■ 何 勇

“主體責(zé)任觀”是我國針對網(wǎng)絡(luò)媒體管理現(xiàn)狀提出的新型網(wǎng)絡(luò)規(guī)制觀。其基本內(nèi)容是網(wǎng)站在內(nèi)容管理中承擔(dān)主體責(zé)任,監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)則從“管內(nèi)容”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苤黧w”,并以此構(gòu)建主管部門與企業(yè)良性互動的、新型的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式。我國互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理長期以來施行以政府監(jiān)管為主,平臺自律、行業(yè)規(guī)范、社會監(jiān)督為輔的管理模式。網(wǎng)絡(luò)平臺從被賦予“管理責(zé)任”,到承擔(dān)“主體責(zé)任”,走過了近二十年的歷程。此次變革是我國在強化網(wǎng)絡(luò)安全、整合傳播秩序的宏觀要求下,從管理思路到管理模式的基礎(chǔ)性轉(zhuǎn)型。

一、網(wǎng)絡(luò)平臺“內(nèi)容管理責(zé)任”的賦予和沿革

20世紀(jì)90年代,網(wǎng)站的“管理責(zé)任”伴隨網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容安全的提出而被賦予。1997年,公安部發(fā)布《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》,就內(nèi)容管理提出九種違禁情形。該辦法將發(fā)布信息的“登記和審核”責(zé)任歸之于“互聯(lián)單位、接入單位及使用計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)的法人和其他組織”(第十條第四款)，要求網(wǎng)站“建立計算機信息網(wǎng)絡(luò)電子公告系統(tǒng)的用戶登記和信息管理制度”(第十條第五款)，并及時刪除本網(wǎng)絡(luò)中含有違禁內(nèi)容的地址、目錄或者關(guān)閉服務(wù)器(第十條第七款)。

2000年9月出臺的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》明確規(guī)定,互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)“保證所提供的信息內(nèi)容合法”(第十三條),如果發(fā)現(xiàn)違禁內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)“立即停止傳輸,保存有關(guān)記錄,并向國家有關(guān)機關(guān)報告”(第十六條)。同年12月28日,全國人大常委會通過《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》,其中有大致類似的要求。這個階段提出的網(wǎng)站承擔(dān)審核責(zé)任,以及及時刪除違禁內(nèi)容、保存記錄并報告的要求,基本圈定了網(wǎng)絡(luò)平臺管理責(zé)任的內(nèi)容及方向。

2004年中辦國辦下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強互聯(lián)網(wǎng)管理工作的意見》(32號文),要求根據(jù)“屬地化管理”的原則,建立各級監(jiān)控體系,強化互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理。此前,國家廣播電影電視總局出臺《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》,對平臺內(nèi)部的節(jié)目審查制度提出了具體要求。在“業(yè)務(wù)監(jiān)管”部分,具體提出“持證機構(gòu)應(yīng)建立健全節(jié)目審查、安全播出的管理制度,實行節(jié)目總編負(fù)責(zé)制,配備節(jié)目審查員,對其播放的節(jié)目內(nèi)容進(jìn)行審查”(第二十條)。該辦法將這些制度和節(jié)目監(jiān)控方案,作為申請《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證》 的必須條件(第八條第六款和第七款)。

2005年,國務(wù)院新聞辦公室和信息產(chǎn)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息管理規(guī)定》,要求互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位建立“新聞信息內(nèi)容管理責(zé)任制度”,不得登載、發(fā)送違禁新聞信息,發(fā)現(xiàn)提供的時政類電子公告服務(wù)中含有違禁內(nèi)容的,“應(yīng)當(dāng)立即刪除,保存有關(guān)記錄,并在有關(guān)部門依法查詢時予以提供”(第二十條)。同年,廣電總局下發(fā)了《落實中辦國辦<關(guān)于進(jìn)一步加強互聯(lián)網(wǎng)管理工作的意見>實施細(xì)則》,提出對持證機構(gòu)進(jìn)行政策法規(guī)的宣傳,提高管理隊伍和監(jiān)管人員的政策水平和技術(shù)水平,按照屬地化管理的原則,開展對視聽節(jié)目業(yè)務(wù)機構(gòu)的清理整頓,在持證機構(gòu)內(nèi)部落實節(jié)目審查制度和節(jié)目總編責(zé)任制度,建立互聯(lián)網(wǎng)傳播視聽節(jié)目防控體系。

這個階段提出的“屬地化管理”“多級防控體系”基本上是強調(diào)以管理部門為主體的防控機制；而“總編責(zé)任制”“審查管理制度”等是對網(wǎng)絡(luò)平臺內(nèi)部治理的要求,也是對平臺管理責(zé)任內(nèi)容的豐富。

2009年12月,人大常委會通過《侵權(quán)責(zé)任法》,其中第36條規(guī)定:“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者知道網(wǎng)絡(luò)用戶利用其網(wǎng)絡(luò)服務(wù)侵害他人民事權(quán)益,未采取必要措施的,與該網(wǎng)絡(luò)用戶承擔(dān)連帶責(zé)任?！?012年12月,人大常委會通過《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》,其中對平臺內(nèi)容管理責(zé)任的表述是:“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)加強對其用戶發(fā)布的信息的管理,發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)禁止發(fā)布或者傳輸?shù)男畔⒌?應(yīng)當(dāng)立即停止傳輸該信息,采取消除等處置措施,保存有關(guān)記錄,并向有關(guān)主管部門報告”。

不難發(fā)現(xiàn),十八大以前政策層面對于互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的思路,已經(jīng)有逐步向平臺“嚴(yán)格責(zé)任”轉(zhuǎn)變的跡象。但實踐上,這個階段互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理并沒有跳出傳統(tǒng)媒體的管理經(jīng)驗,即以政府主管部門為主體,建立健全各級行政監(jiān)控體系。

二、網(wǎng)絡(luò)平臺“主體責(zé)任”的提出和確立

十八大以后,決策層改變網(wǎng)絡(luò)管理模式的思路日漸明確，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者在互聯(lián)網(wǎng)管理上的責(zé)任地位在法律層面被多方位涉及。2015年全國人大常委會通過《刑法修正案(九)》,確立了拒不履行網(wǎng)絡(luò)安全運營管理義務(wù)罪；2016年全國人大常委會通過《網(wǎng)絡(luò)安全法》,規(guī)定了具體的網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù),這里的網(wǎng)絡(luò)安全則囊括了運行安全和內(nèi)容安全。無論在公法還是私法領(lǐng)域,網(wǎng)絡(luò)平臺都漸成互聯(lián)網(wǎng)違法責(zé)任追究的主要對象。

政策層面上,2015年5月國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)三網(wǎng)融合推廣方案的通知》(國辦發(fā)[2015]65號文件),提出在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化小組的領(lǐng)導(dǎo)下,探索三網(wǎng)融合下“黨管媒體”的有效途徑。其中要求重點加強對時政類新聞信息的管理,嚴(yán)格規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容采編播發(fā)管理,按照“屬地化管理”和“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰經(jīng)營誰負(fù)責(zé)、誰審批誰監(jiān)管、誰辦網(wǎng)誰管網(wǎng)”的原則,健全網(wǎng)絡(luò)信息安全和文化安全保障工作協(xié)調(diào)機制。建立事前防范、事中阻斷、事后追溯的信息安全技術(shù)保障體系,落實接入(含互聯(lián)網(wǎng)、手機、有線電視)用戶實名登記、域名信息登記、內(nèi)外網(wǎng)地址對應(yīng)關(guān)系留存管理制度。這是管理層第一次全面闡述對于互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理的責(zé)任要求。

文件明顯將互聯(lián)網(wǎng)管理環(huán)節(jié)分為兩個部分,一個是主管單位的監(jiān)管責(zé)任,包括“屬地化管理”,以及“誰主管誰負(fù)責(zé)”“誰審批誰監(jiān)管”的基本原則；另一個方面則是強化辦網(wǎng)平臺的管理責(zé)任,即“誰經(jīng)營誰負(fù)責(zé)”和“誰辦網(wǎng)誰管網(wǎng)”。雖然這個文件主要是針對三網(wǎng)融合過程中廣電和電信系統(tǒng)的國有企業(yè)運行和內(nèi)容安全而發(fā),但是其中透露出來的思路,則是互聯(lián)網(wǎng)管理重心的轉(zhuǎn)移,即經(jīng)營者或辦網(wǎng)者要承擔(dān)主要管理責(zé)任。

2016年4月25日,習(xí)近平同志在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上第一次就網(wǎng)絡(luò)平臺在內(nèi)容管理上的主體責(zé)任發(fā)表意見。他提出，“網(wǎng)上信息管理,網(wǎng)站應(yīng)負(fù)主體責(zé)任,政府行政管理部門要加強監(jiān)管”；主管部門、企業(yè)要建立密切協(xié)作協(xié)調(diào)的關(guān)系,走出一條齊抓共管、良性互動的新路。他還提到,互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)必須堅持經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一,既承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任和法律責(zé)任,也承擔(dān)社會責(zé)任和道德責(zé)任。這個講話反映出國家對于新時代網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管存在兩方面的要求,一個是企業(yè)的內(nèi)部治理應(yīng)該在信息管理中承擔(dān)主要角色,另一方面是構(gòu)建主管部門與企業(yè)互相協(xié)作的、新型的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式。不難發(fā)現(xiàn),新時代媒介監(jiān)管的一個重要改革方向是轉(zhuǎn)換政府的管理職能,從“管內(nèi)容”向“管主體”轉(zhuǎn)變,而管主體的主要手段,則是重構(gòu)政府與企業(yè)的管理關(guān)系,通過問責(zé)手段強化網(wǎng)絡(luò)平臺的主體責(zé)任,“以他律促自律”。

2016年8月,國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室在京召開專題座談會,就網(wǎng)站履行信息管理主體責(zé)任提出了八項內(nèi)部治理要求。八項要求明確規(guī)定,從事互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的網(wǎng)站要建立總編輯負(fù)責(zé)制,總編輯要對新聞信息內(nèi)容的導(dǎo)向和創(chuàng)作生產(chǎn)傳播活動負(fù)總責(zé),完善總編輯及核心內(nèi)容管理人員任職、管理、考核與退出機制；發(fā)布信息應(yīng)當(dāng)導(dǎo)向正確、事實準(zhǔn)確、來源規(guī)范、合法合規(guī)；提升信息內(nèi)容安全技術(shù)保障能力,建設(shè)新聞發(fā)稿審核系統(tǒng),加強對網(wǎng)絡(luò)直播、彈幕等新產(chǎn)品、新應(yīng)用、新功能上線的安全評估；嚴(yán)格落實7×24小時值班制度；建立健全跟帖評論管理制度；完善用戶注冊管理制度；做好舉報受理工作等。

上述治理要求通過2017年5月國家網(wǎng)信辦制訂的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》加以制度上的確認(rèn)。該規(guī)定要求:在網(wǎng)站內(nèi)部建立總編輯制、從業(yè)人員應(yīng)取得相應(yīng)資質(zhì)(第十一條)；健全信息發(fā)布審核等信息安全管理制度,具有安全可控的技術(shù)保障措施(第十二條)；要求用戶提供真實身份信息(第十三條)；與注冊用戶簽訂協(xié)議,明確權(quán)利義務(wù)(第十四條)；轉(zhuǎn)載新聞來源應(yīng)該是合法的新聞單位(第十五條)；配合國家和地方網(wǎng)信辦的監(jiān)督檢查(第十九條)；配合國家和網(wǎng)信辦對舉報的處置(第二十條)，等等。為落實各項要求,該規(guī)定要求國家和地方網(wǎng)信辦為互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)者建立信用檔案,建立失信黑名單制度和約談制度。

至此,以平臺“主體責(zé)任”為抓手的新型監(jiān)管模式和制度框架初步確立。必須提到的是,我們說的“主體責(zé)任觀”并不是一個孤立的規(guī)制觀點或思路。十八大以后,我國主要領(lǐng)導(dǎo)人先后提出了一系列新型傳播規(guī)制觀,包括宏觀層面的“網(wǎng)絡(luò)安全觀”(沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全)，目標(biāo)層面的“網(wǎng)絡(luò)法制觀”(即以法治媒)和“傳播秩序觀”(包括“主流媒體觀”和“融合發(fā)展觀”,前者是建立以新型主流媒體為導(dǎo)向的現(xiàn)代傳播體系,后者即傳統(tǒng)媒體與新興媒體的融合)，微觀機制層面的“統(tǒng)一尺度觀”(網(wǎng)上網(wǎng)下一個尺度、一個標(biāo)準(zhǔn))和本文所討論的“主體責(zé)任觀”(強化服務(wù)平臺的主體責(zé)任)。這些基本規(guī)制觀塑造了我國媒介監(jiān)管的元政策基礎(chǔ)。而落實網(wǎng)絡(luò)平臺的主體責(zé)任,就是實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全、重構(gòu)傳播秩序的基本手段。它的最終取向也不僅僅是明確和強化平臺管理責(zé)任,而是在企業(yè)內(nèi)部搭建一個與監(jiān)管部門有效互動的“類監(jiān)管”機構(gòu)。在此基礎(chǔ)之上,逐步實現(xiàn)新時代國家對于傳播組織權(quán)的集約和重構(gòu)。

三、網(wǎng)絡(luò)平臺“主體責(zé)任”的內(nèi)涵及制度建構(gòu)

我國網(wǎng)絡(luò)社會治理語境下的“主體責(zé)任”,可以從責(zé)任主體、責(zé)任對象、責(zé)任內(nèi)容、問責(zé)機制四個方面加以明確。首先是責(zé)任主體。一般而言,這里的責(zé)任主體,指的是網(wǎng)絡(luò)媒體,就是具有媒體功能的內(nèi)容服務(wù)平臺(ICP),包括并不限于信息服務(wù)提供者(包括新聞播發(fā)和轉(zhuǎn)載、即時通訊、博客微博客、論壇社區(qū)、評論跟帖等)、視聽服務(wù)提供者(網(wǎng)絡(luò)視聽、直播、IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視)、網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)提供者(網(wǎng)絡(luò)文學(xué))等等。這些網(wǎng)絡(luò)平臺是傳播內(nèi)容管理的第一責(zé)任人,是監(jiān)管部門落實傳播政策的調(diào)節(jié)主體。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和應(yīng)用的發(fā)展,責(zé)任主體的范圍將持續(xù)擴大。

其次,責(zé)任對象,即對誰負(fù)責(zé)的問題。一般而言,網(wǎng)絡(luò)媒體以公眾、社會、黨和政府為義務(wù)相對方①。從網(wǎng)絡(luò)社會治理的角度,網(wǎng)絡(luò)媒體應(yīng)該對投資方、公眾(包括用戶和其他相關(guān)者)、公共利益、國家利益負(fù)責(zé)；從當(dāng)前實際監(jiān)管的角度,新聞信息、直播、即時通訊、博客微博客、論壇、群組服務(wù)向中央網(wǎng)信辦負(fù)責(zé)，視聽服務(wù)向廣電總局負(fù)責(zé)，互聯(lián)網(wǎng)出版服務(wù)向(中宣部)國家新聞出版署負(fù)責(zé)，網(wǎng)絡(luò)電影向(中宣部)國家電影局負(fù)責(zé)，電腦游戲向文化和旅游部負(fù)責(zé)。

第三,責(zé)任內(nèi)容。習(xí)近平同志提出,網(wǎng)絡(luò)平臺承擔(dān)著四項基本職責(zé),包括經(jīng)濟責(zé)任、法律責(zé)任、社會責(zé)任和道德責(zé)任，這也是主管部門進(jìn)行平臺問責(zé)的主要內(nèi)容。在西方媒介問責(zé)理論中,有著類似的劃分。傳播學(xué)者麥奎爾定義了四種責(zé)任框架:法律和法規(guī)、市場、公共責(zé)任和專業(yè)責(zé)任②。巴德爾則將問責(zé)內(nèi)容分為四種類型:政治問責(zé)、市場問責(zé)、專業(yè)問責(zé)和公共問責(zé)③。

由于制度背景的不同,責(zé)任類型所包含的實際涵義是不同的。從我國現(xiàn)實語境分析,當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)媒體的責(zé)任,是在履行經(jīng)濟和法律責(zé)任的基礎(chǔ)上,強調(diào)它的社會責(zé)任和道德責(zé)任。這是對于網(wǎng)絡(luò)傳播從形式、到內(nèi)容、再到內(nèi)涵的更高層次要求,并統(tǒng)一在意識形態(tài)安全之下。2017年6月原國家新聞出版廣電總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目創(chuàng)作播出管理的通知》(104號文),要求網(wǎng)上網(wǎng)下一個尺度,同時把好政治關(guān)、價值關(guān)、審美關(guān),就是內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)深化、責(zé)任內(nèi)涵延伸的體現(xiàn)。

第四,問責(zé)機制。我國互聯(lián)網(wǎng)管理長期以來以許可和年檢制度為最基礎(chǔ)性的制約機制。2014年中央網(wǎng)信辦建立之后出臺了一系列規(guī)章制度,對不同形式網(wǎng)絡(luò)傳播平臺的管理責(zé)任、管理制度和問責(zé)機制加以規(guī)范化和系統(tǒng)化,以適應(yīng)宏觀政策的調(diào)整。其中主要包括“微信十條”“賬戶十條”“約談十條”,《互聯(lián)網(wǎng)信息搜索服務(wù)管理規(guī)定》《移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序信息服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)論壇社區(qū)服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)跟帖評論服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)用戶公眾賬號信息服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)群組信息服務(wù)管理規(guī)定》《微博客信息服務(wù)管理規(guī)定》等等,建立了包括實名制、舉報、約談、黑名單制度和信用體系在內(nèi)的問責(zé)手段,同時要求平臺方在企業(yè)內(nèi)部建立總編輯制度、未成年人保護(hù)體系、責(zé)任追究制度、特殊管理股等新型機制和體制。

從實施情況看,以“主體責(zé)任”為核心的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系開始逐步發(fā)揮影響。官方統(tǒng)計,2018年全國網(wǎng)信系統(tǒng)約談網(wǎng)站1497家,對738家網(wǎng)站給予警告,暫停更新網(wǎng)站297家；會同電信主管部門取消違法網(wǎng)站許可或備案，關(guān)閉違法網(wǎng)站6417家。有關(guān)網(wǎng)站依據(jù)服務(wù)協(xié)議關(guān)閉各類違法違規(guī)賬號群組232萬余個。

四、“嚴(yán)格責(zé)任”的取向及“類監(jiān)管”的實現(xiàn)路徑

在“主體責(zé)任觀”所構(gòu)建的行政問責(zé)邏輯中,有一個潛在的前提是平臺應(yīng)該承擔(dān)普遍性的審查義務(wù),即如果網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)違法違規(guī)內(nèi)容,就可以認(rèn)為是平臺方?jīng)]有履行審查義務(wù),就要承擔(dān)責(zé)任。這也就是我們所說的“嚴(yán)格責(zé)任”④。近兩年行政執(zhí)法實踐中,凡是涉及“主體責(zé)任”履行不力的場合,基本上都伴隨內(nèi)容審核不充分的批評。

此前在法律上(如侵權(quán)責(zé)任法、網(wǎng)絡(luò)安全法),互聯(lián)網(wǎng)管理大致采取“過錯歸責(zé)”原則,具體體現(xiàn)為“適當(dāng)注意”或“通知移除”的規(guī)則,如果不能證明平臺方在非法內(nèi)容傳播上有過錯(比如在告知的情況下沒有及時處理),就不能對其進(jìn)行處罰。一般而言,“過錯歸責(zé)”的主要考量有二,一方面保護(hù)個人和公共利益不受侵犯,另一方面也避免了平臺過重的審查責(zé)任加重運營成本以及對信息傳播和輿論監(jiān)督造成“寒蟬效應(yīng)”。

平臺對傳播內(nèi)容不承擔(dān)責(zé)任或者部分負(fù)責(zé)的做法,在媒介融合時代被進(jìn)一步審視。域外經(jīng)驗顯示,網(wǎng)絡(luò)平臺通過自我規(guī)制履行相關(guān)責(zé)任的能動性存疑。根據(jù)德國青少年保護(hù)網(wǎng)(www.jugendschutz.net)2017年對社交平臺履行屏蔽和刪除義務(wù)的調(diào)查,YouTube上90%的“涉嫌違法內(nèi)容”(主要指構(gòu)成犯罪的虛假信息、極端仇外、暴力言論、各類侵權(quán)內(nèi)容等)能得到及時清理,Facebook上有39%被及時清理,Twitter上則只有1%被及時清理⑤。

“后真相”時代,部分國家開始在維護(hù)內(nèi)容安全與保障傳播自由之間尋求新的平衡。德國于2017年6月通過《改進(jìn)社交網(wǎng)絡(luò)中法律執(zhí)行的法案》(簡稱《網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行法》),規(guī)定社交網(wǎng)絡(luò)平臺必須及時關(guān)注并清理平臺上的暴力恐怖、極端、仇視言論和假新聞。這部法律被認(rèn)為是德國通過法律強化平臺問責(zé)的突破性變革。雖然此法的責(zé)任主體僅限于注冊用戶200萬以上社交平臺,處罰尺度也只限于最高50萬歐元的罰款,仍有不少學(xué)者擔(dān)心,網(wǎng)絡(luò)平臺無法完成復(fù)雜的法益衡量以判斷言論的違法性。⑥

相比之下,我國“主體責(zé)任觀”所構(gòu)建的監(jiān)管模式賦予了網(wǎng)絡(luò)平臺普遍性的審查義務(wù),其范圍不止是社交平臺,而是所有的網(wǎng)絡(luò)媒體；其清理的內(nèi)容不僅是違法言論和虛假新聞,還包括不符合導(dǎo)向的傳播內(nèi)容；其目標(biāo)不僅是強化問責(zé)制度,而是建立“事前防范,事中阻斷、事后追溯”的懲防體系；其制約手段也不僅是罰款,還包括暫停更新、暫停應(yīng)用下載、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷許可證等行政處罰。

無論是“有限關(guān)注”還是“普遍性審查”,新型網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式的構(gòu)建都需要依托一個全新的內(nèi)容審核體系,其中包括相應(yīng)的裁判標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)則。德國《網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行法》在所構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)中,提出建立一個合法的“受監(jiān)管的自我規(guī)制”(regulierte selbstregulierung)機構(gòu)(第3條第2款第2、3項)來決定內(nèi)容是否違法。這個機制要求,審查人員應(yīng)該享有獨立性并具備專業(yè)知識；確保在7日內(nèi)迅速完成審查；建立一套程序規(guī)則,規(guī)范審查范圍、流程以及規(guī)定加入的平臺有提交投訴案的義務(wù),并提供對其決定進(jìn)行重審的機會；設(shè)置申訴部門；開放給其他尚未加入的社交網(wǎng)絡(luò)平臺加入等等(第3條第6、7、8款)。⑦

在我國,普遍性的審查義務(wù)給網(wǎng)絡(luò)平臺內(nèi)部治理提出了更高要求。此前網(wǎng)絡(luò)平臺一般采用自動和人工審核相結(jié)合的內(nèi)控機制,無論在范圍和質(zhì)量上都達(dá)不到監(jiān)管層的要求,存在著審核標(biāo)準(zhǔn)不清晰、處理機制不透明、監(jiān)督途徑不通暢、權(quán)利義務(wù)不平衡等問題。

綜合來看,目前監(jiān)管部門采取的解決方案主要有兩個。首先,增強平臺人工審核力量,要求平臺流量與審核力量相匹配。2018年4月,國家廣播電視總局對今日頭條、快手兩家網(wǎng)站的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了約談,要求將網(wǎng)站節(jié)目的上傳總量、播出總量調(diào)減到與網(wǎng)站審核力量相匹配的規(guī)模。隨后,今日頭條宣布將審核人員規(guī)模增加到一萬人,快手宣布在現(xiàn)有2000人的審核團(tuán)隊基礎(chǔ)上,再擴招3000名審核人員。

第二,在“特殊管理股”的制度條件下,引入主流媒體的專業(yè)審核力量。媒介領(lǐng)域的“特殊管理股”,指的是國有媒體單位通過持有民營企業(yè)股份,擁有董事席位,對負(fù)責(zé)內(nèi)容的高管任命有表決權(quán),對內(nèi)容有一定審查權(quán)的特殊制度安排。2017年6月實施的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》第六條要求:“符合條件的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者實行特殊管理股制度”。2017年8月,人民網(wǎng)宣布與北京鐵血科技股份公司簽訂戰(zhàn)略框架協(xié)議,人民網(wǎng)以7.89元/股的價格,認(rèn)購鐵血科技發(fā)行的91.33萬股非限售流通股股票,總計約720萬元,占發(fā)行后鐵血科技總股本的1.5%。此條件下,人民網(wǎng)向鐵血科技派駐一名董事,并與其簽署內(nèi)容審核服務(wù)合同,由人民網(wǎng)負(fù)責(zé)鐵血科技的內(nèi)容審核工作,鐵血科技將向人民網(wǎng)支付內(nèi)容審核費用。這種情況下的內(nèi)容審核機構(gòu),很大程度上已經(jīng)不屬于自我規(guī)制范疇,而是“類監(jiān)管”機構(gòu)。換句話說,是主流媒體通過資本介入,實現(xiàn)對內(nèi)容的導(dǎo)向管理。目前特殊管理股的落地仍有待于股權(quán)多元化制度和其他一系列配套制度的推進(jìn),有待于管理層給予該制度更具有說服力的合法性。

注釋:

① 劉金星:《論網(wǎng)絡(luò)媒體主體責(zé)任》,《新聞前哨》,2016年第4期。

② [英]丹尼斯·麥奎爾:《麥奎爾大眾傳播理論》,崔保國、李琨譯,清華大學(xué)出版社2010年版,第170-173頁。

③ [英]Jo Bardoel and d’Haenens.Mediaresponsibilityandaccountability:Newconceptualizationsandpractices,Communications,vol.29,iss.1,2004,pp.5-25。

④ 應(yīng)該說明的是,這里的“嚴(yán)格責(zé)任”并非嚴(yán)格意義上的法律術(shù)語,而是一種廣義運用,更大程度上是對政策傾向的概括。

⑤ 賈茵:《網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行法》,《中國信息安全》,2018年第2期。

⑥⑦ 周學(xué)峰、查云飛:《德國<網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行法>全面解讀》,http://www.yidianzixun.com/article/0IGHhNOc