孫麗娟

（華東政法大學(xué) 上海 201620）

在全面深化改革背景下，干部創(chuàng)新面臨新的挑戰(zhàn)，也會帶來新的不確定性。習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁?！盵1]李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)：“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。”[2]以此觀之，建立和健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制起碼具有以下兩個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)意義：一是對廣大領(lǐng)導(dǎo)干部“大顯身手”的積極進(jìn)取精神起到了激勵(lì)作用；二是給那些真正想干事、能干成事、勇于創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)干部構(gòu)筑了一道安全防線。

但是，容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)不可能一蹴而就，是一個(gè)漸進(jìn)的過程。在新時(shí)代背景下，“功成不必在我、功成必定有我”表明時(shí)代偉業(yè)是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，同時(shí)也從一個(gè)側(cè)面表明構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制必然是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此要以容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)鍛造黨員干部的新時(shí)代精神境界和政治追求，逐步增強(qiáng)干部隊(duì)伍大任在肩的使命擔(dān)當(dāng)和歷史責(zé)任感。就當(dāng)前而論，必須將容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)置于中國新時(shí)代的偉大實(shí)踐之中來謀劃，立足于全面依法治國的前提要求，堅(jiān)持底線邏輯，以法治思維和法治方式全面推進(jìn)。

一、容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)是新時(shí)代全面深化改革的有機(jī)構(gòu)成

新時(shí)代的干部面臨領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革開放的重任，迫切需要具備使命擔(dān)當(dāng)?shù)臅r(shí)代精神?？v觀中國幾十年的改革開放，從家庭承包責(zé)任制，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立，“一國兩制”政策的實(shí)踐，到網(wǎng)上購物、支付寶等“新四大發(fā)明”，每一次重大的變革，都是一個(gè)持續(xù)創(chuàng)新的過程，是新體制對舊體制的創(chuàng)新，期間都充滿著各種風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇?？梢哉f，改革的推進(jìn)就是一個(gè)試錯(cuò)過程，結(jié)果存在不確定性在所難免。[3]設(shè)置容錯(cuò)機(jī)制，為干部創(chuàng)造了“勇改革、善創(chuàng)新”的良好氛圍，在可容錯(cuò)范圍之內(nèi)為改革者、擔(dān)當(dāng)者、實(shí)干者卸下了精神包袱，就是給當(dāng)前勇于突破、敢于創(chuàng)新的變革家吃了一顆“定心丸”。現(xiàn)今我國正處于全面深化改革的攻堅(jiān)期，面對的是更加復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢、更加突出的社會矛盾，改革開放需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和困難日益加劇，要開放就一定會涉及大膽革新，但“大膽地吃螃蟹”就有可能犯錯(cuò)。因此，容錯(cuò)本質(zhì)上就是激勵(lì)改革的機(jī)制，為勇于創(chuàng)新的干部開啟了第一道“安全閥”，為領(lǐng)導(dǎo)干部拓展了更為寬松的政治空間。[4]

從改革攻堅(jiān)的角度看，容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)就是給改革者設(shè)置大膽創(chuàng)新、勇于實(shí)踐的一道防線。從經(jīng)驗(yàn)上判斷，改革到了“深水區(qū)”至少有四個(gè)方面需要容錯(cuò)機(jī)制的保障：一是改革官員要承受空前抵觸和阻力的風(fēng)險(xiǎn)。所有的“硬骨頭”難題都代表改革邊際成本的升高，因此需要有容錯(cuò)機(jī)制保障改革成本在可控的范圍之內(nèi)，不會影響到這些改革官員的政治前途。從理性角度分析，每一位干部都對自己職業(yè)充滿預(yù)期，如果因?yàn)楦母镲L(fēng)險(xiǎn)而影響前途，可能就會出現(xiàn)部分干部為了職務(wù)晉升而繞著困難走現(xiàn)象的發(fā)生。[5]二是改革對象復(fù)雜，既存在“法無規(guī)定”的不確定性，也存在舊法“有據(jù)”的障礙。比如，重大工程的拆遷問題，官員需要同時(shí)面對“維護(hù)公共利益”和釘子戶“捍衛(wèi)私有財(cái)產(chǎn)”的“于法有據(jù)”難局之選擇。在這個(gè)意義上，改革官員越是積極進(jìn)取，越是有可能陷入官場是非。[6]三是改革手段選擇的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是雷厲風(fēng)行官員偏好使用行政強(qiáng)制手段時(shí)，往往會陷入網(wǎng)絡(luò)輿論“暴力”的漩渦，嚴(yán)重者甚至被人肉搜索或干部家人的正常生活受到干擾。[7]四是改革失敗的政治風(fēng)險(xiǎn)需要容錯(cuò)機(jī)制的保障。根據(jù)管理學(xué)的“二八定律”推演，社會效益最大的部分來自于關(guān)鍵少數(shù)改革干部的績效。[8]同理，敢于改革干部的絕大多數(shù)努力都存在失敗的風(fēng)險(xiǎn)，只要容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制能夠降低失敗的成本，就有可能提高改革成功幾率。

二、新時(shí)代容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)的四大底線

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的設(shè)立，是對黨員干部在依法創(chuàng)新實(shí)踐工作中出現(xiàn)的失誤的一種制度保障，是以一種寬容的態(tài)度為那些“有想法、有能力、有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)”的干部撐腰鼓勁，為其解決后顧之憂。但是，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制并非是將干部所有的“犯錯(cuò)”都無原則地不予追究?！度蒎e(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施辦法》對容錯(cuò)的原則、適用范圍、方式等做出了規(guī)定。關(guān)于容忍干部犯錯(cuò)的原則，習(xí)近平總書記在省部級領(lǐng)導(dǎo)干部的講話中做了 “三個(gè)區(qū)分開來”：“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試中出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級明令禁止依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同牟取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來?！盵9]從當(dāng)下中國改革的現(xiàn)實(shí)需要來判斷，加快建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制需要設(shè)定如下四大底線標(biāo)準(zhǔn)：

（一）堅(jiān)持以現(xiàn)行法律制度為前置條件

容錯(cuò)機(jī)制本質(zhì)上是制度體系的有機(jī)構(gòu)成。改革必須堅(jiān)持法治思維和法治方式，把紀(jì)律底線、法律底線作為前置條件，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，完善相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保容錯(cuò)機(jī)制在法制范圍內(nèi)運(yùn)行。容錯(cuò)機(jī)制的設(shè)置是為了解決一定問題、實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而推行的政策，與法律制度相比，它們有著共同的法律淵源，但是一旦二者發(fā)生沖突，容錯(cuò)機(jī)制必須堅(jiān)持法律先行的原則。在法治理念中，法律制度是一個(gè)國家或地區(qū)所有法律和規(guī)則的總稱，是調(diào)節(jié)社會規(guī)范最有效的手段，是帶有強(qiáng)制性的規(guī)定。具體來說，容錯(cuò)機(jī)制的建立，必須以法律作為藍(lán)本，不能隨意突破，堅(jiān)守法律制度的底線標(biāo)準(zhǔn)，才能真正發(fā)揮其鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的激勵(lì)作用。

對于容錯(cuò)機(jī)制的建立，劃分“可容”與“不可容”的界限，[10]實(shí)質(zhì)上是對法律制度的進(jìn)一步細(xì)化，是對法律制度空白的一種填充，是確保容錯(cuò)置于合法范圍之內(nèi)，避免不法分子利用容錯(cuò)機(jī)制逃避責(zé)任。畢竟，容錯(cuò)機(jī)制不是什么錯(cuò)誤都可以往里面放的“集裝箱”。更重要的是，容錯(cuò)機(jī)制的設(shè)置主要是要發(fā)揮其激勵(lì)作用，為領(lǐng)導(dǎo)干部敢于實(shí)踐、勇于創(chuàng)新提供制度保障，充分發(fā)揮“獅子型”干部的積極性、創(chuàng)新性，推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制真正落地見效。免責(zé)和問責(zé)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，在容錯(cuò)機(jī)制中將這兩個(gè)看似不分的兩面適當(dāng)?shù)赜枰苑珠_，專門設(shè)立容錯(cuò)認(rèn)定的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在程序上加強(qiáng)容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施效果，避免將容錯(cuò)與問責(zé)混淆起來。除此之外，對典型的容錯(cuò)案例進(jìn)行宣傳，不僅為干部樹立榜樣，也為后者處理問題提供有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，讓廣大干部相信容錯(cuò)機(jī)制不是紙面文章。

在法律底線框架下，大體有四層邏輯。第一層是憲法，處于優(yōu)先地位。它是高于其他法律部門的國家根本大法，在整個(gè)法律體系中具有最高的法律效力，其他一般法律都不能與憲法相抵觸，因而是容錯(cuò)機(jī)制的外部權(quán)利依據(jù)和根本制度依托。第二層是《公務(wù)員法》。這是針對公務(wù)員的法律，就公務(wù)員的錄用、考核、任免、升降、獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，這為容錯(cuò)機(jī)制提供了直接依據(jù)。第三層是行政法與地方性法規(guī)。目前，各地正在致力于構(gòu)建科學(xué)化、法治化、可操作性強(qiáng)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，多個(gè)省份相繼出臺了容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)施辦法。例如，北京市 2017年4月出臺的《中共北京市委實(shí)施〈中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉辦法》第三章第十六條規(guī)定，將領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中的失誤錯(cuò)誤與違法亂紀(jì)區(qū)分開。廣東省2016年12月出臺的《廣東省黨的問責(zé)工作實(shí)施辦法》第二章第十四條對可以免予問責(zé)的具體情形進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。第四層是政策規(guī)定，包括中央和地方政策。目前，各省份都陸續(xù)出臺了有關(guān)容錯(cuò)機(jī)制的政策，這些法律法規(guī)都是結(jié)合本地具體情況詳細(xì)地規(guī)定了容錯(cuò)機(jī)制的基本原則、適應(yīng)范圍、實(shí)施主體等，為容錯(cuò)機(jī)制營造了一個(gè)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的良好氛圍。

（二）堅(jiān)持以黨內(nèi)法規(guī)為首要原則

國有國法、黨有黨規(guī)。習(xí)近平總書記指出:“全黨必須牢固樹立黨內(nèi)法規(guī)的崇高理念，并在治黨實(shí)踐中切實(shí)運(yùn)用好黨內(nèi)法規(guī)”。[11]黨紀(jì)嚴(yán)于國法，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的首要原則就是黨員干部的行為不能違背黨章黨規(guī)所規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容。畢竟，容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)的目的是為了激勵(lì)黨員干部創(chuàng)新與改革，因此，容錯(cuò)機(jī)制必須以黨內(nèi)法規(guī)為界。觸犯黨紀(jì)國法的任何改革行為都是不能容忍的，這是因?yàn)辄h紀(jì)國法是一個(gè)國家生存發(fā)展的保障，是干部不可逾越的紅線。尤其是作為領(lǐng)導(dǎo)干部的黨員，破壞黨紀(jì)國法就是觸及國家的原則。勇于改革的干部盡管有別于腐敗分子的違反黨紀(jì)國法行為，但是挑戰(zhàn)黨內(nèi)法規(guī)勢必對社會造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，不能給予試錯(cuò)機(jī)會。容錯(cuò)必須堅(jiān)持黨紀(jì)國法的底線，嚴(yán)格區(qū)分 “合法”與“非法”的界限，堅(jiān)決以零容忍的態(tài)度予以否定。

（三）堅(jiān)持以政治紀(jì)律和政治規(guī)矩為基本指導(dǎo)

無規(guī)矩不成方圓，政治紀(jì)律和政治規(guī)矩在我們的工作生活中無處不在。作為一名共產(chǎn)黨員不能以改革為借口肆意違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。劃清容錯(cuò)的可容邊界就要將“守紀(jì)”與“違規(guī)”區(qū)分開，以黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩為底線標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記結(jié)合國際國內(nèi)環(huán)境的實(shí)際情況，全面深化推進(jìn)改革開放進(jìn)程，把黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩提到了前所未有的高度予以重視。[12]黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩是其他紀(jì)律的基礎(chǔ)，是所有黨員都必須遵守的行為規(guī)范，是判斷黨員黨性和忠誠度最重要的尺度，是黨的所有紀(jì)律中排在最前面的。因此，容錯(cuò)機(jī)制的建立，必須不能打破政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的底線。政治紀(jì)律和政治規(guī)矩要求黨員干部在工作中時(shí)刻牢記自己的身份與職責(zé)，所有的行為都要符合中共黨員這個(gè)光榮稱號，任何時(shí)候、任何情況下，都要把講紀(jì)律、守規(guī)矩挺在前頭，自覺地強(qiáng)化紀(jì)律意識和規(guī)矩意識，確保在紀(jì)律范圍之內(nèi)行事。確定以政治紀(jì)律和政治規(guī)矩為容錯(cuò)機(jī)制的邊界，也就是在根本上保證黨員干部手握戒尺，而舉有所慮、行有所止。

（四）堅(jiān)持以不得干預(yù)重大事項(xiàng)制度為基本遵循

借改革之名、行插手干預(yù)重大事項(xiàng)之實(shí)，這不是容錯(cuò)機(jī)制的寬容范疇。我們黨對此已經(jīng)制定了相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)加以規(guī)范，列舉了領(lǐng)導(dǎo)干部不能插手干預(yù)的負(fù)面清單。超越權(quán)利行使職權(quán)必將造成政治生態(tài)的混亂，嚴(yán)重會危及黨和國家的安全。因此，容錯(cuò)機(jī)制邊界的界定，就是把干部可以原諒的錯(cuò)與不可饒恕的錯(cuò)分開，嚴(yán)格將干部的行為限定在制度之內(nèi)，遵循領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度，有效踐行“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”。對于容錯(cuò)機(jī)制而言，“容”與“不容”的邊界正是要?jiǎng)澐值娜绱司唧w才能真正發(fā)揮其作用。

三、“警示”與“激勵(lì)”并舉，完善干部容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)

容錯(cuò)機(jī)制真正的目的，是激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新的“內(nèi)驅(qū)動(dòng)力”，同時(shí)也是對腐敗犯罪等違法行為的“警示”，不能簡單地將容錯(cuò)機(jī)制當(dāng)做“收納箱”，什么錯(cuò)誤都往里“放”。劃清容錯(cuò)機(jī)制“容”與“不容”的邊界對于我國進(jìn)一步改革開放具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，也是干部干事創(chuàng)業(yè)的“負(fù)面清單”，充分彰顯底線的激勵(lì)與約束雙重作用。

首先，以“容”與“不容”為界限，對“為官不為”做出警示，對邊界內(nèi)的改革行為加以激勵(lì)。當(dāng)前，改革進(jìn)入深水區(qū)，出現(xiàn)了一些得過且過、懶政怠政等“為官不為”的消極現(xiàn)象。容錯(cuò)機(jī)制的設(shè)置，就是為了解決領(lǐng)導(dǎo)干部中“想為能為善為而不敢為”的問題，劃清容錯(cuò)機(jī)制的界限則是為了激勵(lì)引導(dǎo)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)作為、積極作為。為此，需要在全面貫徹習(xí)近平總書記“二十字”用人標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，注重把敢于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)、敢于創(chuàng)新、敢于突破的領(lǐng)導(dǎo)干部用起來，注重把想干事、能干事、會干事、善干事的干部用起來，保護(hù)那些作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部，為“有勇氣、有實(shí)力、有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)”的領(lǐng)導(dǎo)干部撐腰鼓勁。

其次，以“容”與“不容”為界限，對惡化政治環(huán)境的行為做出警示，對優(yōu)化政治環(huán)境的干部擔(dān)當(dāng)加以激勵(lì)。在當(dāng)前改革觸及“硬骨頭”的形勢下，不擔(dān)當(dāng)、不作為、懶作為、慢作為的懶政之風(fēng)，實(shí)質(zhì)是變相腐敗，是惡化政治生態(tài)的消極表現(xiàn)，其危害性之大不容小覷。[13]所以，當(dāng)前急需列舉正風(fēng)肅紀(jì)的“負(fù)面清單”，從根本上破除頑疾，進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范各級黨員干部的職權(quán)范圍，在用好權(quán)力的同時(shí)敢于掙脫束縛大膽創(chuàng)新。厘清黨員干部容錯(cuò)的免責(zé)界限及不予容錯(cuò)免責(zé)的底線，從根本上為干部干事改革創(chuàng)新提供良好的政治環(huán)境。但是，在改革創(chuàng)新事業(yè)中，干部總會遇到史無前例的經(jīng)驗(yàn)可以遵循的情況，以及在一些如群體性事件、自然災(zāi)害、危及生命等緊急情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部必須立刻作出抉擇的風(fēng)險(xiǎn)。明確容錯(cuò)的邊界，在激勵(lì)與約束雙層機(jī)制上增加了干部干事的自主決定權(quán)，既消除了干部瞻前顧后、猶豫不決、怕出錯(cuò)、怕問責(zé)的后顧之憂，又在一定程度上遏制了事態(tài)擴(kuò)大化發(fā)展，增加干部干事的積極性、創(chuàng)造性。

再次，以“容”與“不容”為界限，以政治建設(shè)為引領(lǐng)，對懶政惰政提出警示，對積極創(chuàng)新行為予以激勵(lì)，激活基層黨建不斷創(chuàng)新方式方法的活力。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞黨的建設(shè)根本問題，創(chuàng)造性地提出了一系列新思想新觀念新論斷。其中，關(guān)于基層黨建工作的重要講話和指示精神，在落實(shí)上需要?jiǎng)?chuàng)新工作方式方法。在劃清容錯(cuò)機(jī)制的可“容”邊界內(nèi)，基層黨員干部積極推進(jìn)基層黨組織建設(shè)，貫徹黨的決定，有助于提高黨的建設(shè)質(zhì)量。換言之，基層干部是推動(dòng)黨建工作的主力軍，是帶領(lǐng)基層群眾實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)的牽引者，是促進(jìn)基層事業(yè)全面發(fā)展的引領(lǐng)者，是黨的事業(yè)的骨干力量，只要能夠在容錯(cuò)的邊界內(nèi)不斷創(chuàng)新、勇于進(jìn)取，就能夠促進(jìn)黨的事業(yè)全面順利開展。

四、總結(jié)

新時(shí)代的改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期，每前進(jìn)一步都可能面臨新的不確定性。這對于處于改革前沿陣地的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，既是政治機(jī)遇又是發(fā)展的挑戰(zhàn)。干部容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)能夠?yàn)楦母飫?chuàng)新提供制度保障，如果沒有約束也可能帶來新的不確定性。底線思維是容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)的必要前提，其中，“容”的底線是為了達(dá)到激勵(lì)干部勇于擔(dān)當(dāng)作為，而“不容”的底線則是給各種不利于改革發(fā)展的干部行為設(shè)置警示。新時(shí)代的征程僅處于起步階段，廣大干部任重道遠(yuǎn)，容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)同樣任重道遠(yuǎn)。