王 利

(河南大學(xué) 司法文明研究中心，河南 開封 475001)

基于水資源在經(jīng)濟社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用以及當(dāng)前我國水環(huán)境保護的嚴(yán)峻形勢，加快推進水生態(tài)補償制度建設(shè)已成為國家推進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。總體上看，國家雖依托《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》等重要文件對包括水環(huán)境在內(nèi)的生態(tài)補償已作出頂層制度設(shè)計，但具體生態(tài)補償實踐中的制度建設(shè)，尤其是法律制度建設(shè)仍然滯后，很大程度上影響著我國生態(tài)補償實踐的實效性。本文以水生態(tài)補償內(nèi)涵的界定為基點，對我國水生態(tài)補償制度的現(xiàn)狀進行系統(tǒng)審視，并結(jié)合其當(dāng)前制度建設(shè)的不足，重點分析其未來完善策略，希望對我國水生態(tài)補償?shù)闹贫然?、?guī)范化及整體生態(tài)補償長效機制的構(gòu)建思路有所啟發(fā)。

一、生態(tài)補償與水生態(tài)補償內(nèi)涵分析

若想實現(xiàn)對水生態(tài)補償概念進行合理界定，首先應(yīng)對其上位概念即生態(tài)補償概念進行有效的梳理和分析?？傮w來看，生態(tài)補償問題主要源于20世紀(jì)中期，基于生態(tài)環(huán)境不斷惡化的現(xiàn)實，人們開始重新審視人類自身與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系并提出了生態(tài)補償問題。但由于生態(tài)補償問題本身的復(fù)雜性、研究視角的差異性等因素，目前學(xué)界對生態(tài)補償概念尚未取得統(tǒng)一共識。

國外而言，關(guān)于生態(tài)補償?shù)难芯恐饕婕叭齻€方面：首先，以科斯定理為基礎(chǔ)，將環(huán)境服務(wù)外化為一種能夠獨立定價及交易的生態(tài)產(chǎn)品，進而將生態(tài)補償理解為環(huán)境服務(wù)購買者與環(huán)境服務(wù)提供者圍繞著環(huán)境服務(wù)買賣所達成的一種自愿交易。該觀點的最大優(yōu)點是可依托市場產(chǎn)品價格調(diào)節(jié)機制，激勵環(huán)境服務(wù)提供者及購買者積極推動生態(tài)環(huán)境創(chuàng)新，并提供了政府部門解決環(huán)境外部性的替代性方案。但建立在強調(diào)效率優(yōu)先的科斯定理基礎(chǔ)上的生態(tài)補償概念往往會忽略公平問題，與發(fā)展中國家生態(tài)補償實踐往往突出生態(tài)補償?shù)墓叫?yīng)尤其是關(guān)注生態(tài)補償與貧困區(qū)域的關(guān)系等現(xiàn)實問題不相適應(yīng)。其次，以庇古理論為基礎(chǔ)，在探討生態(tài)補償概念時往往加入政府干預(yù)機制的內(nèi)容，如環(huán)境稅收或補貼問題。建立在庇古理論上的生態(tài)補償概念更多適用于發(fā)展中國家的現(xiàn)實，因市場機制的不完善，故其生態(tài)補償實踐更注重生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)供給而非經(jīng)濟效率的最大化，同時關(guān)注的目標(biāo)也更為多元化，包括減少貧困與促進社會公平等典型現(xiàn)實問題。第三，隨著時代的發(fā)展，積極融合上述兩種觀念對生態(tài)補償加以理解，認為單一的交易成本視角并不能全部涵蓋生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵或功能，應(yīng)從包含多種行為規(guī)范和功能的視角去認識生態(tài)補償制度。

國內(nèi)來看，學(xué)者主要基于經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)及法學(xué)三種視角來分析生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵。首先，從經(jīng)濟學(xué)視角看，有學(xué)者認為，生態(tài)補償為通過對損害(或保護)環(huán)境資源的行為進行收費(或補償)，提高該行為的收費(或收益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)其行為帶來的外部不經(jīng)濟性(或外部經(jīng)濟性)，達到保護資源的目的[1]。其次，從生態(tài)學(xué)視角看，典型觀點認為，生態(tài)補償為“生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負荷的還原能力”[2]326。再次，就理論研究目的而言，無論是生態(tài)學(xué)意義還是經(jīng)濟學(xué)意義上的生態(tài)補償，最終要落實到需要對生態(tài)補償概念進行立法或政策實施界定。就法學(xué)視角來看，有學(xué)者認為，“生態(tài)補償是指在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場等方式，由生態(tài)保護受益者或生態(tài)損害加害者通過向生態(tài)保護者或因生態(tài)損害而受損者以支付金錢、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式彌補其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為”[3]。

綜合國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于生態(tài)補償?shù)母拍罾斫鈦砜矗瑢τ谒鷳B(tài)補償概念的界定要綜合考量多種因素，除了參與自愿性、帕累托效率、生態(tài)公平等基本因素外，還要考量國情因素。理論上看，水生態(tài)補償概念內(nèi)涵雖豐富，但不能無所不包，不能將一切有關(guān)水環(huán)境治理與保護的措施都納入到水生態(tài)補償?shù)姆懂犞畠?nèi)，認為水生態(tài)補償制度既能解決水生態(tài)保護，又能解決水污染治理，進而產(chǎn)生水生態(tài)補償制度與水生態(tài)損害賠償制度間的功能競合及內(nèi)容重復(fù)設(shè)計問題。另外，結(jié)合2013年國務(wù)院《關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告》、2016年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》等最新國家文件來看，生態(tài)補償制度建設(shè)的核心內(nèi)容都是圍繞著合理界定生態(tài)保護者與受益者權(quán)利義務(wù)而展開，目標(biāo)是加快形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)纳鷳B(tài)補償運行機制。因而，雖然當(dāng)前我國水生態(tài)補償實踐與扶貧開發(fā)、水污染治理等問題有所交織，但水生態(tài)補償?shù)幕緝?nèi)涵應(yīng)被理解為依據(jù)“受益者付費”原則而實施的一種特有的生態(tài)保護補償，是水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者對水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者所實施的一種增益性補償，其彰顯的應(yīng)是一種正向激勵功能。

二、當(dāng)前我國水生態(tài)補償制度建設(shè)現(xiàn)狀分析

在當(dāng)前我國水資源約束趨緊、水生態(tài)環(huán)境保護形勢嚴(yán)峻的背景下，以明確水生態(tài)保護者與受益者的權(quán)利義務(wù)、充分調(diào)動社會各主體投入水生態(tài)保護實踐積極性為基本目標(biāo)的水生態(tài)補償制度的重要性日益凸顯?；诖耍┠挈h和國家的重要文件針對涉水生態(tài)補償問題已作出諸多安排，但囿于理論研究基礎(chǔ)相對薄弱、涉及利益主體及糾紛較多、實踐經(jīng)驗不足等原因，我國的水生態(tài)補償制度建設(shè)及實踐雖取得積極成效，但也存在著諸多不足。具體而言，大致體現(xiàn)在如下幾個方面：

(一)水生態(tài)補償頂層設(shè)計已定，但法律依據(jù)嚴(yán)重不足

進入新世紀(jì)以來，我國生態(tài)環(huán)境形勢惡化的趨勢并未得到有效改變，作為環(huán)保創(chuàng)新手段的生態(tài)保護補償制度日漸受到國家及學(xué)者高度重視。黨的十六屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》首次提出，按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，要求加快建立生態(tài)補償機制。十八大在對生態(tài)文明建設(shè)作出戰(zhàn)略部署的同時，針對生態(tài)保護補償制度的構(gòu)建也提出了基本要求，隨后十八屆三中、四中和五中全會則對生態(tài)保護補償機制的具體構(gòu)建提出了明確要求。2013年，十二屆全國人大常委會第二次會議審議了《國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告》，針對當(dāng)前國家生態(tài)補償機制建設(shè)的工作進展、主要成效、實踐經(jīng)驗、主要問題及未來工作重點等作出了全面闡述，針對流域和水源地方面的生態(tài)補償實踐模式及其經(jīng)驗進行了總結(jié)，并對其完善方向作出了部署。2015年4月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》出臺，2015年9月中共中央及國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，再次強調(diào)要以“受益者付費、保護者得到合理補償”為核心原則加快形成生態(tài)保護補償機制。2016年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，對國家生態(tài)補償機制建設(shè)的總體要求、分領(lǐng)域重點任務(wù)、推進體制機制創(chuàng)新、加強組織實施等具體問題作出了明確規(guī)定，并專門針對 “水流”具體領(lǐng)域生態(tài)補償?shù)闹匾蝿?wù)作出了部署。總體上看，當(dāng)前黨和國家關(guān)于水環(huán)境在內(nèi)的生態(tài)補償機制建設(shè)的頂層制度設(shè)計已初步確定，生態(tài)補償整體制度設(shè)計及具體生態(tài)領(lǐng)域制度建設(shè)已成為國家環(huán)保制度創(chuàng)新的重要任務(wù)。

現(xiàn)實來看，生態(tài)保護補償理論研究與國家頂層制度設(shè)計若想在實踐中得到呈現(xiàn)，必須要有完備的制度尤其是法律制度作為保障。目前，我國尚未有專門性針對水生態(tài)補償?shù)牧⒎?，涉水生態(tài)補償?shù)囊?guī)定主要分散于不同層級的立法之中，如我國《水法》規(guī)定，“開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)堅持興利與除害相結(jié)合，兼顧上下游、左右岸和有關(guān)地區(qū)之間的利益”[注]參見《中華人民共和國水法》第20條。；《水污染防治法》規(guī)定，“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制”[注]參見《中華人民共和國水污染防治法》第7條。；《水土保持法》規(guī)定，“國家加強江河源頭區(qū)、飲用水水源保護區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)水土流失的預(yù)防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態(tài)效益補償納入國家建立的生態(tài)效益補償制度”[注]參見《中華人民共和國水土保持法》第31條。。另外，在一些地方性立法如《蘇州市生態(tài)補償條例》《江西省流域生態(tài)補償辦法(試行)》《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償實施辦法(試行)》《昆明市滇池流域河道生態(tài)補償辦法》等內(nèi)容中，水生態(tài)保護補償思想及具體措施也得到不同程度呈現(xiàn)?？傮w上看，在我國關(guān)于水生態(tài)補償?shù)捻攲釉O(shè)計既定的情況下，我國的相關(guān)制度建設(shè)尤其是法律制度建設(shè)尚未實現(xiàn)與時俱進，有關(guān)水生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄒ?guī)定具有分散性、缺乏系統(tǒng)性及可操作性，有關(guān)水生態(tài)保護補償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式等具體問題也缺乏統(tǒng)一規(guī)范性，難以在全國層面形成有效的合力作用。

(二)水生態(tài)補償制度框架初步厘清，但內(nèi)容設(shè)計亟須完善

目前，學(xué)者們圍繞著水生態(tài)補償制度的框架已作過諸多分析，除了傳統(tǒng)的“補償主體、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式”的典型研究思路之外，也有諸多學(xué)者結(jié)合水生態(tài)保護補償機制的運行邏輯為研究視角，從水生態(tài)產(chǎn)品形成與供給機制、水生態(tài)補償資金機制、水生態(tài)補償資金支付機制、水生態(tài)補償評估與監(jiān)管機制、水生態(tài)補償管理與責(zé)任機制等更具有實施性的問題方面展開探討，使得水生態(tài)補償制度框架更為清晰。但總體上看，這些研究尚缺乏有效的科技和理論支撐，相關(guān)內(nèi)容設(shè)計亟須完善。

第一，良好的水生態(tài)產(chǎn)品形成與供給機制是水生態(tài)補償機制有效運行的前提。國內(nèi)學(xué)者雖針對水資源在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、土地利用變化與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能間的關(guān)系等關(guān)鍵問題作出過分析[注]典型如《中國生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)研究的回顧與展望》(李文華等，2009)、《生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生態(tài)學(xué)機制研究進展》(歐陽志云等，2009)等。，但具體到水生態(tài)補償機制方面尚未能清晰界定水環(huán)境或流域內(nèi)土地利用變化與水生態(tài)產(chǎn)品供給之間的內(nèi)在聯(lián)系、不同水生態(tài)產(chǎn)品之間的權(quán)衡與協(xié)同關(guān)系、不同產(chǎn)業(yè)布局變化與水生態(tài)產(chǎn)品間的內(nèi)在變動機理等基本問題，進而在現(xiàn)實中難以實現(xiàn)對水生態(tài)產(chǎn)品價值的客觀性評估，也難以對水生態(tài)產(chǎn)品價格作出合理性估算。

第二，持續(xù)、規(guī)范和透明的補償資金機制是水生態(tài)保護補償實踐持續(xù)、穩(wěn)定運行的重要保障。國內(nèi)學(xué)者雖針對水生態(tài)補償政府資金機制完善及市場補償資金機制構(gòu)建作出較多分析[注]典型如《生態(tài)補償機制與政策設(shè)計》(王金南，2005)、《生態(tài)補償?shù)膰H比較：模式與機制》(中國21世紀(jì)議程管理中心，2011)、《中國生態(tài)補償立法：路在何方》(秦玉才、汪勁，2013)等。，但對融資主體的法定職責(zé)以及權(quán)利義務(wù)尚未作出清晰闡述、隨所提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的變化而增加或降低投入的補償資金反饋機制也少有研究，很大程度上阻礙著生態(tài)保護補償資金機制運行效率的提升。

第三，水生態(tài)保護補償支付機制主要涉及支付標(biāo)準(zhǔn)、支付條件、支付方式、支付機構(gòu)等具體性因素，該機制的執(zhí)行效率直接關(guān)系生態(tài)產(chǎn)品提供者的權(quán)益能否得到有效保障。隨著我國生態(tài)保護補償制度及其實踐的不斷推進，有關(guān)補償支付機制內(nèi)容的研究也日漸豐富[注]典型如《生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)確定的主要方法及其應(yīng)用》(李曉光等，2009)、《中國流域生態(tài)補償實施框架與補償模式研究》(王軍鋒，2013)、《流域生態(tài)補償機制的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計與轉(zhuǎn)移支付安排》(孫開，2015)等。，但也存在著補償標(biāo)準(zhǔn)研究較豐富、支付條件與支付方式研究較薄弱的現(xiàn)象。另外，市場經(jīng)濟建設(shè)視域下政府部門仍承擔(dān)著生態(tài)補償支付機構(gòu)職能，一定程度上也阻礙著中立性、專業(yè)化支付機構(gòu)的發(fā)展。

第四，水生態(tài)保護補償評估機制關(guān)注的是補償制度的績效問題，基于生態(tài)補償與扶貧、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等現(xiàn)實因素密切相關(guān)，因而水生態(tài)保護補償評估機制需要綜合考量補償實踐的效率與公平因素。國內(nèi)學(xué)者針對生態(tài)評估重要性、水生態(tài)補償評估的辦法及社會效益等問題已作出諸多探討[注]典型如《河南省水環(huán)境生態(tài)補償機制及實施效果評價》(于魯冀等，2011)、《生態(tài)補償式的合作博弈分析》(鄭克強，2014)、《生態(tài)補償項目對緩解貧困的影響分析》(杜洪燕等，2016)等。，但評估主體的多元化建構(gòu)問題、評估方法的科學(xué)統(tǒng)一性問題、評估機制的規(guī)范化問題尚未形成系統(tǒng)化研究成果，很大程度上阻礙著水生態(tài)保護補償制度實踐的全面開展。

第五，管理與責(zé)任機制是水生態(tài)補償制度實施的重要保障。國內(nèi)學(xué)界結(jié)合國外典型水生態(tài)補償組織管理制度實踐經(jīng)驗總結(jié)及我國跨區(qū)域、跨流域水生態(tài)補償實踐的現(xiàn)實困境分析，對建立流域內(nèi)政府機關(guān)與非政府組織間廣泛的合作機制、建立跨層級及跨行政區(qū)域的常設(shè)性流域生態(tài)補償管理協(xié)調(diào)機構(gòu)等關(guān)鍵問題的具體策略已作出諸多探索[注]典型如《流域生態(tài)補償機制研究》(宋建軍，2013)、《流域生態(tài)補償理論探索與案例研究》(許鳳冉等， 2010)等。。但流域內(nèi)水環(huán)境治理與水生態(tài)補償管理體制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、水生態(tài)補償糾紛解決及法律責(zé)任追究機制的有效構(gòu)建等現(xiàn)實問題在理論研究中尚未得到有效厘清，亟須在未來的理論研究中加以有效擴展。

(三)水生態(tài)補償實踐形式日漸豐富，但實踐績效有待提升

伴隨著國家對水環(huán)境加強保護的政策與文件不斷推出，圍繞著水環(huán)境進行生態(tài)補償?shù)膶嵺`形式也日漸豐富。就補償所涉及領(lǐng)域而言，目前已初步形成以流域生態(tài)補償為核心，以飲用水源保護、水土流失治理、河湖生態(tài)修復(fù)等為重要內(nèi)容的水生態(tài)補償制度體系；就補償所涉主體而言，主要涉及流域上級政府實施縱向協(xié)調(diào)(如在中央?yún)f(xié)調(diào)下，2013年廣西、廣東兩省實施的關(guān)于九州江流域環(huán)境治理的生態(tài)補償實踐)、流域同級政府間的橫向組織協(xié)調(diào)(如2011年浙江與安徽兩省圍繞新安江流域水環(huán)境治理所實施的所謂“水質(zhì)對賭協(xié)議”)；就補償資金來源來看，主要包括財政資金縱向補償機制(如2008年開始實施的《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》)、財政資金縱向補償機制(如2014年實施的《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償實施辦法(試行)》)、財政資金混合補償機制(如2008年山東省與萊蕪、泰安兩市圍繞大汶河領(lǐng)域水生態(tài)補償?shù)膶嵺`協(xié)議，2012年安徽與浙江簽署的《關(guān)于新安江水環(huán)境補償協(xié)議》)[4]；除了常規(guī)性的資金補償形式外，實踐中還涉及專業(yè)人才培訓(xùn)、強化補償區(qū)域間在經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護間的對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生態(tài)園區(qū)共建等多元化水生態(tài)補償實踐形式。還要看到，雖然我國當(dāng)前水生態(tài)補償實踐形式日漸豐富，但是總體上我國水生態(tài)環(huán)境改善狀況并未能取得預(yù)期效果。從環(huán)保部2015年《中國環(huán)境狀況公報》所披露的信息看，雖圍繞著重要流域已作出諸多生態(tài)補償探索與努力，2015年長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河的700個國控斷面中，Ⅰ類水質(zhì)斷面僅占2.7%、Ⅳ類及以下水質(zhì)仍占27.9%，相比上年水質(zhì)狀況幾乎無改善[注]參見2015年《中國環(huán)境狀況公報》。。顯然，我國水生態(tài)補償制度實踐績效性亟待進一步提升。

三、未來我國水生態(tài)補償制度構(gòu)建的完善對策

結(jié)合上述我國水生態(tài)補償制度現(xiàn)狀分析，可考慮從以下幾個方面對其加以完善：

(一)依據(jù)國家生態(tài)補償頂層設(shè)計，積極完善水生態(tài)補償立法體系

如前所述，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》已成為我國指導(dǎo)重要區(qū)域、領(lǐng)域及地區(qū)間生態(tài)補償實踐的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，并構(gòu)成了生態(tài)保護補償機制的頂層制度設(shè)計。但若想“在2020年實現(xiàn)水流區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋”，并在“江河源頭區(qū)、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)、大江大河重要蓄滯洪區(qū)以及具有重要飲用水源或重要生態(tài)功能的湖泊”[注]參見國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》中關(guān)于水流領(lǐng)域重點任務(wù)的表述。等水流重點區(qū)域內(nèi)全面開展生態(tài)保護補償實踐，有效、規(guī)范的制度保障，尤其是相關(guān)法律建設(shè)顯然不可或缺。從現(xiàn)實來看，鑒于水資源的利用在現(xiàn)實中面臨著廣泛的經(jīng)濟、文化、倫理、生態(tài)等利益沖突，若想有效平衡各利益之間的沖突、確保水流區(qū)域內(nèi)各種形式生態(tài)補償實踐行為的有序性，作為人們之間行為關(guān)系的基礎(chǔ)性規(guī)范即法律制度建設(shè)也必須先行。

結(jié)合前述我國水生態(tài)補償立法現(xiàn)狀，當(dāng)前應(yīng)圍繞著水生態(tài)補償頂層設(shè)計所涉內(nèi)容，可考慮從以下兩方面積極進行水生態(tài)補償立法完善：

首先，圍繞生態(tài)補償頂層設(shè)計，適時出臺專門性立法，為水環(huán)境在內(nèi)的全國各領(lǐng)域生態(tài)補償提供統(tǒng)一性的實踐依據(jù)。建立生態(tài)補償機制已成為我國環(huán)保制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容、生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，其重要性地位與當(dāng)前我國生態(tài)補償缺乏專門性立法、既有立法分散且缺乏可操作性的現(xiàn)狀顯然不相適應(yīng)。為了在全國層面真正確立生態(tài)補償長效機制，全面形成生態(tài)保護領(lǐng)域“誰受益、誰補償”的利益調(diào)節(jié)格局，并增強生態(tài)補償立法的權(quán)威性及約束性，應(yīng)結(jié)合國家關(guān)于生態(tài)補償?shù)捻攲诱咴O(shè)計內(nèi)容，在總結(jié)各地、各區(qū)域生態(tài)補償實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于國家層面盡快出臺有關(guān)生態(tài)補償?shù)膶ｉT性立法，確立生態(tài)補償制度實施的基本原則，并針對生態(tài)補償?shù)木唧w領(lǐng)域、補償主體、補償對象、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)的、補償資金來源、補償利益相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)、補償考核評估措施、補償監(jiān)管及補償責(zé)任追究機制等基礎(chǔ)性問題作出明確性規(guī)定，進而為包括水環(huán)境領(lǐng)域在內(nèi)的具體生態(tài)補償實踐的開展提供統(tǒng)一性的行為依據(jù)。

其次，以全國生態(tài)補償專門性立法為依據(jù)，結(jié)合水環(huán)境的不同類型、水生態(tài)補償?shù)奶厥庑枰约八h(huán)境所在地域特點，鼓勵各地充分利用地方立法權(quán)限，圍繞水生態(tài)補償現(xiàn)實需要適時出臺規(guī)范性文件或地方法規(guī)，確保區(qū)域性水生態(tài)補償實踐的制度化和規(guī)范化。需要指出的是，基于水生態(tài)領(lǐng)域的復(fù)雜性及其功能的多樣性，水生態(tài)補償?shù)念愋鸵脖厝蛔⒍ǘ鄻踊?，加上水生態(tài)補償與社會公平、生態(tài)倫理等非經(jīng)濟因素也密切相關(guān)，國家層面的水生態(tài)補償立法只能提供一種原則性的法律框架、解決水生態(tài)補償實踐的共性問題，諸多具體性現(xiàn)實問題只能依靠配套性立法尤其是更具有針對性的區(qū)域性或流域性立法來具體解決[5]。

(二)結(jié)合水生態(tài)補償機制有效運行機理，進一步強化理論內(nèi)容研究

如前所述，有關(guān)水生態(tài)補償理論研究的細致性框架已大致確定，相關(guān)理論研究成果也日漸豐富，但在具體的內(nèi)容設(shè)計方面仍存在著諸多不足，很大程度上影響著水生態(tài)補償制度的實踐績效。未來來看，應(yīng)該圍繞著確保水生態(tài)保護者得到合理補償、受益者付費的基本原則，進一步強化水生態(tài)補償制度框架的系統(tǒng)性、理論研究內(nèi)容的科學(xué)性及可操作性，形成水生態(tài)保護者和受益者間的良性互動機制。具體而言，應(yīng)結(jié)合實踐中水生態(tài)補償機制運行的不同階段，對水生態(tài)補償機制有效運行的內(nèi)在機理進行進一步梳理和研究，大致涉及以下幾個方面：

第一，進一步深入分析各類生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、生態(tài)過程與服務(wù)功能間的密切關(guān)系，科學(xué)揭示包括水環(huán)境在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能量化的客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)構(gòu)建水生態(tài)產(chǎn)品形成與供給機制，為綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上實現(xiàn)水生態(tài)產(chǎn)品供給主體利益獲得的正當(dāng)性及獲益主體付費合理性的水生態(tài)補償制度建設(shè)目標(biāo)奠定實踐前提和基礎(chǔ)。

第二，進一步明確水生態(tài)補償政府融資與市場融資多元化的具體路徑，科學(xué)界定相關(guān)融資主體的權(quán)利與義務(wù)；進一步探索水生態(tài)補償資金的反饋機制，實現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能變化與資金投入之間的良性互動，進而構(gòu)建水生態(tài)補償多元化融資長效機制。

第三，進一步深化水生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)種類及核算體系研究，探索科學(xué)、合理、規(guī)范的水生態(tài)支付條件以及從單一內(nèi)容支付、分類支付向綜合性內(nèi)容支付過渡的多樣化支付方式，并強化水生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)與水生態(tài)補償支付方式、支付條件間的系統(tǒng)化研究，同時積極探索政府部門作為水生態(tài)補償支付機構(gòu)與市場中立性、專業(yè)化支付機構(gòu)建設(shè)之間的協(xié)調(diào)并進路徑，確保水生態(tài)補償支付機制的高效，保障水生態(tài)產(chǎn)品提供者的利益得到充足、及時實現(xiàn)。

第四，進一步融合效率與公平理念的水生態(tài)補償評估目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)、合理、可操作性的水生態(tài)補償評估方法體系，探索專業(yè)化、獨立性評估機構(gòu)的構(gòu)建路徑，進而實現(xiàn)對水生態(tài)補償實踐的合理判斷，不斷完善水生態(tài)補償評估機制，不斷提高水生態(tài)產(chǎn)品提供者改善水生態(tài)品質(zhì)的內(nèi)在動機。

第五，基于水環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的整體性、關(guān)聯(lián)性以及水質(zhì)水量的不可分割性，進一步深化部門間、跨層級及跨行政區(qū)常設(shè)性生態(tài)補償管理協(xié)調(diào)機構(gòu)建設(shè)的可能性及現(xiàn)實性研究，避免各部門基于各自部門利益考量及各自涉水生態(tài)補償政策所造成的在補償資金來源、補償范圍、補償方式等方面的不統(tǒng)一、甚至相互抵觸現(xiàn)象。進一步探索水生態(tài)補償實踐中不同部門、不同主體之間的爭議與糾紛解決路徑，并針對水生態(tài)補償協(xié)議違約責(zé)任、第三方責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等具體責(zé)任承擔(dān)及不同責(zé)任間的競合問題進行細化研究，強化水生態(tài)補償制度實施的強制性約束機制。

(三)積極營造“政府主導(dǎo)、社會參與”氛圍，進一步提升制度實效

進一步提升水生態(tài)補償制度實踐績效的因素眾多，除了前述完善法律依據(jù)、強化制度框架的理論性與科學(xué)性，以強化水生態(tài)補償實踐的制度化、規(guī)范性、可操作性，進而實質(zhì)性提升水生態(tài)補償實踐的合力作用外，關(guān)鍵還在于要在水生態(tài)補償領(lǐng)域營造出政府積極主導(dǎo)、社會積極參與的整體性氛圍。具體而言，以下因素應(yīng)予以重點考量：

首先，進一步強化水生態(tài)補償?shù)恼?zé)任，發(fā)揮政府對水生態(tài)環(huán)境保護的主導(dǎo)作用。市場經(jīng)濟視域下，雖然建立在產(chǎn)權(quán)私有化基礎(chǔ)上的環(huán)境私人化治理方式被諸多學(xué)者提倡，但環(huán)保實踐中公共治理模式仍然是主導(dǎo)，因為其可以高效引導(dǎo)社會主體間的意識并協(xié)調(diào)主體間的環(huán)保行為[6]178-179。因而，提升水生態(tài)補償制度的績效首先需要充分發(fā)揮政府的率先垂范與導(dǎo)向作用?；谒Y源在社會經(jīng)濟發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用以及當(dāng)前嚴(yán)峻的水環(huán)境形勢，各級政府要切實把水生態(tài)補償制度建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，明確水生態(tài)補償制度建設(shè)與實踐的目標(biāo)任務(wù)，細化可操作性的水生態(tài)補償制度實施內(nèi)容，制定科學(xué)合理的水生態(tài)補償績效考核評價體系，并實行嚴(yán)格的獎懲制度，切實保障政府在水生態(tài)補償制度實踐中的組織與領(lǐng)導(dǎo)、推動與示范作用。

其次，進一步提升全社會關(guān)于水生態(tài)補償?shù)囊庾R，完善水生態(tài)補償制度實施的社會基礎(chǔ)。實踐證明，環(huán)保實踐的最大推動力源于社會公眾，而公眾參與環(huán)保實踐的程度與效果則取決于其環(huán)保意識狀況，若想進一步提升水生補償制度的實踐績效，全社會生態(tài)補償意識的提升不可或缺。因而，應(yīng)依托傳統(tǒng)新聞媒體及現(xiàn)代新媒體平臺，通過展覽展示、法律政策解讀等多樣化形式，強化水資源保護及水生態(tài)補償宣傳教育力度，引導(dǎo)全社會樹立水生態(tài)產(chǎn)品有價、保護水資源人人有責(zé)的基本理念。同時，依托水生態(tài)補償?shù)湫蛯嵺`事例示范或宣傳，努力使全社會樹立“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的意識，進而在全社會營造出珍惜水環(huán)境、積極參與水生態(tài)補償實踐的良好氛圍。

四、結(jié)語

生態(tài)補償已經(jīng)成為我國環(huán)保制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容及生態(tài)文明建設(shè)的重要實踐保障，而在我國生態(tài)補償機制整體推進過程中，涉水領(lǐng)域的生態(tài)補償制度建構(gòu)顯得尤為重要但也更為復(fù)雜，這主要源于水資源在經(jīng)濟社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用以及水資源利用過程中所面臨的廣泛利益沖突。目前來看，我國水生態(tài)補償制度的構(gòu)建已經(jīng)具備充分的社會、經(jīng)濟及政策基礎(chǔ)，應(yīng)積極推動水生態(tài)補償實踐行為的法制化、制度化和規(guī)范化，確保水生態(tài)補償實踐中各方利益得到有效協(xié)調(diào)，并加快形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)挠行蛏鐣窬?，最終實現(xiàn)制度文明引領(lǐng)用水文明、用水文明反哺制度文明的遠景目標(biāo)。