張繼昕

(太原理工大學(xué) 政法學(xué)院,山西 太原 030024;山西華炬律師事務(wù)所,山西 太原 030006)

國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2018年11月16日舉行新聞發(fā)布會(huì),介紹中國(guó)《反壟斷法》實(shí)施十周年相關(guān)情況。中國(guó)《反壟斷法》實(shí)施十年成效卓著，為保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。截至2018年10月底，共查處壟斷協(xié)議案件165件，其中被媒體所稱 “電力壟斷第一案”的“山西電力案”赫然在列[1]。此案于2017年底結(jié)案，以行政復(fù)議決定維持處罰決定的方式落下帷幕。筆者參與了此案的行政處罰聽(tīng)證及行政復(fù)議階段的代理工作，案件基本情況如下。

2016年1月29日，全國(guó)12358價(jià)格監(jiān)管平臺(tái)和山西省政府有關(guān)部門(mén)接到舉報(bào)，反映山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)組織部分火電企業(yè)召開(kāi)大用戶直供座談會(huì)，簽署《山西省火電企業(yè)防止惡意競(jìng)爭(zhēng) 保障行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展公約》，涉嫌非法壟斷直供電價(jià)格。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2016年1月14日下午，山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)召集4家央企發(fā)電集團(tuán)山西公司，4家省屬發(fā)電集團(tuán)以及15家發(fā)電廠，在太原市召開(kāi)火電企業(yè)大用戶直供座談會(huì)，共同協(xié)商直供電交易價(jià)格，簽訂公約并確定2016年山西省第二批大用戶直供電報(bào)價(jià)較上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)讓利幅度不超過(guò)0.02元/千瓦時(shí)，最低交易報(bào)價(jià)為0.30元/千瓦時(shí)。經(jīng)對(duì)銷售數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)，各涉案企業(yè)實(shí)施了直供電價(jià)格壟斷協(xié)議。價(jià)格主管部門(mén)依法開(kāi)展反壟斷調(diào)查后，涉案企業(yè)進(jìn)行了整改，由買(mǎi)賣雙方根據(jù)市場(chǎng)情況公平確定直供電交易價(jià)格。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)組織23家火電企業(yè)通過(guò)壟斷協(xié)議控制直供電交易價(jià)格的行為，違反了《反壟斷法》規(guī)定。國(guó)家發(fā)展改革委指導(dǎo)山西省發(fā)展改革委依法作出處理決定，對(duì)達(dá)成壟斷協(xié)議發(fā)揮組織作用的山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)，依法從重處罰，罰款50萬(wàn)元，對(duì)參與達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議、積極配合調(diào)查、認(rèn)真整改的涉案企業(yè)處上年度相關(guān)銷售額的1%罰款，對(duì)23家涉案企業(yè)合計(jì)罰款7288萬(wàn)元[2]。行政處罰預(yù)先告知書(shū)下達(dá)后，部分被罰的發(fā)電企業(yè)依法提出處罰聽(tīng)證申請(qǐng)，經(jīng)聽(tīng)證后部分被罰企業(yè)(發(fā)電集團(tuán))由上年度相關(guān)銷售額的2%罰款下調(diào)為1%。之后，部分申請(qǐng)人不服處罰決定，依法申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)于2017年11月30日作出復(fù)議決定維持了處罰決定。法定期限內(nèi)企業(yè)未提起行政訴訟，此案的法律程序止步行政復(fù)議。

一、被處罰主體問(wèn)題及建議

(一)受處罰主體及存在的問(wèn)題

本案中被處罰企業(yè)部分是集團(tuán)公司(控股若干發(fā)電子公司)，其雖然參加了2016年1月14日省電力行業(yè)協(xié)會(huì)組織的會(huì)議，但并未參與涉案的2016年山西省第二批大用戶直供交易，自然不會(huì)有任何交易量發(fā)生，實(shí)施交易的相關(guān)發(fā)電企業(yè)雖與被罰母公司有隸屬關(guān)系，但它們均是獨(dú)立的企業(yè)法人。2016年6月17日，國(guó)家發(fā)改委官網(wǎng)公布的《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者壟斷行為違法所得和確定罰款的指南》(征求意見(jiàn)稿)第十九條規(guī)定：“一般情況下，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以直接實(shí)施壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者作為行政處罰對(duì)象。如果該經(jīng)營(yíng)者的母公司對(duì)其實(shí)施壟斷行為具有決定性的影響力，可以以母公司為處罰對(duì)象。判斷母公司是否對(duì)子公司實(shí)施壟斷行為具有決定性的影響力，主要考慮前者對(duì)后者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的控制力，考量因素包括股比構(gòu)成、董事會(huì)構(gòu)成、公司架構(gòu)、經(jīng)營(yíng)管理制度、議事規(guī)則以及能夠證明實(shí)際支配力的投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排?！盵3]

截至本文完成時(shí)，《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者壟斷行為違法所得和確定罰款的指南》并未出臺(tái)，此條內(nèi)容值得商榷，有下位法突破法律規(guī)定之嫌。

《民法總則》第六十條規(guī)定：“法人以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任?！薄豆痉ā返谑臈l第二款規(guī)定：“公司可以設(shè)立子公司，子公司具有法人資格，依法獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任?！痹谖覈?guó)法律體系中，行政責(zé)任、刑事責(zé)任的承擔(dān)與民事責(zé)任的承擔(dān)原則是一致的，即法人獨(dú)立承擔(dān)其責(zé)任。如子公司因受母公司控制導(dǎo)致承擔(dān)民事責(zé)任，只要這種控制符合《公司法》的規(guī)定，責(zé)任承擔(dān)者仍應(yīng)是子公司而非母公司，除非這種控制存在濫用公司法人人格的情形?！豆痉ā返诙畻l第三款規(guī)定：“公司股東濫用公司法人獨(dú)立地位和股東有限責(zé)任，逃避債務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害公司債權(quán)人利益的，應(yīng)當(dāng)對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任?！钡藯l的適用有嚴(yán)格要求，應(yīng)以通過(guò)訴訟程序舉證證明相關(guān)事實(shí)的存在為前提?！斗磯艛喾ā返谑l規(guī)定：“本法所稱經(jīng)營(yíng)者，是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的自然人、法人和其他組織?！北涣P母公司沒(méi)有發(fā)生電力交易，如何認(rèn)定其為本條規(guī)定的 “經(jīng)營(yíng)者”，復(fù)議決定僅以本案中申請(qǐng)人屬于《反壟斷法》規(guī)制的對(duì)象，對(duì)其所屬及管理的相關(guān)企業(yè)在本案中的電力銷售交易行為負(fù)責(zé)，故申請(qǐng)人認(rèn)為行政被處罰主體不適格的理由不能成立。母子公司存在隸屬和管理關(guān)系是法律規(guī)定的題中應(yīng)有之義，并不能因此否定子公司法人的獨(dú)立性。另外，《反壟斷法》第五十條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。”如果按照本案的處理方式，還會(huì)帶來(lái)連鎖反應(yīng)，如他人因壟斷行為受到損害提起民事訴訟要求承擔(dān)賠償責(zé)任，誰(shuí)是被告及如何承擔(dān)責(zé)任？

責(zé)任法定是法律的基本原則，其中包括責(zé)任主體法定。此案的處罰事實(shí)上將母子公司完全視為同一主體，盡管事出有因，但此舉打破了法律體系中法人獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的基本原則。

但是問(wèn)題在于，不處罰直接實(shí)施壟斷行為的子公司而處罰母公司，有失偏頗；如果只處罰實(shí)施交易的子公司，顯然又遺漏了圖謀壟斷的母公司；若都進(jìn)行處罰，各自責(zé)任也需要準(zhǔn)確界分。在我國(guó)行政處罰體系中，如果法人行政違法，很多法律都規(guī)定既處罰涉事單位，也處罰相關(guān)責(zé)任人。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。”《反壟斷法》中并無(wú)此類規(guī)定。就本案而言，未來(lái)修法時(shí)是否可考慮如下做法:如果母公司相關(guān)人員指使子公司實(shí)施了壟斷行為，可以對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行處罰，并對(duì)子公司進(jìn)行處罰，而且對(duì)責(zé)任人的處罰未必比對(duì)單位的巨額處罰效果差。另外，有些國(guó)家的反壟斷法規(guī)定，對(duì)嚴(yán)重的壟斷行為施以刑事處罰，對(duì)公司違法者處以罰金、監(jiān)禁。例如，美國(guó)《謝爾曼反托拉斯法》第一條規(guī)定：“任何契約、以托拉斯形式或其他形式的聯(lián)合、共謀，用來(lái)限制州際間或與外國(guó)之間的貿(mào)易或商業(yè)，是非法的。任何人簽訂上述契約或從事上述聯(lián)合或共謀，是嚴(yán)重犯罪。如果參與人是公司，將處以100萬(wàn)美元的罰款。如果參與人是個(gè)人，將處以不超過(guò)100萬(wàn)美元的罰款；如果參與人是個(gè)人，將處以10萬(wàn)美元以下罰款，或三年以下監(jiān)禁?；蛴煞ㄔ鹤们椴⒂脙煞N處罰?！盵4]

我國(guó)《刑法》第三十條、三十一條是關(guān)于單位犯罪的規(guī)定，公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體實(shí)施的危害社會(huì)的行為，法律規(guī)定為單位犯罪的，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任。單位犯罪的，對(duì)單位判處罰金，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員判處刑罰。

(二)建議

基于以上情況，本文認(rèn)為，對(duì)實(shí)施壟斷行為的公司及相關(guān)責(zé)任人均進(jìn)行相應(yīng)的處罰，一定程度上可以解決本案被處罰主體如何確定的尷尬。退一步講，即使只處罰母公司，也應(yīng)以修改法律的方式予以明確，而不宜由執(zhí)法者——發(fā)改委自己作出規(guī)定。根據(jù)《立法法》第八十條第二款規(guī)定：“部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)?！倍笆鰲l款屬于“減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。

另外，此案還有一個(gè)特殊情節(jié)，被控壟斷交易中，部分是關(guān)聯(lián)交易，即集團(tuán)內(nèi)部不同企業(yè)之間的電量交易。只處罰母公司，意味著將母公司(集團(tuán)公司)及其控股的所有子公司視為同一主體，那么，在處罰時(shí)關(guān)聯(lián)交易應(yīng)該予以核減，而本案并未對(duì)關(guān)聯(lián)交易量進(jìn)行核減，這在邏輯上難以自洽。

二、價(jià)格跟隨行為與定性問(wèn)題及建議

(一)本案中的價(jià)格跟隨行為

所謂價(jià)格跟隨行為，也叫價(jià)格領(lǐng)導(dǎo)制，一般出現(xiàn)在寡占市場(chǎng)中。反壟斷法并不禁止寡占企業(yè)基于寡占的相互依賴性而采取的有意識(shí)的平行行為；但在信息不完全的情況下，寡占企業(yè)的價(jià)格跟隨行為會(huì)導(dǎo)致企業(yè)間協(xié)調(diào)彼此的定價(jià)，從而可能構(gòu)成協(xié)同行為。證明價(jià)格跟隨行為構(gòu)成協(xié)同行為的關(guān)鍵，是證明企業(yè)間合意的存在。由于證明合意的直接證據(jù)很難取得，應(yīng)通過(guò)允許使用間接證據(jù)、適用事實(shí)推定制度等方式進(jìn)行靈活認(rèn)定[5]。

本案屬于橫向壟斷協(xié)議范疇。《反壟斷法》第十三條“禁止具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成下列壟斷協(xié)議：(一)固定或者變更商品價(jià)格……本法所稱壟斷協(xié)議，是指排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為?！眹?guó)家發(fā)改委于2010年頒布的《反價(jià)格壟斷規(guī)定》又對(duì)此進(jìn)行了細(xì)化，第七條規(guī)定，“固定或者變更商品和服務(wù)的價(jià)格水平”和“固定或者變更價(jià)格變動(dòng)幅度”也屬于“固定或者變更商品價(jià)格”的行為。這也是執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定本案為壟斷行為的依據(jù)。

如何理解壟斷協(xié)議(包括協(xié)同)的本質(zhì)及構(gòu)成要件？此類行為，美國(guó)稱之為“共謀”，歐盟、英國(guó)稱之為“協(xié)同行為”，德國(guó)稱之為“聯(lián)合一致的行為”，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稱之為“以其他方式之合意達(dá)成的聯(lián)合行為”“一致性行為”“一致行動(dòng)”等。根據(jù)我國(guó)《合同法》第二條規(guī)定：“本法所稱合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。”說(shuō)明協(xié)議是在當(dāng)事人相互意思表示一致的基礎(chǔ)上達(dá)成，是雙向的意思表示，而非單方的意思行為?！斗磯艛喾ā返谑龡l第二款規(guī)定的“協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為”都應(yīng)該具備這個(gè)條件，如果是單方的意思行為則不具備協(xié)議的性質(zhì)?！斗磧r(jià)格壟斷規(guī)定》第六條規(guī)定：“認(rèn)定其他協(xié)同行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)下列因素：(一)經(jīng)營(yíng)者的價(jià)格行為具有一致性；(二)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行過(guò)意思聯(lián)絡(luò)，認(rèn)定協(xié)同行為還應(yīng)考慮市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)變化等情況。”

也就是說(shuō)，不能僅僅因?yàn)榻?jīng)營(yíng)者價(jià)格一致就認(rèn)定其為壟斷，還應(yīng)審查經(jīng)營(yíng)者之間是否有“意思聯(lián)絡(luò)”。

市場(chǎng)中的價(jià)格一致行為非常普遍。例如，每個(gè)菜市場(chǎng)的價(jià)格基本處于同一水平，一般不會(huì)視其為壟斷，因此并不能因?yàn)閮r(jià)格一致而直接得出壟斷的結(jié)論，關(guān)鍵要看價(jià)格一致的成因是什么。

電力市場(chǎng)[注]準(zhǔn)確說(shuō)是發(fā)售電市場(chǎng)。電改的要求是“管住中間，放開(kāi)兩頭”，中間為輸配電環(huán)節(jié)，兩頭即發(fā)售電環(huán)節(jié)。參見(jiàn)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)﹝2015﹞9號(hào))。是一種剛剛放開(kāi)的寡頭市場(chǎng)。價(jià)格跟隨往往發(fā)生在寡頭市場(chǎng)。價(jià)格跟隨行為的一個(gè)顯著特征是價(jià)格領(lǐng)導(dǎo)者和跟隨者的外在行為具有相同性或相似性。這很容易引起反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)其構(gòu)成協(xié)同行為的懷疑。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)為避免失去市場(chǎng)份額或怕對(duì)手實(shí)施價(jià)格戰(zhàn)的報(bào)復(fù)而跟隨領(lǐng)導(dǎo)者的價(jià)格。一些預(yù)測(cè)能力較差的小企業(yè)，為了從價(jià)格領(lǐng)導(dǎo)者的定價(jià)中獲取有用的信息和合理的利潤(rùn)，避免獨(dú)自定價(jià)和變價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)愿意成為價(jià)格跟隨者。但在價(jià)格跟隨行為中確實(shí)存在著價(jià)格領(lǐng)導(dǎo)者和跟隨者之間達(dá)成協(xié)同合意，從而構(gòu)成反壟斷法上的協(xié)同行為的可能性。要對(duì)價(jià)格跟隨行為進(jìn)行反壟斷法規(guī)制，就必須要進(jìn)一步證明這種合意的存在。有鑒于此，目前大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，如美國(guó)和歐盟，都沒(méi)有立法規(guī)定適用法律推定來(lái)證明協(xié)同行為的存在，執(zhí)法機(jī)構(gòu)只能通過(guò)間接證據(jù)進(jìn)行事實(shí)推定，即舉證責(zé)任仍由執(zhí)法機(jī)構(gòu)——而不是涉嫌實(shí)施價(jià)格跟隨行為的企業(yè)——來(lái)承擔(dān)[5]。

總之，在存在價(jià)格跟隨行為的情況下，執(zhí)法者需要審慎判斷，以厘清價(jià)格壟斷和價(jià)格自主行為之間的界線，做到不枉不縱。

本案價(jià)格的形成有著復(fù)雜的多重因素，部分企業(yè)有意思聯(lián)絡(luò)的行為，也有價(jià)格跟隨行為，還摻雜著其他影響價(jià)格趨于一致的因素，存在多因一果的情況。

1.交易環(huán)境和交易平臺(tái)為價(jià)格一致提供了客觀條件。在政府主管部門(mén)組織安排下，交易雙方近200家單位和300多名交易人員集中在一個(gè)大廳內(nèi)，相互極易觀察到已達(dá)成交易的價(jià)格和數(shù)量，而且交易時(shí)間有限制，有關(guān)部門(mén)要求在不到兩天的時(shí)間內(nèi)完成交易。涉案交易發(fā)生時(shí)，“電力交易平臺(tái)”可以實(shí)時(shí)顯示已經(jīng)達(dá)成交易的“交易總電量”和“交易均價(jià)”。用戶和電廠的交易人員均可以通過(guò)秘鑰進(jìn)入系統(tǒng)隨時(shí)查詢跟蹤交易信息。這些都為價(jià)格跟隨提供了客觀條件。從本案證據(jù)看，是部分參會(huì)企業(yè)參與了價(jià)格的協(xié)商，另有部分企業(yè)明確否認(rèn)自己參與了平均價(jià)格幅度的計(jì)算，也不知其結(jié)果。而交易現(xiàn)場(chǎng)的價(jià)格信息傳遞和交易平臺(tái)價(jià)格的實(shí)時(shí)顯示，使價(jià)格跟隨或平行行為成為可能。

2.供求關(guān)系是促成本案價(jià)格維持在一定水平的重要因素。在事前安排時(shí)，涉案交易的供求電量基本平衡，但交易前有部分燃?xì)怆姀S因成本原因臨時(shí)退出交易，本次交易出現(xiàn)了供不應(yīng)求的情況，使價(jià)格跟隨或平行更容易實(shí)現(xiàn)。與之相反的是本案發(fā)生前的電解鋁專場(chǎng)交易[注]政府部門(mén)為了促進(jìn)電解鋁企業(yè)在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，組織電解鋁企業(yè)與發(fā)電企業(yè)進(jìn)行專場(chǎng)交易，其在電量供求、交易規(guī)則等方面有別于涉案交易。，因交易組織者安排時(shí)明顯供大于求，出現(xiàn)了非理性低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的情況，可見(jiàn)供求對(duì)價(jià)格的影響非同一般。其實(shí)，這正是本案發(fā)生的誘因。直供電交易的供求量是政府部門(mén)安排的結(jié)果，而非市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)使然。因此，它同時(shí)說(shuō)明了本案并非一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)或完全意義上的市場(chǎng)，而是一個(gè)政府主導(dǎo)下的“試點(diǎn)”市場(chǎng)[6]。

3.交易雙方都有參考標(biāo)桿電價(jià)的習(xí)慣。電改實(shí)施不久，面對(duì)電價(jià)放開(kāi)的直供電交易雙方，一直以來(lái)都是按照政府制定的標(biāo)桿電價(jià)交易，雙方都有參照標(biāo)桿電價(jià)交易的習(xí)慣，這是電力行業(yè)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)甫一進(jìn)入市場(chǎng)化改革后出現(xiàn)的特殊情況。

(二)建議

以上價(jià)格成因，對(duì)認(rèn)定本案是否壟斷、各自有何種程度的影響還需要進(jìn)一步討論，但在混合因素影響交易價(jià)格的情況下，執(zhí)法者的判斷應(yīng)該慎之又慎。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律適用，需對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特點(diǎn)和規(guī)律有較深入準(zhǔn)確的把握，否則偏差和謬誤在所難免。本文認(rèn)為，如果是在意思聯(lián)絡(luò)基礎(chǔ)上發(fā)生的價(jià)格一致，無(wú)論是否存在其他因素，均可認(rèn)定價(jià)格壟斷；如果部分企業(yè)未參與意思聯(lián)絡(luò)，僅是因?yàn)閱畏絻r(jià)格跟隨形成的價(jià)格一致就應(yīng)區(qū)別對(duì)待，不應(yīng)一概認(rèn)定為價(jià)格壟斷。此外，交易組織方式、交易場(chǎng)所、交易系統(tǒng)、規(guī)則等因素對(duì)價(jià)格的影響不容低估，其作用雖難以量化評(píng)估，但將責(zé)任全部歸咎于交易主體確有失公允。

三、處罰適度問(wèn)題及建議

與《行政處罰預(yù)先告知書(shū)》相比，處罰決定對(duì)部分企業(yè)的罰款金額由上一年度相關(guān)銷售額的2%下調(diào)為1%，但本案處罰是否妥當(dāng)，仍有探討余地?！斗磯艛喾ā返谒氖鶙l規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款；尚未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的，可以處五十萬(wàn)元以下的罰款。”執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為，只要實(shí)施了壟斷行為，罰款最低不能低于相關(guān)銷售額的1%，這是法律規(guī)定的最低限度。這種理解是否正確？

(一)對(duì)《反壟斷法》和《行政處罰法》關(guān)系的準(zhǔn)確把握是正確執(zhí)法的前提

一方面，對(duì)壟斷行為的處罰是行政處罰的一種，《反壟斷法》是特別法，《行政處罰法》是一般法，根據(jù)法律適用的一般規(guī)則，特別法有規(guī)定的優(yōu)先適用特別法，特別法無(wú)規(guī)定的，應(yīng)適用一般法的相關(guān)規(guī)定。另一方面，從法律位階和效力層次講，《行政處罰法》由全國(guó)人大制定，是基本法；《反壟斷法》由全國(guó)人大常委會(huì)制定，是非基本法，《行政處罰法》的效力高于《反壟斷法》。

根據(jù)《憲法》第六十二條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)“制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”。第六十七條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律。在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。本案中，《反壟斷法》沒(méi)有規(guī)定的，應(yīng)依據(jù)《行政處罰法》的相應(yīng)規(guī)定作出處理?！缎姓幜P法》第二十七條“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：(一)主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；(二)受他人脅迫有違法行為的；(三)配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；(四)其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”。

《反壟斷法》并未對(duì)“從輕或者減輕行政處罰”的情形作出具體而明確的規(guī)定。盡管相關(guān)銷售額1%—10%的罰款幅度有不同程度違法對(duì)應(yīng)不同處罰比例的意思，但如此狹窄的范圍顯然不足以包含和應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中紛繁復(fù)雜的個(gè)案情形，鑒于兩法之間的關(guān)系，對(duì)法定處罰幅度1%以下的處罰，應(yīng)該適用《行政處罰法》第二十七條的規(guī)定?！秶?guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者壟斷行為違法所得和確定罰款的指南》(征求意見(jiàn)稿)第三十條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者違法行為性質(zhì)不嚴(yán)重、持續(xù)時(shí)間不超過(guò)1年、違法程度較輕，沒(méi)有從重處罰情節(jié)且具有兩個(gè)以上從輕處罰情節(jié)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定減輕行政處罰?！贝艘?guī)定可以印證這種理解。

(二)適用《行政處罰法》減輕處罰的事實(shí)基礎(chǔ)

1.有關(guān)方面對(duì)涉案交易的干預(yù)和糾正。接到舉報(bào)后，政府經(jīng)信部門(mén)(電力交易的組織部門(mén))以發(fā)紅頭文件形式明確要求交易各方對(duì)交易價(jià)格進(jìn)行再確認(rèn)。如不接受交易價(jià)格可以撤回交易后再重新交易。本文認(rèn)為，再確認(rèn)既是政府部門(mén)干預(yù)交易的一種方式，也是消除或糾正錯(cuò)誤的體現(xiàn)。再確認(rèn)結(jié)果基本維持原交易結(jié)果還說(shuō)明原交易價(jià)格未損害或基本未損害用戶利益(148家電力用戶中，只有2戶撤回交易)。在交易當(dāng)天，山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)在政府主管部門(mén)要求下，向各發(fā)電企業(yè)發(fā)出通知，告知企業(yè)交易自主定價(jià)。

2.涉案交易發(fā)生的環(huán)境并非完全市場(chǎng)，而是在政府多方干預(yù)下的“試驗(yàn)”市場(chǎng)，山西又是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的第一個(gè)電改試點(diǎn)省份。在本案的研討過(guò)程中，有過(guò)兩種意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為電改剛剛開(kāi)始，根據(jù)國(guó)發(fā)〔2015〕9號(hào)文件精神，電力市場(chǎng)還是一個(gè)“試驗(yàn)”市場(chǎng)，改革應(yīng)有容錯(cuò)機(jī)制，試驗(yàn)就應(yīng)允許試錯(cuò)，且政府有關(guān)部門(mén)已經(jīng)對(duì)涉案交易進(jìn)行了干預(yù)和糾正，改革過(guò)程中的行為根據(jù)政策精神適度干預(yù)即可，不應(yīng)再根據(jù)《反壟斷法》施以重罰；另一種意見(jiàn)認(rèn)為，不管什么市場(chǎng)，有市場(chǎng)就有競(jìng)爭(zhēng)，有競(jìng)爭(zhēng)就有《反壟斷法》調(diào)整的必要。改革的目的是培育市場(chǎng)，通過(guò)《反壟斷法》干預(yù)可以推動(dòng)改革的進(jìn)步。執(zhí)法機(jī)關(guān)當(dāng)然持后一種態(tài)度。本文認(rèn)為，《反壟斷法》并未區(qū)分不同的市場(chǎng)而適用不同的規(guī)范調(diào)節(jié)，但電改初期的市場(chǎng)確實(shí)有別于成熟市場(chǎng)，“試驗(yàn)”市場(chǎng)這一事實(shí)起碼可視為從輕或減輕處罰的酌定情節(jié)。

3.本案的價(jià)格趨同是一致降價(jià)(低于標(biāo)桿電價(jià))，而非一致漲價(jià)。盡管仍存在固定價(jià)格的問(wèn)題，但其與壟斷漲價(jià)在情節(jié)上應(yīng)有所區(qū)別，畢竟低于標(biāo)桿電價(jià)仍然是在響應(yīng)電改要降低社會(huì)用電成本的基本要求(行業(yè)內(nèi)稱為“讓利”)。

4.本案的違法行為實(shí)施非常短暫，僅發(fā)生在一批交易中。

5.各企業(yè)積極主動(dòng)配合調(diào)查。

(三)國(guó)內(nèi)類似案件的處理與本案的處罰結(jié)果懸殊

2017年有兩個(gè)國(guó)內(nèi)媒體公開(kāi)報(bào)道的案例與本案具有可比性，但處罰結(jié)果懸殊。一是安徽電力交易出現(xiàn)同一報(bào)價(jià)，相關(guān)部門(mén)僅以剔除交易處理，并無(wú)其他處罰后果，且其交易報(bào)價(jià)完全相同，其性質(zhì)與本案比有過(guò)之而無(wú)不及[注]《出現(xiàn)同一報(bào)價(jià)僅以剔除交易處理》，近來(lái)安徽電力交易中出現(xiàn)的串謀報(bào)價(jià)引起了廣泛關(guān)注，20家發(fā)電企業(yè)、12家售電公司同時(shí)報(bào)出0.3674元/千瓦時(shí)的價(jià)格，很明顯已經(jīng)出現(xiàn)了串謀報(bào)價(jià)。因2017年4月1日安徽進(jìn)行的安徽省年度集中交易出現(xiàn)明顯串謀跡象，5月4日，安徽省能源局、安徽省物價(jià)局、華東能監(jiān)局聯(lián)合發(fā)文，將異常交易全部剔除。 參見(jiàn)http:∥www.toutiao.com/i6418821145033703937/.。二是國(guó)家發(fā)改委對(duì)實(shí)施價(jià)格壟斷的PVC企業(yè)作出處罰，參與的16家企業(yè)實(shí)施價(jià)格壟斷(漲價(jià))達(dá)13次之多，處罰結(jié)果僅僅是年度相關(guān)市場(chǎng)銷售額1%的罰款[注]《聚氯乙烯樹(shù)脂企業(yè)實(shí)施價(jià)格壟斷13次參與企業(yè)僅被處罰相關(guān)銷售額的1%》，2016年3月至12月期間，涉案企業(yè)以“西北氯堿聯(lián)合體”的名義先后召開(kāi)6次會(huì)議，交流市場(chǎng)行情、討論產(chǎn)量銷量，并通過(guò)微信群達(dá)成了13次價(jià)格壟斷協(xié)議，共同聯(lián)手推高了PVC售價(jià)。18家涉案企業(yè)在2016年銷售PVC產(chǎn)品的過(guò)程中通過(guò)微信群多次達(dá)成了統(tǒng)一漲價(jià)的壟斷協(xié)議，導(dǎo)致PVC市場(chǎng)價(jià)格明顯上漲。涉案企業(yè)的上述行為已違反《反壟斷法》，國(guó)家發(fā)展改革委于近日依法對(duì)18家涉案企業(yè)處以2016年度相關(guān)市場(chǎng)銷售額1%—2%的罰款，共計(jì)4.57億元。參見(jiàn)http:∥www.ndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/201709/t20170927_861737.html.。兩相對(duì)比，本案的處罰超出了之前國(guó)內(nèi)對(duì)類似案件執(zhí)法的正常尺度。

正處于改革探索中的電力行業(yè)，也是《反壟斷法》第七條規(guī)定的“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)”。從執(zhí)法實(shí)際看，《反壟斷法》是否及如何適用于電力行業(yè)仍然存在較大的不確定性。本文認(rèn)為，這既與執(zhí)法人員乃至全社會(huì)對(duì)《反壟斷法》及電力行業(yè)的認(rèn)知有關(guān)[注]對(duì)一些行業(yè)，社會(huì)上習(xí)慣稱呼為“鐵老大”“電老虎”等，意指這些行業(yè)多年來(lái)存在的壟斷現(xiàn)象。但“電老虎”并非指發(fā)電企業(yè)，而是電網(wǎng)企業(yè)，包括本次電改的總體要求仍然是“管住中間，放開(kāi)兩頭”。電網(wǎng)依舊處于一家獨(dú)大的狀態(tài)，而發(fā)電企業(yè)受到政府的嚴(yán)格管制，包括行業(yè)準(zhǔn)入、價(jià)格等，尤其是火電企業(yè)，近年來(lái)已形成較嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩局面，改不改革，都存在事實(shí)上的競(jìng)爭(zhēng)，改革放開(kāi)價(jià)格后只是加劇了競(jìng)爭(zhēng)，并不存在一家獨(dú)大的壟斷現(xiàn)象，充其量是個(gè)寡頭市場(chǎng)。在與電網(wǎng)企業(yè)的關(guān)系方面，發(fā)電企業(yè)也處于相對(duì)被動(dòng)和弱勢(shì)的狀態(tài)，真正存在壟斷的電網(wǎng)企業(yè)并不在電改引入競(jìng)爭(zhēng)的范圍之內(nèi)。因此所謂電力行業(yè)，內(nèi)部也有很大的差異。認(rèn)清這一點(diǎn)對(duì)本案的準(zhǔn)確處理也有幫助。，也與反壟斷立法不夠細(xì)，執(zhí)法粗糙有關(guān)，需要在今后逐步完善。

卡夫卡生前曾一再把自己稱作“洞中鼠人”，1913年，他在給戀人菲利斯的信中就已經(jīng)這樣說(shuō)了：“對(duì)我來(lái)說(shuō)，最好的生活方式，即帶著我的寫(xiě)作用品和燈具，住進(jìn)一個(gè)大大的、這個(gè)被隔離的地窖的最里間。”[14]383兩年后，他再度與菲利斯相戀的時(shí)候還是這樣說(shuō)：“只有我從自己的洞里走出來(lái)……我才有愛(ài)你的權(quán)利?！盵13]117-137

(四)電力市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)范與《反壟斷法》的關(guān)系存疑

電力市場(chǎng)有專門(mén)的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國(guó)家能源局，在各地方設(shè)有能監(jiān)辦(前身是電監(jiān)會(huì))?！峨娏κ袌?chǎng)監(jiān)管辦法》第三十四條“電力市場(chǎng)主體違反本辦法規(guī)定，有下列情形之一的，按照《電力監(jiān)管條例》第三十一條的規(guī)定處理：(一)未按照規(guī)定辦理電力市場(chǎng)注冊(cè)手續(xù)的；(二)提供虛假注冊(cè)資料的；(三)未履行電力系統(tǒng)安全義務(wù)的；(四)有關(guān)設(shè)備、設(shè)施不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的；(五)行使市場(chǎng)操縱力的；(六)有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、串通報(bào)價(jià)等違規(guī)交易行為的；(七)不執(zhí)行調(diào)度指令的；(八)發(fā)電廠并網(wǎng)、電網(wǎng)互聯(lián)不遵守有關(guān)規(guī)章、規(guī)則的”?！峨娏ΡO(jiān)管條例》第三十一條規(guī)定：“電力企業(yè)違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令改正;拒不改正的，處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款?！卑凑铡峨娏κ袌?chǎng)監(jiān)管辦法》的規(guī)定評(píng)價(jià)本案的行為，屬于“行使市場(chǎng)操縱力”或“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、串通報(bào)價(jià)等違規(guī)交易行為”，但其處罰幅度與《反壟斷法》的規(guī)定非常懸殊。當(dāng)然，對(duì)不同法律規(guī)范之間的矛盾，行政法規(guī)、規(guī)章的效力低于法律，且《電力監(jiān)管條例》《電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法》制定實(shí)施于2005年，而《反壟斷法》于2008年才開(kāi)始實(shí)施，無(wú)論是按照法律效力層次還是后法優(yōu)于前法的原則，都應(yīng)該優(yōu)先適用《反壟斷法》。

然而，按照中發(fā)〔2015〕9號(hào)文及其配套文件要求，為更好地加強(qiáng)電力市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)電力市場(chǎng)秩序和市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，2015年國(guó)家能源局組織研究制定了《電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法(征求意見(jiàn)稿)》，其內(nèi)容依然如前[注]第三十三條 [市場(chǎng)干預(yù)機(jī)制]有下列情形之一的，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以做出中止電力市場(chǎng)的決定，并向電力市場(chǎng)成員公布中止原因：(一)電力市場(chǎng)未按照規(guī)則運(yùn)行和管理的；(二)電力市場(chǎng)交易規(guī)則不適應(yīng)電力市場(chǎng)交易需要，必須進(jìn)行重大修改的；(三)電力市場(chǎng)交易發(fā)生惡意串通操縱市場(chǎng)的行為，并嚴(yán)重影響交易結(jié)果的；(四)電力市場(chǎng)技術(shù)支持系統(tǒng)、自動(dòng)化系統(tǒng)、數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)等發(fā)生重大故障，導(dǎo)致交易長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法進(jìn)行的；(五)因不可抗力不能競(jìng)價(jià)交易的；(六)電力市場(chǎng)發(fā)生嚴(yán)重異常情況的。第五十一條[電力市場(chǎng)交易主體的法律責(zé)任]電力市場(chǎng)交易主體違反本辦法規(guī)定，有下列情形之一的，按照《電力監(jiān)管條例》 第三十一條的規(guī)定處理：(一)未按照規(guī)定辦理電力市場(chǎng)注冊(cè)手續(xù)的；(二)提供虛假注冊(cè)資料的；(三)未履行電力系統(tǒng)安全義務(wù)的；(四)有關(guān)設(shè)備、設(shè)施不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的；(五)行使市場(chǎng)操縱力的；(六)有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、串通報(bào)價(jià)等違規(guī)交易行為的；(七)不執(zhí)行調(diào)度指令的；(八)發(fā)電廠并網(wǎng)、電網(wǎng)互聯(lián)不遵守有關(guān)規(guī)章規(guī)則的；(九)其他違反電力市場(chǎng)有關(guān)規(guī)定的。參見(jiàn)http:∥jsb.nea.gov.cn/news/2017-8/201781121242.htm，國(guó)家能源局江蘇監(jiān)管辦公室網(wǎng)站。。

新的《電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法》至今仍未出臺(tái)，但其中透露的信息已經(jīng)十分清晰，那就是“行使市場(chǎng)操縱力”或“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、串通報(bào)價(jià)等違規(guī)交易行為”仍由電力監(jiān)管部門(mén)——能源部門(mén)監(jiān)管和處罰，涉案的行為，既可以認(rèn)為是價(jià)格壟斷行為，也完全落入前述規(guī)定的范圍內(nèi)。難道同一行為，既要根據(jù)《電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法》由能監(jiān)部門(mén)予以處罰，又要根據(jù)《反壟斷法》由發(fā)改委進(jìn)行反壟斷處罰？這顯然不符合“一事不再罰”的法律原則。因此，這里涉及執(zhí)法權(quán)限劃分的問(wèn)題。國(guó)家能源局是專門(mén)的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但國(guó)家能源局是副部級(jí)單位，低國(guó)家發(fā)改委半級(jí)，并由國(guó)家發(fā)改委管理。事實(shí)上，行政執(zhí)法過(guò)程中也提出過(guò)本案應(yīng)由哪個(gè)部門(mén)主管的問(wèn)題。前文提到的“交易再確認(rèn)”文件就是由經(jīng)信部門(mén)和能監(jiān)辦聯(lián)合發(fā)文，而發(fā)改委認(rèn)為，此案涉及反壟斷執(zhí)法，發(fā)改委有絕對(duì)排他的執(zhí)法權(quán)。鑒于發(fā)改委和能源局的微妙關(guān)系，本文認(rèn)為，從中反映出一個(gè)問(wèn)題——在電力行業(yè)監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法權(quán)界限之間存在著模糊空間和沖突地帶，或者說(shuō)發(fā)改委和能源局之間的權(quán)限并未完全厘清。

(五)建議

建議結(jié)合反壟斷執(zhí)法的實(shí)際情況，擬出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者壟斷行為違法所得和確定罰款的指南》應(yīng)對(duì)其違法處罰部分進(jìn)行必要的細(xì)化，避免行政自由裁量的權(quán)限過(guò)大造成的執(zhí)法不公現(xiàn)象。在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《反壟斷法》有必要對(duì)“從輕或者減輕行政處罰”的情形作出具體明確的規(guī)定。

公用企業(yè)領(lǐng)域行業(yè)監(jiān)管和反壟斷監(jiān)管間的沖突并非中國(guó)獨(dú)有。譬如，德國(guó)的做法是行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互通報(bào)它們的審查結(jié)論和決定；給予對(duì)方表達(dá)自己觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)，并最終以合作的方式結(jié)案[7]。此外，不同機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性也是必要的，本案的管轄沖突之所以未引起社會(huì)關(guān)注，恰恰是兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的特殊關(guān)系，掩蓋了問(wèn)題所在。因此，此案暴露的我國(guó)能源監(jiān)管體制中存在的問(wèn)題也值得引起各方面重視，在今后深化改革過(guò)程中，應(yīng)避免出現(xiàn)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)間權(quán)力的重疊與沖突。

四、處罰程序問(wèn)題及建議

(一)處罰程序存在的問(wèn)題

在行政處罰前的聽(tīng)證過(guò)程中，執(zhí)法機(jī)關(guān)組織質(zhì)證，卻拒絕申請(qǐng)人(發(fā)電企業(yè))查閱證據(jù)的請(qǐng)求，認(rèn)為證據(jù)是申請(qǐng)人自己提供的，質(zhì)證只需要查閱確認(rèn)相關(guān)簽字、蓋章是否真實(shí)即可。

《行政處罰法》第三條第二款規(guī)定：“沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效?！钡谒氖l第一款(六)項(xiàng)規(guī)定：“舉行聽(tīng)證時(shí)，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議；當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證。”本文認(rèn)為，聽(tīng)證時(shí)雖然宣布進(jìn)入質(zhì)證環(huán)節(jié)，但未有實(shí)質(zhì)性地開(kāi)展質(zhì)證，也沒(méi)有最后陳述，執(zhí)法機(jī)關(guān)事實(shí)上剝奪了行政相對(duì)人質(zhì)證和最后陳述的程序性權(quán)利，屬于違反法定程序的行為，應(yīng)是非常明確的?！秲r(jià)格行政處罰程序規(guī)定》第三十六條第二款：“聽(tīng)證按照下列程序進(jìn)行:(一)主持人確認(rèn)到場(chǎng)的當(dāng)事人或者其他參加聽(tīng)證人員的身份，宣布案由和聽(tīng)證紀(jì)律，宣布聽(tīng)證開(kāi)始;(二)執(zhí)法人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)、擬作出的行政處罰及其依據(jù);(三)當(dāng)事人進(jìn)行陳述和申辯;(四)執(zhí)法人員與當(dāng)事人對(duì)有關(guān)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證;(五)當(dāng)事人、執(zhí)法人員依次作最后陳述;(六)聽(tīng)證主持人宣布聽(tīng)證結(jié)束。”違反法定程序做出的行政處罰，依據(jù)《行政復(fù)議法》第二十八條規(guī)定應(yīng)被撤銷。

然而，執(zhí)法機(jī)關(guān)并未認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性。分歧的根源在于對(duì)質(zhì)證的理解不同。從文義分析，質(zhì)證之“質(zhì)”為動(dòng)詞，有詰問(wèn)、問(wèn)明、辨別、責(zé)問(wèn)之意。質(zhì)證有質(zhì)疑論證、對(duì)質(zhì)證明、核實(shí)驗(yàn)證幾個(gè)含義。即使僅從文義出發(fā)，要實(shí)現(xiàn)質(zhì)證的目的，當(dāng)然以對(duì)相關(guān)證據(jù)的了解為前提，如果一方對(duì)證據(jù)不了解何談質(zhì)證？在司法領(lǐng)域，質(zhì)證是法律程序活動(dòng)中非常重要的環(huán)節(jié)，其含義幾乎不言自明。正因?yàn)槿绱?，訴訟法中并沒(méi)有對(duì)質(zhì)證的含義作特別詳細(xì)的規(guī)定。行政法領(lǐng)域也沒(méi)有對(duì)如何質(zhì)證有更具體的規(guī)定，但這不等于質(zhì)證可以為所欲為。執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為行政程序的質(zhì)證不同于民事訴訟中的質(zhì)證，但不同在什么地方卻未予解釋。例如，《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第五十條規(guī)定：“質(zhì)證時(shí)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)的真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性，針對(duì)證據(jù)證明力有無(wú)以及證明力大小進(jìn)行質(zhì)疑、說(shuō)明與辯駁?！?/p>

(二)建議

本文認(rèn)為，行政處罰乃至復(fù)議、訴訟的質(zhì)證也應(yīng)當(dāng)如此，即“質(zhì)證時(shí)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)的真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性，針對(duì)證據(jù)證明力有無(wú)以及證明力大小進(jìn)行質(zhì)疑、說(shuō)明與辯駁”。撇開(kāi)執(zhí)法人員的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，對(duì)質(zhì)證的理解分歧，與法律規(guī)定不夠詳細(xì)也有關(guān)系。一方面，法律規(guī)定了聽(tīng)證可以委托代理人進(jìn)行；另一方面，沒(méi)有對(duì)代理人在聽(tīng)證中的權(quán)利和相關(guān)工作環(huán)節(jié)予以細(xì)化。建議在反壟斷等行政程序法中，法律明確規(guī)定代理人可以查閱、摘抄、復(fù)制案卷證據(jù)?？陀^講，以我國(guó)目前的行政執(zhí)法狀況，執(zhí)法人員對(duì)法律的認(rèn)知程度比較有限，還達(dá)不到司法人員的水平，如果沒(méi)有明確具體的法律規(guī)定做保障，很容易在類似質(zhì)證這些基本問(wèn)題上形成分歧，解決這一問(wèn)題的辦法之一就是細(xì)化法律規(guī)定，這是法律適用過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為本案程序合法顯然回避了問(wèn)題，理論和實(shí)踐均表明，沒(méi)有程序正義就沒(méi)有實(shí)體正義。

案件結(jié)束是進(jìn)一步思考的開(kāi)始，略去媒體的關(guān)注，跳出一方的利害糾結(jié)，本案從實(shí)體到程序，較為突出地反映了反壟斷立法和執(zhí)法存在的問(wèn)題:由母公司預(yù)謀子公司實(shí)施的壟斷行為如何確定被處罰主體；價(jià)格跟隨行為在《反壟斷法》上如何認(rèn)定；《反壟斷法》與《行政處罰法》之間的關(guān)系怎樣及如何適用(尤其是從輕減輕處罰方面)；處罰程序中的聽(tīng)證應(yīng)如何開(kāi)展。由此不難看出，在不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)面前，反壟斷立法不細(xì)，執(zhí)法粗糙的問(wèn)題日益凸顯。這些問(wèn)題僅僅靠執(zhí)法機(jī)關(guān)不斷出臺(tái)的細(xì)則和指南并不能完全解決：一是其效力層次較低；二是執(zhí)法者為自己立法，很難完全擺脫部門(mén)利益的局限。因此，有些問(wèn)題只能在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法、修法來(lái)解決。否則，《反壟斷法》為市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序提供有效法律保障的作用就難以充分發(fā)揮。