王 欣 趙 雪

（唐山師范學(xué)院 河北·唐山 063000）

推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在新時代做出的一項重大決策部署，是習(xí)近平京津冀協(xié)同發(fā)展思想的重要體現(xiàn)，也是我國全方位開創(chuàng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“創(chuàng)新之源、動力之源、活力之源”。該戰(zhàn)略實施五年來，府際合作協(xié)同創(chuàng)新碩果累累，但同時也顯露出府際關(guān)系中存在著問題。目前，我國府際關(guān)系呈現(xiàn)出法治化、制度化和網(wǎng)絡(luò)化的趨勢，隨著“五位一體”總體布局的全面推進(jìn)，地方政府間的合作治理與創(chuàng)新將會進(jìn)一步推動我國府際關(guān)系的不斷深化。

一、新征程協(xié)同發(fā)展中取得的階段性重要成果

（一）產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

黨的十九大以來，京津冀協(xié)同立足發(fā)展定位，深化產(chǎn)業(yè)分工與產(chǎn)業(yè)對接，“騰籠換鳥”促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級效果顯著。在產(chǎn)業(yè)疏解和承接的過程中有效促進(jìn)人口的調(diào)控，北京人口壓力初步得到緩解。合理配置區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局,打造一體化現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)，為產(chǎn)業(yè)協(xié)同提供了便捷服務(wù)。2014-2016年，天津引進(jìn)京、冀企業(yè)項目達(dá)4865 個，累計到位資金5226.7 億元；天津未來科技城累計落戶北京重點產(chǎn)業(yè)化項目27 個，協(xié)議投資總額約433 億元。河北省印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)科技創(chuàng)新與改革的意見》等措施，重點打造北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)等11 個省級和53 個市級重點承接平臺。[1]通過數(shù)據(jù)總結(jié)出京津冀在產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展新征程中表現(xiàn)出新的特點：北京“減肥塑形提高質(zhì)量”，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)邁向國際化高精尖水準(zhǔn)；天津“增強體魄集聚能量”，促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)水平快速發(fā)展；河北省“加強鍛煉補充營養(yǎng)”，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化升級，最終實現(xiàn)三省市產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，精準(zhǔn)對接，長效合作，達(dá)到共贏。

（二）創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展

在創(chuàng)新協(xié)同方面，據(jù)統(tǒng)計顯示，2005-2016年京津冀地區(qū)不斷加大創(chuàng)新投入力度，2016年研發(fā)經(jīng)費投入強度不斷增加，近三年來投入始終保持在3%以上水平。分省市看，2016年京津冀三地研發(fā)經(jīng)費投入強度分別為5.78%、3%和1.2%。縱觀兩市一省，北京市的研發(fā)經(jīng)費投入強度最高，但天津和河北正在逐漸縮小和北京市的差距，尤其是河北省的追趕速度在不斷加快。在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和政策的推動下，三地共同簽署了《京津冀科協(xié)全面合作意見書》。啟動建設(shè)京津冀大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)，加強三地大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)對接，初步形成了張家口、承德、廊坊、秦皇島、石家莊5 個大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基地。尤其是黨的十九大以后，京津冀協(xié)同發(fā)展新征程中，創(chuàng)新協(xié)同更是成果顯著：據(jù)新華社報道，2018年上半年京津冀三地實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總產(chǎn)值突破4 萬億元，這都源于三地創(chuàng)新協(xié)同注入的新動能，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量也進(jìn)一步提升。

（三）生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展

首先，京津冀節(jié)能減排成效明顯。按照三地生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，京津冀污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治和生態(tài)共建共管共享工作不斷加強并簽署了合作框架協(xié)議，能源消耗強度顯著降低。從二氧化硫排放來看，據(jù)統(tǒng)計2016年京津冀三地較2013年分別下降了69.64%、74.5%、45.09%。其次，京津冀及周邊聯(lián)合攻堅改善空氣質(zhì)量。近年來三地環(huán)保部門加強環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動，強力實施“藍(lán)天行動”，重點整治“散亂污”企業(yè)、煤煙型污染、面源污染等，依據(jù)“大氣十條”考核監(jiān)督京津冀大氣污染傳輸通道城市。分省市看，2016年京津冀三地人均城市綠地面積分別為37.79平方米、21.38 平方米、11.44 平方米，較 2013年分別增長了 19.19%、35.69%、10.27%。[2]

二、新征程京津冀府際關(guān)系存在問題

京津冀協(xié)同發(fā)展過程中在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)各個方面都取得了顯著成就，在協(xié)同中發(fā)展，在協(xié)同中創(chuàng)新。三省市政府相互配合、相互合作，為進(jìn)一步提升合作水平做了很多工作，但是在發(fā)展的過程中府際關(guān)系也存在一定問題。

（一）京津冀“依附性府際關(guān)系”愈發(fā)突出

京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，核心產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)比例大體相當(dāng)，協(xié)調(diào)整合各產(chǎn)業(yè)分工困難。如果政府間關(guān)系屬于競爭性質(zhì)，那么這種競爭屬性就會割裂整體協(xié)調(diào)的市場，進(jìn)而導(dǎo)致整體區(qū)域資源的浪費，這對于京津冀整體區(qū)域的發(fā)展是非常不利的。從經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面來看，北京在京津冀地區(qū)中各項都占絕對優(yōu)勢，河北和天津被動的成為北京的附屬。由于北京的虹吸效應(yīng)使得資金、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素更多的流向北京，加劇北京與天津之間長期的競爭；相對而言，河北對北京的依賴程度要高于天津?qū)Ρ本┑囊蕾嚦潭?。京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中不斷加劇區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分化，形成了地方政府間相互“依附”的關(guān)系。這種方式必然會帶來府際關(guān)系中越來越多的表現(xiàn)為依附性府際關(guān)系，從而使府際關(guān)系表現(xiàn)出不平等的現(xiàn)象，這給公開公平的區(qū)域協(xié)同發(fā)展帶來不小的風(fēng)險[3]。

（二）京津冀“府際利益博弈”易引發(fā)協(xié)同失效

自改革開放以來，中央政府對地方政府進(jìn)行了大量的權(quán)力下放。地方政府已經(jīng)開始有更多的爭取利益的機(jī)會，這對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展起到了巨大的推動作用。各地方政府之間的這種經(jīng)濟(jì)競爭在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時也導(dǎo)致了城市生態(tài)環(huán)境的日益惡化。河北省作為中國最大的鋼鐵生產(chǎn)大省，地方政府在追逐經(jīng)濟(jì)利益最大化的同時，缺乏對投資綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造的制度激勵和創(chuàng)新意愿。霧霾治理是一種跨越兩級或更多級政府管理的公共產(chǎn)品，需要各級政府共同協(xié)調(diào)管理。但是，由于目前北京、天津和河北三地政府的級別和地位不對等，導(dǎo)致對霧霾協(xié)同管理的權(quán)力相對分散。因此，京津冀三地政府間對于霧霾治理的合作將不可避免地遇到諸多問題，京津冀三地政府的合作治理將很難見到協(xié)同治理機(jī)制的出現(xiàn)。

（三）京津冀“府際信任關(guān)系”存在危機(jī)

信任在組織間的協(xié)調(diào)合作中有著重要的分量，是組織間互動中不可或缺的一環(huán)。我國的橫向政府間關(guān)系有兩種信任：一種是政府間雙邊合作的信任，另一種是政府間多邊合作的信任。而政府間多邊合作的一個最終結(jié)果就是建立起完善的政府網(wǎng)絡(luò)?！叭绻麅r格競爭是市場的核心協(xié)調(diào)機(jī)制，行政命令是層級的核心機(jī)制，那么信任與合作就是網(wǎng)絡(luò)的核心機(jī)制”[4]相比較而言，橫向信任在政府間合作中的作用比垂直信任更為重要。相互信任才是伙伴之間合作基礎(chǔ)，這種政府通過雙邊或多邊合作形成關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在相互信任的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)同治理的機(jī)制是與官僚制的政府體系有著明顯的區(qū)別。京津冀協(xié)同發(fā)展過程中難免會因為地方政府的自身利益進(jìn)行博弈，并出現(xiàn)信任危機(jī)，這是橫向政府間關(guān)系良性循環(huán)發(fā)展的梗阻，必然會形成阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展的壓力，進(jìn)而導(dǎo)致京津冀協(xié)同發(fā)展步伐緩慢，府際合作缺失信任而告終。

三、京津冀府際關(guān)系和諧發(fā)展的對策建議

（一）完善府際關(guān)系的制度環(huán)境

目前各地方政府關(guān)系發(fā)展中的制度環(huán)境建設(shè)問題是一個普遍問題。在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的過程中，對于新常態(tài)下制度環(huán)境的構(gòu)建與完善是十分重要和必要的。當(dāng)務(wù)之急是要加快地方政府職能的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下負(fù)責(zé)、高效的服務(wù)型政府。

首先，京津冀地方政府需要做到以下幾點：第一，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，進(jìn)行政企分離，避免政府過多地干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化資源配置。政府重點發(fā)揮平衡各方利益方面的作用，“利用自身的制度優(yōu)勢，消除市場、個人和社會在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中產(chǎn)生的各類治理失靈現(xiàn)象，通過公領(lǐng)域、私領(lǐng)域和第三領(lǐng)域之間明晰邊界與均衡制衡，達(dá)到各類組織、各種權(quán)力之間的動態(tài)化均勢”。[5]第二，地方政府要發(fā)揮其“政策制定者”和“監(jiān)管者”主體作用，增強宏觀區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃能力，即在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，制定符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略設(shè)計。加強對不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的立法、執(zhí)法政策問題的處理，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中的惡性競爭進(jìn)行監(jiān)督、整頓。第三，各地方政府要充分發(fā)揮其公共服務(wù)職能，加強道路交通、教育、醫(yī)療以及娛樂通信等基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，同時向公眾提供區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中的各類信息服務(wù)。

其次，京津冀地方政府要不斷堅持制定和完善的相應(yīng)法律法規(guī)。破除阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同合作的舊有政策體系，制定和完善戶籍、醫(yī)療、住房等有利于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的法律法規(guī)。加強政府間溝通協(xié)作，建立起連貫的政策體系架構(gòu)。同時，相關(guān)政策要有側(cè)重地向招商引資、技術(shù)引進(jìn)等方面進(jìn)行傾斜，營造區(qū)域之間無差異發(fā)展環(huán)境氛圍。

最后，京津冀地方政府還應(yīng)重視區(qū)域發(fā)展過程中信用體系的建立。個人信用是基礎(chǔ)，企業(yè)信用是關(guān)鍵，政府信用是核心，三者結(jié)合便可奠定整個區(qū)域的信譽之基。地方政府的信用會極大影響本區(qū)域內(nèi)個人和企業(yè)信用的水平，并對整個地區(qū)的信譽體系產(chǎn)生非常重要的影響。要建立相應(yīng)的層級信用體系，通過設(shè)定合理的檢驗標(biāo)準(zhǔn)，將信用評估納入政府績效考核，以促進(jìn)地方政府間的互信，實現(xiàn)合作共贏[6]。

（二）樹立府際關(guān)系合作的共贏理念

建立協(xié)作共贏的發(fā)展理念，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，首先要消除以自身利益為中心的“獨贏”思想，樹立“協(xié)作共贏”的發(fā)展理念。在保證區(qū)域間共同利益的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)?shù)臓奚靶∥摇?，成全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大局，最終促進(jìn)區(qū)域間良性的競爭與合作。同時也要關(guān)注良性競爭中的利益博弈，以實現(xiàn)區(qū)域利益最大化。根據(jù)交易成本理論，當(dāng)區(qū)域之間形成一種相互信任的關(guān)系時，就可以最小化甚至避免交換過程中的投機(jī)行為。在地方政府溝通互動過程中，當(dāng)存在這種良好的信任關(guān)系時，這種信任關(guān)系便會形成政府間協(xié)商、談判和共同治理的機(jī)制，進(jìn)而降低溝通成本[7]。

（三）構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新府際關(guān)系的機(jī)制

首先，我們要在該區(qū)域內(nèi)建立利益共享機(jī)制。利益共享機(jī)制是指中央政府通過宏觀調(diào)控，調(diào)整相關(guān)政策。一方面，地方政府與中央政府共同分享所獲利益，另一方面，不同地區(qū)間要根據(jù)實際情況對不同產(chǎn)業(yè)所獲得的利益進(jìn)行合理的分配共享。而利益補償機(jī)制是指在遵守相關(guān)制度規(guī)范的前提下，通過利益流轉(zhuǎn)，對不同地區(qū)之間的利益進(jìn)行優(yōu)化合理的分配?！肮蚕怼钡慕K極目標(biāo)是實現(xiàn)共同繁榮，實現(xiàn)區(qū)域一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，通過這種利益共享機(jī)制，可以增強并完善京津冀三地各地方政府的稅收體系。形成以中央稅收為中心，地方主要稅種為依托的稅收分配機(jī)制，提高地方政府的宏觀調(diào)控能力。因此，利益共享機(jī)制，是新常態(tài)下京津冀地方政府間協(xié)同發(fā)展所需要的較好的合作機(jī)制[8]。

其次，必須建立和完善該地區(qū)內(nèi)部的信息交流機(jī)制。政府間的溝通交流不暢將直接影響區(qū)域間協(xié)調(diào)能力。第一，政策是政府間信息交流溝通的重要橋梁，要敢于打破行政界限，制定具有正式法律效力的跨區(qū)域規(guī)范性文件。第二，通過建立政府官方信息網(wǎng)這一網(wǎng)絡(luò)信息交互平臺，實現(xiàn)政府政務(wù)的公開透明。例如，京津冀區(qū)域發(fā)展相關(guān)部門的網(wǎng)站建設(shè)將在未來的發(fā)展過程中及時更新政策規(guī)劃、建設(shè)進(jìn)度，工作信息等方面信息，不斷提升公眾對于相關(guān)信息的關(guān)注度，進(jìn)而實現(xiàn)信息資源的共享，提升協(xié)同治理效率，降低溝通成本，搶占更多發(fā)展先機(jī)。加強京津冀區(qū)域共享信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，為不同層次客戶提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)需求服務(wù)，拓展開發(fā)信息資源。