(西華大學(xué)馬克思主義學(xué)院 四川成都 610039)

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

長期以來，中國公共服務(wù)的供給完全依賴政府和事業(yè)單位，存在效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等弊端，難以充分滿足公眾對優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)的需求。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，政府開始向社會(huì)力量購買公共服務(wù)(以下統(tǒng)稱政府購買公共服務(wù))。2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)(國辦發(fā)〔2013〕96號)，政府購買公共服務(wù)全面鋪開。2016年6月，國務(wù)院成立政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，中央政府對政府購買服務(wù)的重視程度空前提高。在這一模式中，雖然政府仍需承擔(dān)提供服務(wù)的責(zé)任，但服務(wù)供給交由社會(huì)力量承擔(dān)，政府向社會(huì)力量支付費(fèi)用。由此，政府的決策、保障、監(jiān)督職能得以與具體執(zhí)行相分離。

政府購買公共服務(wù)的意義不僅局限于服務(wù)效率、質(zhì)量等方面的提升，更重要的是，在原機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外，社會(huì)力量參與到公共服務(wù)供給中，必然要求一系列制度變革加以規(guī)范、引導(dǎo)，進(jìn)而使國家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生深刻變遷。因此，在討論政府購買公共服務(wù)的意義、困境和推進(jìn)路徑時(shí)，不能僅局限于討論“政府工具”層面，還應(yīng)將其上升到國家與社會(huì)均衡關(guān)系、國家自主性(政府自主選擇購買內(nèi)容)、民主政治應(yīng)追求“良政”的高度加以審視。對此，在政府與社會(huì)組織關(guān)系層面，徐盈艷、黃曉星認(rèn)為制度在資源和政策兩個(gè)維度都有彈性，既可能培育社會(huì)組織，也可能使社會(huì)組織發(fā)展緩慢或名實(shí)不符[1]。岳經(jīng)綸、鄧智平回顧了中國社會(huì)組織發(fā)展過程，從中區(qū)分出依附、分立、嵌入三大邏輯，認(rèn)為在中國國情下黨和政府培育扶持、又吸納規(guī)制社會(huì)組織，國家與社會(huì)走向混合型法團(tuán)主義[2]。在王麗平看來，政府購買公共服務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)政府與非營利組織合作共贏，是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要手段，可能發(fā)展出新型政社合作關(guān)系[3]。管兵對上海市政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的研究表明：政府購買可能有兩方面后果：部分承接政府購買項(xiàng)目的民間組織是政府直接成立的，國家的力量由此得以在社會(huì)中延續(xù)，這強(qiáng)化了傳統(tǒng)的國家與社會(huì)關(guān)系；帶來社會(huì)組織發(fā)展的競爭性，使純粹民間組織獲得傳統(tǒng)條件下未曾有的競爭性的、制度化的發(fā)展機(jī)會(huì)[4]。

此外，陳書潔、張汝立從“嵌入”視角分析，指出國家與社會(huì)關(guān)系在政府購買服務(wù)“嵌入”后發(fā)生了深刻變遷，但政府購買服務(wù)在重塑國家與社會(huì)關(guān)系框架的同時(shí)，也受到了來自現(xiàn)存的社會(huì)結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境的反作用，結(jié)構(gòu)性因素和制度性因素阻礙了政府購買服務(wù)的深入發(fā)展[5]。本文認(rèn)同這一觀點(diǎn)，進(jìn)而認(rèn)為政府購買公共服務(wù)面臨的障礙和可能的推進(jìn)路徑與法律制度保障、社會(huì)力量發(fā)展、公民參與和監(jiān)督評價(jià)等諸多復(fù)雜因素相關(guān)。因此，系統(tǒng)分析和全面審視政府購買公共服務(wù)，不僅涉及公共服務(wù)供給模式變革、政府職能變遷，更與政體意義上的國家建設(shè)和民主進(jìn)程有密切關(guān)系。本文從治理民主理論出發(fā)，認(rèn)為必須以建設(shè)治理民主來推進(jìn)政府購買公共服務(wù)。

二、“治理民主”的意涵

楊光斌教授在深入分析批判西方自由民主理論的基礎(chǔ)上提出并系統(tǒng)論證了治理民主理論[6]。根據(jù)既有文獻(xiàn)，治理民主理論的內(nèi)涵和意義可以歸納為三部分：兼顧治理與民主，強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)民主；強(qiáng)調(diào)國家自主性回應(yīng)民眾訴求；強(qiáng)調(diào)民主建設(shè)應(yīng)遵循“詞典式序列關(guān)系”。

(一)治理民主理論兼顧治理與民主，強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)民主

西方自由民主理論將“競爭性選舉”高舉為判斷民主與否的最重要、甚至是唯一標(biāo)準(zhǔn)。治理民主理論認(rèn)為，作為政體的民主不但要符合程序正義(程序正義的內(nèi)容也遠(yuǎn)比“競爭性選舉”豐富)，更要滿足實(shí)質(zhì)正義，因此極為重視民眾能否在民主政體下獲得有效的公共服務(wù)。相應(yīng)的，政府應(yīng)強(qiáng)化公共服務(wù)職能，提供更加優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)，滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求。

以此為標(biāo)準(zhǔn)，我們才能夠公正客觀地比較中國與實(shí)行了西方自由民主的第三世界國家(如印度、墨西哥等國)何者更為“民主”，從“民眾有訴求、政府有回應(yīng)”的“過程”角度評價(jià)各國政治實(shí)踐，避免陷入西式自由民主片面強(qiáng)調(diào)競爭性選舉而無視國家治理失敗的理論和實(shí)踐困境[7]。

(二)強(qiáng)調(diào)國家自主性回應(yīng)民眾訴求

“參與——回應(yīng)——責(zé)任”是治理民主理論的三要素[8]，這是從政策過程的角度看待民主。自由民主理論同樣重視這三要素，但主張“回應(yīng)”是國家對社會(huì)的“被動(dòng)性反應(yīng)”。治理民主理論則強(qiáng)調(diào)，國家對民眾訴求的回應(yīng)應(yīng)是“自主性回應(yīng)”。

這是因?yàn)?，若國家僅僅“被動(dòng)性反應(yīng)”社會(huì)訴求，往往陷入民粹主義的泥淖，致使公共政策失敗，如二戰(zhàn)前英國首相張伯倫一味迎合民眾而實(shí)施的“綏靖主義”。更為重要的是，現(xiàn)代社會(huì)高度多元化、民眾訴求極為多樣，但民主參與的主體既包括組織嚴(yán)密、掌握關(guān)鍵資源、接近公權(quán)力的強(qiáng)勢利益集團(tuán)(如各行業(yè)中的大企業(yè))，也有普通社會(huì)民眾和大量弱勢群體，各類主體參與的能力和渠道存在極大差異。國家對各類群體的訴求“一視同仁”地“被動(dòng)性反應(yīng)”，極可能無法救濟(jì)因事實(shí)上的機(jī)會(huì)不平等和障礙而處于最不利地位的弱勢群體，這當(dāng)然是不公正的。

有鑒于此，治理民主理論認(rèn)為國家的回應(yīng)必須是自主性的、有選擇的。除了被動(dòng)接受各類社會(huì)訴求，國家還應(yīng)主動(dòng)“逆向參與”到社會(huì)，糾正由社會(huì)各群體利益表達(dá)渠道的不平等導(dǎo)致的政治信息傳遞不對稱，發(fā)掘真實(shí)的政治信息[7]。

(三)民主建設(shè)應(yīng)遵循“詞典式序列關(guān)系”

民主建設(shè)不可能一蹴而就，必須遵循一定順序。與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑類似，治理民主理論將民主分為“基礎(chǔ)性民主”和“上層性民主”兩大類。前者包括法治民主、分權(quán)民主，后者是我們更為熟悉的選舉民主、協(xié)商民主(對話民主)和參與民主等。民主建設(shè)順序應(yīng)遵循“詞典式序列關(guān)系”，先后順序或位置不能顛倒：法治民主是第一順位民主，分權(quán)民主是第二順位民主，諸上層民主形式為第三順位民主。

治理民主理論認(rèn)為，法治民主的作用有二：維護(hù)國家主權(quán)和保障公民基本權(quán)利，因此是關(guān)于基本政治秩序的民主。選舉民主等常見的民主形式都只能在特定秩序內(nèi)發(fā)生，它們的最大公約數(shù)即法治民主[9]，所以法治民主必然是第一順位民主。

在法治民主確定的特定秩序下，分權(quán)民主是使制度安排合理化的民主，途徑是去中央化[9]。治理民主理論回顧各國發(fā)展歷史，認(rèn)為一盤散沙的后發(fā)國家的國家建設(shè)需經(jīng)歷兩個(gè)階段：在第一階段應(yīng)先集中和統(tǒng)一政治權(quán)力，再進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)。但在第二階段，國家不能壟斷一切資源，而應(yīng)通過多種形式的分權(quán)來培育獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織，這就是“民主的去集權(quán)化”，或稱為“分權(quán)民主”[9]。

在法治民主和分權(quán)民主的基礎(chǔ)上，治理民主理論充分認(rèn)識到必須建設(shè)“上層性民主”來保障民眾參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，以成熟的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制保證政府向民眾負(fù)責(zé)，保障政治過程中各主體的合法權(quán)益。

三、治理民主視域中的政府購買公共服務(wù)

中國政府反思政府壟斷公共服務(wù)供給的弊端，主動(dòng)推動(dòng)政府購買公共服務(wù)，引致國家與社會(huì)關(guān)系變革。治理民主理論則批判基于社會(huì)/個(gè)人權(quán)利中心主義的自由民主理論而強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的均衡關(guān)系，突出國家能力建設(shè)的重要性[7]。二者出發(fā)點(diǎn)不同，但殊途同歸，目的都是實(shí)現(xiàn)政社良性互動(dòng)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為政體意義上的強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)均衡關(guān)系的治理民主理論，能夠在價(jià)值取向和實(shí)踐路徑兩方面為中國政府購買公共服務(wù)提供重要理論指導(dǎo)。

(一)政府購買公共服務(wù)的價(jià)值取向包括于治理民主理論中

政府購買公共服務(wù)是執(zhí)政黨和政府為滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求而采取的重大改革舉措，有利于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場機(jī)制作用而整合利用社會(huì)資源、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。從這一改革目的出發(fā)，購買的事項(xiàng)一般突出公共性和公益性。由此可見，政府購買公共服務(wù)的價(jià)值意義可歸納為兩方面：更好發(fā)揮市場配置資源的作用，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府“善治”[10]；扶助社會(huì)弱勢群體，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。

這些價(jià)值取向與治理民主理論高度吻合。如前文所述，治理民主理論與西方自由民主理論的重大區(qū)別，即在于兼顧治理與民主、強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)民主。有效的公共服務(wù)是“可治理的”民主的內(nèi)在意涵，因此，在治理民主理論視域中政府應(yīng)不斷強(qiáng)化公共服務(wù)職能，提升社會(huì)福祉。必須明確，政府交出的只是公共服務(wù)的具體供給事務(wù)，建設(shè)制度法規(guī)、健全工作機(jī)制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理、宣傳引導(dǎo)等推進(jìn)工作仍由政府完成。

治理民主理論強(qiáng)調(diào)國家“自主性回應(yīng)”各種社會(huì)訴求，這是出于對以大企業(yè)為代表的強(qiáng)勢利益集團(tuán)的警惕和對自由民主政體中國家“被動(dòng)式反應(yīng)”社會(huì)訴求所致弊端的深刻認(rèn)識。在社會(huì)領(lǐng)域，“自主性回應(yīng)”體現(xiàn)為要求政府主動(dòng)關(guān)照社會(huì)弱勢群體生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。在具體的公共政策中，治理民主理論要求政府在購買公共服務(wù)時(shí)貫徹公正原則，向社會(huì)弱勢群體傾斜，以實(shí)現(xiàn)公共政策和公共服務(wù)公正化。

(二)推進(jìn)政府購買公共服務(wù)是治理民主理論的重要實(shí)踐路徑

為推進(jìn)政府購買公共服務(wù)，需要在健全購買機(jī)制、培育社會(huì)力量、完善資金監(jiān)督管理、嚴(yán)格績效評價(jià)機(jī)制等多方面創(chuàng)新和完善，這必然要求：建設(shè)法治民主以提供統(tǒng)一的法律框架和競爭程序，使購買行為健康發(fā)展；建設(shè)分權(quán)民主，積極培育社會(huì)力量；最后，建設(shè)“上層性民主”，保障民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方監(jiān)督評價(jià)政府購買公共服務(wù)的積極性，促使政府、社會(huì)力量等主體向民眾負(fù)責(zé)并主動(dòng)回應(yīng)民眾。

由此可見，建立健全政府購買公共服務(wù)的制度、形成高效合理的公共服務(wù)供給體系，正是治理民主從理論到現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐路徑之一。

四、治理民主建設(shè)滯后導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)陷入困境

綜合以上論述，治理民主理論涵蓋了中國政府購買公共服務(wù)的價(jià)值取向和實(shí)踐路徑，能夠?yàn)槠涮峁┲匾碚撝笇?dǎo)。實(shí)踐中，若治理民主建設(shè)滯后，必然嚴(yán)重妨礙政府購買公共服務(wù)的深入推進(jìn)。從法治民主、分權(quán)民主和“上層性民主”建設(shè)三方面審視政府購買公共服務(wù)，我們發(fā)現(xiàn)法治民主建設(shè)滯后使得政府購買公共服務(wù)缺乏制度保障，制度性秩序尚未完全形成；分權(quán)民主建設(shè)滯后致使少數(shù)社會(huì)力量壟斷政府購買，制度體系未盡合理。此二“基礎(chǔ)性民主”建設(shè)滯后是中國政府購買公共服務(wù)面臨諸多困境的根本原因，而“上層性民主”的欠缺使民眾和獨(dú)立第三方難以有效監(jiān)督評價(jià)政府購買公共服務(wù)，嚴(yán)重影響了制度績效。

(一)法治民主建設(shè)滯后，政府購買公共服務(wù)缺乏制度保障

在公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新實(shí)踐中，政府購買公共服務(wù)相關(guān)政策文件已初步成型，但尚無一部權(quán)威、系統(tǒng)、可操作的《政府購買公共服務(wù)法》，凸顯法治民主建設(shè)滯后，引致諸多不良后果。

1.政府購買公共服務(wù)與政府采購混用法律和制度規(guī)范

《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)是目前唯一可適用的規(guī)范政府購買服務(wù)的法律，其規(guī)范對象是政府采購行為。誠然，政府采購與政府購買公共服務(wù)有諸多相似、重合之處(如倡導(dǎo)利用市場機(jī)制提高財(cái)政資金使用效益，為此要求公開招投標(biāo)、鼓勵(lì)競爭等)，但二者在購買主體、購買對象、購買方式、受益主體、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等多方面仍存在巨大區(qū)別，將《政府采購法》僵化適用于政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域無異于削足適履，不利于政府購買的進(jìn)一步推行。

首先，政府購買公共服務(wù)范圍界定不清?！墩少彿ā方缍ā胺?wù)”時(shí)使用排除法，即“除貨物和工程以外”所有采購對象都屬于“服務(wù)”，這顯然過于寬泛?！吨腥A人民共和國政府采購法實(shí)施條例》(國務(wù)院令第658號)明確為“政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)”，但應(yīng)由政府購買的公共服務(wù)的范圍仍無清晰界定。這在實(shí)踐中可能導(dǎo)致互相交織的三重不良結(jié)果：應(yīng)由政府直接生產(chǎn)并向社會(huì)免費(fèi)提供的服務(wù)被納入政府購買而推向市場，宜納入購買范圍的公共服務(wù)繼續(xù)由政府直接生產(chǎn)，地方政府以政府購買的名義違法違規(guī)融資而有損法治建設(shè)、提高地區(qū)乃至國家財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)[11]。

其次，政府購買公共服務(wù)的程序規(guī)范普遍欠缺。政府購買公共服務(wù)的開展需要系統(tǒng)、完備、有效的程序保障，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目評審、組織購買、資質(zhì)審核、合同簽訂、經(jīng)費(fèi)兌付以及項(xiàng)目監(jiān)管、績效評估等購買流程。目前各地普遍缺少政府購買公共服務(wù)的實(shí)施細(xì)則，購買程序規(guī)范的欠缺極易導(dǎo)致地方政府在購買公共服務(wù)實(shí)踐中利用現(xiàn)有制度漏洞進(jìn)行不規(guī)范操作，難以形成充分的公開競爭，不僅作為投標(biāo)方的社會(huì)力量淪為“陪太子讀書”，也不利于政府購買服務(wù)質(zhì)量和效率的提升。

最后，政府購買公共服務(wù)的定價(jià)機(jī)制不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)。根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購活動(dòng)，原則上應(yīng)采用公開招標(biāo)的購買方式，采購要求有價(jià)格、效率、質(zhì)量、服務(wù)四方面。政府采購對象多為有明確市場標(biāo)準(zhǔn)的有形物品，一般存在競爭性市場形成的透明價(jià)格，且受益者主要為政府自身，公開招標(biāo)、競爭性購買的定價(jià)模式較為合理。但公共服務(wù)往往缺乏競爭性市場，加之大多是無形服務(wù)而非有形物品，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)難以界定，現(xiàn)行政府采購的定價(jià)機(jī)制不可直接引入政府購買公共服務(wù)。因此，亟待立法優(yōu)化服務(wù)購買流程，尤其需明確難以引入市場競爭機(jī)制時(shí)公共服務(wù)的定價(jià)機(jī)制。

2.制度規(guī)范政策性明顯，權(quán)威性、穩(wěn)定性、確定性不足

《指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，由于立法滯后、《政府采購法》缺乏相關(guān)規(guī)定，政府購買公共服務(wù)的全面權(quán)威性規(guī)定主要依據(jù)該《指導(dǎo)意見》。其他重要政策文件包括《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》(財(cái)綜[2013]111號)、《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購買服務(wù)的通知》(財(cái)綜[2014]87號)、《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜[2014]96號)、《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》(財(cái)綜[2016]54號)，以及地方政府出臺(tái)的政策文件等。

可見，政府購買公共服務(wù)的法治建設(shè)水平尚停留在以大量政策文件代替法律的較低層次。在實(shí)踐中，地方政府實(shí)際遵循的大多是以“規(guī)定”“辦法”“實(shí)施意見”等為形式的地方性政策，不僅效力低于法律、文本質(zhì)量不高，更重要的是不具有法律的權(quán)威性、穩(wěn)定性、確定性，難以保障政府購買公共服務(wù)的規(guī)范運(yùn)行和社會(huì)力量、民眾對購買結(jié)果的穩(wěn)定預(yù)期。

(二)分權(quán)民主建設(shè)滯后，少數(shù)社會(huì)力量壟斷政府購買

在中國改革開放進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革最為突出，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期高速增長，但社會(huì)領(lǐng)域改革明顯滯后，根源即在于分權(quán)民主建設(shè)滯后。

以分權(quán)民主觀之，傳統(tǒng)模式下公共服務(wù)供給完全依賴政府和事業(yè)單位，具有高度壟斷性；繁瑣的管理體制將大量行政權(quán)力授予社會(huì)團(tuán)體的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位，導(dǎo)致成立社會(huì)團(tuán)體的門檻高、限制多，政府購買公共服務(wù)競爭性不足。為推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域改革，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。”[12]521政府購買公共服務(wù)，正是分權(quán)民主的重要形式——“國家向社會(huì)分權(quán)以形成多中心治理”[9]在當(dāng)代中國的生動(dòng)實(shí)踐。

為有效推進(jìn)政府購買公共服務(wù)、提高服務(wù)質(zhì)量和效率，需要社會(huì)力量競爭性提供服務(wù)，而有效競爭的前提條件之一，即有足夠數(shù)量的競爭主體。然而，現(xiàn)行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第250號，2016年修訂)和《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》(國務(wù)院令第251號)限制登記新社會(huì)力量與既有社會(huì)力量競爭。這不僅使得政府購買公共服務(wù)的競爭性受到極大削弱，競爭機(jī)制的積極作用無法充分發(fā)揮，少數(shù)社會(huì)力量還壟斷政府購買、排斥他人進(jìn)入，改革中利益受到?jīng)_擊的事業(yè)單位也可能利用與政府的親密關(guān)系壓縮社會(huì)力量的生存空間，導(dǎo)致公共服務(wù)供給低效、成本高昂、質(zhì)量低下、服務(wù)創(chuàng)新受阻。

(三)“上層性民主”建設(shè)滯后，政府購買監(jiān)督評價(jià)機(jī)制難以完善

根據(jù)《政府采購法》，政府采購監(jiān)督管理由各級政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)，即以政府內(nèi)部監(jiān)督為主。實(shí)踐中，由于公共服務(wù)具有一定的專業(yè)性，政府可能因?yàn)槿狈I(yè)能力而難以有效監(jiān)督評價(jià)。更重要的是，政府部門往往與合作的社會(huì)力量存在諸多正式或非正式聯(lián)系，部分社會(huì)力量本身即政府職能轉(zhuǎn)移或事業(yè)單位改革后形成的社會(huì)組織，與政府關(guān)系尤為密切，由政府進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)難以具有充分的公信力。

政府購買公共服務(wù)的主要受益人為具有某種需求的民眾，服務(wù)效果往往體現(xiàn)為受益人生活的改善。因此難以設(shè)定清晰的投入產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)來衡量政府購買服務(wù)的綜合績效，而作為受益群體的民眾卻對此有充分的發(fā)言權(quán)，來自民眾的大量具體信息和個(gè)性反饋也有利于政府和服務(wù)供給者迅速有效發(fā)現(xiàn)民眾對公共服務(wù)的差異性需求，從而有針對性地提升公共服務(wù)績效。因此，為了完善政府購買公共服務(wù)的綜合性監(jiān)督評價(jià)制度、將服務(wù)對象和獨(dú)立第三方納入監(jiān)督評估體系，建設(shè)參與民主、協(xié)商民主(對話民主)等“上層性民主”、暢通民眾表達(dá)渠道就顯得尤為重要。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國民眾政治參與水平不斷提高，但是參與渠道、參與空間等方面的制度安排仍不能充分滿足民眾需求。在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域，這體現(xiàn)為監(jiān)督評價(jià)機(jī)制不完善，社區(qū)組織、基層民眾難以有效監(jiān)督政府購買公共服務(wù)過程和評價(jià)購買服務(wù)的綜合績效。

五、建設(shè)治理民主，推進(jìn)政府購買公共服務(wù)

從治理民主理論提倡的民主建設(shè)應(yīng)遵循“詞典式序列關(guān)系”出發(fā)，我們從法治民主、分權(quán)民主和“上層性民主”三個(gè)方面依次提出推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的對策建議。

(一)完善法治民主，為政府購買公共服務(wù)提供統(tǒng)一的法治框架

法治民主建設(shè)的滯后已在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)е轮T多不良后果：政府購買公共服務(wù)與政府采購嚴(yán)重混淆；購買范圍、程序和定價(jià)機(jī)制不清；作為服務(wù)受益者的民眾和作為服務(wù)承接主體的社會(huì)力量的正當(dāng)權(quán)益得不到法治保障；以政策文件替代法律規(guī)范也不利于為全面推廣中的政府購買公共服務(wù)實(shí)踐提供權(quán)威性指導(dǎo)。

為此，我們建議強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，制定政府購買公共服務(wù)法，該法不僅應(yīng)涵蓋政府購買公共服務(wù)的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、購買主體的權(quán)利義務(wù)、服務(wù)承接主體的資格條件、經(jīng)費(fèi)保障等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，而且更應(yīng)注重規(guī)定服務(wù)購買方法、流程、定價(jià)機(jī)制、公民參與、服務(wù)購買績效評估和監(jiān)督、公益訴訟等程序性內(nèi)容。此外，還應(yīng)制定完善社會(huì)組織法以及社會(huì)力量(承接公共服務(wù)生產(chǎn)時(shí)的)稅費(fèi)減免制度，由國家法律為各地區(qū)、各部門的政策文件提供統(tǒng)一的法律框架，使政府購買行為真正做到有法可依。

(二)推動(dòng)分權(quán)民主，形成多中心治理

既有研究表明，保證社會(huì)力量的公平的競爭性可以有效地保障社會(huì)組織的專業(yè)性發(fā)展，并保障純粹民間意義的社會(huì)組織發(fā)展壯大[4]。因此，在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)進(jìn)一步建設(shè)分權(quán)民主，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量平等參與政府購買，競爭性提供服務(wù)。

首先，應(yīng)修改《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》等法規(guī)文件中關(guān)于雙重管理體制、限制競爭、限制設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定，破除個(gè)別社會(huì)力量壟斷政府購買的困局。同時(shí)，應(yīng)規(guī)定社會(huì)組織登記備案制度，撤銷繁瑣復(fù)雜的行政審批手續(xù)，解決大量未登記的社會(huì)組織的合法性問題。

其次，鑒于中國社會(huì)組織數(shù)量較少、發(fā)展程度較低的社會(huì)現(xiàn)狀，政府還應(yīng)主動(dòng)培育社會(huì)組織和引進(jìn)具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織，以形成多中心治理和協(xié)調(diào)的政社關(guān)系。為此，應(yīng)加大政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的力度，鼓勵(lì)各級政府部門在同等條件下優(yōu)先向社會(huì)組織購買公共服務(wù)；以公益創(chuàng)投、公益創(chuàng)業(yè)園、孵化園等多種形式支持培育社會(huì)組織發(fā)展。

在建設(shè)分權(quán)民主時(shí)，應(yīng)注意確定中央和地方政府的購買權(quán)限。分權(quán)民主、地方自治不是無底線的，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有顯著的區(qū)域不平衡、城鄉(xiāng)不平衡，為建設(shè)公正社會(huì)、促進(jìn)機(jī)會(huì)公平，必須實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，即保障全體公民都能公平可及地獲得大致相同的基本公共服務(wù)。這類服務(wù)應(yīng)由中央政府統(tǒng)一購買，或由中央政府秉持公正原則以轉(zhuǎn)移支付的方式支持地方政府購買。

(三)建設(shè)“上層性民主”，完善政府購買服務(wù)監(jiān)督評價(jià)機(jī)制

建設(shè)參與民主、協(xié)商民主等“上層性民主”，有助于暢通民眾對服務(wù)需求的表達(dá)渠道，便于在準(zhǔn)確把握公眾需求的基礎(chǔ)上明確政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，提高公共資金使用效率。

首先，應(yīng)在政府購買公共服務(wù)的決策流程中引入?yún)f(xié)商民主。協(xié)商對象不僅有專家學(xué)者、專業(yè)人士，更應(yīng)重視基層人大代表、社會(huì)組織代表和群眾代表。明確協(xié)商結(jié)果作為決策依據(jù)的地位和作用，使政府購買服務(wù)的“決策—執(zhí)行”全過程經(jīng)受充分監(jiān)督。其次，在參與民主建設(shè)方面，應(yīng)建立完善由社區(qū)組織、民眾代表、專業(yè)社工機(jī)構(gòu)組成的第三方監(jiān)督評價(jià)機(jī)制，對公共服務(wù)的綜合效果進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)，群眾滿意度評價(jià)應(yīng)成為衡量公共服務(wù)績效的重要標(biāo)準(zhǔn)。最后，應(yīng)建設(shè)實(shí)行群眾路線的“民本民主”。政府應(yīng)充分吸收民眾意見，秉持公共服務(wù)內(nèi)蘊(yùn)的公正原則最終形成決策，糾正社區(qū)、民眾中的強(qiáng)勢利益集團(tuán)(如農(nóng)村社區(qū)中的大家族勢力)積極參與監(jiān)督評價(jià)所可能導(dǎo)致的社會(huì)不公，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給公正化。