張松

摘要：《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》確立了建設(shè)卓越全球城市的未來(lái)發(fā)展目標(biāo)和實(shí)施創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城建設(shè)三項(xiàng)主要任務(wù)。上海作為以近代革命運(yùn)動(dòng)和近現(xiàn)代都市風(fēng)貌為特色的國(guó)家歷史文化名城，在名城保護(hù)復(fù)興和人文之城形成過(guò)程中，如何在全社會(huì)形成城市遺產(chǎn)保護(hù)與文化規(guī)劃共識(shí)，如何協(xié)調(diào)遺產(chǎn)保護(hù)、城市更新和民生改善的關(guān)系，需要轉(zhuǎn)變觀念、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新機(jī)制。上海市具有海派地域文化特色的全球城市規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以城市遺產(chǎn)保護(hù)利用、歷史資源有效管理為路徑，全面改善和提升歷史城區(qū)的宜居性，保持、保護(hù)上海在不同發(fā)展時(shí)期所形成的文化多樣性和城市包容性。

關(guān)鍵詞：上海;城市遺產(chǎn);歷史風(fēng)貌;建成環(huán)境;文化規(guī)劃;全球城市

中圖分類(lèi)號(hào)：TU984.114 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3060（2019）06-0093-08

2017年12月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)文正式批復(fù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》（以下簡(jiǎn)稱“上海2035"）。新一輪城市總體規(guī)劃是上海未來(lái)發(fā)展、建設(shè)、管理的基本依據(jù)。依法依規(guī)管理城鄉(xiāng)建成環(huán)境，有利于促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)?！吧虾?035”確立了堅(jiān)持追求卓越全球城市的發(fā)展方向，以打造國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)和科技創(chuàng)新中心，國(guó)際文化大都市和國(guó)家歷史文化名城為發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，全面開(kāi)創(chuàng)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的新格局，全力推進(jìn)實(shí)施“三大主要任務(wù)”，即：建設(shè)更有活力、更具競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新之城，建設(shè)更富魅力、更有溫度的人文之城，建設(shè)更加美麗、更可持續(xù)的生態(tài)之城。

2019年10月7日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于核定并公布第八批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的通知》，核定公布了第八批762處全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位名單。其中，上海市新增國(guó)保單位11處，國(guó)保單位總數(shù)達(dá)到40處。在此之前的9月26日，上海市第十五屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《保護(hù)條例》）的決定，本次《保護(hù)條例》的修訂以“從嚴(yán)保護(hù)”和“活化利用”為主要價(jià)值導(dǎo)向，聚焦“擴(kuò)大保護(hù)范圍、強(qiáng)化政府責(zé)任、完善保護(hù)措施、促進(jìn)活化利用”等重點(diǎn)問(wèn)題。

“上海2035"是黨的十九大后國(guó)務(wù)院批復(fù)的第一個(gè)規(guī)劃期至2035年的城市總體規(guī)劃，規(guī)劃所確定的主要發(fā)展目標(biāo)和方向與十九大報(bào)告中提出的到2035年“躋身創(chuàng)新型國(guó)家前列”“國(guó)家文化軟實(shí)力顯著增強(qiáng)”“美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”等國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)高度契合?！吧虾?035"的規(guī)劃愿景令人鼓舞，規(guī)劃目標(biāo)催人奮進(jìn)，而美好藍(lán)圖的全面落地則任重道遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和實(shí)施規(guī)劃還需要下大功夫。如何全面實(shí)現(xiàn)“三大主要任務(wù)”，特別是在國(guó)家歷史文化名城保護(hù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)下建設(shè)“人文之城”，實(shí)現(xiàn)歷史文化名城的全面復(fù)興和建成國(guó)際文化大都市，在規(guī)劃理念、規(guī)劃方法和實(shí)施路徑等方面展開(kāi)探討，具有政策詮釋的必要性和一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、名城上海的文化特色和最嚴(yán)格保護(hù)制度初創(chuàng)

我國(guó)的歷史文化名城保護(hù)事業(yè)始于20世紀(jì)80年代初。1982年2月8日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)家基本建設(shè)委員會(huì)等部門(mén)提交的《關(guān)于保護(hù)我國(guó)歷史文化名城的請(qǐng)示》，公布北京等24座城市為第一批國(guó)家歷史文化名城。1986年12月，上海被國(guó)務(wù)院公布為第二批國(guó)家歷史文化名城。而在1986年3月討論第二批國(guó)家歷史文化名城名單時(shí)，建設(shè)部黨組已提出天津、上海、武漢等城市暫不列入的初步意見(jiàn)，后經(jīng)鄭孝燮、羅哲文和單士元等專家的呼吁，這些近代城市類(lèi)型的名城終于得以列為國(guó)家歷史文化名城。更早的時(shí)候，1982年12月在上海討論第一版城市總體規(guī)劃時(shí)，鄭孝燮先生就提出了上海城市的性質(zhì)除全國(guó)經(jīng)濟(jì)中心和國(guó)際港口城市外應(yīng)當(dāng)加上“具有重要?dú)v史文化意義的城市”的建議，因?yàn)樯虾Ｊ侵袊?guó)共產(chǎn)黨的誕生地，是新文化運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地。可見(jiàn)，作為具有中國(guó)近代城市類(lèi)型特征的歷史文化名城上海，其革命意義和紅色遺產(chǎn)是構(gòu)成歷史文化名城的重要內(nèi)容，也就是說(shuō)，摩登時(shí)尚與革命文化潮流交織形成了近代上海城市空間的特色底蘊(yùn)。

按照1988年11月建設(shè)部、文化部發(fā)布的《關(guān)于重點(diǎn)調(diào)查、保護(hù)優(yōu)秀近代建筑物的通知》要求，1989年9月，上海市政府正式公布了第一批共59處優(yōu)秀近代建筑。1991年12月，上海市政府正式頒布《上海市優(yōu)秀近代建筑保護(hù)管理辦法》，并開(kāi)始形成由規(guī)劃局、房地資源局和文管委（均為當(dāng)時(shí)的名稱）共同負(fù)責(zé)的歷史建筑保護(hù)管理機(jī)制（俗稱“三駕馬車(chē)”）。1993年7月，上海市優(yōu)秀近代建筑增補(bǔ)至61處，全部被列為上海市級(jí)文物保護(hù)單位。1991年7月，上海市規(guī)劃局開(kāi)始組織編制《上海市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，在中心城區(qū)劃定了外灘等11片歷史文化風(fēng)貌區(qū)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，上海加大了歷史文化名城保護(hù)的力度。2002年7月，上海市人大通過(guò)了《保護(hù)條例}（2003年1月1日施行），歷史保護(hù)相關(guān)制度由政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)，將列入保護(hù)建筑的年限標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的1949年以前擴(kuò)展至建成30年以上，保護(hù)建筑的名稱也由“優(yōu)秀近代建筑”改為“優(yōu)秀歷史建筑”，并將“歷史建筑集中成片，建筑樣式、空間格局和街區(qū)景觀較完整地體現(xiàn)上海某一歷史時(shí)期地域文化特點(diǎn)的地區(qū)”確定為歷史文化風(fēng)貌區(qū)進(jìn)行整體保護(hù)。

2003年10月，上海市召開(kāi)城市規(guī)劃工作會(huì)議，市委市政府提出要樹(shù)立“開(kāi)發(fā)新建是發(fā)展，保護(hù)改造也是發(fā)展”的新理念，明確“建立最嚴(yán)格的保護(hù)制度”的指導(dǎo)思想，將上海的城市遺產(chǎn)保護(hù)工作提升到新的高度。2004年12月，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)委員會(huì)正式成立。

2005年，上海市政府批準(zhǔn)了《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃》和《上海市中心城區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)風(fēng)貌保護(hù)道路規(guī)劃》。2007年8月，市政府批轉(zhuǎn)市規(guī)劃局《關(guān)于本市風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）規(guī)劃管理的若干意見(jiàn)》，這個(gè)規(guī)范性文件使得上海的風(fēng)貌道路保護(hù)有了管理的基本依據(jù)，部分風(fēng)貌道路的街道景觀開(kāi)始得到保護(hù)修繕，街巷環(huán)境得到維護(hù)整治。

二、城市更新進(jìn)程中歷史風(fēng)貌的搶救性保護(hù)

2014年2月，市政府發(fā)布《關(guān)于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著新一輪城市總體規(guī)劃編制工作的全面啟動(dòng)。在歷史文化名城保護(hù)方面，指導(dǎo)意見(jiàn)指出要“科學(xué)編制、嚴(yán)格執(zhí)行歷史文化保護(hù)規(guī)劃，進(jìn)一步拓展保護(hù)對(duì)象和范圍，重點(diǎn)覆蓋工業(yè)遺產(chǎn)、里弄住宅、水鄉(xiāng)村落等上海城市特色元素，更加強(qiáng)化歷史地區(qū)整體環(huán)境和空間格局保護(hù)，留住上海城市的記憶。增加政府投入，創(chuàng)新保護(hù)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)多方參與，推動(dòng)城市有機(jī)更新”。

2014年5月，上海市第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議明確提出“上海規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模要實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)”。城市更新將成為上海城市發(fā)展的主要方式，也是未來(lái)城市治理的關(guān)鍵抓手，并且上海的城市更新是以存量開(kāi)發(fā)為主的“有機(jī)更新”。

2014年6月，市人大常委會(huì)通過(guò)了《上海市文物保護(hù)條例》（2014年10月1日施行），這是上海第一部地方性文物保護(hù)法規(guī)。該條例立足上海實(shí)際，反映地方特色，有針對(duì)性地規(guī)定了文物保護(hù)管理的具體措施，在不可移動(dòng)文物分級(jí)保護(hù)以及與優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)管理協(xié)調(diào)等方面做了有益的探索。除全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位外，上海市還有市級(jí)文物保護(hù)單位238處，區(qū)級(jí)文物保護(hù)單位423處，區(qū)級(jí)文物保護(hù)點(diǎn)2745處，合計(jì)不可移動(dòng)文物3435處。文物保護(hù)條例的制定使得這些地方性文化遺產(chǎn)有了更明確的保護(hù)管理規(guī)定。

為了適應(yīng)城市資源環(huán)境緊約束下內(nèi)涵增長(zhǎng)、創(chuàng)新發(fā)展的要求，進(jìn)一步節(jié)約集約利用存量土地，實(shí)現(xiàn)激發(fā)都市活力、改善人居環(huán)境等目的，2015年5月市政府制定了《上海市城市更新實(shí)施辦法》（2015年6月1日施行），2017年市規(guī)土局制定了與更新辦法相配套的《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》（2017年12月1日施行）。

中央城市工作會(huì)議后，為貫徹習(xí)近平總書(shū)記“既要保護(hù)古代建筑，也要保護(hù)近代建筑;既要保護(hù)單體建筑，也要保護(hù)街巷街區(qū)、城鎮(zhèn)格局;既要保護(hù)精品建筑，也要保護(hù)具有濃厚鄉(xiāng)土氣息的民居及地方特色的民俗”的重要指示，落實(shí)時(shí)任市委書(shū)記韓正“以最嚴(yán)格的措施保護(hù)城市文脈記憶”的工作要求，對(duì)成片歷史風(fēng)貌進(jìn)行搶救性保護(hù)，2016年6月，市規(guī)土局研究制定了《上海成片歷史風(fēng)貌保護(hù)三年行動(dòng)計(jì)劃（2016-2018）》，探索從成片舊改、單體保護(hù)向成片保護(hù)、零星舊改模式的轉(zhuǎn)變。同年，市規(guī)土局等主管部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市歷史文化風(fēng)貌搶救性保護(hù)管理工作的意見(jiàn)》《上海市歷史風(fēng)貌成片保護(hù)分級(jí)分類(lèi)管理辦法》等文件，要求對(duì)有價(jià)值的建、構(gòu)筑物實(shí)施日常巡查和先予保護(hù)。涉及建成30年及以上建、構(gòu)筑物的拆除行為應(yīng)事先征詢區(qū)主管部門(mén)意見(jiàn)。涉及建成50年及以上建、構(gòu)筑物的拆除行為應(yīng)事先報(bào)區(qū)政府審定。文件要求對(duì)城市歷史風(fēng)貌在嚴(yán)格保護(hù)基礎(chǔ)上實(shí)施分級(jí)分類(lèi)管理，對(duì)歷史空間進(jìn)一步細(xì)化保護(hù)層級(jí)，根據(jù)分類(lèi)提出相應(yīng)的規(guī)劃管控要求。

2017年7月，市政府發(fā)布《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“以保護(hù)保留為原則、拆除為例外”的總體工作要求，遵循“規(guī)劃引領(lǐng)、嚴(yán)格保護(hù)，區(qū)域統(tǒng)籌、分類(lèi)施策，政府引導(dǎo)、多方參與”的原則，按照整體保護(hù)的理念，積極推進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作，改善居民生活環(huán)境。

三、多元化遺產(chǎn)保護(hù)的上海實(shí)踐及短板欠缺

上海市自1989年起分五批公布了優(yōu)秀歷史建筑1058處（合計(jì)3075幢建、構(gòu)筑物），劃定了44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，總占地面積41平方公里。2007年市政府確定了中心城區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)144條風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）、浦東新區(qū)和郊區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)230條風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷），其中，中心城區(qū)的64條為“一類(lèi)風(fēng)貌保護(hù)道路”，即通常所說(shuō)的“永不拓寬的街道”。2016年1月，市政府公布?xì)v史文化風(fēng)貌區(qū)范圍擴(kuò)大名單，確定第一批119處風(fēng)貌保護(hù)街坊，新增風(fēng)貌保護(hù)道路23條，之后于2017年9月公布第二批131處風(fēng)貌保護(hù)街坊。

此外，根據(jù)2017年在上海市中心城區(qū)開(kāi)展的50年l：2Ja歷史建筑普查結(jié)果，外環(huán)以內(nèi)現(xiàn)存50年以上的歷史建筑約31，520棟，建筑面積約2559萬(wàn)平方米，其中需保留保護(hù)的各類(lèi)里弄建筑約730萬(wàn)平方米。

“上海開(kāi)埠170余年來(lái)，在東西文化碰撞中所形成的優(yōu)秀歷史建筑，特別是集中反映上海近代史，融合東西方文化特色的歷史文化風(fēng)貌區(qū)，構(gòu)成了上海特有的城市風(fēng)貌。這些城市文化遺產(chǎn)和歷史環(huán)境資源是上海提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，建設(shè)國(guó)際化大都市不可或缺的文化資本和景觀資源?！弊?986年上海被列入第二批國(guó)家歷史文化名城以來(lái)，上海市逐步建立起比較完善的城市歷史風(fēng)貌保護(hù)管理制度，在城市遺產(chǎn)保護(hù)利用方面積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，歷史文化風(fēng)貌區(qū)得到了較好的維護(hù)管理，城市歷史文化與現(xiàn)代化大都市景觀相互交融的風(fēng)貌特征得到彰顯。

2003年《保護(hù)條例》施行以來(lái)，上海市城市遺產(chǎn)保護(hù)得以有序開(kāi)展，在多元保護(hù)實(shí)踐中出現(xiàn)了一批比較有特色的保護(hù)實(shí)踐案例，可以簡(jiǎn)單概括為以下幾類(lèi)：

（1）大開(kāi)發(fā)中的微更新。包括：新天地整體再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目以里弄建筑符號(hào)為營(yíng)銷(xiāo)特色的建筑群，讓人們發(fā)現(xiàn)了里弄建筑的魅力和城市遺產(chǎn)的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值;田子坊通過(guò)創(chuàng)造性的改造利用，在里弄建筑中發(fā)展出包含文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的新功能。

（2）大轉(zhuǎn)型中的再利用。以2010年上海世博會(huì)為契機(jī)，以浦江兩岸綜合開(kāi)發(fā)為起點(diǎn)，黃浦江卓越城市水岸再生取得令人矚目的成就。浦江兩岸貫通工程打造出高品質(zhì)生活空間，濱水岸線沿河展開(kāi)的個(gè)性與魅力、歷史與時(shí)尚、文化與環(huán)境，讓城市“銹帶”轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻袢粘；顒?dòng)的公共空間。

（3）大保護(hù)中的新活力。歷史風(fēng)貌和城市遺產(chǎn)保護(hù)強(qiáng)調(diào)整體保護(hù)與活化利用。從20世紀(jì)90年代末開(kāi)始的外灘歷史建筑置換再生到“外灘源”整體風(fēng)貌保護(hù)和功能再造，從蘇州河畔工業(yè)遺產(chǎn)轉(zhuǎn)化為文化創(chuàng)意集聚區(qū)到老舊社區(qū)營(yíng)造，從武康路等風(fēng)貌保護(hù)街道保護(hù)整治到萬(wàn)科“上生新所”保護(hù)再生，再到眾多小街坊的微更新，城市遺產(chǎn)保護(hù)利用已呈現(xiàn)多元化探索的局面，為城市文化和市民生活帶來(lái)了新的活力。

回顧上海歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃的編制過(guò)程，1991年完成的名城保護(hù)規(guī)劃在國(guó)內(nèi)具有領(lǐng)先性和前瞻性，但由于歷史的原因并沒(méi)有得到批準(zhǔn)，在自1990年代起全面展開(kāi)的舊城改造中自然無(wú)法起到有效地保護(hù)城市遺產(chǎn)的作用。經(jīng)過(guò)第一輪大規(guī)模舊城改造之后，2000年以來(lái)一些優(yōu)秀歷史建筑得到保護(hù)修繕，歷史文化風(fēng)貌區(qū)的部分地區(qū)進(jìn)行了環(huán)境整治改善。但保護(hù)工作開(kāi)展很不平衡，區(qū)和區(qū)之間、中心城區(qū)和郊區(qū)之間均存在較大的差異。在保護(hù)實(shí)踐的進(jìn)程中因?yàn)楦鞣N原因也出現(xiàn)過(guò)中斷、停滯現(xiàn)象，甚至是破壞行為的發(fā)生。也就是說(shuō)，歷史文化名城保護(hù)沒(méi)有做到連貫一致性和持續(xù)有效的全面推進(jìn)。

總體上看，上海歷史建筑保護(hù)的底線約束較為有效，在近現(xiàn)代建筑保護(hù)利用、保護(hù)修繕技術(shù)規(guī)范規(guī)程建設(shè)、修繕工程技術(shù)積累和人才培養(yǎng)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)交流輸出等方面均有一定的作為。但在歷史城區(qū)整體保護(hù)，歷史風(fēng)貌保護(hù)與環(huán)境整治、民生改善的整合推進(jìn)方面實(shí)踐探索還比較少。從制度層面觀察，最嚴(yán)格的保護(hù)制度并沒(méi)有完全建立、健全，在法規(guī)、政策、資金、規(guī)劃和管理等方面均有待進(jìn)一步提升和加強(qiáng);歷史風(fēng)貌整體保護(hù)和搶救性保護(hù)工作剛剛開(kāi)始，遠(yuǎn)未完成，加之政府投入有限，市場(chǎng)進(jìn)入意愿低，居民也沒(méi)有形成保護(hù)共識(shí)，今后還會(huì)面臨諸多困難。

城市遺產(chǎn)保護(hù)本來(lái)是各級(jí)政府的基本職責(zé)之一，然而，過(guò)去一段時(shí)間，有些政府部門(mén)的工作重點(diǎn)存在一定的主觀片面性，比較重視有直接效益產(chǎn)出和顯在政績(jī)的“工程”，對(duì)難度大、短期難以見(jiàn)效的歷史風(fēng)貌保護(hù)缺乏必要的耐心與投入。這里所說(shuō)的“投入”，既指資金和政策措施，也指通過(guò)城市規(guī)劃管理進(jìn)行持續(xù)有效的科學(xué)干預(yù)。

四、新時(shí)代城市的歷史使命與未來(lái)挑戰(zhàn)

2017年12月15日，國(guó)務(wù)院對(duì)“上海2035”，總規(guī)的正式批復(fù)文件在城市性質(zhì)和定位中特別加上了“國(guó)家歷史文化名城”。作為以卓越全球城市為發(fā)展目標(biāo)的文化大都市，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升對(duì)歷史文化名城保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)，上海是近代革命運(yùn)動(dòng)和重大歷史事件發(fā)生的重要城市，歷史文化名城保護(hù)是國(guó)家文化發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)。而且，城市文化遺產(chǎn)和歷史風(fēng)貌地區(qū)是可持續(xù)發(fā)展的重要資源，在城市文化規(guī)劃和增加城市吸引力等方面可以發(fā)揮更加積極的作用。

2017年12月12日，上海市委市政府制定發(fā)布了《關(guān)于加快本市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》（文創(chuàng)”50條”），文件指出：“文化是城市建設(shè)的靈魂和根基，是提升城市吸引力、競(jìng)爭(zhēng)力、影響力和軟實(shí)力的核心要素。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)，是推動(dòng)上海創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要?jiǎng)恿Α！?/p>

在2018年1月上海舉行“上海2035”實(shí)施動(dòng)員大會(huì)后，2018年4月，市委市政府發(fā)布《關(guān)于全力打響上?！八拇笃放啤甭氏韧苿?dòng)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》，文件指出：打響“上海服務(wù)”“上海制造”“上海購(gòu)物”“上海文化”四大品牌，是上海更好落實(shí)和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要載體，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活的重要舉措。

在“上海文化”品牌方面，意見(jiàn)要求充分利用上海豐富的紅色文化、海派文化、江南文化資源。對(duì)于紅色文化資源，提出要完善紅色文化傳承、創(chuàng)新、傳播、開(kāi)發(fā)體系，打造紅色文化旅游品牌;針對(duì)海派文化發(fā)展，提出要強(qiáng)化交流、融合、創(chuàng)新，傳承上海城市文脈，打造海派文藝高峰;對(duì)于江南文化資源，要加強(qiáng)特色歷史風(fēng)貌和文化遺產(chǎn)保護(hù)，增強(qiáng)市民的文化認(rèn)同感、歸屬感、尊崇感。

以上這些重要文件，進(jìn)一步明確了上海未來(lái)的發(fā)展方向和歷史使命。而當(dāng)下的形勢(shì)似乎已進(jìn)入一個(gè)臨界狀態(tài)：改革發(fā)展和轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期;解決城市中的歷史遺留問(wèn)題、民生問(wèn)題，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧等均有時(shí)限要求，已不能再拖延;存量發(fā)展也需要尋找必要的開(kāi)發(fā)空間;等等。顯然，在這些需求之間存在著一定的矛盾和沖突。因此，需要政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，制定必要的政策和配套措施，確保規(guī)劃實(shí)施進(jìn)程中的有序探索。

此外，城市歷史研究也需要轉(zhuǎn)型。20世紀(jì)70年代公眾歷史學(xué)（Public History）在國(guó)外興起，學(xué)院派歷史學(xué)家和考古學(xué)家走在大眾分享文化遺產(chǎn)的前沿。一些有實(shí)力的企業(yè)也已具有很強(qiáng)的保護(hù)觀念，并且依靠建成環(huán)境，將其作為溝通過(guò)去和現(xiàn)在的主要驅(qū)動(dòng)力。而且，非精英的普通大眾急切地要求在公共景觀中體現(xiàn)自己的文化身份。從田野調(diào)查到公眾歷史學(xué)的興起，對(duì)于集體記憶的廣泛認(rèn)知引發(fā)了市民大眾參與歷史保護(hù)運(yùn)動(dòng)的巨大熱情。

所謂“海派文化”其基本屬性在于它的生活色彩和市井文化，城市品質(zhì)需要依靠空間環(huán)境魅力和市民社會(huì)的多樣性來(lái)表達(dá)。在歷史風(fēng)貌保護(hù)和城市有機(jī)更新實(shí)踐中，如何真正實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，是未來(lái)上海城市發(fā)展進(jìn)程中所面臨的極具挑戰(zhàn)性且必須完成的重要使命。

經(jīng)過(guò)實(shí)施后評(píng)估和多年的調(diào)研討論，2019年9月人大常委會(huì)終于通過(guò)了《保護(hù)條例》修改決議，將條例名稱修改為《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》。修訂后的《保護(hù)條例》將歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)道路、風(fēng)貌保護(hù)河道等統(tǒng)稱為“歷史風(fēng)貌區(qū)”，從表面上看似乎是增加和擴(kuò)展了保護(hù)對(duì)象的類(lèi)別與范圍，實(shí)際上，除風(fēng)貌保護(hù)街坊外，風(fēng)貌保護(hù)道路、風(fēng)貌保護(hù)河道基本上是在歷史文化風(fēng)貌區(qū)范圍內(nèi)由法定保護(hù)規(guī)劃所確定的重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，只是在條文修訂中明確了這些保護(hù)對(duì)象的法定概念。

“上海2035”總規(guī)綜合考慮到上海城市建成區(qū)的歷史演變以及空間形態(tài)特征，在上海中心城區(qū)劃定了歷史城區(qū)的保護(hù)范圍，總面積為47平方公里，比中心城區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)范圍擴(kuò)大了20平方公里。規(guī)劃要求整合各類(lèi)歷史文化要素，嚴(yán)格保護(hù)各類(lèi)歷史文化遺產(chǎn)及其周邊環(huán)境，保護(hù)和延續(xù)整體空間格局、歷史風(fēng)貌和空間尺度。

對(duì)于歷史城區(qū)如何保護(hù)管理，如何控制引導(dǎo)其中的開(kāi)發(fā)建設(shè)行為，修訂后的《保護(hù)條例》中并沒(méi)有具體規(guī)定。已批準(zhǔn)的“上海2035”總規(guī)“并不能直接作用于具體的開(kāi)發(fā)建設(shè)管理行為”，加上目前的國(guó)土空間規(guī)劃制度正在進(jìn)行全面改革調(diào)整，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)這一局面也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

五、城市建成環(huán)境的可持續(xù)性與文化活力

城市，作為人類(lèi)物質(zhì)文明和精神文明的創(chuàng)造性成就，也是文化多樣性的重要表現(xiàn)。“城市可以接納匿名者，而且孕育出一種更加開(kāi)放，更加民主的風(fēng)氣。它極大地推動(dòng)了人類(lèi)的進(jìn)步，促進(jìn)了人類(lèi)的解放。”正如列斐伏爾（Lefebvre）喜歡說(shuō)的那樣，城市是“意想不到的地方”，一個(gè)孕育著各種可能性的地方。

過(guò)去二三十年，我國(guó)城市化以人類(lèi)歷史上前所未有的規(guī)模和速度全力推進(jìn)，作為生產(chǎn)和生活中心的城市，其空間形態(tài)和環(huán)境品質(zhì)正在建構(gòu)時(shí)代生活的文化背景，同時(shí)正在塑造大眾文化的整體特征。顯然，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是大部分人擁有個(gè)人成就感、創(chuàng)造社會(huì)和個(gè)人財(cái)富、緩解全球緊張局勢(shì)和保護(hù)環(huán)境的基本需求之一，但并不廣為人知的是建成環(huán)境——住宅、辦公樓、制造廠、高速公路、運(yùn)輸線路、公園、政府大樓、電廠和其他所有基礎(chǔ)設(shè)施——在支撐著它們，在我們的經(jīng)濟(jì)中扮演著重要的角色”。另一方面，“如果一個(gè)城市的物質(zhì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)處于持續(xù)改變的狀態(tài)，那么城市的文化情境也概莫能外”。

從以資源消耗換來(lái)的快速發(fā)展轉(zhuǎn)向以追求生態(tài)文明為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新時(shí)代，需要重新認(rèn)識(shí)城市的基本屬性和本質(zhì)特征，認(rèn)識(shí)到城市整體環(huán)境的綜合價(jià)值。城市土地不只具有經(jīng)濟(jì)效益，更具有生態(tài)效益、社會(huì)效益、文化效益。今天，城市被認(rèn)為是建設(shè)更加可持續(xù)世界的基本單元，我們需要通過(guò)城市保護(hù)以及與之相適應(yīng)的規(guī)劃管理措施提升城市環(huán)境品質(zhì)的宜居性，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化的全面、健康、可持續(xù)發(fā)展。城市物質(zhì)空間的擴(kuò)展規(guī)劃必須符合可持續(xù)發(fā)展的要求，存量規(guī)劃和有機(jī)更新同樣需要遵守可持續(xù)性原則。

城市的可持續(xù)性體現(xiàn)在環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化等多重維度?？臻g規(guī)劃管理必須遵守可持續(xù)性原則，具體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括：保護(hù)和提升環(huán)境舒適度與美感，保護(hù)文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)，確保城市的健康和安全，改善當(dāng)?shù)鼐幼…h(huán)境條件，滿足人們實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和美好生活的愿望，等等。

創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城之間具有高度的關(guān)聯(lián)性，需要協(xié)同推進(jìn)。英國(guó)威斯敏斯特大學(xué)城市規(guī)劃學(xué)者彼得·紐曼（Peter Newman）教授等人關(guān)于世界主要全球城市的研究結(jié)論認(rèn)為：“全球經(jīng)濟(jì)并非城市的全部事情，大部分全球城市的遠(yuǎn)景規(guī)劃都涉及更好的城市品質(zhì)。這種‘高品質(zhì)意味著更好的建成環(huán)境，以及更為多樣的、令人振奮的文化生活。全球化是由許多發(fā)生在不同時(shí)間尺度和地理區(qū)域上的不同經(jīng)濟(jì)過(guò)程組成的。全球城市一直十分關(guān)注文化產(chǎn)業(yè)。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，一些城市的經(jīng)濟(jì)活力與文化活動(dòng)日益緊密地聯(lián)系在一起。在這一過(guò)程中，公共行為對(duì)于推動(dòng)充滿文化活力的環(huán)境營(yíng)造是必不可少的。”

六、上海人文之城形成與文化規(guī)劃的實(shí)施路徑

習(xí)近平總書(shū)記指出：“一個(gè)城市的歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊(yùn)，是城市生命的一部分。文化底蘊(yùn)毀掉了，城市建得再新再好，也是缺乏生命力的?！背鞘性酱?，越是應(yīng)當(dāng)具有包容性和多樣性。全球城市需要樹(shù)立文化自信，這樣才能形成參與全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的文化實(shí)力和創(chuàng)造力。

近年來(lái)，亞洲大城市普遍在制定自己的文化發(fā)展戰(zhàn)略和文化規(guī)劃，其愿景和雄心也很可觀。而文化規(guī)劃與市井生活、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)狀態(tài)密切相關(guān)。澳大利亞著名城市文化學(xué)者黛博拉·史蒂文森（DeborahStevenson）指出：“在世界各地的城市政策和城市再規(guī)劃（re-profiling）的議程中文化占有一個(gè)顯著的地位。事實(shí)上，以城市為基礎(chǔ)的文化規(guī)劃常常關(guān)注并扶持各種形式的創(chuàng)新應(yīng)用，這已經(jīng)成為地方政策倡議的一個(gè)重點(diǎn)，但由于將創(chuàng)意城市一詞簡(jiǎn)單等同于變革、想象和創(chuàng)新，使得創(chuàng)意城市的概念變成了等同于城市形象的陳詞濫調(diào)（elich6）。”上海曾經(jīng)在國(guó)內(nèi)領(lǐng)先探索創(chuàng)意城市規(guī)劃，由于將文化創(chuàng)意城市簡(jiǎn)單作為文創(chuàng)活動(dòng)開(kāi)展，未能形成真正的創(chuàng)意城市環(huán)境氛圍和整體效益，在關(guān)注土地再開(kāi)發(fā)的集約效應(yīng)的存量規(guī)劃時(shí)代，那些由老舊工廠、倉(cāng)庫(kù)改造形成的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)必然會(huì)受到較大的沖擊。

可持續(xù)發(fā)展本來(lái)就是以保護(hù)為前提的有序發(fā)展?！皻v史總是充滿感情與爭(zhēng)議，歷史保護(hù)也不再是傳統(tǒng)的抱殘守舊的行為，而成為規(guī)劃未來(lái)的一部分，因此具有前瞻性，而不再是事后補(bǔ)救。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾，二是規(guī)劃師如何決定哪些歷史遺址和物件是值得保護(hù)的。公眾歷史場(chǎng)所（sites of public history）的多重意義與感知充滿情感與爭(zhēng)議，因此歷史保護(hù)需要面臨新的挑戰(zhàn)，需要新的思路與策略。”

城市發(fā)展中的文化規(guī)劃不只是重要的文化設(shè)施布局和建設(shè)規(guī)劃，“文化規(guī)劃同時(shí)涉及日常生活的文化、社會(huì)、城市和經(jīng)濟(jì)層面。但很少實(shí)現(xiàn)為之設(shè)定的雄偉計(jì)劃，……需要制定一種明確的文化方法，以形成和再造城市，從而更好地支持和培育本地文化、市民場(chǎng)所及空間形態(tài)”。

在城市歷史風(fēng)貌保護(hù)過(guò)程中，必須為居民提供充分的有效信息和參與實(shí)踐的機(jī)會(huì)。只有當(dāng)城市歷史社區(qū)能夠利用其歷史資產(chǎn)來(lái)吸引居民和新的投資時(shí)，社區(qū)居民才能保持穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系，表達(dá)共同的價(jià)值觀念，并獲得更明智的規(guī)劃未來(lái)的能力。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)環(huán)境整治、有機(jī)更新和空間修補(bǔ)等手段，想方設(shè)法將市中心的老舊住區(qū)變成宜人的完整社區(qū);而不是將保護(hù)不當(dāng)或缺乏維護(hù)的歷史文化街區(qū)當(dāng)作棚戶區(qū)進(jìn)行徹底改造。

與首都北京相比，可以更容易地發(fā)現(xiàn)上海在歷史文化名城保護(hù)、促進(jìn)歷史文化資源活化利用等方面的短板。上海的城市遺產(chǎn)以近現(xiàn)代建筑為主體，名城保護(hù)以歷史文化風(fēng)貌區(qū)和風(fēng)貌保護(hù)街道為重點(diǎn)。北京以大量重要文物古跡構(gòu)成名城風(fēng)貌特征，北京老城作為歷史城區(qū)整體保護(hù)的重點(diǎn)對(duì)象一直是名城保護(hù)規(guī)劃的關(guān)鍵所在;不僅如此，北京在文化遺產(chǎn)申遺、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國(guó)際文化交流等方面一直走在全國(guó)的前列。在名城保護(hù)規(guī)劃和城市遺產(chǎn)保護(hù)再生方面，北京和上海需要相互學(xué)習(xí)、交流，互相借鑒實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)。

獲得中央批準(zhǔn)的《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035）》，從“北京是見(jiàn)證歷史滄桑變遷的千年古都”，“北京歷史文化遺產(chǎn)是中華文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的偉大見(jiàn)證，是北京建設(shè)世界文化名城的根基”的高度，為了“凸顯北京歷史文化整體價(jià)值，塑造首都風(fēng)范、古都風(fēng)韻、時(shí)代風(fēng)貌的城市特色”，構(gòu)建起“老城一中心城一市域一區(qū)域”的名城保護(hù)體系，完善了以提升居民生活質(zhì)量為導(dǎo)向的整體保護(hù)機(jī)制;并針對(duì)老城整體保護(hù)制定了“不再拆除胡同四合院”“老城道路不再拓寬”等實(shí)施策略及管控要求，以強(qiáng)化對(duì)城市空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性的規(guī)劃管理。

上海在國(guó)家歷史文化名城保護(hù)戰(zhàn)略層面如何建立健全與國(guó)際文化大都市相匹配的城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)體系，創(chuàng)新完善城市遺產(chǎn)保護(hù)制度和機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)城市空間遺產(chǎn)整體性保護(hù)（integrated conservation）策略，彰顯上海的城市文脈和海派文化特色，是實(shí)現(xiàn)國(guó)際文化大都市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

七、結(jié)語(yǔ)

可以說(shuō)，早在20世紀(jì)30年代上海已經(jīng)成為國(guó)際大都市，當(dāng)時(shí)已是中國(guó)乃至東亞地區(qū)的主要城市文化中心。在1980年代改革開(kāi)放初期，上海就提出了文化振興的發(fā)展戰(zhàn)略，伴隨著浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)全球化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，如今已是國(guó)內(nèi)最具全球影響力的國(guó)際大都市;然而，在這一國(guó)際化進(jìn)程中，城市文化發(fā)展和城市遺產(chǎn)保護(hù)正是其中的短板。

“上海2035”為上海城市的未來(lái)發(fā)展、建設(shè)和管理工作指明了方向，高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活是總體規(guī)劃實(shí)施的根本落腳點(diǎn)，“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”相疊加管控是其基本原則。而要使美好藍(lán)圖落地，實(shí)現(xiàn)“美麗上?！苯ㄔO(shè)之夢(mèng)，仍然需要積極改革和大膽探索。

創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城規(guī)劃建設(shè)相互關(guān)聯(lián)，互為促進(jìn)。歷史文化名城保護(hù)復(fù)興不只是建筑遺產(chǎn)、歷史景觀等物質(zhì)環(huán)境的改觀，而是要在未來(lái)發(fā)展進(jìn)程中讓各類(lèi)歷史文化遺產(chǎn)資源“活起來(lái)”，為實(shí)現(xiàn)追求卓越的全球城市目標(biāo)發(fā)揮積極作用。歷史文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)利用，城鄉(xiāng)建成環(huán)境的有機(jī)更新，創(chuàng)意城市和文化旅游發(fā)展，需要機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，需要各級(jí)政府的積極作為和全體市民的廣泛參與。

全面改善和提升歷史城區(qū)的宜居性，保持、保護(hù)上海在不同發(fā)展時(shí)期所形成的文化多樣性和城市包容性，可以為城市的高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)活力與動(dòng)力，可以提升城市創(chuàng)造力和文化軟實(shí)力，為實(shí)現(xiàn)人文之城的目標(biāo)做出積極貢獻(xiàn)，為促進(jìn)上海城市全面、健康、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。