楊 濤

(陜西理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院, 陜西 漢中 723000)

生態(tài)資源及其系統(tǒng)所提供的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，單純依靠市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)者成本的有效補(bǔ)償或體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。因此，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)生態(tài)資源可持續(xù)利用的重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

目前，我國生態(tài)補(bǔ)償制度已初步建立，生態(tài)補(bǔ)償理論研究取得了階段性進(jìn)展。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識、生態(tài)補(bǔ)償制度體系構(gòu)建的基本內(nèi)容以及生態(tài)補(bǔ)償效益的評估等方面已達(dá)成初步共識，在生態(tài)要素補(bǔ)償、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐等方面取得了一定成績。但仍存在生態(tài)補(bǔ)償范圍偏小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)方動態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等問題，在一定程度上限制了生態(tài)保護(hù)行為的持續(xù)性。生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的目的在于協(xié)調(diào)因生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的提供與使用而導(dǎo)致的人與人之間的利益關(guān)系，合理確定、準(zhǔn)確評估生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是解決問題的首要基礎(chǔ)。為此，本文在系統(tǒng)梳理生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵與生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其類型的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定與評估框架，以促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐健康可持續(xù)發(fā)展。

一、生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的再認(rèn)識

自20世紀(jì)80年代以來，人們逐漸認(rèn)識到，通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展、確保生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的持續(xù)供給是推動生態(tài)文明建設(shè)的決定因素之一。由此，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐與研究也隨之得到持續(xù)重視，形成了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積累了大量的研究成果。然而，國內(nèi)外學(xué)界至今并未就生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵達(dá)成一致。在不同時期，學(xué)者們對生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的認(rèn)識隨著生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化而變化著；即使在同一時期，由于研究出發(fā)點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)的不同，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵界定具有明顯的學(xué)科特色。綜觀生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的界定，學(xué)者們主要是從生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境治理、法學(xué)、可持續(xù)發(fā)展角度或單純從生態(tài)系統(tǒng)要素角度進(jìn)行分析。通過梳理近年來生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的研究成果發(fā)現(xiàn)，對生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的探討與分析是一個歷史演變的過程，即從自然生態(tài)系統(tǒng)自身到人與自然生態(tài)系統(tǒng)之間關(guān)系的和諧相處再到人與人之間利益關(guān)系的相互平衡。

第一種認(rèn)識源于自然生態(tài)系統(tǒng)的自我平衡和自我補(bǔ)償。不少生態(tài)學(xué)家認(rèn)為，自然生態(tài)系統(tǒng)能夠?qū)ν饨绺蓴_通過自然本身的調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)現(xiàn)自我平衡，而無需通過人為干預(yù)。因此，生態(tài)補(bǔ)償是自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的自我補(bǔ)償，即自然本身問題。

第二種認(rèn)識源于生態(tài)資源有限稀缺與社會需求無限之間的矛盾性。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、社會生產(chǎn)力的不斷進(jìn)步，人類對生態(tài)資源和能源的需求不斷擴(kuò)大。同時，對生態(tài)資源的無序開發(fā)、不可持續(xù)的利用等行為導(dǎo)致生態(tài)資源的稀缺性不斷增強(qiáng)。人類與自然生態(tài)系統(tǒng)的對立關(guān)系使人們清晰地認(rèn)識到，人與自然環(huán)境的和諧共生是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。所以，生態(tài)補(bǔ)償是為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然關(guān)系的和諧，并實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

第三種認(rèn)識源于社會公平、公正。如果人們僅對自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償則有失社會公平，因?yàn)楸Ｗo(hù)、補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境表面上是人與自然之間的關(guān)系，但實(shí)質(zhì)上是人與人之間的關(guān)系，是保護(hù)者與受益者之間、保護(hù)區(qū)域與收益區(qū)域之間、少數(shù)人與多數(shù)人之間、當(dāng)代人與后代人之間的關(guān)系。

因此，生態(tài)補(bǔ)償中的利益相關(guān)者，即補(bǔ)償者和受償者，二者之間關(guān)系確立的媒介是生態(tài)服務(wù)，即因生態(tài)環(huán)境的存在及其開發(fā)利用而導(dǎo)致的人與人之間利益的不平衡。因此，生態(tài)補(bǔ)償既包括人與物(補(bǔ)償者與生態(tài)環(huán)境)之間的關(guān)系，又包括人與人(受償者與補(bǔ)償者)之間的關(guān)系，而后者恰恰是生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)。

鑒于此，平衡利益是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓獑栴}。只有利益得到平衡，受償者才能主動、積極投身于生態(tài)保護(hù)，補(bǔ)償者才能重視如何提高生態(tài)資源利用效率；只有利益得到平衡，才能提高生態(tài)補(bǔ)償效率，促進(jìn)人與人之間、人與自然之間的和諧發(fā)展。而受償者與補(bǔ)償者之間的利益如何平衡又取決于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何合理確定。因此，確定合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償制度順利實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定及其類型

1.生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定

資源枯竭、環(huán)境惡化導(dǎo)致生態(tài)資源的供給與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求之間的矛盾日益加劇，作為解決環(huán)境問題的生態(tài)補(bǔ)償日益受到重視。隨著各國生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建與實(shí)施，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的協(xié)調(diào)性、持續(xù)性明顯得到改善，環(huán)境污染和生態(tài)破壞得到一定程度的遏制，因生態(tài)補(bǔ)償而增加的生態(tài)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量明顯提高。近年來國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯颗c實(shí)踐表明，確定合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是有效實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度、提高生態(tài)補(bǔ)償效益、有效調(diào)整相關(guān)主體之間利益關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)、可持續(xù)的核心影響因素和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

對生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定，國內(nèi)外文獻(xiàn)并未明確提出，只是較為零散地提出了確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意義與作用，論證了確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論依據(jù)，提出了多種生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算方法，結(jié)合大量的案例研究了某種具體核算方法。這為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論研究與實(shí)踐探索提供了借鑒思路。但迄今為止，沒有闡明生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵與外延，沒有解釋清楚各種生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)及核算方法的適用范圍，沒有對政府、市場、利益相關(guān)者以及社會公眾的角色定位進(jìn)行分析等，這在一定程度上限制了生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理論研究與實(shí)踐的深入發(fā)展。

準(zhǔn)確衡量、合理確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，平衡、協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間利益，是健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要問題。因此，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于一定的理論依據(jù)，根據(jù)不同的生態(tài)補(bǔ)償類型并采用相應(yīng)的計算方法，對生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)各方之間的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整與分配，增進(jìn)生態(tài)服務(wù)的持續(xù)、有效供給。其中，生態(tài)補(bǔ)償量的大小是合理確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核心，直接關(guān)系到生態(tài)補(bǔ)償績效以及補(bǔ)償者的承受力。

2.生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的類型

(1)按照生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定者的不同，可以分為政府宏觀指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和市場交易協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)。政府宏觀指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上就是法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是由相關(guān)法律制度明確規(guī)定不容許單方或雙方提高或降低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如德國巴伐利亞州農(nóng)業(yè)景觀項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、我國退耕還林(草)和生態(tài)公益林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等。目前，我國各類生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，主要是由政府制定的。雖然能充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用，加快推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，但由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定采用的是自上而下的方法，使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，未充分考慮地域差異以及受償者、補(bǔ)償者雙方意愿，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不符合區(qū)域?qū)嶋H情況或在實(shí)踐中難以執(zhí)行等問題。市場交易協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)是由生態(tài)補(bǔ)償主客體之間依據(jù)生態(tài)服務(wù)價值或成本，自由協(xié)商、共同確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如澳大利亞古爾本—墨累河灌區(qū)的雙向投標(biāo)拍賣、我國東陽—義烏的水權(quán)轉(zhuǎn)讓等。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能充分體現(xiàn)補(bǔ)償意愿和受償意愿，提高生態(tài)建設(shè)、保護(hù)者的積極性，但應(yīng)加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控與監(jiān)督，確保生態(tài)服務(wù)交易類型符合國家生態(tài)補(bǔ)償政策意圖。

(2)按照生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，可以將生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分為破壞(污染)賠償標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償有廣義和狹義之分。廣義的生態(tài)補(bǔ)償包括對因參與生態(tài)保護(hù)與建設(shè)或提供生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品所作貢獻(xiàn)的獎勵和對因生態(tài)開發(fā)、破壞所造成損失的賠償，對這兩種行為進(jìn)行補(bǔ)償(賠償)也就形成了兩種生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其目的都是將外部性內(nèi)部化，即包括激勵生態(tài)保護(hù)正外部性行為內(nèi)部化和約束破壞生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性行為內(nèi)部化。根據(jù)外部性理論，以正、負(fù)外部性內(nèi)部化為分析視角，破壞(污染)賠償標(biāo)準(zhǔn)的目的主要在于外部成本內(nèi)部化，應(yīng)以生態(tài)受益者的獲利為基礎(chǔ)，兼顧環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)成本確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而控制不合理的生態(tài)資源開發(fā)行為或生態(tài)破壞、污染行為；而保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的目的主要在于外部收益內(nèi)部化，應(yīng)以保護(hù)者的直接投入和機(jī)會成本為基礎(chǔ)，參考生態(tài)服務(wù)價值以及受償意愿、支付意愿等確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而激勵生態(tài)保護(hù)行為的持續(xù)性。

除以上分類方法之外，還可以按生態(tài)補(bǔ)償方式的空間尺度，結(jié)合《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》的分類，將生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分為三類：國家宏觀生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國家主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(優(yōu)化開發(fā)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、限制開發(fā)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和禁止開發(fā)區(qū)標(biāo)準(zhǔn))，單一生態(tài)要素補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(水資源生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、海洋資源生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、草地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等)。

三、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定與評估框架

合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是提高生態(tài)補(bǔ)償效益的關(guān)鍵，而生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性取決于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定過程及其實(shí)施是否“合法、合規(guī)、真實(shí)、準(zhǔn)確、全面、客觀、公平、有效”。現(xiàn)有大量研究與實(shí)踐提出、實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)和計算方法各有優(yōu)劣，既不能完全適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，又不具有宏觀指導(dǎo)性?；诖?，應(yīng)構(gòu)建新型的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評估體系，該體系的建立應(yīng)符合以下基本原則和要求，即“政府主導(dǎo)、市場補(bǔ)充，分類核算、全面評估，劃分區(qū)域、體現(xiàn)差異，充分協(xié)商、動態(tài)調(diào)整”。

1.政府主導(dǎo)、市場補(bǔ)充

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由誰確定的問題，實(shí)質(zhì)上就是實(shí)行何種生態(tài)補(bǔ)償模式問題，也即生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中政府和市場的功能如何定位。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償模式，學(xué)界普遍認(rèn)為有兩種，政府模式和市場模式。政府主導(dǎo)模式是指政府作為生態(tài)服務(wù)消費(fèi)者的代表與提供者協(xié)商、確定生態(tài)服務(wù)價格并購買，而市場主導(dǎo)模式則指在政府的宏觀指導(dǎo)下，由生態(tài)服務(wù)的消費(fèi)者與提供者直接討價還價確定價格。兩種模式的根本區(qū)別不在于是消費(fèi)者或是政府出錢購買生態(tài)服務(wù)，而在于是誰決定了生態(tài)服務(wù)的價格[1]，即由誰主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。

對生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行合理定價是市場主導(dǎo)模式能夠有效實(shí)施的關(guān)鍵。英國的國際環(huán)境與發(fā)展研究所以及美國森林趨勢組織分別就環(huán)境服務(wù)市場及其補(bǔ)償機(jī)制在世界范圍內(nèi)對自發(fā)或政府組織推動的案例進(jìn)行研究和探討，以此作為理論的探討和市場開發(fā)的依據(jù)[2]。他們的研究表明，由于生態(tài)服務(wù)的特殊性，對生態(tài)服務(wù)成本效益評估的困難以及人們思想觀念認(rèn)識等原因，生態(tài)服務(wù)市場只存在于特殊的生態(tài)環(huán)境需求的區(qū)域。Pagiola 等認(rèn)為市場主導(dǎo)模式效率更高[3]。但是市場主導(dǎo)模式有一系列的假定條件，如產(chǎn)權(quán)的明確界定、完善的法律規(guī)章制度、較低的市場交易費(fèi)用等。當(dāng)上述條件不能得到完全滿足時，政府主導(dǎo)就成為唯一選擇。

生態(tài)服務(wù)的公共產(chǎn)品特征是政府介入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的決定因素。相對于市場主導(dǎo)模式而言，政府介入生態(tài)補(bǔ)償能夠顯著提高生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)行效率，降低市場交易成本，保障生態(tài)補(bǔ)償制度的公平性。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，政府在生態(tài)補(bǔ)償中的職能定位主要是制定生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則、明晰生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)、組織并實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度、提供政策支持、參與國際合作等。

根據(jù)我國現(xiàn)實(shí)國情，目前在我國推行市場主導(dǎo)模式的條件尚未成熟。同時，我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)實(shí)踐帶有明顯的政府主導(dǎo)性。生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐在近幾年取得較大成效的重要經(jīng)驗(yàn)就在于積極推動政府履職，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。政府的高效、公平發(fā)揮了生態(tài)補(bǔ)償效益倍增器的作用，促進(jìn)了生態(tài)補(bǔ)償高質(zhì)量、高效率的實(shí)施[4]。而且，生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)具有多重性，除保證生態(tài)服務(wù)的足額、持續(xù)供給之外，還需增加就業(yè)、消除貧困、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展等。所以綜合而言，現(xiàn)階段我國應(yīng)當(dāng)推行政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制，通過自上而下確定宏觀指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)與自下而上由交易雙方充分協(xié)商相結(jié)合的方式來確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時，在某些生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品市場較為成熟的條件下，可在政府的監(jiān)督之下，由生態(tài)服務(wù)交易雙方自由協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.分類核算、全面評估

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償類型以及生態(tài)要素自身的特點(diǎn)等影響因素而有所差異。所謂分類核算是指在確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，既要考慮生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的類型，同時又要兼顧生態(tài)補(bǔ)償要素的差異。對于生態(tài)破壞(污染)賠償標(biāo)準(zhǔn)的確定，由于生態(tài)資源開發(fā)或破壞是一種負(fù)外部性行為，生態(tài)受益者不僅沒有為其所享有的生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品付費(fèi)，而且其開發(fā)、破壞行為也對資源環(huán)境以及當(dāng)?shù)厣鐣娫斐闪艘欢ǖ呢?fù)面影響，減少了社會福利。因此，生態(tài)破壞(污染)賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用市場主導(dǎo)模式，參考生態(tài)服務(wù)的市場交易價格，主要以生態(tài)受益者的獲利為依據(jù)，同時兼顧環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)成本，在政府相關(guān)部門的監(jiān)管之下，督促企業(yè)設(shè)立環(huán)境污染治理基金，既用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，同時又要對因生態(tài)破壞而受損的當(dāng)?shù)卣途用窠o予一定的賠償。

對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由于生態(tài)資源是一種公共性較強(qiáng)的物品，生態(tài)保護(hù)行為具有外溢性，其成本單純依靠市場無法完全得到補(bǔ)償。因此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)采用政府主導(dǎo)模式，以區(qū)域內(nèi)政府和居民為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)或提供生態(tài)服務(wù)而投入的成本和喪失的發(fā)展機(jī)會成本為依據(jù)和基礎(chǔ)，兼顧生態(tài)服務(wù)價值，通過政策傾斜、增加財政轉(zhuǎn)移支付力度等補(bǔ)償手段，在補(bǔ)償當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展損失的基礎(chǔ)上，提高受償區(qū)域政府和居民的后續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，從而促進(jìn)生態(tài)保護(hù)行為的持續(xù)性。

所謂全面評估是指生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算不僅要考慮由于生態(tài)保護(hù)或生態(tài)破壞(污染)對人的利益的影響，還應(yīng)分析對生態(tài)系統(tǒng)自身的影響。具體來講，對于生態(tài)破壞(污染)賠償標(biāo)準(zhǔn)的確定，主要以成本為依據(jù)，體現(xiàn)三個方面的內(nèi)容：(1)由于生態(tài)破壞(污染)所導(dǎo)致的生態(tài)資源自身的價值損失，如生物資源多樣性的價值損失，氣候調(diào)節(jié)功能價值損失等，包括生態(tài)資源數(shù)量與質(zhì)量的評價和測定；(2)生態(tài)環(huán)境破壞(污染)的治理成本；(3)生態(tài)破壞(污染)期間對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的損失，如直接社會經(jīng)濟(jì)損失，企業(yè)關(guān)停與搬遷損失，發(fā)展權(quán)限損失等。對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，則應(yīng)以成本為基礎(chǔ)、價值為核心，反映三個方面的內(nèi)容：(1)生態(tài)資源的保護(hù)成本；(2)因保護(hù)生態(tài)資源而產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)價值增量；(3)生態(tài)保護(hù)期間當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展喪失的潛在價值。

3.劃分區(qū)域、體現(xiàn)差異

國內(nèi)外的研究與實(shí)踐表明，由于多數(shù)生態(tài)服務(wù)不具備空間替代性，而且各區(qū)域生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生的價值和生態(tài)修復(fù)的成本差異較大，生態(tài)效益具有明顯的空間差異[5]。不考慮區(qū)域差異或在較大范圍內(nèi)采用統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不符合我國地域類型多樣性的實(shí)際情況，難以反映區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)價值損失和機(jī)會成本。我國退耕還林生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐表明，統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會帶來生態(tài)補(bǔ)償資金低效使用、補(bǔ)償不足或補(bǔ)償過多等問題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)不同地理空間的補(bǔ)償?shù)燃墑澐趾头确矫娴难芯?，根?jù)不同的區(qū)域等級及其差異，確定具有適當(dāng)性的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[6]。

地域環(huán)境是一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，由不同等級的區(qū)域構(gòu)成。不同等級區(qū)域在生態(tài)保護(hù)或生態(tài)修復(fù)中的地位與作用不同，生態(tài)服務(wù)價值與生態(tài)修復(fù)成本具有明顯差異。因此，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)首先根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)服務(wù)價值差異等劃分區(qū)域等級。在此基礎(chǔ)上，以土地價值作為衡量機(jī)會成本的依據(jù)，計算出不同等級區(qū)域機(jī)會成本的大小，確定不同區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4.充分協(xié)商、動態(tài)調(diào)整

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)主體之間利益關(guān)系的重新調(diào)整與分配，受償者的需求能否得到滿足，補(bǔ)償者的意愿及支付能力能否得到充分考慮，是影響生態(tài)補(bǔ)償制度能否順利實(shí)施的重要因素。博弈論表明，如果各方利益不能得到充分反映和體現(xiàn)，并達(dá)到均衡，集體理性是無法實(shí)現(xiàn)的。由于生態(tài)服務(wù)具有公共產(chǎn)品特征，是以整體的形式被集體消費(fèi)，每個人的消費(fèi)量難以準(zhǔn)確計量。同時，為保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境的個人和組織其所作出的貢獻(xiàn)度也難以衡量，無法將消費(fèi)者與保護(hù)者一一對應(yīng)。結(jié)果，受償者與補(bǔ)償者之間、受償者內(nèi)部、補(bǔ)償者內(nèi)部都有可能因支付標(biāo)準(zhǔn)或接受標(biāo)準(zhǔn)不一致而產(chǎn)生分歧，從而導(dǎo)致較高的交易成本。政府介入雖能降低交易成本、保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓叫?，但也可能由于激勵不足和過高的監(jiān)督成本等原因，導(dǎo)致政府失靈，大量的政府補(bǔ)償項(xiàng)目其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的方式已嚴(yán)重阻礙了生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施。因此，在確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時，應(yīng)充分調(diào)研支付意愿與能力以及受償意愿，通過有效的溝通與協(xié)商，協(xié)調(diào)由于生態(tài)補(bǔ)償而造成的利益分配不合理、不平衡問題，充分反映各方利益述求，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度的持續(xù)性和有效性。動員生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)方參與生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，提高生態(tài)補(bǔ)償社會公眾參與度，有利于提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確性、合理性，有助于切實(shí)保護(hù)生態(tài)保護(hù)者、生態(tài)受損者的利益，促進(jìn)“誰保護(hù)、誰受益，誰破壞、誰賠償，誰受益、誰付費(fèi)”原則的落實(shí)[7]。同時，由于公眾的參與提高了生態(tài)補(bǔ)償制度的透明性，對提高生態(tài)補(bǔ)償效益、監(jiān)督管理者、減少尋租行為等具有一定的促進(jìn)作用。

動態(tài)調(diào)整主要是因生態(tài)資源機(jī)會成本的不斷變化。衡量某區(qū)域生態(tài)資源價值的重要因素是資源的機(jī)會成本，它會隨著自然環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)條件的變化而變化。因此，生態(tài)資源的稀缺性也處于不斷變化之中，需要對生態(tài)資源的價值和成本定期或不定期評估，不斷調(diào)整與之相適應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時，補(bǔ)償效益是評價補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理的重要依據(jù)之一，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)根據(jù)不同的補(bǔ)償效益評價結(jié)果進(jìn)行調(diào)整。由于生態(tài)補(bǔ)償具有長期性，使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L期效益與中短期效益之間可能存在較大的差異。因而，應(yīng)對補(bǔ)償效益進(jìn)行長期的監(jiān)測與評估，構(gòu)建動態(tài)的補(bǔ)償效益評估與反饋機(jī)制，結(jié)合不同的補(bǔ)償效益評估結(jié)論，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時、動態(tài)調(diào)整，從而使整個生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施更具靈活性、動態(tài)性和高效性。