一、引言

航空航天產業(yè)作為國民經濟的重要組成部分，是包括航空航天產品研發(fā)、市場運營、綜合保障以及延伸服務等全產業(yè)鏈的戰(zhàn)略性高新技術產業(yè)。在這其中，航空產業(yè)是主要涉及飛機等航空器及相關配套設施研發(fā)、制造、維修與運營的綜合性產業(yè)；航天產業(yè)是主要涵蓋火箭、衛(wèi)星等航天器，地面保障設施及相關配套設備研發(fā)，生產與保障的技術密集型產業(yè)。航空航天產業(yè)的發(fā)展水平可以很大程度上展現(xiàn)一個國家的科學技術實力、經濟實力、國防實力和現(xiàn)代化工業(yè)水平。中國的航空產業(yè)經過多年的發(fā)展已經形成了專業(yè)門類齊全，擁有研制當代先進航空裝備能力的高科技工業(yè)體系。目前我國的軍事航空實力在世界航空產業(yè)大國中處于第二梯隊，落后于航空科技實力雄厚的美國，但是在部分領域已超越傳統(tǒng)強隊俄羅斯等歐洲國家。在民用航空產業(yè)方面，我國的航空產業(yè)早已在世界飛機制造的國際分工中占據(jù)了重要地位，國產C919大飛機未來有望撬動雙寡頭波音、空客壟斷的民航大飛機制造市場的格局。在C919項目的推動下，以上海為中心的長三角航空產業(yè)集群也已現(xiàn)雛形。與此同時，在航天產業(yè)方面中國也已經形成完整的研究、試驗、生產體系，發(fā)展了各類型、各種用途的運載火箭、衛(wèi)星等航天產品，在部分領域已達到世界先進水平。載人航天技術逐步成熟，不斷取得新的突破。起步較晚的商業(yè)航天已構建出全產業(yè)鏈，形成了良好的發(fā)展生態(tài)，商業(yè)航天發(fā)射次數(shù)全球排名第三。中國航天技術水平不斷提高，應用領域也在不斷擴大，為國民經濟發(fā)展和科技進步做出了重要貢獻。

二、我國航空航天產業(yè)立法的必要性

經過70年的發(fā)展，我國航空航天事業(yè)取得了長足進步。但是與世界航空航天強國相比，我國航空航天產業(yè)整體發(fā)展水平還存在較大差距。這種差距不僅是制造水平和科研能力等方面，也體現(xiàn)為航空航天產業(yè)法律保障方面的不足。我國航空航天產業(yè)立法的必要性體現(xiàn)在：

首先，建設航空航天強國的戰(zhàn)略目標和指導原則需要法律的保障。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央作出一系列重要部署和戰(zhàn)略決策，航空航天事業(yè)受到前所未有的高度重視，習近平總書記不止一次強調堅持創(chuàng)新驅動，建設航空、航天強國。

國家的重要戰(zhàn)略和基本原則，通過法律的形式體現(xiàn)出來，是貫徹實施戰(zhàn)略的重要保證。從國際經驗來看，國家航空航天產業(yè)基本法中首先都會以法律的形式確定航空航天產業(yè)的戰(zhàn)略地位。如俄羅斯的《航空事業(yè)發(fā)展國家調節(jié)法》，明確規(guī)定了國家調節(jié)民用航空產業(yè)的原則、規(guī)劃了民用航空和航空技術目標，并將民用航空產業(yè)的發(fā)展事務列為聯(lián)邦國家權力機關的專屬管轄范圍，突出了民用航空制造業(yè)在國民經濟中的戰(zhàn)略地位。

其次，促進我國航空航天產業(yè)發(fā)展的重要制度需要通過法律的形式固定下來。

促進航空航天產業(yè)離不開高效有力的管理體制機制。這些管理機構的權責設置和運行程序需要法律予以明確，這是依法治國的基本要求。從世界范圍來看，產業(yè)促進法都關注管理體制的法治化，通過立法確立有利于促進產業(yè)發(fā)展的組織機構和運行機制。另外，航空航天產業(yè)是技術密集資本密集型產業(yè)，投資回報期長、自主創(chuàng)新要求高、產業(yè)的帶動作用強，這些特征需要持續(xù)穩(wěn)定、系統(tǒng)化的支持措施。政策作為支持手段缺乏強制性和穩(wěn)定性，因此需要利用法律手段將主要政策固定下來，用法律保障我國航空航天產業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

最后，發(fā)達國家依據(jù)完善的法律體系促進航空航天產業(yè)發(fā)展的經驗啟示我國，必須重視法律對促進航空航天產業(yè)發(fā)展的重要作用。

從國際上看，航空航天產業(yè)發(fā)達的國家都重視產業(yè)促進的立法。美國通過系列立法體系對航空航天產業(yè)進行推動。包括《美國國家航空航天法》《通用航空振興法》《零重力零稅收法》《NASA靈活性法案2003》《商業(yè)航天法》等。這些法律規(guī)定了航空航天產業(yè)發(fā)展中的各個方面，包括確立政府職責、明確吸引人才的措施，對航天工業(yè)公司實行免稅，鼓勵企業(yè)投資航天，加快發(fā)展航天旅游業(yè)等，構成了完整的航空航天產業(yè)促進法律體系，推動了航空航天產業(yè)的發(fā)展。俄羅斯也通過《航空法》和《航空事業(yè)發(fā)展國家調節(jié)法》來推動航空產業(yè)的發(fā)展。在《航空法》中，明確規(guī)定了促進民用航空產業(yè)發(fā)展的多項條款。

三、我國航空航天產業(yè)立法現(xiàn)狀與問題

（一）我國航空航天產業(yè)立法現(xiàn)狀

1.航空航天產業(yè)有關的法律

截至2019年10月，我國尚未制定專門的航空航天產業(yè)的法律，與航空航天產業(yè)發(fā)展有關的法律主要有《中華人民共和國民用航空法》（2018年12月29日第5次修訂），該法在第四條中規(guī)定：“國家扶持民用航空器制造業(yè)的發(fā)展，為民用航空活動提供安全、先進、經濟、適用的民用航空器?！泵裼煤娇掌魇沁M行民用航空活動的運輸工具，是發(fā)展民用航空事業(yè)的最重要、最基本的物質基礎。從航空產業(yè)的需求端來看，《中華人民共和國民用航空法》建立的安全有效的航空運輸秩序，提升了航空運輸?shù)男枨?，因此也促進了對航空產品的需求和航空產業(yè)大發(fā)展。

航空航天產業(yè)是戰(zhàn)略先導性產業(yè)，也是具有高技術性和技術復雜性的技術密集型產業(yè)，航空航天產業(yè)突出體現(xiàn)了創(chuàng)新驅動產業(yè)發(fā)展、技術引領產業(yè)進步的特征。因此《中華人民共和國科學技術進步法》《中華人民共和國促進科技成果轉化法》等技術進步促進類法律也成為航空航天產業(yè)的重要法律淵源?！吨腥A人民共和國科學技術進步法》全面地規(guī)定了科技活動的基本原則和重要理念，該法規(guī)定了國家對自主創(chuàng)新的支持以及鼓勵軍民融合等制度，也規(guī)定了對基礎研究、技術擴散、企業(yè)技術創(chuàng)新等的支持。尤其是在政府財政資助產生的研發(fā)成果的知識產權的歸屬，科技成果轉化中的使用權，收益權、處分權的下放，都極大地推動了航空航天領域的科技進步。航空航天產業(yè)產業(yè)鏈長，圍繞核心產品存在著大量的中小型企業(yè)，因此對中小型企業(yè)支持法律《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》是航空航天產業(yè)促進的法律淵源。

2.航空航天產業(yè)有關的行政法規(guī)

與民用飛機相關的民用航空行政法規(guī)主要有：《中華人民共和國民用航空器適航管理條例》（1987.5.4）；《中華人民共和國民用航空器權利登記條例》（1997.10.21）；《中華人民共和國民用航空器國籍登記條例》（1997.10.21）。這些民用航空行政法規(guī)只是規(guī)定如何規(guī)范民用航空器及其運行，但并沒有為航空航天產業(yè)的發(fā)展提供相應的法規(guī)依據(jù)。2010年以來，我國低空空域管理改革不斷推出新舉措，振興通用航空發(fā)展的法律法規(guī)相繼出臺?！秶鴦赵宏P于通用航空管理的暫行規(guī)定》和《通用航空飛行管制條例》兩部行政法規(guī)旨在促進通用航空產業(yè)的發(fā)展?！段淦餮b備科研生產許可管理條例》（2008.3.6）則為軍用航空航天設備的研發(fā)、生產和管理提供了保障。

3.航空航天產業(yè)有關的規(guī)章

規(guī)章主要包括鼓勵民航業(yè)外商投資的規(guī)章《〈外商投資民用航空業(yè)規(guī)定〉的補充規(guī)定（三）》（2007.8.31）、《〈外商投資民用航空業(yè)規(guī)定〉的補充規(guī)定（二）》（2006.11.30）、《國內投資民用航空業(yè)規(guī)定（試行）》（CCAR-209）（2005.4.1）、《〈外商投資民用航空業(yè)規(guī)定〉的補充規(guī)定》（2004.12.16）和《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》（2002.6.21）。另外，隨著我國以大疆公司為首的消費級無人機的崛起，為了更好地規(guī)范和促進無人機活動和無人機產業(yè)，中國民用航空局頒布了《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法（暫行）》（2018.3.21）。引導和規(guī)范航天產業(yè)發(fā)展的規(guī)章包括《繞月探測工程科學數(shù)據(jù)發(fā)布管理辦法》（2011.11.2，國家航天局發(fā)布）、《民用航天發(fā)射項目許可證管理暫行辦法》（2002.11.21，國防科工委發(fā)布）和《空間物體登記管理辦法》（2001.2.8，國防科工委、外交部發(fā)布）。

4.航空航天產業(yè)有關的政策

我國推動航空航天產業(yè)發(fā)展的政策內容比較雜，可以簡單地分為產業(yè)發(fā)展規(guī)劃類政策和促進投資政策。

產業(yè)發(fā)展規(guī)劃類的政策有：《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》將大型飛機、高分辨率對地觀測系統(tǒng)、載人航天與探月工程作為國家重大科技專項，明確了航空航天產業(yè)的重要地位。《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（2016.11），提出通過推動高端裝備與新材料工業(yè)發(fā)展來助力航空產業(yè)，為航空航天產業(yè)的發(fā)展提供了保障?！吨袊圃?025》（2015.5）則強調要大力推動航空航天裝備發(fā)展，提出加快大型飛機研制，建立發(fā)動機自主發(fā)展工業(yè)體系，推動自主完整的航空產業(yè)鏈形成。在航天裝備方面，通過發(fā)展新一代運載火箭、重型運載器，提升進入空間能力?！睹裼煤娇展I(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》將現(xiàn)代航空工業(yè)體系基本完善、可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強、民用飛機產業(yè)化實現(xiàn)重大跨越作為航空產業(yè)的發(fā)展目標。2013年9月國務院辦公廳印發(fā)了《國家衛(wèi)星導航產業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》。2015年10月，國家發(fā)展改革委、財政部、國家國防科工局聯(lián)合發(fā)布了《國家民用空間基礎設施中長期發(fā)展規(guī)劃（2015—2025年）》，要求“建立和完善政府購買商業(yè)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)及服務的政策措施，促進衛(wèi)星數(shù)據(jù)開放共享和高效利用”。促進投資的政策主要有：國務院的《關于深化國防科技工業(yè)投資體制改革若干意見的批復》（國函〔2007〕9號）該文件是社會資本進入航空航天產業(yè)的重要依據(jù)?！秶鴦赵宏P于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）規(guī)定，鼓勵民間資本進入國防科技產業(yè)投資建設領域?！秶鴦赵宏P于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）規(guī)定，鼓勵民間資本參與國家民用空間基礎設施、商業(yè)遙感衛(wèi)星配套設施建設，支持民間資本進入民用航天領域。在有關外商投資準入的規(guī)定方面，《外商投資產業(yè)指導目錄》（2017年修訂版）規(guī)定了外商進入衛(wèi)星產業(yè)的負面清單。這些政策性規(guī)定推動了航空航天產業(yè)投資主體多元化，為航空航天產業(yè)提供了更大的發(fā)展空間。

（二）航空航天產業(yè)法律規(guī)范存在的問題

第一，我國航空航天產業(yè)法律位階低，缺乏基本法?，F(xiàn)行規(guī)范我國航空航天產業(yè)的專門法律只有《中華人民共和國民用航空法》，其他的多是行政法規(guī)、規(guī)章以及政策性文件。此外，與航空航天產業(yè)發(fā)展有密切聯(lián)系的軍民融合發(fā)展法、航天法和航空法已被列入十三屆人大常委會立法規(guī)劃。由于我國航空航天產業(yè)促進方面的法律缺失，政府對航空航天產業(yè)的推進是通過各種政策來完成的。政策雖然具有靈活性操作性強等各種優(yōu)點，但是也因為缺乏連續(xù)性和系統(tǒng)性，不適應航空航天產業(yè)發(fā)展的特點。航空航天產業(yè)是資本密集技術密集型產業(yè)，以發(fā)動機為例，發(fā)動機的研制具有獨立性、前瞻性、綜合性和長期性的特點，需要的技術儲備比較強，一項新的發(fā)動機關鍵技術從開發(fā)到應用大約需要10年時間，國家直接投入的研制費用大致在20億美元左右。在發(fā)展前期，投資高風險大回報周期長，需要政府持續(xù)穩(wěn)定的投入，這期間如果政策不能保證投入的連續(xù)性和穩(wěn)定性，就可能導致前功盡棄。從發(fā)達國家的經驗來看，這種長期穩(wěn)定的政府支持只能通過法律制度來保障。利用法律手段將基本原則、主要政策固定下來，將有利于我國航空航天產業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

第二，內容分散，缺乏系統(tǒng)性。我國航空航天產業(yè)的法律制度內容缺失較多，而存在的大多是以管理和規(guī)范行業(yè)發(fā)展為目的的法律?，F(xiàn)有的政策充分體現(xiàn)了國家層面對航空航天產業(yè)的發(fā)展的重視，但是政策的實施缺乏法律保障，促進產業(yè)發(fā)展常用的財稅優(yōu)惠、信貸政策以及促進技術轉移和技術創(chuàng)新的政策等都缺乏相關的立法。航空產業(yè)中重視需求端的民航產業(yè)而忽視供給端的航空制造業(yè)，航空產業(yè)在法律規(guī)范中所占比重也較少，與當前航空產業(yè)跨越發(fā)展的現(xiàn)實不相匹配。對于促進通用航空產業(yè)發(fā)展仍停留在原則層面，保障措施不明確、實施細則有待完善，且無明確指導性意見指引地方性通航政策法規(guī)體系建設。

第三，軍民融合制度的法律缺失。軍民融合發(fā)展是國家戰(zhàn)略，航空航天產業(yè)進行深度軍民融合，既是實施國家戰(zhàn)略的要求，也是航空航天產業(yè)快速健康發(fā)展的內在需求。長期以來，我國航空航天產業(yè)存在軍品民品多頭領導，分散管理等體制機制性障礙，不利于構建軍民協(xié)同創(chuàng)新體系。在實踐領域，有利于軍民融合的各項制度正在積極研討中，這些制度的完善需要法律進一步加以明確和保障。但是從我國當前的立法現(xiàn)狀來看，航空航天產業(yè)的軍民融合制度，主要是投融資的多元化政策，而對于軍民科技成果等資源的融合缺乏相應的法律規(guī)制。

四、完善我國航空航天產業(yè)立法的思考

（一）確立航空航天產業(yè)立法模式

從國際立法經驗來看，可以將航空航天產業(yè)立法分為分散模式和統(tǒng)分結合模式。分散模式的立法指的是促進航空航天產業(yè)發(fā)展的各項法律制度單獨立法，各個單行法組合在一起共同推動航空航天產業(yè)發(fā)展。統(tǒng)分結合模式的立法則是以一部綜合性的基本法作為統(tǒng)領，同時制定促進航空航天產業(yè)內不同領域發(fā)展的單行法和政策性文件。

從國際通行的立法模式看，統(tǒng)分結合的立法模式中統(tǒng)與分各司其職，既有統(tǒng)一性又有靈活性；從節(jié)省立法資源的角度來看，可以以一部航空航天產業(yè)法統(tǒng)領全局，取代其他國家在航空航天產業(yè)各方面制定的單行法。

我國應從國家立法高度，面向航空航天制造、研發(fā)、使用活動的全過程，以統(tǒng)分結合的立法模式，構建以航空航天產業(yè)促進法為引領、以航空航天產業(yè)配套法規(guī)及政策為支撐的法律保障體系，建立有利于產業(yè)合理布局、結構優(yōu)化、產業(yè)鏈完整、自主創(chuàng)新發(fā)展的政策環(huán)境，為航空航天產業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展提供法律制度保障。

（二）制定專門的航空航天產業(yè)立法

從以上的分析可以發(fā)現(xiàn)，我國首先需要制定一部專門的航空航天產業(yè)法。從立法定位來說，專門的航空航天產業(yè)促進法是航空航天產業(yè)促進立法體系的基本法，是統(tǒng)分結合的立法模式中的“統(tǒng)”的部分，也即是說，以這部基本法為統(tǒng)領，開展完整的促進航空航天產業(yè)發(fā)展的系列立法。航空航天產業(yè)促進法是基本法的原因有：首先我國航空航天產業(yè)的發(fā)展需要一部具有統(tǒng)領性的立法。作為基本法，航空航天產業(yè)促進法要規(guī)制航空航天產業(yè)發(fā)展的根本問題。包括航空航天產業(yè)的戰(zhàn)略地位和基本原則，體現(xiàn)國家對航空航天產業(yè)發(fā)展的高度重視和發(fā)展目標，還要確立基本原則、構建基本制度、確立管理體制。其次，航空航天產業(yè)促進法的體系構建完成也需要一部可以圍繞進行的核心立法。產業(yè)促進法律制度需要將一系列的促進措施法律化，這些法律制度包含的相對獨立的內容可以在基本法的規(guī)定下單獨立法，而且產業(yè)促進法的實施也需要各個層級的法律法規(guī)規(guī)章和政策性文件的配套。這些系列法律的制定與實施需要由上位法統(tǒng)領。從部門法的角度來說，它是經濟法中的產業(yè)政策法，具有調整對象的綜合性和調整方法的綜合性。

（三）突出保障自主創(chuàng)新的重要作用

航空航天產業(yè)作為典型的技術密集型產業(yè)，其得以發(fā)展的關鍵因素就是技術創(chuàng)新。在航空航天產業(yè)領域內，技術創(chuàng)新周期快，創(chuàng)新主體協(xié)同性強，創(chuàng)新模式開放，這就使得產業(yè)尖端技術獲得不易。航空航天產業(yè)是國家的戰(zhàn)略性產業(yè)，事關國家安全，任何國家都不會轉讓核心技術。自主創(chuàng)新就成為保障產業(yè)獨立自主發(fā)展并且在世界市場上獲得競爭優(yōu)勢的重要力量。我國航空航天產業(yè)的發(fā)展歷經波折，從仿制到“市場換技術”，最終認識到自主創(chuàng)新引領發(fā)展的重要作用。目前，我國航空航天產業(yè)自主技術創(chuàng)新動力不充足，產業(yè)結構升級與優(yōu)化較多依賴外商投資與技術引進。提高我國在航空航天產業(yè)方面的自主創(chuàng)新能力，需要一系列的制度安排來實現(xiàn)。首先可以通過制度改革創(chuàng)新模式，突破軍工行業(yè)限制，推進產學研結合，利用國內外資源進行科研合作，推動更加開放的多主體合作創(chuàng)新模式形成；其次進一步加大科技創(chuàng)新投入，提升對創(chuàng)新項目的支持力度，建立完善支撐自主創(chuàng)新的多元投入機制；再次完善知識產權法律制度，為自主創(chuàng)新提供法律保障；最后完善人才激勵制度，培養(yǎng)航空航天產業(yè)自主創(chuàng)新技術人才隊伍。

（四）航空航天產業(yè)管理制度的完善

我國航空航天產業(yè)是“市場主導，政府引導”的體制機制，政府在管理航空航天產業(yè)方面有著重要的作用。目前我國政府對航空航天產業(yè)的引導作用主要是通過制定規(guī)劃、組織保障規(guī)劃實施、行業(yè)準入和監(jiān)管、國際交流與合作等職能來實現(xiàn)的?，F(xiàn)有管理體制涉及國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、國家國防科工局、國家航天局、中國民航局、科技部、財政部以及軍方等多個部門，形成了軍民交叉、多部門介入的特征，這種現(xiàn)狀不利于統(tǒng)籌規(guī)劃和保障實施，為了推動航空航天產業(yè)的發(fā)展，可以考慮管理職能的合并與統(tǒng)一。另外，還可以借鑒日本產業(yè)促進法確立的“政企交流制度”，保證重大決策吸收各方意見的程序制度化和法治化。

（五）航空航天產業(yè)法與其他法律的協(xié)調

制定航空航天產業(yè)促進法是為了促進我國航空航天產業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，這一目標的達成需要對中國航空航天產業(yè)的區(qū)域發(fā)展水平、航空航天產業(yè)市場需求、國際航空航天產業(yè)發(fā)展等多個因素進行充分的考慮，需要推動立法與相關的法律的協(xié)調，尤其是與軍民融合發(fā)展法、航天法、航空法相協(xié)調，突出航空航天產業(yè)的立法宗旨和價值，靈活規(guī)定各種調整手段，如此才能使得航空航天產業(yè)促進法立足中國土壤，解決國內航空航天產業(yè)發(fā)展問題，助力航空航天產業(yè)騰飛。

五、結論

航空航天產業(yè)的建設關系著國家的經濟發(fā)展與國防安全，大力發(fā)展航空航天產業(yè)對于實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢有著重要的戰(zhàn)略意義。本文研究了我國航空航天產業(yè)立法的必要性，認為在航空航天產業(yè)發(fā)展已具規(guī)模的現(xiàn)階段，立法可以對航空航天產業(yè)長遠發(fā)展提供必要的制度保障。本文還通過對我國航空航天產業(yè)的法律現(xiàn)狀進行梳理，按照法律層級，依次整理了法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及政策文件等重要規(guī)范，發(fā)現(xiàn)了我國航空航天產業(yè)立法存在的主要問題，即缺乏基本法、內容分散、軍民融合等主要制度缺失，并在研究現(xiàn)狀的基礎上，提出了完善立法的若干建議。