陶紅茹 馬佳騰

（1.河北地質(zhì)大學(xué)法政學(xué)院 河北石家莊 050031；2.河北大學(xué)政法學(xué)院 河北保定 071002）

橫向生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分，是在受益與受損相對(duì)明確且不具有行政隸屬關(guān)系主體之間開(kāi)展的補(bǔ)償，其中補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象是跨行政區(qū)域的，既可以是同級(jí)別行政區(qū)，省與省，市與市（地級(jí)市），縣與縣等，也可以是不同級(jí)別行政區(qū)，省與市，省與縣，市與縣。橫向生態(tài)補(bǔ)償涉及眾多利益主體，保障利益相關(guān)者的權(quán)益，有效地協(xié)調(diào)補(bǔ)償者和受償者的多重利益沖突，合理分配利益，實(shí)現(xiàn)共贏，是制定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要內(nèi)容。我國(guó)京津冀區(qū)域面臨嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，分析京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題

（一）京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償法律制度缺失。橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容是如何協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體之間的多重利益，而完善的法律制度是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和分配利益的法律依據(jù)和重要保障。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ骺梢宰匪莸缴鲜兰o(jì)50年代，但截止到目前，雖然國(guó)家已經(jīng)頒布實(shí)施了一系列關(guān)于生態(tài)保護(hù)的法律制度，但相關(guān)法律制度分散在諸如森林、礦產(chǎn)、流域等單行法之中，內(nèi)容不全面不細(xì)化，至今沒(méi)有一部綜合的、系統(tǒng)的關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)家層面法律制度，因而目前的法律制度指導(dǎo)性和可操作性不強(qiáng)。另一方面，由于行政壁壘，缺乏基礎(chǔ)法律依據(jù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等原因，雖然京津冀各自出臺(tái)了一些與橫向生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的規(guī)定，但是京津冀區(qū)域沒(méi)有頒布涉及橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一的法規(guī)。面對(duì)大氣、河流等生態(tài)問(wèn)題，京津冀省級(jí)政府以中央政府為主導(dǎo)，通過(guò)自主協(xié)商的方式簽訂協(xié)議或制定相關(guān)政策，解決急切的問(wèn)題，沒(méi)有形成一套長(zhǎng)效機(jī)制。由于沒(méi)有完善的法律制度，京津冀政府制定相關(guān)政策制度以政府決策為主導(dǎo)，沒(méi)有足夠的利益相關(guān)者參與，具有很強(qiáng)臨時(shí)性、隨意性和主觀性。

（二）京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者矛盾重重。京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)處于實(shí)踐探索階段，而產(chǎn)權(quán)明確是首要問(wèn)題。眾所周知，北京和天津發(fā)展水平高于河北省，而河北省一直處于服務(wù)京津地位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展滯后，存在貧困區(qū)，貧困帶和諸多貧困縣，其中部分地區(qū)為了給京津提供生態(tài)產(chǎn)品而失去發(fā)展機(jī)會(huì)，如環(huán)京津貧困帶。就生態(tài)補(bǔ)償而言，京津一般屬于受益區(qū)，而河北基本上處于補(bǔ)償區(qū)?，F(xiàn)階段，由于歷史原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，生態(tài)資源的公共物品屬性等原因，京津冀三省市橫向生態(tài)補(bǔ)償存在利益沖突，主要體現(xiàn)在生態(tài)產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致利益相關(guān)者談判博弈成本較高。

（三）京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難確立。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問(wèn)題和難點(diǎn)之一，而跨域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立更是難上加難。從理論層面考慮，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容應(yīng)該包括生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本，然而現(xiàn)實(shí)中很難將這些復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精確地量化，因此對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般通過(guò)代表行政區(qū)域內(nèi)利益相關(guān)者的政府進(jìn)行溝通協(xié)商。京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難確立除了沒(méi)有一部完善的生態(tài)補(bǔ)償制度作為依據(jù)外，還有兩個(gè)主要原因。一是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于行政化。中央政府作為補(bǔ)償主體，往往以行政命令的形式強(qiáng)制京津冀實(shí)施相關(guān)制度措施，而京津冀則是政府溝通協(xié)商來(lái)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依靠政府單方面決策，并沒(méi)有充分考慮經(jīng)濟(jì)因素，如果就某些問(wèn)題存在爭(zhēng)議，往往中央政府介入，促使雙方達(dá)成基本共識(shí)或一致意見(jiàn)。二是京津冀地廣人多，發(fā)展不平衡，利益相關(guān)者利益訴求復(fù)雜。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要集中體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)合理性上，區(qū)域之間現(xiàn)在不同的領(lǐng)域要制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，相同的領(lǐng)域內(nèi)部也要制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，既要有統(tǒng)一的合理標(biāo)準(zhǔn)，又要有多維度的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。倘若沒(méi)有合理可行的標(biāo)準(zhǔn)，必然會(huì)導(dǎo)致利益分配不公平，嚴(yán)重阻礙京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建。

（四）京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償方式單一。從補(bǔ)償機(jī)制來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償方式主要分為政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償，政府手段包括縱向橫向財(cái)政支付，專(zhuān)項(xiàng)基金等，市場(chǎng)手段包括生態(tài)稅費(fèi)、市場(chǎng)交易等。京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償以財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金為主，以中央政府或地方政府為代表，主要通過(guò)貨幣的支付形式彌補(bǔ)受償區(qū)因提供生態(tài)產(chǎn)品而受到的利益損失。從補(bǔ)償主體來(lái)看，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金是最常見(jiàn)的補(bǔ)償手段，操作簡(jiǎn)單，時(shí)間短見(jiàn)效快，但是沒(méi)有考慮到生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的多樣性和跨域生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，沒(méi)有充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置的決定性作用，無(wú)法形成長(zhǎng)久有效的機(jī)制。就補(bǔ)償對(duì)象而言，貨幣補(bǔ)償是最常見(jiàn)的補(bǔ)償形式，程序簡(jiǎn)單，實(shí)用性強(qiáng)，但是不同的生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者有不同的利益訴求，一刀切的補(bǔ)償方式不利于滿(mǎn)足他們的利益訴求，不利于調(diào)動(dòng)他們保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，尤其是生態(tài)保護(hù)的主要實(shí)施者農(nóng)民和牧民。同時(shí)，受償者利益訴求的滿(mǎn)足受到補(bǔ)償主體財(cái)政能力的制約。

（五）京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償結(jié)果不理想。京津冀區(qū)域缺乏橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管機(jī)制和規(guī)范有效的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致補(bǔ)償結(jié)果不理想。近些年來(lái)，在各地的共同努力下，橫向生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)有了初步的推進(jìn)，但是由于還沒(méi)有建立跨越行政區(qū)劃的橫向補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)，缺乏負(fù)責(zé)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿鞔_的部門(mén)，致使在面臨具體協(xié)調(diào)問(wèn)題時(shí)僅僅依靠臨時(shí)性的協(xié)商和聯(lián)合機(jī)制，無(wú)法對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償工作的實(shí)施和生態(tài)補(bǔ)償資金的使用及時(shí)監(jiān)管，更難以實(shí)現(xiàn)對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償工作績(jī)效的科學(xué)評(píng)估，導(dǎo)致對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的完善存在很多現(xiàn)實(shí)的局限，影響了生態(tài)補(bǔ)償效果提升。

二、國(guó)外橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）德國(guó)捷克易北河流域生態(tài)補(bǔ)償。易北河始于捷克，經(jīng)德國(guó)注入北海。1990年，為了解決易北河污染日益嚴(yán)重問(wèn)題，保障水源水質(zhì)，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，德國(guó)和捷克政府達(dá)成跨國(guó)界的雙邊協(xié)議，旨在保護(hù)流域內(nèi)水資源。根據(jù)規(guī)定，兩國(guó)成立了合作組織，對(duì)易北河流域進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃管理，主要職責(zé)是采集水文數(shù)據(jù)，監(jiān)測(cè)水質(zhì)，落實(shí)目標(biāo)計(jì)劃，宣傳環(huán)保等。作為補(bǔ)償主體的德國(guó)努力擴(kuò)寬資金來(lái)源，主要來(lái)自排污費(fèi)，財(cái)政貸款，下游對(duì)上游的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和研究經(jīng)費(fèi)津貼，保證了資金的充足。目前，易北河流域生態(tài)環(huán)境得到了極大地改善，兩國(guó)實(shí)現(xiàn)了互惠共贏。

（二）美國(guó)田納西河流域生態(tài)補(bǔ)償。田納西河位于美國(guó)東南部，流經(jīng)七個(gè)州，最早立法建立了流域管理體制。20世紀(jì)30年代，為了治理田納西流域的生態(tài)環(huán)境，對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和管理，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《田納西流域管理局法》，規(guī)定了田納西流域管理局的職責(zé)和權(quán)限，為流域治理提供了法律保障。田納西流域管理局作為國(guó)家層面綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，既有政府的權(quán)力和責(zé)任，也有企業(yè)的設(shè)置和經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)有企業(yè)性質(zhì)；其日常管理由董事會(huì)和地區(qū)資源管理理事會(huì)組成，董事會(huì)行使管理權(quán)，理事會(huì)只作為咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，由各州，受益者等多方代表組成；其資金來(lái)源是政府財(cái)政，發(fā)行債券和電力經(jīng)營(yíng)等。經(jīng)過(guò)幾十年的綜合開(kāi)發(fā)，田納西河流域不僅擺脫千瘡百孔的局面，而且使周邊居民受益匪淺。

（三）美國(guó)紐約市與上游卡茨基爾（Catskills）流域之間的清潔供水交易。紐約市約90%的用水來(lái)自于上游卡茨基爾流域。1989年美國(guó)環(huán)保局制定關(guān)于城市供水的新要求，由于上游水質(zhì)受到污染，紐約市要么建立過(guò)濾凈化設(shè)施，總費(fèi)用至少需要63 億美元；要么對(duì)飲用水源地卡茨基爾流域進(jìn)行水權(quán)交易，在10年內(nèi)投入最多15億美元。最后，政府決定通過(guò)投資購(gòu)買(mǎi)茨基爾流域的生態(tài)環(huán)境服務(wù)，以減少成本，改善水質(zhì)。為了保障雙方利益，達(dá)到互惠共贏，美國(guó)紐約市水務(wù)局通過(guò)自主協(xié)商的方式，明確了補(bǔ)償主體和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。紐約市政府多方籌集資金，主要通過(guò)對(duì)自來(lái)水用戶(hù)征收附加稅、發(fā)行紐約市公債及信托基金等方式，用于補(bǔ)償提供生態(tài)產(chǎn)品的上游地區(qū)。

（四）哥斯達(dá)黎加森林生態(tài)補(bǔ)償。哥斯達(dá)黎加是拉美最早開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)家之一。1969年，為了遏制毀林現(xiàn)象，保護(hù)森林資源，哥斯達(dá)黎加政府制定了《森林法》，開(kāi)始實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償制度。經(jīng)過(guò)近二十年的實(shí)踐，在總結(jié)制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，政府先后對(duì)該法律制度進(jìn)行了兩次修改，使規(guī)定的內(nèi)容更加具體、詳細(xì)，逐漸形成了比較完善的森林生態(tài)補(bǔ)償制度。該制度中，明確了生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)利益主體及其責(zé)任和義務(wù)，設(shè)立國(guó)家森林基金，成立基金管理部門(mén)，專(zhuān)門(mén)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，政府部門(mén)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，多元化籌集資金,建立了相關(guān)的環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)交易。如今，哥斯達(dá)黎加超過(guò)50%的國(guó)土被森林覆蓋，素有“中美洲花園”的美譽(yù)。

目前京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)處于初級(jí)階段，有共識(shí)但進(jìn)展緩慢，應(yīng)該立足區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況，積極借鑒國(guó)外典型經(jīng)驗(yàn)，探索出適合自己的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

三、京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)。目前,我國(guó)許多法律已經(jīng)對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和污染防治等問(wèn)題做了原則性規(guī)定,但關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄟ€是相當(dāng)薄弱。完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)是法治國(guó)家的必然要求，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范化、法制化的根本保證。首先，在總結(jié)國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐效果的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)具體實(shí)際情況，國(guó)家應(yīng)該建立統(tǒng)一的系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償法律制度，對(duì)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償原則等內(nèi)容做出詳細(xì)的規(guī)定，旨在規(guī)范和推進(jìn)全國(guó)各地區(qū)、各領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償工作的順利開(kāi)展，減少區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償混亂的現(xiàn)象。同時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境的自身特征，行政壁壘等原因，應(yīng)該專(zhuān)門(mén)制定區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步發(fā)展。其次，完善京津冀生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。三地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，應(yīng)該結(jié)合自身情況制定符合實(shí)際情況的地方性法規(guī)，促進(jìn)京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建。

（二）明確利益相關(guān)者的權(quán)利和責(zé)任，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的矛盾。生態(tài)補(bǔ)償中補(bǔ)償主客體是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的先決條件。京津冀生態(tài)環(huán)境的密切相關(guān)性決定了實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償首要的是明確生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者的權(quán)利和責(zé)任。在京津冀生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建中，遵循“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的基本原則，結(jié)合我國(guó)受益區(qū)的政府起主導(dǎo)作用的實(shí)際情況，確定生態(tài)受益區(qū)，明確補(bǔ)償主體，有助于推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。從宏觀層面而言，補(bǔ)償主體是京津冀各級(jí)政府，尤其是省級(jí)政府，代表各行政區(qū)內(nèi)補(bǔ)償主體的角色。一般情況下，由于諸多歷史和現(xiàn)實(shí)原因，京津是受益區(qū)或補(bǔ)償主體，而河北是受償區(qū)和補(bǔ)償對(duì)象。從微觀層面看，補(bǔ)償主體還包括享用生態(tài)產(chǎn)品的企業(yè)，個(gè)人、社會(huì)組織等，也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任。值得注意的是，應(yīng)該在受益區(qū)范圍內(nèi)依據(jù)受益程度對(duì)補(bǔ)償主體進(jìn)行分級(jí)區(qū)分，避免搭便車(chē)行為。

產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)，是保障補(bǔ)償對(duì)象利益的重要依據(jù)，是引入市場(chǎng)機(jī)制的首要前提。在京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償中，補(bǔ)償對(duì)象主要是提供生態(tài)產(chǎn)品的各級(jí)政府和企業(yè)、居民、社會(huì)組織等其他利益相關(guān)者。補(bǔ)償對(duì)象在提供生態(tài)產(chǎn)品過(guò)程中必然投入大量的人力物力財(cái)力，損失一部分發(fā)展機(jī)會(huì)，這些投入的資源和失去的機(jī)會(huì)都需要補(bǔ)償主體進(jìn)行合理補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)利益共享，責(zé)任共擔(dān)。同時(shí)，由于生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)功能的不同，除了作為補(bǔ)償對(duì)象的代表的各級(jí)政府以外，其他補(bǔ)償對(duì)象也需要進(jìn)一步細(xì)分，實(shí)現(xiàn)利益均衡。因此，貢獻(xiàn)程度可以作為明細(xì)補(bǔ)償對(duì)象的重要依據(jù)，這集中體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓叫院陀行栽瓌t。一方面，明細(xì)補(bǔ)償對(duì)象有利于保障生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象的自身利益，避免因產(chǎn)權(quán)模糊導(dǎo)致的補(bǔ)償對(duì)象混亂現(xiàn)象，最大限度地滿(mǎn)足不同補(bǔ)償對(duì)象的不同利益訴求，尤其是保障保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主要實(shí)施者的農(nóng)民、牧民等弱勢(shì)群體利益。一方面，有利于調(diào)動(dòng)補(bǔ)償對(duì)象的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性和主動(dòng)性，從“被動(dòng)”保護(hù)向“主動(dòng)”保護(hù)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步發(fā)展。

（三）引導(dǎo)多元利益相關(guān)者積極參與，確立合理可行的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。確立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要內(nèi)容，是橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)問(wèn)題。從理論層面講，確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本進(jìn)行精確地量化，但從國(guó)內(nèi)外橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中看，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是通過(guò)受益區(qū)和受償區(qū)政府作為代表在上級(jí)政府或者中央政府的主導(dǎo)下進(jìn)行相互協(xié)商決定的，京津冀也是如此。政府之間協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)要跟利益相關(guān)者的利益掛鉤，畢竟大多數(shù)公民才是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體，或高或低都不利于補(bǔ)償者和受償者的利益。因此，要想制定具有可實(shí)踐性的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須引導(dǎo)多元利益相關(guān)者積極參與，建立協(xié)商溝通平臺(tái)，擴(kuò)寬參與渠道，保證公民依法表達(dá)自己利益訴求的權(quán)利，確立既體現(xiàn)公平正義，又符合實(shí)際的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）政府和市場(chǎng)有效融合，探索靈活多樣的補(bǔ)償方式。生態(tài)環(huán)境的多樣性就決定了補(bǔ)償方式的多樣性。目前京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償方式單一，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金為主，這體現(xiàn)了以政府為主導(dǎo)的補(bǔ)償模式。在借鑒國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐基礎(chǔ)上，結(jié)合具體實(shí)際情況，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，京津冀生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該將政府和市場(chǎng)有效融合，旨在發(fā)揮政府和市場(chǎng)的互補(bǔ)作用。一方面，京津冀生態(tài)補(bǔ)償處于初級(jí)階段，以政府為主導(dǎo)，有助于發(fā)揮財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的優(yōu)勢(shì)，可以集中力量短時(shí)間內(nèi)解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看，需要將政府的主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)，市場(chǎng)參與，同時(shí)發(fā)揮政府作用和市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ) “政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的負(fù)作用。京津冀已經(jīng)啟動(dòng)跨區(qū)域碳排放交易，使得村民、牧民等在保護(hù)生態(tài)環(huán)境中受益。另一方面，靈活多樣的補(bǔ)償方式可以擴(kuò)寬資金來(lái)源，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，保證資金的充裕和穩(wěn)定，同時(shí)滿(mǎn)足不同利益相關(guān)者的利益訴求，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的配置，實(shí)現(xiàn)互利共贏。中央和京津冀三省市的相關(guān)部門(mén)正在進(jìn)一步研究建立“京津冀生態(tài)環(huán)?；稹钡木唧w措施，對(duì)推動(dòng)京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償具有重要的意義。

（五）完善橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管和評(píng)估機(jī)制。建立健全監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制，引入社會(huì)制約力量是京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容，是生態(tài)治理現(xiàn)代的具體體現(xiàn)，而目前京津冀地區(qū)未能建立有效監(jiān)管評(píng)估體系。首先，在現(xiàn)有的京津冀領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)負(fù)責(zé)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，擁有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管和評(píng)估的職責(zé)，允許受益區(qū)和補(bǔ)償區(qū)共同參與，組成中央主導(dǎo)，地方參與的生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估小組，保證評(píng)估結(jié)果的公正性。同時(shí)，依據(jù)評(píng)估結(jié)果，對(duì)受益區(qū)和補(bǔ)償區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，保證生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量。其次，鼓勵(lì)利益相關(guān)者參與其中，引入社會(huì)制約力量，形成廣泛參與的運(yùn)行機(jī)制。每個(gè)公民都是環(huán)境政策的利益相關(guān)者，應(yīng)該合法有序的參與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行動(dòng)中，因而信息公開(kāi)制度是首要前提，聽(tīng)證會(huì)制度是主要途徑，實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督是最終目的。最后，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?jī)考核制度。制度和人事是不可分割的。將生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)分派到政府或者相關(guān)部門(mén)政績(jī)考核之中，建立起生態(tài)治理的績(jī)效考核和責(zé)任追究制度，有利于調(diào)動(dòng)無(wú)隸屬關(guān)系的政府或者部門(mén)之間參與協(xié)商補(bǔ)償?shù)闹鲃?dòng)性，有利于保障生態(tài)補(bǔ)償效果，最終實(shí)現(xiàn)京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。