唐學(xué)軍，陳曉霞

1.四川省平昌縣委機(jī)構(gòu)編制辦公室，四川 平昌 636400；2.四川省平昌中學(xué)；四川 平昌 636400

引言

秦巴山區(qū)地處青藏高原東部、華北平原西南部，跨秦嶺山脈、大巴山脈兩大山脈，地形、地貌多樣，以山地、丘陵為主，其間有漢中谷地、安康和徽成等盆地，氣候類型多樣，主要為溫帶大陸性氣候，年降水量約為450～1 300mm，地跨長(zhǎng)江、黃河、淮河三大水系，森林覆蓋率約為53%，是國(guó)家重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生物多樣性保護(hù)區(qū)。區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源品種多樣，天然氣資源儲(chǔ)藏量豐富，旅游資源開發(fā)潛力巨大。2011 年國(guó)務(wù)院頒布的《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011—2020 年）》，專門提到秦巴山區(qū)生態(tài)建設(shè)地域廣、難度大和要求高，資源開發(fā)與自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾突出，共有85 處禁止開發(fā)區(qū)，55 縣屬于限制開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)[1]；同時(shí)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，推進(jìn)生產(chǎn)和消費(fèi)的綠色發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與自然生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，明確將秦巴山區(qū)定位為國(guó)家重要的生態(tài)安全屏障、知名生態(tài)文化旅游區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展區(qū)等。隨著秦巴山區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)的深入推進(jìn)，區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，原本僅僅存在于某一行政區(qū)域的環(huán)境問題已經(jīng)跨越原有的行政區(qū)劃，向周邊行政區(qū)劃擴(kuò)散，導(dǎo)致部分地區(qū)環(huán)境問題在短時(shí)間內(nèi)集中爆發(fā)。而跨域環(huán)境問題也極容易導(dǎo)致惡性群體性事件，成為區(qū)域內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的不穩(wěn)定因素。因此，對(duì)該問題進(jìn)行深入思考并積極探索解決路徑，當(dāng)為本研究的重要目標(biāo)。

1 秦巴山區(qū)跨域生態(tài)環(huán)境問題的類型與特征

1.1 跨域生態(tài)環(huán)境問題的內(nèi)涵及研究現(xiàn)狀

1.1.1 跨域生態(tài)環(huán)境問題的內(nèi)涵

跨域自然生態(tài)環(huán)境問題是指因同一環(huán)境污染物在不同行政區(qū)劃之間流動(dòng)而產(chǎn)生的自然生態(tài)環(huán)境問題。自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性顯著，為整個(gè)生物圈提供了生產(chǎn)和生活等資源，不受社會(huì)政治及自然地理限制。同時(shí)，自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性，也使自然生態(tài)環(huán)境跨域服務(wù)于各類生命體，從而也對(duì)自然生態(tài)環(huán)境本身造成威脅?？缬蛑饕譃閮深悾旱谝活愂侵缚缭讲煌瑖?guó)界、行政邊界及自然地理邊界。例如，2005 年中國(guó)石油吉林石化爆炸事故所導(dǎo)致的松花江水污染事件、2000 年羅馬尼亞巴亞馬雷氰溢出事件、1997 年印度尼西亞的森林大火導(dǎo)致整個(gè)東南亞地區(qū)的跨界煙霧污染事件等。第二類跨域是指跨國(guó)家內(nèi)部不同行政區(qū)域（省、市、縣）界限。例如，2004年川化股份有限公司廢水泄露造成沱江特大水污染案，給成都、資陽等5 市造成嚴(yán)重?fù)p失；2009 年江蘇東海傾倒有毒物質(zhì)，造成重大環(huán)境污染事件等?；诠伯a(chǎn)品理論，可以發(fā)現(xiàn)：跨域生態(tài)環(huán)境治理屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其具有有限的“非競(jìng)爭(zhēng)性”或“非排他性”特征，介于純公共產(chǎn)品與純私人產(chǎn)品之間，因此應(yīng)采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則。具體而言，跨域生態(tài)環(huán)境治理是指關(guān)注區(qū)域內(nèi)涉及2 個(gè)及以上行政區(qū)域的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，主要是因?yàn)槟骋粎^(qū)域內(nèi)人們的生產(chǎn)、生活所帶來的自然生態(tài)環(huán)境污染問題，不僅對(duì)于該行政區(qū)劃，還對(duì)周邊行政區(qū)劃的自然生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的影響。

1.1.2 跨域生態(tài)環(huán)境問題的研究現(xiàn)狀

2018 年5 月19 日，習(xí)近平在全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，”“黨的十八大以來，開展一系列根本性、開創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作，加快推進(jìn)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和制度體系建設(shè)，加強(qiáng)法治建設(shè)，建立并實(shí)施中央環(huán)境保護(hù)督察制度，大力推動(dòng)綠色發(fā)展，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治三大行動(dòng)計(jì)劃，率先發(fā)布《中國(guó)落實(shí)2030 年可持續(xù)發(fā)展議程國(guó)別方案》，實(shí)施《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014—2020 年）》，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。”加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)不同區(qū)劃政府之間的交流與合作，對(duì)于實(shí)現(xiàn)跨域自然生態(tài)環(huán)境污染治理有著重大意義。從國(guó)外研究情況來看，美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆認(rèn)為國(guó)家中心治理結(jié)構(gòu)，有助于多主體參與和政府間的高效合作[2]。加拿大學(xué)者卡梅倫認(rèn)為，現(xiàn)代政府間的高效合作、交流對(duì)于社會(huì)治理變得越發(fā)重要，加大政府間的交流合作有助于推動(dòng)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理[3]。從國(guó)內(nèi)的研究情況來看，筆者2019 年6 月18 日在中國(guó)知網(wǎng)以“跨域”和“生態(tài)環(huán)境”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共得到144 條結(jié)果，最早的一篇為葉亞平、劉魯君發(fā)表在《環(huán)境科學(xué)研究》上的《中國(guó)省域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》。144 篇文章主要集中在省域、縣域環(huán)境治理，涉及跨省域的25 篇，而打破行政區(qū)域以某一自然地理單元（如山區(qū)、生態(tài)區(qū)）為研究對(duì)象僅有5 篇，分別是：歐勝蘭以長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心地區(qū)為例，剖析跨域生態(tài)地區(qū)管治保障機(jī)制主要存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策；肖祥對(duì)珠江—西江流域生態(tài)事件協(xié)同治理進(jìn)行研究，提出應(yīng)分階段、有重點(diǎn)地采取協(xié)同治理措施；肖祥基于對(duì)珠江—西江流域生態(tài)治理的研究，提出“中央與地方政府+地方政府之間+政府各部門”的治理模式；司林波、聶曉云、孟衛(wèi)東對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理困境成因及路徑選擇進(jìn)行研究，提出“以內(nèi)生動(dòng)力為驅(qū)動(dòng)的多元協(xié)同治理”模式；崔晶以祁連山區(qū)域生態(tài)治理為例，提出地方政府可以通過研究型事業(yè)單位和政府的派出機(jī)構(gòu)與民眾、學(xué)者等行動(dòng)主體就環(huán)境治理問題進(jìn)行協(xié)作，形成跨域治理的“空間利益共同體”。

1.1.3 秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的研究現(xiàn)狀目前，學(xué)術(shù)界針對(duì)秦巴山區(qū)的研究，主要有：鞏玉紅、蔡文華等通過文獻(xiàn)研究和實(shí)地考察，對(duì)秦巴山區(qū)（陜南片區(qū)）的資源環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行了探索，提出了相應(yīng)的解決措施[4]。丁榮萍等對(duì)皖南地區(qū)城市群的環(huán)境問題進(jìn)行了研究，分別從宏觀、微觀兩個(gè)層面提出了相應(yīng)的治理措施。湯學(xué)兵等以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶為例，對(duì)于涉及的11 個(gè)省市跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行研究，提出了構(gòu)建自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)共生體系的建議[5]。孫志浩等人對(duì)秦巴山區(qū)獨(dú)特的位置和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的敏感性和復(fù)雜性進(jìn)行論述，思考了構(gòu)建秦巴山區(qū)生態(tài)安全屏障的重大意義[6]。唐學(xué)軍、陳曉霞等對(duì)秦巴山區(qū)水資源保護(hù)、生態(tài)安全屏障構(gòu)建等進(jìn)行了全面的論述，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議[7-8]。

總體而言，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的研究，大多從單一角度進(jìn)行論述，集中在以水或者污染源的流動(dòng)帶來的跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，研究面相對(duì)狹窄，實(shí)施力度較弱。本研究擬以秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)為例，從多學(xué)科交融的角度出發(fā)，探索秦巴山區(qū)區(qū)域內(nèi)跨域自然生態(tài)問題的成因及保護(hù)措施，以促進(jìn)秦巴山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展。

1.2 秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的特征

跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題主要是指發(fā)生在兩個(gè)及以上行政區(qū)域之間的污染和生態(tài)破壞問題，其與普通的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題有所不同，具有自身固有的特點(diǎn)。首先，大氣環(huán)境污染、水環(huán)境污染等自然環(huán)境保護(hù)問題，不會(huì)因?yàn)樾姓^(qū)劃的不同，而對(duì)居民的生產(chǎn)和生活的影響不同。也就是說，跨域自然生態(tài)環(huán)境污染和破壞，不會(huì)因受到行政區(qū)劃的不同而讓危害有所改變，更不會(huì)受到行政區(qū)劃和政治因素的影響。這也說明跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題具有普通環(huán)境保護(hù)問題的不確定性和突發(fā)性等特點(diǎn)[9]。其次，跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的來源具有特殊性?？缬蜃匀簧鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)問題主要涉及兩個(gè)及以上的行政區(qū)劃，這導(dǎo)致跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題不僅對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境造成影響，同時(shí)也對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)和居民的生產(chǎn)、生活產(chǎn)生巨大影響。這與普通自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題顯著不同，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.2.1 污染源與受災(zāi)區(qū)在空間上存在分隔

跨域自然生態(tài)環(huán)境污染的污染源和受災(zāi)區(qū)在空間上存在分隔?？缬颦h(huán)境存在不同歷史文化、風(fēng)俗習(xí)慣、認(rèn)知程度等因素，會(huì)加大跨域自然生態(tài)環(huán)境污染治理的難度，阻礙污染源區(qū)域內(nèi)受災(zāi)區(qū)之間的交流與合作，甚至有可能引發(fā)不必要的沖突[10]?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)與治理主要是針對(duì)行政區(qū)劃之間的邊緣地帶的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理。因自然地理分界和行政區(qū)劃的不統(tǒng)一性，這一地區(qū)成為自然生態(tài)環(huán)境治理能力最為薄弱、自然生態(tài)環(huán)境治理體系最不完善的地區(qū)，這就加大了邊緣地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境惡化的風(fēng)險(xiǎn)，加劇了社會(huì)沖突的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響該地區(qū)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。例如，2010 年福建紫金礦業(yè)污水滲漏事件影響廣東省梅州汀江水質(zhì)事件、2010 年廣東茂名信宜紫金礦業(yè)潰壩事件影響廣西黃華江水質(zhì)事件、2011 年湖南郴州采礦選礦造成廣東省武江河銻超標(biāo)事件，等等，均對(duì)相關(guān)地區(qū)造成了不同程度的影響。

1.2.2 公眾對(duì)于跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的關(guān)注點(diǎn)不同

個(gè)體和集體受到價(jià)值觀念影響及自身利益驅(qū)使，在面對(duì)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題相關(guān)信息時(shí)會(huì)有選擇地進(jìn)行接受、加工和傳播。而這些個(gè)體和集體的行為反應(yīng)，也會(huì)影響周圍其他個(gè)體和群體的價(jià)值取向和行為判斷，進(jìn)而產(chǎn)生不同層級(jí)、不同群體之間的對(duì)于跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的“連鎖效應(yīng)”[11]。這些后果不僅會(huì)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境、居民的身體健康造成威脅，還會(huì)造成政府公信力的嚴(yán)重流失，破壞現(xiàn)有的社會(huì)價(jià)值體系導(dǎo)致跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題經(jīng)過不理性的傳播后引發(fā)公眾恐慌，甚至可能導(dǎo)致集體性的抗議等，從而不利于社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。例如，2009 年8 月，陜西鳳翔縣長(zhǎng)青鎮(zhèn)東嶺集團(tuán)冶煉公司環(huán)評(píng)范圍內(nèi)兩個(gè)村莊731 名兒童接受血鉛檢測(cè)后，確認(rèn)615 人血鉛超標(biāo)，其中166 人屬于中度、重度鉛中毒，需住院排鉛治療?！把U事件”發(fā)生后，當(dāng)?shù)厝罕娖毡檎J(rèn)為自己的身體健康也受到了嚴(yán)重威脅，進(jìn)而演變成群體恐慌。在受害群眾的正常訴求得不到有效滿足的情況下，群眾轉(zhuǎn)向選擇“自力性救濟(jì)”，最終演變?yōu)閻盒匀后w事件。

2 秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的困境和挑戰(zhàn)

綜上所述，秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題極容易導(dǎo)致利益沖突和負(fù)面的社會(huì)效應(yīng)，不利于秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境問題的預(yù)防和治理。目前，僅僅通過區(qū)域內(nèi)不同區(qū)劃、不同層級(jí)的政府之間的交流合作來治理難度較大，還需要區(qū)域內(nèi)不同自然生態(tài)環(huán)境治理主體統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、健全約束制度、構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制等。但是，在處理秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境污染治理的過程中，不同行政區(qū)劃的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有所不同，因而對(duì)于自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的訴求和理念存在較大差異，加之長(zhǎng)時(shí)間因行政區(qū)劃的人為分隔和自然地理的天然分離，秦巴山區(qū)內(nèi)不同行政區(qū)劃之間的環(huán)境保護(hù)政策和保護(hù)目標(biāo)差異明顯，存在較大沖突，導(dǎo)致秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨諸多的困境和挑戰(zhàn)。

2.1 不同行政區(qū)劃之間存在不同程度的地方保護(hù)主義及各自為政的情況

隨著近些年來秦巴山區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展進(jìn)程的加快，不同行政區(qū)劃、不同層級(jí)政府之間交流合作的障礙逐漸凸顯。不同地區(qū)、不同層級(jí)政府之間各自為政導(dǎo)致地方保護(hù)主義的出現(xiàn)，最終導(dǎo)致整個(gè)秦巴山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境受到不可逆的損害。部分地區(qū)的地方政府僅僅關(guān)注地方利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，長(zhǎng)時(shí)間秉承“GDP 至上”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，將GDP 作為一種固化的政策和偏好[12]，對(duì)本地企業(yè)進(jìn)行地方保護(hù)或特殊照顧，對(duì)外地企業(yè)進(jìn)行非市場(chǎng)化的壓制，進(jìn)而造成有助于本地企業(yè)發(fā)展的有利條件。除此之外，一些地方政府為了最大限度保護(hù)地方企業(yè)和優(yōu)勢(shì)資源，限制該資源向外流出，通過人為地制造市場(chǎng)分割，阻礙區(qū)域內(nèi)資源的有效重組和流動(dòng)。這些情況主要表現(xiàn)為以下幾方面：

2.1.1 跨域自然生態(tài)環(huán)境治理的思想觀念轉(zhuǎn)變困難

當(dāng)前，先污染后治理成為秦巴山區(qū)不同行政區(qū)劃和不同層級(jí)政府發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的潛規(guī)則。要轉(zhuǎn)變這種傳統(tǒng)的發(fā)展觀念，不能一蹴而就，需要改變現(xiàn)行的以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主要的考核模式，將自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為政府年度考核的最主要指標(biāo)，通過轉(zhuǎn)變考核模式來加速轉(zhuǎn)變自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念。

2.1.2 跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作共治的觀念缺失

因跨域自然生態(tài)環(huán)境問題主要發(fā)生在行政區(qū)劃的邊緣地帶和交叉地帶，地方環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體多元且責(zé)任界定模糊。因此，在跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏制約機(jī)制的前提下，致使各個(gè)主體為逃避相關(guān)的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，往往將自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)移到其他主體。環(huán)境保護(hù)主體都具有經(jīng)濟(jì)人的本性，往往希望實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，這就導(dǎo)致不同行政區(qū)劃和不同層級(jí)政府在利益分配和共享上考慮不全面。因此，在秦巴山區(qū)全面脫貧攻堅(jiān)和追趕跨越階段，不同地區(qū)之間都希望承接周邊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以此來帶動(dòng)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其中部分地區(qū)和政府往往忽視環(huán)境保護(hù)和清潔綠色產(chǎn)業(yè)的培養(yǎng)和發(fā)展，片面追求招商的規(guī)模，忽視招商的質(zhì)量，在承接產(chǎn)業(yè)的同時(shí)也承接了污染源的轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)承接地環(huán)境進(jìn)一步惡化，增加了環(huán)境保護(hù)的負(fù)擔(dān)。

2.1.3 政府之間缺乏有效的合作交流機(jī)制

大多數(shù)跨域自然生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生，主要是各地政府在制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃時(shí)，沒有考慮自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展目標(biāo)或者與發(fā)展目標(biāo)不協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策相分離。地方政府環(huán)境治理的合作領(lǐng)域，主要集中在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法領(lǐng)域，目前多數(shù)政府之間缺少涉及區(qū)域性規(guī)劃和法制方面的銜接。在秦巴山區(qū)協(xié)同發(fā)展的過程中，各級(jí)政府之間的環(huán)境合作機(jī)制和責(zé)任機(jī)制也未受到重視，合作面窄，極少涉及自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)，跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合作機(jī)制仍然需要進(jìn)一步完善。

2.2 不同行政區(qū)劃之間在跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)與執(zhí)行方面存在矛盾

隨著政府權(quán)力的下放及政府職能的轉(zhuǎn)型，各級(jí)政府已經(jīng)形成了獨(dú)具特色的利益發(fā)展結(jié)構(gòu)。就秦巴山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境跨域保護(hù)問題而言，區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)劃和不同層級(jí)政府因經(jīng)濟(jì)利益和自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益的影響，在合作過程中通常以自身利益最大化為前提，這就導(dǎo)致不同行政區(qū)劃及不同層級(jí)政府在跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)利益沖突，同時(shí)也催生了新的摩擦和矛盾，最終阻礙秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

2.2.1 鄰近區(qū)域在自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力和成本方面存在沖突

目前，我國(guó)的自然生態(tài)環(huán)境治理還是以行政區(qū)劃為主，各級(jí)政府是自然生態(tài)環(huán)境治理的主要責(zé)任主體[13]。但是秦巴山區(qū)涉及面廣、地形地貌復(fù)雜，環(huán)境承載能力和污染物排放各不相同，導(dǎo)致很多地方政府在制定自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和目標(biāo)時(shí)更多考慮自身利益。此外，不同行政區(qū)劃和不同層級(jí)政府在面對(duì)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題時(shí)，不主動(dòng)對(duì)接，產(chǎn)生新的沖突和矛盾。國(guó)務(wù)院頒布的《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011—2020 年）》為秦巴山區(qū)協(xié)同發(fā)展提供了政策支撐，山區(qū)河流上游地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域明顯寬于河流中游及河谷地區(qū)，從這點(diǎn)可以看出，河流上游地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力明顯小于中游及河谷地區(qū)，相應(yīng)地，上游地區(qū)政府所承擔(dān)的自然生態(tài)環(huán)境治理成本及責(zé)任也就低于中游及河谷地區(qū)。

2.2.2 鄰近地區(qū)在自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制定和落實(shí)方面存在差異

隨著近些年國(guó)家政策的重點(diǎn)支持和幫扶，秦巴山區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，但整體上仍落后于周邊地區(qū)，不同行政區(qū)劃之間也存在較大差距。因此，這些地區(qū)對(duì)于高污染企業(yè)的依賴度較高，為促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和解決就業(yè)問題，完成上級(jí)政府的年終考核，自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)就被遺棄。經(jīng)濟(jì)條件發(fā)展相對(duì)較好的地區(qū)，對(duì)于當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的資金投入逐年遞增，自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策和法律法規(guī)也逐年完善。但是，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的山區(qū)或上游河谷地區(qū)，其自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理能力就較差。地方政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)，不僅要承接周邊發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)后的污染企業(yè)，同時(shí)也放寬了對(duì)當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)的監(jiān)管。秦巴山區(qū)作為我國(guó)一條重要的自然地理界限，不同行政區(qū)劃之間的污染必然會(huì)導(dǎo)致周邊地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境問題，有可能出現(xiàn)多片區(qū)污染，增大跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題治理的難度和成本。

2.3 行政區(qū)劃嚴(yán)重阻礙自然生態(tài)區(qū)劃

目前，不同地方政府的劃分依據(jù)主要為行政體制，這就間接造成行政區(qū)劃與自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)劃的沖突，導(dǎo)致無法進(jìn)行統(tǒng)一管理。秦巴山區(qū)內(nèi)部分地方政府之間的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)沒有界定，在進(jìn)行跨域自然生態(tài)環(huán)境治理時(shí)，不能進(jìn)行有效的銜接，導(dǎo)致不同行政區(qū)劃政府之間各自為政。行政區(qū)劃會(huì)導(dǎo)致不同區(qū)劃的政府產(chǎn)生天然的保護(hù)主義[14]，以利益最大化為追求目標(biāo)，忽視邊緣地區(qū)和交叉地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)，或者直接將引進(jìn)的污染企業(yè)安排在邊緣地帶或交叉地帶。另外，現(xiàn)有的行政區(qū)劃將企業(yè)人為分為不同的幾段，不屬于本地區(qū)的污染源當(dāng)?shù)卣矡o權(quán)管轄，導(dǎo)致跨域自然生態(tài)環(huán)境污染防治問題在治理的過程中，不同行政區(qū)劃政府之間各行其政，協(xié)調(diào)困難。

3 秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的幾點(diǎn)建議

3.1 構(gòu)建秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的合作共治文化

社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的關(guān)鍵就在于文化創(chuàng)新，要不斷地創(chuàng)新文化，以先進(jìn)文化為引領(lǐng)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。對(duì)于秦巴山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，要以自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)為基本生態(tài)價(jià)值導(dǎo)向，以多元合作為要義，構(gòu)建秦巴山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生態(tài)價(jià)值文化體系。這不僅能夠?yàn)樽匀簧鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)提供強(qiáng)有力的動(dòng)力，還能營(yíng)造人與自然環(huán)境和諧共存、共生的文化氛圍。培育跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)生態(tài)價(jià)值文化體的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念，重建人與自然和諧共生的生態(tài)文明觀。一方面，充分認(rèn)識(shí)和把握秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境問題的本質(zhì)，以減少跨域環(huán)境污染和降低跨域環(huán)境擴(kuò)散為主要目標(biāo)，轉(zhuǎn)變秦巴山區(qū)各行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上的傳統(tǒng)發(fā)展理念，樹立生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的理念，為秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供理論支撐。另一方面，改變傳統(tǒng)的政府績(jī)效考核方式，構(gòu)建以自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主的政府績(jī)效考核機(jī)制。同時(shí)，各級(jí)政府的年終考核不僅僅要注重各個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)，還要重視各個(gè)行政區(qū)劃之間的邊緣地帶或交叉地帶的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)。秦巴山區(qū)涵蓋隴南文化、關(guān)中文化、中原文化、巴蜀文化、楚文化等，雖然這些文化的外在表現(xiàn)形式多樣，但其核心本質(zhì)都是“包容、創(chuàng)新、人與自然和諧共生”。因此，大力挖掘和弘揚(yáng)各種傳統(tǒng)的優(yōu)秀文化，有助于秦巴山區(qū)各個(gè)行政區(qū)劃之間形成合作共治的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)文化和行為規(guī)則。

3.2 構(gòu)建不同行政區(qū)劃之間的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益協(xié)同和保障機(jī)制

跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題是秦巴山區(qū)環(huán)境保護(hù)的首要問題。不同行政區(qū)劃之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一樣，對(duì)于自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的利益訴求也不同，導(dǎo)致不同行政區(qū)域之間缺乏利益平衡機(jī)制。要消除不同行政區(qū)劃之間在自然生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域和利益分?jǐn)偡矫娲嬖诘妮^大沖突，關(guān)鍵就在于制度創(chuàng)新。一方面，要樹立秦巴山區(qū)整體利益最大化原則，建立利益分享和補(bǔ)償機(jī)制。任何行政區(qū)劃在發(fā)展產(chǎn)業(yè)時(shí)，要與地方自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)相一致，這也是地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。雖然近些年來隨著秦巴山區(qū)協(xié)同發(fā)展的加速，各個(gè)行政區(qū)劃之間的交流合作有所加強(qiáng)，但是在具體實(shí)踐中，各個(gè)行政區(qū)劃之間仍以自身利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)和開發(fā)自然資源時(shí)存在很多沖突和競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，整個(gè)秦巴山區(qū)在面對(duì)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題時(shí)，要遵循“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”原則，以整個(gè)秦巴山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)為紅線，充分發(fā)揮自然資源開發(fā)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，降低不同行政區(qū)劃之間因相同產(chǎn)業(yè)帶來的惡性競(jìng)爭(zhēng)給整體環(huán)境帶來的壓力，從根源上消除不同行政區(qū)劃之間的利益沖突。整個(gè)秦巴山區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化整合，必然會(huì)給部分地區(qū)帶來社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的損失，因此，要建立和完善自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制，并對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到損失的部分地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

3.3 完善秦巴山區(qū)跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理制度

對(duì)秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，有助于跨域自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，而完善的法律、法規(guī)及政策是保障這些制度實(shí)施的基礎(chǔ)和前提。一方面，從國(guó)家層面立法，以現(xiàn)行憲法為核心，以現(xiàn)有自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)及政策為依據(jù)，制定統(tǒng)一的、綜合的《秦巴山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》《秦巴山區(qū)跨區(qū)域環(huán)境污染防治法》等，為區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染防治提供法律依據(jù)；另一方面，對(duì)于區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的關(guān)于秦巴山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、規(guī)章及政策性文件進(jìn)行系統(tǒng)清理[15]。秦巴山區(qū)每個(gè)行政區(qū)劃政府應(yīng)當(dāng)以整個(gè)秦巴山區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，完善大氣、水源等領(lǐng)域的保護(hù)合作交流機(jī)制，盡量避免不同行政區(qū)劃之間的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法彼此沖突或重復(fù)，為構(gòu)建整體、系統(tǒng)、全面的《秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境污染防治法》打下基礎(chǔ)，使區(qū)域內(nèi)的自然生態(tài)環(huán)境立法更加有利于區(qū)域內(nèi)跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

3.4 改進(jìn)秦巴山區(qū)跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理體系

斯諾曾經(jīng)說過：“社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵就在于有一個(gè)有效的組織，一個(gè)有效的組織是整個(gè)西方國(guó)家迅速崛起的根本原因”。秦巴山區(qū)涉及河南、湖北、重慶、四川、陜西、甘肅“五省一市”的80 個(gè)縣（市、區(qū)），國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)牽頭成立專門的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)專業(yè)組織，制定專門的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作規(guī)劃，構(gòu)建自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法制度，建立跨域自然生態(tài)環(huán)境問題處理協(xié)調(diào)機(jī)制，建立自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息共享和通報(bào)制度。此外，成立秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)專委會(huì)和邊界自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合小組，以及秦巴山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，對(duì)于周圍產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，應(yīng)當(dāng)首先由該委員會(huì)進(jìn)行審核，該審核以屬地審核為主，同時(shí)征求周邊行政區(qū)劃自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門的意見。建立秦巴山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合監(jiān)督檢查機(jī)制，組建秦巴山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境聯(lián)合監(jiān)督檢查小組，主要對(duì)相鄰行政區(qū)劃和跨域企業(yè)的污染情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，這樣有助于遏制跨域行政區(qū)劃出現(xiàn)的企業(yè)偷（漏）排行為。2003 年上海市成立的環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)小組，2005 年河北成立的環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度及環(huán)境保護(hù)違法案件處理制度等為建立此類機(jī)制提供了范例。

3.5 構(gòu)建多元的主體參與和共治機(jī)制

目前，整個(gè)秦巴山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的主體為政府，環(huán)境治理主體相對(duì)單一。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，單一的以政府為主導(dǎo)的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式存在諸多弊端。雖然在整合自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)資源、應(yīng)對(duì)和處理環(huán)境污染問題方面存在一定的優(yōu)勢(shì)，但是政府主導(dǎo)的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)力集中，對(duì)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和責(zé)任承擔(dān)方面很不利。在面對(duì)整個(gè)秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境問題時(shí)，傳統(tǒng)的政府單一管理治理模式已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，因此，在調(diào)整秦巴山區(qū)內(nèi)不同行政區(qū)劃、不同層級(jí)政府在自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的利益關(guān)系時(shí)，還要充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，積極構(gòu)建由政府、社會(huì)、公眾廣泛參與的多元自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體模式。構(gòu)建多元化的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理主體模式，還要對(duì)區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式進(jìn)行變革，以“防治結(jié)合”為原則，轉(zhuǎn)變?cè)械囊浴敖K端治理”為目標(biāo)的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理理念，最大限度減少跨域自然生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)生。要盡快將污染事后處理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭缬蜃匀簧鷳B(tài)環(huán)境問題預(yù)防模式，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，盡力降低跨域自然生態(tài)環(huán)境問題發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)概率，并將跨域自然生態(tài)環(huán)境問題的識(shí)別、溝通及規(guī)避等納入整個(gè)秦巴山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境合作治理的基本框架中。此外，秦巴山區(qū)涉及的各級(jí)政府還應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，建立跨域自然生態(tài)環(huán)境問題治理聯(lián)防機(jī)制，在跨域自然生態(tài)環(huán)境治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，積極鼓勵(lì)社會(huì)、公眾參與合作共治。同時(shí)，要為社會(huì)主體、公眾參與自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理提供監(jiān)督管理的平臺(tái)，自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各方主體可以在平臺(tái)上進(jìn)行有效討論，共同商討區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，最大限度避免環(huán)境保護(hù)政策的失誤。社會(huì)組織和公眾要以生態(tài)文明理念為指引，樹立全新的“綠水青山就是金山銀山”的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念，積極建言獻(xiàn)策，共謀秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的新路徑。

4 結(jié)語

當(dāng)前，跨域自然生態(tài)環(huán)境破壞問題的治理面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，例如：治理主體難協(xié)調(diào)統(tǒng)一、制度體制機(jī)制改革難、各級(jí)政府年終考核難、法律法規(guī)不健全等。筆者以秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境問題治理的難點(diǎn)為基礎(chǔ)，分析跨域自然生態(tài)環(huán)境問題治理存在的困境，積極探索治理的路徑和方法。由于秦巴山區(qū)涉及面積廣，不同行政區(qū)劃的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，對(duì)于自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的訴求也各不相同，在具體實(shí)踐中表現(xiàn)各異，因此要充分發(fā)揮政府在跨域自然生態(tài)環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用和市場(chǎng)的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。針對(duì)秦巴山區(qū)內(nèi)不同行政區(qū)劃的實(shí)際，當(dāng)?shù)卣m然采取了形式各異的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)策略，但在進(jìn)行秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境治理時(shí)，政府和社會(huì)各界應(yīng)當(dāng)將秦巴山區(qū)的整體實(shí)際與不同行政區(qū)劃的具體實(shí)際相結(jié)合，進(jìn)行深入的研究。此外，積極借助最新科學(xué)技術(shù)，將科學(xué)的生態(tài)服務(wù)計(jì)算系統(tǒng)引入秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境治理，制定科學(xué)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方案，為實(shí)現(xiàn)秦巴山區(qū)內(nèi)不同行政區(qū)劃之間的互利共贏和跨域自然生態(tài)環(huán)境問題的有效治理提供更加科學(xué)、操作性更強(qiáng)的途徑。同時(shí)，對(duì)區(qū)域內(nèi)已經(jīng)進(jìn)行跨域自然生態(tài)環(huán)境治理的地區(qū)進(jìn)行效果評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，將其經(jīng)驗(yàn)在整個(gè)秦巴山區(qū)進(jìn)行推廣，最終實(shí)現(xiàn)秦巴山區(qū)跨域自然生態(tài)環(huán)境問題的有效治理。