黃明濤

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處于改革的最前沿，經(jīng)過40年的努力，深圳在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和法治建設(shè)等領(lǐng)域，都取得了驕人的成績，如今已成為國際大都市，也是經(jīng)濟(jì)特區(qū)中發(fā)展最為成功的城市。在法治建設(shè)方面，1992年7月，全國人大常委會(huì)通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)享有立法權(quán)。①深圳市立法權(quán)包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法中經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)立法權(quán)的依據(jù)是《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》以及《中華人民共和國立法法》第七十四條、第九十條。這一授權(quán)決定，開啟了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治建設(shè)的新篇章。通過檢索北大法寶數(shù)據(jù)庫，截至2019年7月底，深圳市人大及其常委會(huì)制定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)591部，現(xiàn)行有效的288部，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)78部，現(xiàn)行有效的58部。這些法規(guī)涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方方面面，確保了深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有法可依。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的同時(shí)社會(huì)問題也日益突出，深圳的社會(huì)立法經(jīng)歷了從一片空白到逐步完善的過程。通過對深圳市人大及其常委會(huì)制定的現(xiàn)行有效的288部法規(guī)進(jìn)行梳理和甄別，屬于社會(huì)立法的法規(guī)有76部，對這些立法進(jìn)行整理和研究，探尋深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)立法的經(jīng)驗(yàn)與不足，甚至可以提供一些警示性的智識(shí)，[1]為未來制定社會(huì)法律法規(guī)提供助益。

一、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)立法的基本情況

（一）社會(huì)立法的范圍與深圳市人大社會(huì)立法概況社會(huì)法一詞來自西方，起源于對人類生存社會(huì)維護(hù)的共識(shí)和為矯正市民社會(huì)自發(fā)秩序“惡果”，[2]社會(huì)立法至今已有百余年歷史。在國內(nèi)，什么是社會(huì)法，學(xué)術(shù)界并無一個(gè)確切的定義和范圍，一般是指關(guān)于公民社會(huì)權(quán)利保障關(guān)系的立法，主要包括公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)兩個(gè)方面。馬金芳認(rèn)為，“社會(huì)法致力于解決社會(huì)發(fā)展過程中所產(chǎn)生的社會(huì)問題，”[3]即將解決社問題的法歸結(jié)為社會(huì)法。馬懷德認(rèn)為，社會(huì)立法的主要內(nèi)容包括社會(huì)組織管理、慈善立法、勞工保障、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等多個(gè)領(lǐng)域。[4]林蔭茂認(rèn)為，社會(huì)立法的具體范圍以社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)管理為基本內(nèi)容。[5]黨的十七大和十八大報(bào)告中關(guān)于社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容，包括了六個(gè)方面，即教育、勞動(dòng)就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)管理。全國人大法工委社會(huì)法室原主任滕煒認(rèn)為，“社會(huì)建設(shè)意義上的社會(huì)領(lǐng)域立法，比法律體系意義上的社會(huì)法，在涵義上要寬一些?！盵6]學(xué)者們從不同的角度，對何謂社會(huì)法進(jìn)行了詮釋，很顯然，馬金芳對社會(huì)法的定義是廣義的，也是宏觀的。馬懷德、林蔭茂和滕煒的定義是狹義的，內(nèi)容相對具體，從學(xué)理上看，馬懷德對社會(huì)法內(nèi)容的判斷較為科學(xué)合理。根據(jù)馬懷德對社會(huì)立法的定義和歸類，再加上滕煒提出的社會(huì)管理一項(xiàng)，從1992年深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)獲得立法權(quán)開始，截至2019年6月底，深圳市人大及其常委會(huì)的社會(huì)立法共有76部。（表1）其中，社會(huì)管理類立法最多，為32部，其次是權(quán)益保障類23部，其余類別均不超過10部。從立法時(shí)間上看，在1992年至1999年之間頒布的權(quán)益保障類立法有12部，社會(huì)管理類立法9部，2000年至今頒布的權(quán)益保障類立法有11部，社會(huì)管理類立法23部，說明隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜，對立法的需求日趨強(qiáng)烈，社會(huì)管理立法反映了這一情勢。在制定的法規(guī)類型方面，以“條例”形式頒布的有57部，占總數(shù)的75%，其次是“規(guī)定”9部，占11.8%，針對上位法制定“實(shí)施辦法”的有5部，占6.6%。（表2）

表1 現(xiàn)行有效社會(huì)法規(guī)所屬范圍分類

表2 現(xiàn)行有效社會(huì)法規(guī)類型

（二）深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)立法的修改情況法律法規(guī)的修改是法律法規(guī)自我革新的表現(xiàn)，也是法律法規(guī)生命力的體現(xiàn)?！胺?，必須能夠緊跟社會(huì)形勢的發(fā)展，及時(shí)捕捉經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展變化的需求，在其制度約束上及時(shí)進(jìn)行自我修正?！盵7]根據(jù)深圳市人大在2019年7月1日以前所頒布的現(xiàn)行有效的76部社會(huì)立法進(jìn)行觀察，有42部法規(guī)至少被修改過1次以上，占總數(shù)的55%，從未修改過的法規(guī)有34部，占總數(shù)的45%。修改2次以上的13部法規(guī)中，有10部是在2000年以前制定。按照調(diào)整的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的情況是，社會(huì)組織管理4部，修改3部；慈善立法5部，修改2部；權(quán)益保障23部，修改15部；社會(huì)福利6部，修改3部；社會(huì)救助2部，修改1部；社會(huì)保險(xiǎn)4部，修改1部；社會(huì)管理32部，修改17部?？傮w上看，被修改的法規(guī)數(shù)量超過一半，只有慈善立法和社會(huì)保險(xiǎn)立法的修改率較低。從修改頻次上看，修改次數(shù)最多的是屬于“社會(huì)管理”類的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，從1999年頒布至今的20年時(shí)間里，共修改了5次，平均每4年修訂1次。修改達(dá)到3次的法規(guī)有5部，修改2次的有7部。（表3）從法規(guī)的修改情況來看，說明深圳市人大緊跟時(shí)代發(fā)展步伐，對過時(shí)的條文進(jìn)行適時(shí)修改，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

表3 現(xiàn)行有效法規(guī)中修正（修改）2次（含）以上的法規(guī)

（三）深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)立法的廢止情況法律法規(guī)的廢止與修訂都代表了法律法規(guī)的更新與更替，從某種意義上看，法律的廢止是由于法律不再適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，或者與上位法相抵觸，如違背憲法。從2001年起，深圳市人大廢止了多項(xiàng)不適應(yīng)時(shí)代要求的法規(guī)，其中有2次市人大常務(wù)會(huì)議批量廢止了多部法規(guī)。①2004年6月25日深圳市第三屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議廢止了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)行業(yè)管理?xiàng)l例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)電梯、自動(dòng)扶梯安全管理?xiàng)l例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)酒類管理?xiàng)l例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)體育經(jīng)營活動(dòng)管理?xiàng)l例》4部法規(guī)。2010年12月24日，深圳市第五屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議廢止了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)文化市場管理?xiàng)l例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施〈醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例〉若干規(guī)定》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政監(jiān)察工作規(guī)定》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共中小型客車營運(yùn)管理?xiàng)l例》《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)管理的若干規(guī)定》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國有獨(dú)資有限公司條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》7部法規(guī)。在社會(huì)法方面，深圳市人大共廢除了10部法規(guī)，這些法規(guī)被廢止的原因主要包括：一是重新制定新法，更替舊法，如1999年11月22日頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》被2014年1月8日頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》（2014）所取代，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》（2014）是一部全新制定的法規(guī)，而非《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》的修改版。二是由于國家政策方針的變化而導(dǎo)致舊法被廢止，如黨的十八屆五中全會(huì)決定開放二孩政策，原有的計(jì)生條例失去的存在的理由，故《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人口與計(jì)劃生育條例》被廢止。三是深圳市的相關(guān)政策發(fā)生變化，原有法規(guī)失去存在的依據(jù)，如2008年8月1日，深圳全面啟用“居住證”，“暫住證”沒有存在的必要，故《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)暫住人員戶口管理?xiàng)l例》被廢止。四是新制定的法律法規(guī)涵蓋了舊法規(guī)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，如新的勞動(dòng)法頒布，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞務(wù)工條例》與勞動(dòng)法相沖突，亦只能廢止。也有新法頒布，而舊法自動(dòng)失效的情形，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》由于《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》的出臺(tái)而失效。（表4）

表4 被廢止的社會(huì)法規(guī)情況

（四）社會(huì)立法中的高度穩(wěn)定的法規(guī)類型高度穩(wěn)定的12部法規(guī)，自實(shí)施以來從未被修改過，這些法規(guī)頒布時(shí)間都超過15年，其中有8部超過20年，即是在1992～1999年間頒布。（表5）這些高度穩(wěn)定法規(guī)，很多已經(jīng)嚴(yán)重滯后，制度設(shè)計(jì)和理念脫離當(dāng)下實(shí)際，已不再適應(yīng)時(shí)代要求，處于僵尸狀態(tài)。高度穩(wěn)定的法規(guī)長期沒有修訂，主要原因包括以下方面：一是政治敏感性較強(qiáng)，操作性空間不大，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)宗教事務(wù)條例》；二是法規(guī)調(diào)整的對象比較狹窄，惠及的人群較少，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)見義勇為人員條例》；三是制定依據(jù)不復(fù)存在，所制定的法規(guī)仍未廢止的情況，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)工資管理暫行規(guī)定》其制定的依據(jù)之一是1988年8月12日通過的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動(dòng)條例》，然該條例已于1998年1月2日被廣東省人大常委會(huì)廢止；①參見《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止〈廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動(dòng)條例〉的決定》。四是國家制定了上位法，相關(guān)法規(guī)還未根據(jù)上位法進(jìn)行修訂，如2017年11月4日頒布了《中華人民共和國公共圖書館法》，②2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法〉等十五部法律的決定》對該法進(jìn)行了修正?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例（試行）》并未進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻?。法律的生命在于?shí)施，而實(shí)施的前提是它符合現(xiàn)實(shí)的需要，實(shí)際上，法律從制定和實(shí)施的那一天起，就已經(jīng)落后了，如果不能適時(shí)修訂，其適應(yīng)性和合法性都會(huì)大打折扣。

表5 高度穩(wěn)定的法規(guī)類型

（五）社會(huì)立法中的實(shí)施性立法我國地域遼闊，民族眾多，政社民情迥異，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，國家立法存在諸多困難，故立法多為粗線條。宜粗不宜細(xì)的國家立法，導(dǎo)致立法條文很多是原則性、宏觀性和概括性的規(guī)定，這種立法到了地方就缺乏可操作性，因此，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，可以彌補(bǔ)國家立法的不足?！皩?shí)施性立法的目的在于細(xì)化上位法的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，為原則性、概括性的法律條文提供實(shí)施辦法或細(xì)則?！盵8]實(shí)施性立法創(chuàng)新性較少，一般在上位法范圍內(nèi)做適當(dāng)?shù)募?xì)化，很多條文內(nèi)容與上位法重復(fù)或者相似。地方立法重復(fù)上位法的情形普遍存在。[9]深圳市人大的社會(huì)法立法中，共有7部實(shí)施性立法，除2012年通過的《深圳市實(shí)施〈中華人民共和國人民調(diào)解法〉辦法》未修改過之外，其余6部法規(guī)都有不同程度的修改。（表6）實(shí)施性立法的修改，有的是因被實(shí)施的法律進(jìn)行了修改，實(shí)施性立法也作相應(yīng)的修改，也有的是因?yàn)榄h(huán)境和條件發(fā)生變化而進(jìn)行的修改。從內(nèi)容上看，7部實(shí)施性立法有4部法規(guī)與上位法重復(fù)或者條文相似超過40%。總體而言，這7部實(shí)施性法規(guī)根據(jù)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)際都有不同程度的細(xì)化，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施〈印刷業(yè)管理?xiàng)l例〉若干規(guī)定（2019修正）》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法（2019修正）》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉規(guī)定》充實(shí)很多內(nèi)容，彌補(bǔ)了上位法的宏觀性和概括性規(guī)定，讓立法更具可操作性。

表6 實(shí)施性法規(guī)與上位法條文重復(fù)情況

二、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)立法的特點(diǎn)

（一）社會(huì)管理和權(quán)益保障立法突出社會(huì)管理類和權(quán)益保障類的法規(guī)占絕大多數(shù)，76部現(xiàn)行法規(guī)中有55部屬于這兩類，占總數(shù)的72.3%。深圳發(fā)展快速，復(fù)雜多樣的社會(huì)問題相伴而生，為了解決這一過程中出現(xiàn)的管理難題，深圳進(jìn)行了積極探索，市人大制定了一系列的社會(huì)管理類法規(guī)，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)、銷售假冒偽劣商品違法行為條例》（1993）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)出租小汽車管理?xiàng)l例》（1994）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境噪聲污染防治條例》（1997）、《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于堅(jiān)決查處“黃、賭、毒”違法行為的決定》（1999）。近年來還頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)文明行為促進(jìn)條例》（2013），為有效解決社會(huì)問題提供了法制保障。權(quán)益保障類的立法，主要是對企業(yè)員工、榮譽(yù)市民、歸僑僑眷、未成年人、消費(fèi)者、殘疾人、見義勇為個(gè)人等群體的合法權(quán)益以立法形式予以規(guī)范和保障，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉規(guī)定》（1995）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)欠薪保障條例》（1996）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)見義勇為人員條例》（97）和《深圳市法律援助條例》（2008）等。

（二）自主性和先行性立法突出深圳作為一個(gè)特區(qū)城市，在成立之初即是經(jīng)濟(jì)改革的試驗(yàn)田，中央給出寬宏的政策，實(shí)施有別于內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和管理制度，這為深圳開拓式、跨越式和創(chuàng)新式發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。自主性立法，是指各地方根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，如民族、宗教、文化、風(fēng)俗以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，在不違背憲法和法律的情況下，制定符合地方實(shí)際的法規(guī)。有些地方性事務(wù)，不可能也無法通過國家立法予以規(guī)范，地方性的立法成為彌補(bǔ)法制不足的必然要求。如大亞灣核電廠地處深圳市轄區(qū)，深圳市人大于1994年11月2日頒布了《大亞灣核電廠周圍限制區(qū)安全保障與環(huán)境管理?xiàng)l例》，以強(qiáng)化對大亞灣核電廠的保護(hù)和管理。先行性立法，是指國家在某些領(lǐng)域尚未制定相關(guān)法律法規(guī)，而地方出于現(xiàn)實(shí)需要，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的新問題新現(xiàn)象制定地方性法規(guī)的情形。如深圳市人大在2003年8月22日通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人體器官捐獻(xiàn)移植條例》，而國務(wù)院在2007年3月21日才通過了《人體器官移植條例》，前者比后者早了3年多。1997年頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例》更是比2017年頒布的《中華人民共和國公共圖書館法》早了20年。先行性立法還有1992年頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)工資管理暫行規(guī)定》、2012年頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)性別平等促進(jìn)條例》、2013年頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)救助人權(quán)益保護(hù)規(guī)定》等。

（三）社會(huì)立法的深圳地方特色突出我國憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)享有某些立法權(quán)，原因在于國情獨(dú)特，各地差異極大，地方立法可因地制宜，差異化解決某些問題。另外，我國國家層面的立法很多是宏觀性和概括性的“粗線條”立法，可操作性不強(qiáng)，地方立法可將宏觀性和概括性的法律條文具體化，提高可操作性。但是，地方性立法不得變相違背憲法和法律，應(yīng)當(dāng)維護(hù)國家法制統(tǒng)一，在這個(gè)前提下凸顯地方特色。地方立法應(yīng)當(dāng)遵循時(shí)機(jī)成熟再立法的原則，不能盲目追求法律的全面性。改革開放之初，外來投資日益增多，深圳短時(shí)間內(nèi)吸引了大量外來人口。為了應(yīng)對外來人口壓力和便于管理，廣東省人大于1986年通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)與內(nèi)地之間人員往來管理規(guī)定》，這一規(guī)定雖然不是深圳市人大制定，但反映了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況。從深圳市的社會(huì)立法來看，基本上體現(xiàn)了深圳特色。如深圳毗鄰香港，存在與其接壤的邊境地區(qū)，社會(huì)治安較復(fù)雜。2018年1月12日，深圳市人大通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)沙頭角邊境特別管理區(qū)管理?xiàng)l例》，以加強(qiáng)邊境地區(qū)的管理。此外，還有《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)反走私綜合治理?xiàng)l例》《深圳市義工服務(wù)條例》《深圳市無障礙環(huán)境建設(shè)條例》等，都彰顯了社會(huì)立法的深圳特色。

三、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)立法存在的不足

（一）社會(huì)立法尚未建立完整的體系如前所述，社會(huì)立法的內(nèi)容主要包括慈善立法、勞工保障、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)組織管理和社會(huì)管理等多個(gè)領(lǐng)域。社會(huì)立法保護(hù)弱勢群體的權(quán)益，提高全社會(huì)福祉，促進(jìn)社會(huì)的有效治理?？梢哉f，社會(huì)立法包羅萬象，有些與經(jīng)濟(jì)立法、文化立法存在交集，可見社會(huì)立法之繁雜。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的時(shí)期，不管是國家立法還是地方立法，社會(huì)立法都存在許多不足，社會(huì)立法的體系尚不完善，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社會(huì)立法亦如此。第一，在某些領(lǐng)域，立法存在難以滿足社會(huì)發(fā)展的需要，如社會(huì)組織立法方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展催生了許多社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體，這些社會(huì)組織和團(tuán)體的運(yùn)行無法可依，游走在法律的邊緣。第二，有些領(lǐng)域制定了相應(yīng)的法規(guī)，但是多年來還是“暫行條例”，如1992年制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)工資管理暫行規(guī)定》、1996年制定的《深圳市基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行規(guī)定》和《深圳市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行規(guī)定》。第三，有些法規(guī)制定多年，一直未修訂，更新速度較慢，未必適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。社會(huì)立法應(yīng)當(dāng)緊跟時(shí)代發(fā)展的需要，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求，這是社會(huì)立法的使命使然。

（二）部分法規(guī)條款流于形式、論證不足、缺乏可操作性《立法法》第六條要求“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。”[10]換言之，立法要具有可操作性。可操作性是衡量立法質(zhì)量的重要條件，可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，有利于執(zhí)法部門執(zhí)法，可操作性差的法律法規(guī)，影響法律的實(shí)施效果，也浪費(fèi)了立法資源?！皣伊⒎ㄊ侨中院透拘缘模仨毥y(tǒng)籌兼顧，而地方立法是區(qū)域性和具體性的，立法權(quán)責(zé)要分明，針對性要強(qiáng)?！盵11]如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例》第十五條，要求在中小學(xué)開展閱讀水平測試，這一規(guī)定實(shí)際上并不利于中小學(xué)生閱讀能力的培養(yǎng)，立法論證存在缺陷。全民閱讀立法，目的在于培養(yǎng)公民的閱讀習(xí)慣和閱讀興趣，把閱讀納入統(tǒng)一的水平測試，無形中可能加重中小學(xué)生的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)。美國2001年頒布的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案以閱讀測試和結(jié)果作為問責(zé)的理由，這些規(guī)定在美國多個(gè)州引起強(qiáng)烈抵觸，奧巴馬政府不得不進(jìn)行大范圍修改，將關(guān)注點(diǎn)放在學(xué)生能力提高和縮小成績差距。[12]又如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居民就業(yè)促進(jìn)條例》第十六條 規(guī)定：“勞動(dòng)部門應(yīng)當(dāng)采取多種形式，對不能升入高一級學(xué)校的應(yīng)屆普通初、高中畢業(yè)生進(jìn)行就業(yè)預(yù)備培訓(xùn)?！北緱l規(guī)定是“應(yīng)當(dāng)”，即必須之意，每年有相當(dāng)數(shù)量的未能升學(xué)的初高中畢業(yè)生，如果都要進(jìn)行就業(yè)預(yù)備培訓(xùn)，不僅增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不現(xiàn)實(shí)。該法第十七條規(guī)定：“勞動(dòng)部門應(yīng)當(dāng)對失業(yè)居民進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，失業(yè)居民應(yīng)當(dāng)參加培訓(xùn)?！边@種規(guī)定出發(fā)點(diǎn)是良好的，可是缺乏可操作性，基本上流于形式。

（三）部分社會(huì)立法缺乏實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社會(huì)立法在內(nèi)容上存在較大差異。有些法規(guī)的體例和內(nèi)容完整、邏輯編排科學(xué)、規(guī)定詳盡，但也存在部分法規(guī)體例和內(nèi)容簡單、規(guī)定抽象和模糊、為立法而立法的情況。如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例》的第二十二條規(guī)定了八種可以對全民閱讀活動(dòng)予以經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的情形，但是，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用應(yīng)當(dāng)有合法的申請程序，申請主體是誰？申請程序如何？哪個(gè)部門主管經(jīng)費(fèi)？補(bǔ)貼的比例和標(biāo)準(zhǔn)有無限制？這些都是實(shí)際中必定遇到的現(xiàn)實(shí)問題，檢索相關(guān)網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫，并未發(fā)現(xiàn)相應(yīng)的實(shí)施辦法和細(xì)則。再如《深圳市無障礙環(huán)境建設(shè)條例》第八條規(guī)定：“市政府應(yīng)當(dāng)制定具體措施，鼓勵(lì)研制、開發(fā)適合殘疾人使用的技術(shù)和產(chǎn)品?！彪m然2014年1月，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會(huì)、深圳市財(cái)政委員會(huì)、深圳市發(fā)展和改革委員會(huì)、深圳市殘疾人聯(lián)合會(huì)等4部門聯(lián)合印發(fā)了《深圳市建設(shè)項(xiàng)目無障礙設(shè)施改造辦法》的通知（深規(guī)土〔2014〕17號），但是也不見有關(guān)于本條的實(shí)施辦法和細(xì)則。

四、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)立法的完善

（一）社會(huì)立法應(yīng)當(dāng)回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求社會(huì)立法應(yīng)當(dāng)回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。關(guān)于社會(huì)組織立法，有學(xué)者認(rèn)為，其“受制于國家與社會(huì)之間關(guān)系的緊張”。[13]但是，深圳市民社會(huì)發(fā)展迅速，各種社會(huì)組織和團(tuán)體應(yīng)運(yùn)而生，如志愿者協(xié)會(huì)、義工組織等?，F(xiàn)階段深圳市并沒有立法予以規(guī)范，這些組織和團(tuán)體運(yùn)作缺乏法律依據(jù)，使得“國家與社會(huì)之間的緊張關(guān)系”客觀存在。立法規(guī)范社會(huì)組織，可以有效解決社會(huì)組織的社會(huì)地位及其運(yùn)行機(jī)制的問題。在慈善立法方面，2008年8月23日中共深圳市委辦公廳和深圳市人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快我市慈善事業(yè)發(fā)展的意見》的通知，嚴(yán)格意義上講，通知并不具備法律拘束力。2016年3月16日全國人大通過了《中華人民共和國慈善法》，深圳市人大至今尚未出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施性細(xì)則和辦法。慈善事業(yè)本質(zhì)上是民間自發(fā)的、非經(jīng)營性的、受益人是非特定的，慈善事業(yè)與政府存在某種特殊距離，甚至是排斥政府干預(yù)的一種事業(yè)。《慈善法》實(shí)施至今已有3年多，雖然也暴露出種種問題，但是至少讓慈善事業(yè)的發(fā)展有法可依。為了更好地實(shí)施《慈善法》，地方層面也應(yīng)當(dāng)“就相關(guān)內(nèi)容制定實(shí)施細(xì)則”。[14]在社會(huì)福利立法方面，如失獨(dú)家庭問題，空巢老人的身心問題等還缺乏相應(yīng)的保障性規(guī)范。因此，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社會(huì)立法，應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，不斷完善法制保障體系。

（二）應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)立法評估機(jī)制，對已頒布實(shí)施的立法進(jìn)行評估，根據(jù)評估情況對相關(guān)法規(guī)適時(shí)做出修改和廢止我國的立法，不管是國家層面的立法還是地方層面的立法，都或多或少存在部門立法因素。立法機(jī)關(guān)出于某種原因考慮，將法律法規(guī)的起草委托某些部門，出現(xiàn)部門利益法律化的難題?！坝械姆梢?guī)范缺乏科學(xué)性、民主性及合理性，互相沖突、自相矛盾，使執(zhí)法者和司法者無所適從；有的法律法規(guī)文字過于籠統(tǒng)，原則性大于技術(shù)性，內(nèi)容不夠精細(xì)完備，存在空洞抽象、邏輯模糊以及法律漏洞的現(xiàn)象；有的法律法規(guī)未能及時(shí)修改、廢除或者做出立法司法解釋，導(dǎo)致法律成本居高不下?！盵15]因此，應(yīng)當(dāng)對所制定的法律法規(guī)進(jìn)行立法后評估，對法律法規(guī)的科學(xué)性、合理性、可操作性等進(jìn)行評估，摸清法律法規(guī)是符合社會(huì)發(fā)展實(shí)際。立法后評估“重在檢驗(yàn)已制定并已實(shí)施的法律法規(guī)的立法質(zhì)量?！盵16]立法后評估在很多地方已經(jīng)實(shí)行，如浙江省于2010年1月1日施行的《浙江省溫瑞塘河保護(hù)管理?xiàng)l例》。溫州市人大分別在2012年和2018年對該條例進(jìn)行立法后評估，評估工作由獨(dú)立的第三方主持，對文本的科學(xué)性、可操作性和有效性等作出綜合評價(jià)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)的修改提供參考依據(jù)。[17]深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社會(huì)立法，部分存在論證不足、缺乏科學(xué)性和可操作性等問題，而且有的法規(guī)制定多年，從未被修訂，有的法規(guī)早已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展亦未被廢止。這里的立法評估，主要是在立法后，邀請獨(dú)立第三方對立法文本及其運(yùn)行情況定期進(jìn)行評估，以及時(shí)對相關(guān)法規(guī)進(jìn)行修改和廢止。

（三）完善社會(huì)立法實(shí)施的配套設(shè)計(jì)和實(shí)施細(xì)則總體而言，深圳市人大的社會(huì)立法體現(xiàn)了科學(xué)立法的精神。從這些法規(guī)的文本和邏輯看，充分運(yùn)用了立法技術(shù)技巧，與深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況相適應(yīng)。尤其值得一提的是實(shí)施性的立法，較好的細(xì)化了相關(guān)規(guī)定，提高了可操作性。但是，也應(yīng)看到不足的一面，即深圳市人大的部分法規(guī)，包括自主性和先行性立法，存在宏觀性和概括性立法的情形，可能是因?yàn)樯钲谑腥舜笠彩翘幵谔剿麟A段，對某些規(guī)定較為模糊。如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)授予榮譽(yù)市民稱號規(guī)定》的第二條，即授予榮譽(yù)市民的條件部分，每一個(gè)條件都要求在某一方面做出“貢獻(xiàn)突出的”，何謂“貢獻(xiàn)突出”，并沒有可量化的指標(biāo)，也沒有相關(guān)的細(xì)則予以說明。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例》第九條作為監(jiān)督條款，規(guī)定了全民閱讀服務(wù)工作接受社會(huì)監(jiān)督，如何監(jiān)督、向誰投訴、如何整改等程序沒有細(xì)化，相關(guān)的設(shè)計(jì)應(yīng)該繼續(xù)完善。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)從1992年獲得立法權(quán)開始，在社會(huì)立法方面從無到有，初步建立社會(huì)立法保障體系，其內(nèi)容包括社會(huì)組織管理、社會(huì)救助、社會(huì)管理、社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)、權(quán)益保障和慈善立法等方面。作為開風(fēng)氣之先、敢闖敢干的經(jīng)濟(jì)特區(qū)深圳，在社會(huì)立法方面同樣敢為人先，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，制定了多部自主性和先行性的社會(huì)性立法，突顯了地方立法的靈活性。但是，也應(yīng)當(dāng)看到，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社會(huì)立法還存在許多不足，如尚未建立完整的社會(huì)立法體系，部分法規(guī)條款論證不足、流于形式，部分社會(huì)立法缺乏實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則、缺乏可操作性。展望未來，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社會(huì)立法應(yīng)當(dāng)回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求；其次是建立社會(huì)立法評估機(jī)制，對已頒布實(shí)施的立法進(jìn)行評估，根據(jù)評估情況對相關(guān)法規(guī)適時(shí)做出修改和廢止；第三是完善社會(huì)立法實(shí)施的配套設(shè)計(jì)和實(shí)施細(xì)則，不斷推動(dòng)社會(huì)立法朝著科學(xué)化和民主化的方向前進(jìn)。