王飛 周梅

（山東省人民檢察院，濟(jì)南 25000）

一、未滿14周歲未成年人罪錯(cuò)處置研究的背景和意義

近幾年出現(xiàn)的“12歲少年弒母案、13歲少年錘殺父母案、大連10歲女童被害案”等震動(dòng)了國(guó)人神經(jīng)，未成年涉罪的殘忍程度嚴(yán)重挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的倫理道德觀，從類似案件的處理和高居輿論頂端的憤怒而言來(lái)看，可以看出我們?cè)谖闯赡耆俗镥e(cuò)處理上存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：（1）沒(méi)有更為強(qiáng)有力的法律用來(lái)處置未滿14周歲未成人罪錯(cuò)案件，根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》第17條之規(guī)定，已滿十六周歲的人犯罪，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任。已滿十四周歲不滿十六周歲的人，犯故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強(qiáng)奸、搶劫、販賣毒品、放火、爆炸、投毒罪的，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第12條之規(guī)定，不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教。最高人民檢察院《未檢工作指引》第六條關(guān)于未達(dá)刑事責(zé)任年齡的處理規(guī)定是人民檢察院對(duì)于犯罪時(shí)未達(dá)到刑事責(zé)任年齡的未成年人，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、學(xué)校、社會(huì)保護(hù)組織等單位及未成年人家庭的協(xié)調(diào)、配合，通過(guò)責(zé)令加以管教、政府收容教養(yǎng)、實(shí)施社會(huì)觀護(hù)等措施，預(yù)防其再犯罪。但具體的專門學(xué)校、收容教養(yǎng)、社會(huì)觀護(hù)沒(méi)有具體措施和操作成效，也可以說(shuō)目前沒(méi)有切實(shí)有效的法律懲處措施。（2）沒(méi)有行之有效的社會(huì)綜合治理措施。我國(guó)《預(yù)防未成年人犯罪法》第三條規(guī)定，預(yù)防未成年人犯罪，在各級(jí)人民政府組織領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行綜合治理。但在湖南益陽(yáng)弒母案中也僅僅是成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)涉罪未成年人給與心理疏導(dǎo)，但是心理疏導(dǎo)對(duì)于一個(gè)“我沒(méi)有殺別人，我殺的是我媽媽”的孩子，普通的心理疏導(dǎo)無(wú)法達(dá)到教育矯治的效果。（3）對(duì)于接受了專業(yè)的矯治涉罪未成年人，其實(shí)更應(yīng)該關(guān)注他們?nèi)绾文芑貧w社會(huì)的矯治教育過(guò)程的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，如何讓他順利回歸社會(huì)避免重新犯罪或取得社會(huì)的諒解重新做人，這個(gè)也是未成年人犯罪預(yù)防工作的重點(diǎn)難點(diǎn)之一，所有這些都給社會(huì)治安綜合治理出了難題。當(dāng)然一個(gè)挑動(dòng)全社會(huì)神經(jīng)的案件也同時(shí)加快了未成年人分級(jí)處遇制度的制定和落實(shí)的腳步。

管子曾說(shuō)：“育幼無(wú)方，則民意絕，亂必滋生，而上危矣”。韓非子曾說(shuō)：“懷幼以法，本之本也”，這說(shuō)明教育未成年人，制定合適的未成年人保護(hù)的法律制度對(duì)于國(guó)家的和諧穩(wěn)定是非常重要的。習(xí)近平總書記也寄語(yǔ)兒童：“美好的生活屬于你們，美麗的中國(guó)夢(mèng)屬于你們”。眾所周知，孩子是國(guó)家的未來(lái)，是民族的希望，因此必須重視對(duì)未成年人的教育、挽救、感化和犯罪預(yù)防工作。近來(lái)，社會(huì)上出現(xiàn)了呼吁降低未成年人刑事責(zé)任年齡或者“惡意補(bǔ)足年齡”的聲音，筆者認(rèn)為，從當(dāng)前我國(guó)未成年人檢察工作實(shí)際來(lái)看，不能機(jī)械地降低刑事責(zé)任年齡，理由如下：首先，我國(guó)沒(méi)有專門的少年法或者少年刑法典，只能將這部分涉罪未成年人納入到成人刑法體系中，目前刑法在對(duì)于未成年人保護(hù)的實(shí)體方面和量刑方面需要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。其次，現(xiàn)有的司法實(shí)踐體系架構(gòu)不完善，少年審判正在改革中，未成年人檢察正在發(fā)展，少年警務(wù)剛剛起步，未成年人司法人員具備完整的心理學(xué)、社會(huì)矯正學(xué)專門知識(shí)的人員數(shù)量不多，未成年人教育、感化、挽救的方針理念還有待于加強(qiáng)；再次，降低刑事責(zé)任年齡不符合未成年人身心發(fā)展規(guī)律。未成年人處于身心發(fā)展的過(guò)渡期,身體在發(fā)育,認(rèn)知發(fā)展處于形式邏輯階段,對(duì)事物的分析判斷是有局限性的,易出現(xiàn)心理和行為偏差,等青春期過(guò)后進(jìn)入穩(wěn)定階段,也就是常說(shuō)青少年犯罪U型曲線，說(shuō)明未成年人是可以予以教育矯治的；最后，單純降低刑事責(zé)任年齡不能達(dá)到最終需要的社會(huì)效果、法律效果和政治效果，不能達(dá)到懲罰犯罪的目的，如果更為年幼的未成年人實(shí)施惡性行為，是不是還要把刑事責(zé)任年齡降至更低？顯然這是有違常理的，況且世界上有許多國(guó)家將刑事責(zé)任年齡下限設(shè)定為14周歲以上，例如澳大利亞、保加利亞、德國(guó)、意大利、羅馬尼亞等國(guó)均規(guī)定為14歲，北歐國(guó)家規(guī)定為15歲，西班牙規(guī)定為16歲，比利時(shí)和盧森堡規(guī)定為18歲。因此，我們不能因個(gè)案以偏概全，也不能因個(gè)案輿論影響立法判斷，應(yīng)該考慮的是如何教育、挽救涉罪未成年人，更多的是考慮恢復(fù)原有的社會(huì)關(guān)系，考慮對(duì)于罪錯(cuò)未成年人的心理和法治教育矯正，否則其結(jié)果勢(shì)必與所追求的社會(huì)效果和法律效果背道而馳。

分級(jí)處遇制度是指對(duì)不同年齡階段，具體分為14周歲以下、14-16周歲、16周歲以上罪錯(cuò)行為施以不同待遇的管理方式，而更為細(xì)化的是三個(gè)年齡段又都具體分為涉罪行為和涉違法行為，其處置措施又根據(jù)年齡特點(diǎn)予以細(xì)化和完善。我國(guó)目前設(shè)置未滿14周歲未成年人分級(jí)處遇制度是具有緊迫性的，其重大意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，探索分級(jí)處遇是目前檢察工作發(fā)展方向的政策性要求。最高檢《2018-2022年檢察改革工規(guī)劃》第15條提出了完善未成年人檢察工作機(jī)制，探索建立罪錯(cuò)未成年人臨界預(yù)防、家庭教育、分級(jí)處遇和保護(hù)處分制度。上述規(guī)定給處理未滿14周歲未成年觸犯刑律案件提供了司法政策支持和引導(dǎo)。最高檢第九廳2019年工作要點(diǎn)也提出要努力推動(dòng)未成年人保護(hù)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，深入分析涉未成年人案件發(fā)案動(dòng)向、成因，提出完善未成年人保護(hù)社會(huì)治理的對(duì)策建議。其次，未滿14周歲罪錯(cuò)未成年人分級(jí)處遇制度是少年司法進(jìn)一步完善發(fā)展的必經(jīng)階段和要求。國(guó)際社會(huì)行刑趨勢(shì)總體呈現(xiàn)由落后到文明、由野蠻到人道、由嚴(yán)厲到寬和的走向。我國(guó)近年來(lái)對(duì)于未成年人的司法保護(hù)更體現(xiàn)出了前所未有的進(jìn)步，包括特殊保護(hù)制度、犯罪記錄封存、附條件不起訴制度、合適成年人制度等等，刑事訴訟法也設(shè)置了未成年人刑事案件訴訟特別程序，同時(shí)也在不斷探索未成年人社會(huì)支持體系建設(shè)和未成年人臨界預(yù)防案件化辦理等制度，這些階段性的進(jìn)步推動(dòng)了少年司法的跨越式發(fā)展，也要求進(jìn)一步推動(dòng)分級(jí)處遇制度的完善。同時(shí)這也是我國(guó)未成年人保護(hù)和社會(huì)綜合治理的迫切需求。分級(jí)處遇體現(xiàn)了對(duì)未成年人必要的社會(huì)保護(hù)，避免了不分年齡、不分情況的“一刀切”的懲罰處分，是其重新融入社會(huì)過(guò)程中極其重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。既實(shí)現(xiàn)了未成年犯罪預(yù)防和懲罰的目的，也體現(xiàn)了對(duì)人權(quán)的重視和保護(hù)，還是社會(huì)文明和民主進(jìn)步的重要標(biāo)識(shí)。同時(shí)有利于節(jié)省司法資源，避免產(chǎn)生更大的社會(huì)危害。分級(jí)處遇的提出有利于推動(dòng)少年司法全面向規(guī)范化、制度化、個(gè)性化縱深發(fā)展，有利于完善我們整個(gè)少年司法保障體系。

二、國(guó)內(nèi)外關(guān)于未滿14周歲未成年人罪錯(cuò)處置的情況

經(jīng)過(guò)多年的探索和發(fā)展，美國(guó)、英國(guó)、日本等眾多發(fā)達(dá)國(guó)家普遍出臺(tái)了許多針對(duì)未成年人的保護(hù)處分制度，與觀護(hù)幫教、教育矯正制度形成了較為完善的網(wǎng)絡(luò)體系，互為補(bǔ)充，通過(guò)實(shí)行綜合政策來(lái)防止和控制犯罪升級(jí)①李玫瑾：《犯罪心理研究-在犯罪防控中的作用》中國(guó)人民公安大學(xué)出版社出版。P86,犯罪升級(jí)是指犯罪類型從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，犯罪危害從輕微到嚴(yán)重的過(guò)程。和重新樹(shù)立完善的人生觀、世界觀和法治觀，制度日趨完善，采取的形式和內(nèi)容日益豐富，運(yùn)作模式漸趨成熟，尤其在心理觀護(hù)、教育引導(dǎo)和生活救助等方面積累了成功的經(jīng)驗(yàn)，并且在預(yù)防和控制重新犯罪實(shí)際中取得了明顯的效果。

在國(guó)際范圍內(nèi)，美國(guó)和日本主要是以保護(hù)觀察為主，是一種社區(qū)性保護(hù)處分措施，以社區(qū)為主要力量對(duì)少年進(jìn)行矯正的處分，在美國(guó)也稱為“觀護(hù)制度”：少年在社區(qū)中正常生活，進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督并制定有針對(duì)性的生活目標(biāo)，同時(shí)提供援助和住宿，以利于教育和矯治。還有一種是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的假日生活指導(dǎo)制度，根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)“少年事件處理法”第50條規(guī)定假日輔導(dǎo)為3-10次，由少年法院交付少年保護(hù)官于假日為之，對(duì)少年施以個(gè)別或群體的品德教育，輔導(dǎo)其作業(yè)，并得命為勞動(dòng)服務(wù)，使其養(yǎng)成勤勉習(xí)慣及守法精神，具體次數(shù)由少年保護(hù)官視其輔導(dǎo)成效而定，還有的國(guó)家也實(shí)行中間性保護(hù)處分，介于社區(qū)保護(hù)處分和拘禁性保護(hù)處分的中間保護(hù)處分措施，主要是針對(duì)社區(qū)保護(hù)處分效果不佳而拘禁保護(hù)措施又太過(guò)于嚴(yán)苛的情形，主要是根據(jù)少年的行為性質(zhì)、身心狀況等事項(xiàng)，將少年安置于福利性機(jī)構(gòu)進(jìn)行矯治，日本將其規(guī)定為“移送兒童自助援助機(jī)構(gòu)”處分，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則為“交付安置于適當(dāng)之福利或教養(yǎng)輔導(dǎo)”之處分；可以說(shuō)國(guó)外的保護(hù)處分主要依托于社區(qū)、福利機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT的少年拘禁機(jī)關(guān)。

在國(guó)內(nèi)，上海市檢察機(jī)關(guān)探索建立未成年人保護(hù)處分制度，依托社工組織，對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的虞犯或觸法未成年人落實(shí)分級(jí)處遇的保護(hù)處分措施，包括開(kāi)展帶有保護(hù)處分性質(zhì)的跟蹤幫教，落實(shí)刑法規(guī)定的訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、責(zé)令家長(zhǎng)管教等。建立保護(hù)處分適用的司法化機(jī)制，將保護(hù)處分措施的適用與司法處理決定掛鉤，在保護(hù)中體現(xiàn)強(qiáng)制性教育矯正。針對(duì)絕大部分觸法少年不易被發(fā)現(xiàn)這一情況，與公安、教育等部門建立信息通報(bào)和數(shù)據(jù)交換機(jī)制。加強(qiáng)與青少年事務(wù)社工組織等部門聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建相應(yīng)的支持體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年以來(lái)，上海檢察機(jī)關(guān)落實(shí)司法訓(xùn)誡、跟蹤幫教等分級(jí)措施，98.4%的未成年人沒(méi)有再犯。上海經(jīng)驗(yàn)給全國(guó)其他地區(qū)辦理此類案件提供的好的借鑒。根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，對(duì)于未滿14周歲尚在義務(wù)教育階段的罪錯(cuò)未成年人經(jīng)家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)人申請(qǐng)或同意可以進(jìn)入工讀學(xué)校學(xué)習(xí)。在1999年以前，進(jìn)入工讀學(xué)校多為經(jīng)學(xué)校報(bào)公安局批準(zhǔn)，或者公安局報(bào)教育部門批準(zhǔn)后，即可強(qiáng)制實(shí)行。1999年的《預(yù)防未成年人犯罪法》①參《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》第三十五條對(duì)未成年人實(shí)施本法規(guī)定的嚴(yán)重不良行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以制止。 對(duì)有本法規(guī)定嚴(yán)重不良行為的未成年人，其父母或者其他監(jiān)護(hù)人和學(xué)校應(yīng)當(dāng)相互配合，采取措施嚴(yán)加管教，也可以送工讀學(xué)校進(jìn)行矯治和接受教育。 對(duì)未成年人送工讀學(xué)校進(jìn)行矯治和接受教育，應(yīng)當(dāng)由其父母或者其他監(jiān)護(hù)人，或者原所在學(xué)校提出申請(qǐng)，經(jīng)教育行政部門批準(zhǔn)。將其改為在少年的家長(zhǎng)（或監(jiān)護(hù)人）同意的情況下，由少年的家長(zhǎng)（或監(jiān)護(hù)人）、或原學(xué)校提出申請(qǐng)，且須經(jīng)教育行政部門批準(zhǔn)。

三、目前我國(guó)關(guān)于未滿14周歲未成年人罪錯(cuò)處置存在的問(wèn)題

（一）法律原則性的規(guī)定導(dǎo)致缺乏具體可操作的程序

在我國(guó)，黨和政府高度重視未成年人保護(hù)工作，《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等法律對(duì)于未滿14周歲未成年人罪錯(cuò)處置有相關(guān)規(guī)定，相關(guān)措施一般包括予以教育、訓(xùn)誡、家庭加強(qiáng)監(jiān)護(hù)、送入工讀學(xué)校，也有其他規(guī)定散見(jiàn)于部門規(guī)章、政策以及各個(gè)地區(qū)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章或文件規(guī)范。況且目前我國(guó)工讀學(xué)校的數(shù)量和師資能力等都很難確保對(duì)于該群體的完善教育和矯正回歸，對(duì)于教育訓(xùn)誡的主體、程度、內(nèi)容沒(méi)有明確規(guī)定；對(duì)于家庭監(jiān)護(hù)教育管理沒(méi)有一個(gè)明確的目標(biāo)、跟蹤機(jī)制和監(jiān)護(hù)教育的引導(dǎo)，這些內(nèi)容無(wú)論在法律法規(guī)和地方性規(guī)章中都沒(méi)有很明晰的規(guī)定，尤其是家庭監(jiān)護(hù)教育更像是一個(gè)托底的“漏斗”，經(jīng)過(guò)多年的社會(huì)調(diào)研分析得出了家庭關(guān)愛(ài)和正向教育缺失是導(dǎo)致未成年人犯罪的重要原因，且已經(jīng)形成了或達(dá)到了一定程度的缺陷積累才造成了未成年社會(huì)規(guī)范化意識(shí)缺乏，情感淡漠，那么必須經(jīng)過(guò)法定代理人同意或申請(qǐng)?jiān)賹⒑⒆铀腿スぷx學(xué)校的前提就是個(gè)錯(cuò)誤，檢察人員在與幫教學(xué)校進(jìn)行臨界預(yù)防時(shí)就發(fā)現(xiàn)有幾個(gè)逃學(xué)、打架、吸煙喝酒的孩子本身就生活在父親存在家暴、父母離異、父母本身缺乏有效的管教能力，在對(duì)未成年人犯罪嫌疑人開(kāi)展親職教育時(shí)，有的法定代理人會(huì)聲稱：“我們管不了，你們教育就行了，你們教育不了就關(guān)在監(jiān)獄就行了”，對(duì)自己作為監(jiān)護(hù)人的義務(wù)根本就不履行，未成年人回到家不是非打即罵就是放任自暴自棄直接不管，那么未成年人再犯罪的可能性就很大，西西弗斯式的悲劇將會(huì)將讓未成年人始終在一個(gè)錯(cuò)誤的原生環(huán)境中不斷輪回。

（二）分級(jí)處遇所依托的機(jī)構(gòu)和組織不健全

目前，在我國(guó)尚未建立起專門的負(fù)責(zé)管理未滿14周歲罪錯(cuò)未成年人的專職機(jī)構(gòu)或部門，針對(duì)涉罪未成年人的有少年審判、未成年人檢察和少年警務(wù)，但是對(duì)于未達(dá)行政處罰或者刑事責(zé)任年齡的未成年人的專門機(jī)構(gòu)是虛空的，只是散見(jiàn)于團(tuán)委、婦女兒童工作委員會(huì)或者教育部門的部分宣教職責(zé)中，對(duì)于未滿14周歲的罪錯(cuò)未成年人現(xiàn)在主要是依托于工讀學(xué)?；蛘呒彝ケO(jiān)護(hù)，且主要是原家庭監(jiān)護(hù)為主，而工讀學(xué)校目前存在的問(wèn)題非常多：學(xué)校數(shù)量少；具有心理學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)、矯正知識(shí)專業(yè)教員較少；學(xué)校和教職人員的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任機(jī)制不完善，學(xué)員管理制度和學(xué)習(xí)規(guī)劃等不健全；家庭和學(xué)校的完全隔離化導(dǎo)致分級(jí)處效果與預(yù)期結(jié)果有很大差距；民辦類工讀學(xué)校的資金來(lái)源問(wèn)題、學(xué)員輸出就業(yè)等問(wèn)題都比較棘手，因申請(qǐng)工讀學(xué)校就學(xué)的學(xué)生相對(duì)少，某些省市也在探索專門成立的跨地區(qū)工讀學(xué)校則表現(xiàn)出便民性相對(duì)差，不利于觀護(hù)幫教等問(wèn)題；現(xiàn)階段僅有的幫教機(jī)構(gòu)組織體系各地不一致，有的由政法委和教育局負(fù)責(zé)，有的由綜治委負(fù)責(zé)，有的由司法行政部門負(fù)責(zé)；實(shí)施規(guī)范、幫教教育矯治內(nèi)容和形式等核心問(wèn)題都缺乏專業(yè)的法規(guī)加以調(diào)整，幫教工作在客觀上呈現(xiàn)出形式意義大于實(shí)踐意義的趨勢(shì)，且部分工讀學(xué)校面臨著生源數(shù)量、師資和地方政府支持力度不足等問(wèn)題。

（三）未滿14周歲罪錯(cuò)未成年人處遇需求與社會(huì)情感供給存在嚴(yán)重不平衡

根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，主觀惡性、缺乏謀生技能、經(jīng)濟(jì)貧困、社會(huì)歧視、監(jiān)護(hù)缺失、社會(huì)適應(yīng)力低、心理障礙、受引誘教唆等問(wèn)題是該群體違法犯罪的主要原因，誠(chéng)如魯迅先生所言“惡者憤怒抽刀向更弱者”。相關(guān)實(shí)驗(yàn)表明，家庭關(guān)愛(ài)缺失會(huì)導(dǎo)致未成年人的大腦灰質(zhì)減少、情感淡漠等問(wèn)題，97%的未成年人渴望被社會(huì)關(guān)注、關(guān)心；94%的未成年人渴望遇到困難后獲得政府救助、釋放后不受歧視；92%的未成年人渴望獲得家庭諒解和接納，他們?cè)谶`法犯罪之后除了恐懼懲處之外，更渴望保障未被剝奪的受義務(wù)教育權(quán)、健康權(quán)等民事權(quán)益。這些數(shù)據(jù)從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明建立未滿14周歲罪錯(cuò)未成年處遇制度的必要性。與發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)相比，我國(guó)在社會(huì)發(fā)展程度、社會(huì)保障等宏觀方面以及觀護(hù)工作的很多微觀方面存在較大差距，與現(xiàn)實(shí)需求有一定的差距，諸多問(wèn)題或薄弱環(huán)節(jié)亟待改進(jìn)。

1．從社會(huì)宏觀意識(shí)層面看，社會(huì)和公眾普遍認(rèn)為違法犯罪是道德層面原因的思維根深蒂固，公眾嚴(yán)懲“惡人”實(shí)現(xiàn)正義的呼聲和民意高居社會(huì)輿論頂端，樸素的報(bào)復(fù)心理和歧視規(guī)則導(dǎo)致該罪錯(cuò)未成年群體很難回歸到原生存的區(qū)域環(huán)境，有的甚至包括其監(jiān)護(hù)人或親屬也表示從內(nèi)心不再接納該未成年人，將未成年與成人的罪錯(cuò)同一對(duì)待而不予區(qū)分，比如湖南益陽(yáng)少年弒母案，湖南新化少年殺父案，該地區(qū)學(xué)校家長(zhǎng)和村民將其視為危險(xiǎn)因素并極為排斥。因此中間就存在一個(gè)緩沖的教育矯治而不是直接投入到社會(huì)中去，所以必須首先在全民意識(shí)中普及未成年犯罪處罰規(guī)定和“教育、感化、挽救”未成年人的刑事政策，宣傳我國(guó)已經(jīng)加入的《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》等國(guó)際條約，提升民眾對(duì)于罪錯(cuò)未成年人處置原則和措施的理解程度，并在全社會(huì)形成共識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)力量共同參與教育矯治、接納罪錯(cuò)未成年人、引導(dǎo)社會(huì)組織和企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，發(fā)揮處遇機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量間的鏈接橋梁紐帶作用。我們必須清醒的認(rèn)識(shí)到，建構(gòu)市民社會(huì)需要國(guó)人自覺(jué)地、有意識(shí)地投入，為市民社會(huì)與國(guó)家之間良性互動(dòng)創(chuàng)造條件和基礎(chǔ)，減少市民社會(huì)構(gòu)建中的盲目性、情緒性和非理性。因而，市民社會(huì)的建構(gòu)、從國(guó)家到市民社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的形成，再到二者之間發(fā)揮積極的良性的互動(dòng)功能，將是一個(gè)長(zhǎng)期、艱巨的過(guò)程。

2.在教育、監(jiān)護(hù)、回歸、融入等方面，沒(méi)有為罪錯(cuò)未成年人編織一道最低要求的安全防護(hù)體系，各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接機(jī)制薄弱。由于未滿14周歲罪錯(cuò)未成年人一般家庭經(jīng)濟(jì)貧困或監(jiān)護(hù)缺失，又因刑事責(zé)任年齡限制進(jìn)入不到刑事司法程序，有部分監(jiān)護(hù)人對(duì)于賠償被害人處于消極狀態(tài)，對(duì)于教育感化挽救未成年人不容易得到被害人理解，不利于社會(huì)關(guān)系的恢復(fù)，也不容易得到社會(huì)和公眾的支持，甚至有相關(guān)專家學(xué)者提出降低刑事責(zé)任年齡。

四、我國(guó)未滿14周歲罪錯(cuò)未成年處遇制度的建構(gòu)和完善

按照黨的十九大提出的“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”的要求，綜合考慮國(guó)情、社會(huì)發(fā)展程度，結(jié)合近年來(lái)該未成年人群體的教育矯治工作的開(kāi)展情況，結(jié)合我國(guó)歷史文化傳統(tǒng)，全面遵循符合司法發(fā)展規(guī)律、符合未成年人身心發(fā)育規(guī)律、符合預(yù)防未成年人犯罪規(guī)律和符合社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等原則，解決社會(huì)發(fā)展中遇到的棘手問(wèn)題。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)和制度的建設(shè)工作

1.制定完善的未滿14周歲罪錯(cuò)未成年人處遇的法律體系。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。必須堅(jiān)持立法先行，要制定專門的法律、抓住提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，修改《未成年人保護(hù)法》《未成年人犯罪預(yù)防法》《治安管理處罰法》等相關(guān)法律，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，明確規(guī)定未滿14周歲未成年人接受教育矯治的程序，保障未成年人的合法權(quán)益，預(yù)防和減少重新犯罪。對(duì)該未成年人群體進(jìn)行教育、監(jiān)督、技能培訓(xùn)、安置、幫助、介紹刑釋人員到社會(huì)就業(yè)、就學(xué)等措施，實(shí)現(xiàn)幫助保護(hù)與教育監(jiān)督并重，對(duì)于一些再犯罪風(fēng)險(xiǎn)高的未成年人的要加強(qiáng)監(jiān)控、防范和針對(duì)性強(qiáng)的矯治措施，切實(shí)關(guān)注未成年人的真實(shí)需求，因此在法律修改過(guò)程中要完善心理觀護(hù)、情感關(guān)懷等具體內(nèi)容的落實(shí)和細(xì)化。

2.制定規(guī)范完善的民間機(jī)構(gòu)、社會(huì)公益組織等參與未滿14周歲未成年人教育矯治的規(guī)定，加強(qiáng)政府對(duì)民間社會(huì)組織、社工組織等的工作進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督和資助，這樣有利于提高這些民辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)公益組織工作的專業(yè)性、針對(duì)性。十八屆三中全會(huì)提出：“適合社會(huì)組織提供的公共式服務(wù)和解決事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)?！备鶕?jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，可以按照一定的方式和程序，逐步向社會(huì)購(gòu)買專業(yè)化服務(wù)。2018年最高人民檢察院、共青團(tuán)中央共同簽署了《關(guān)于構(gòu)建未成年人檢察工作社會(huì)支持體系的合作框架協(xié)議》，推動(dòng)未成年人檢察工作實(shí)現(xiàn)刑事、民事、行政領(lǐng)域全覆蓋，既教育感化挽救涉罪未成年人，又保護(hù)未成年被害人。建立未成年人司法社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供相關(guān)社會(huì)服務(wù)，或轉(zhuǎn)介至相關(guān)職能部門、社工機(jī)構(gòu)實(shí)施。未滿14周歲罪錯(cuò)未成年雖未進(jìn)入司法程序，但是其已觸犯法律，公檢法機(jī)構(gòu)有義務(wù)承擔(dān)青少年犯罪預(yù)防功能。因此，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持社會(huì)組織發(fā)揮參與幫教工作的積極作用，借鑒我國(guó)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域廣泛開(kāi)展政府與社會(huì)、民營(yíng)資本合作的PPP模式，雙方本著各司其職、各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的原則，按照契約、合同精神，相互合作，共同推進(jìn)合作項(xiàng)目的開(kāi)展。將專業(yè)社工和專業(yè)的社會(huì)志愿者納入到制度的主體部分予以規(guī)定權(quán)責(zé)。

（二）我國(guó)未滿14周歲罪錯(cuò)未成年人處遇應(yīng)著力推進(jìn)的環(huán)節(jié)

1.做好法治宣傳工作。普法工作是一種播種文明，撒播希望的工程，尤其對(duì)該未成年人全體的教育、感化、挽救更需要對(duì)公眾進(jìn)行不間斷的法律教育，慢慢消除或減輕社會(huì)的歧視、冷漠和偏見(jiàn)，開(kāi)展公民道德建設(shè)，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀；加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，進(jìn)一步消除社會(huì)普遍存在的報(bào)復(fù)和懲罰觀念，營(yíng)造關(guān)愛(ài)未成年人健康成長(zhǎng)的社會(huì)氛圍，拒絕冷漠，傳遞溫暖；開(kāi)展未成年人保護(hù)宣傳公益活動(dòng)，以期喚起人們對(duì)于弱勢(shì)群體的關(guān)愛(ài)和保護(hù)。

2.建立未滿14周歲罪錯(cuò)教育矯治與后續(xù)跟蹤幫教的有效銜接機(jī)制。與社工組織或社區(qū)觀察員、社區(qū)心理咨詢師聯(lián)系，以幫助其度過(guò)危險(xiǎn)期，鞏固教育矯正的效果。通過(guò)落實(shí)基本生活保障制度、健全回歸救濟(jì)制度、建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)特殊保護(hù)尤其是監(jiān)護(hù)保護(hù)，家庭心理觀護(hù)疏導(dǎo)，建立健全有效保障機(jī)制。當(dāng)前比較緊迫的是要結(jié)合當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)情況，制定相應(yīng)的措施，解決制約落實(shí)的瓶頸因素，加強(qiáng)政策法律落實(shí)，避免具體工作人員存有歧視和排斥心理，不得以各種理由或明或暗地對(duì)該群體未成年獲得社會(huì)保障設(shè)置障礙，要與司法機(jī)關(guān)做好銜接工作，針對(duì)整體普遍性需求和個(gè)體差別化需求，對(duì)符合條件的人員提供相應(yīng)的社會(huì)保障服務(wù)。除此之外，建立恢復(fù)性司法制度。民政部門或團(tuán)委及青少年保護(hù)組織要加強(qiáng)對(duì)被害人的物質(zhì)救助和心理救助等社會(huì)援助，因此，在社會(huì)守法公民普遍得到社會(huì)保障制度保護(hù)的前提下，罪錯(cuò)未成年人可以得到被害人理解，而且社會(huì)公眾也會(huì)支持。

3.完善工讀學(xué)校制度。目前工讀學(xué)校主要有兩種形式，一是民辦公助，具有公益性質(zhì)的學(xué)校，比如湖南岳陽(yáng)市教育局、汨羅市政府、汨羅市教育局大力支持岳陽(yáng)市工讀教育的岳陽(yáng)春雷學(xué)校；二是由政法部門或團(tuán)委教育牽頭成立公立工讀學(xué)校，比如2013年由贛州市與章貢區(qū)兩級(jí)政府共同承建，具體由章貢區(qū)負(fù)責(zé)的江西贛州第十一中學(xué)。這兩種形式都有利于對(duì)未成年群體進(jìn)行學(xué)校管理，江西贛州不僅有公立教師資源還有警務(wù)人員予以對(duì)學(xué)校秩序予以維護(hù)，學(xué)生可以在教育矯治有好的轉(zhuǎn)變時(shí)選擇到普通學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)，可以正式報(bào)考高中和技師類學(xué)校，在這里筆者建議鼓勵(lì)建立民辦工讀學(xué)校，并制定工讀學(xué)校管理規(guī)定予以監(jiān)督管理，

4.加大對(duì)未滿14周歲罪錯(cuò)未成年的處置要分層級(jí)分階段處置。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代帶來(lái)的信息迅速傳播等特點(diǎn)。導(dǎo)致嚴(yán)重違法的未成年人因自身心理上的主動(dòng)疏離和隔絕，或其監(jiān)護(hù)人為避免熟人社會(huì)的歧視、尷尬和不便，便帶未成年人流動(dòng)到其它地方，部分惡性犯罪未成年人員想方設(shè)法利用假信息刻意隱瞞身份和經(jīng)歷，處于失控狀態(tài)，希望在別的地方以新的面貌出現(xiàn)，導(dǎo)致出現(xiàn)了該類人員流動(dòng)性強(qiáng)，且呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，給該類未成年人的觀護(hù)幫教和教育矯正保護(hù)工作帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，原籍地和居住定都管不了也管不著，新遷入的地方不了解該未成年基本情況，導(dǎo)致前期主觀惡習(xí)不改，身處異地陌生環(huán)境，游走于”灰色地帶”，處于相對(duì)弱勢(shì)狀態(tài)，合法權(quán)益也得不到有效保障，使其更加難以融入社會(huì)，久而久之成為各類治安現(xiàn)象多發(fā)的群體。其次，有些未成年人片面認(rèn)為安置幫教是對(duì)自己的限制和管束，從心理上想急切擺脫這種管理，想方設(shè)法逃離管理；因此，在進(jìn)行處置時(shí)一是按照是嚴(yán)重不良行為、違反治安管理或者違反刑法規(guī)定予以區(qū)分，分別采取家庭嚴(yán)加監(jiān)護(hù)，公安部門訓(xùn)誡教育、到專門或工讀學(xué)校學(xué)習(xí)、強(qiáng)制進(jìn)行專門行為矯治或心理疏導(dǎo)，并在刑事法律和行政治安管理立法上確定相關(guān)執(zhí)行程序；二是每個(gè)程度的矯治都應(yīng)采取教育、矯治、考察、評(píng)估、跟蹤監(jiān)督五個(gè)階段，并根據(jù)個(gè)案進(jìn)行設(shè)置相關(guān)內(nèi)容。

5.治理未滿14周歲未成年人違法犯罪，要多方聯(lián)動(dòng)，齊抓共管，司法機(jī)關(guān)、民政部門和社工團(tuán)隊(duì)、社區(qū)要密切合作，堅(jiān)持管理與服務(wù)、維權(quán)并重，開(kāi)展多領(lǐng)域?qū)＜液献髦贫龋∕DT），加強(qiáng)與非政府組織合作，共同觀護(hù)好該群體，提升跟蹤監(jiān)督和預(yù)防再犯的質(zhì)效。（1）探索觀護(hù)流程細(xì)節(jié)管理、加強(qiáng)罪錯(cuò)未成年回歸社會(huì)銜接工作，工讀學(xué)校與其他有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、超前落實(shí)、密切聯(lián)系、相互配合。工讀學(xué)校與矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)規(guī)范細(xì)化罪錯(cuò)未成年人日常生活學(xué)習(xí)表現(xiàn)及再犯評(píng)估給罪犯，并聯(lián)合專家或者矯正教育委員會(huì)進(jìn)行會(huì)商，對(duì)有可能再犯或者畏懼回到社會(huì)的根據(jù)個(gè)體特殊性制作不同針對(duì)性的教育改造方案，并及時(shí)反饋信息給相關(guān)部門和監(jiān)護(hù)人，同時(shí)根據(jù)后續(xù)效果及時(shí)調(diào)整觀護(hù)疏導(dǎo)和矯治教育方案。對(duì)于已經(jīng)完全脫離矯治教育的未成年人要制定1—3年的跟蹤觀護(hù)期，不能即時(shí)斷絕任何聯(lián)系，觀護(hù)保護(hù)機(jī)構(gòu)或工作小組要互相通報(bào)信息。（2）建立全國(guó)范圍內(nèi)的觀護(hù)矯正網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，建立信息共享制度。但要確保高密級(jí)，防止未成年信息泄露，全方位保護(hù)未成年個(gè)人隱私，應(yīng)把信息管理平臺(tái)建設(shè)成為監(jiān)控管理和研究數(shù)據(jù)采集和改進(jìn)的重要載體。通過(guò)建立信息平臺(tái)、暢通信息渠道、實(shí)現(xiàn)信息互通，為進(jìn)一步進(jìn)行法律政策制定提供數(shù)據(jù)分析支撐。（3）幫教部門應(yīng)高度重視和正常開(kāi)展幫教工作，轉(zhuǎn)變觀念和心理、態(tài)度和工作內(nèi)容、形式，將單純的教育變?yōu)閹椭?、扶助和引?dǎo)，幫助罪錯(cuò)未成年在臨時(shí)生活救濟(jì)、就業(yè)指導(dǎo)、法律咨詢服務(wù)等方面提供幫教服務(wù)，使他們實(shí)質(zhì)感受到社會(huì)的關(guān)愛(ài)和尊重，從心理上認(rèn)識(shí)到保護(hù)機(jī)構(gòu)確實(shí)是在真心幫扶他們，使得他們遇到困難主動(dòng)到保護(hù)機(jī)構(gòu)，愿意來(lái)尋求幫助，而不是將其“標(biāo)簽化”投入?yún)拹簣F(tuán)體中被貶低或妖魔化。四是加強(qiáng)各地區(qū)、各部門協(xié)作，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)的宏觀管理。做到資源共享，便民利民，探索“異地管理學(xué)習(xí)”模式，事發(fā)地與改造地要形成定期通報(bào)制度，互通信息，加強(qiáng)溝通，共同研究安置幫教方法，制定、落實(shí)安置幫教措施。（4）要加強(qiáng)社區(qū)治理創(chuàng)新。探索新形勢(shì)下開(kāi)展群防群治的新思路新途徑，充分發(fā)動(dòng)和依靠群眾，將應(yīng)納入幫教的對(duì)象有效管理起來(lái)。比如：建立社區(qū)觀察員和固定的社區(qū)心理咨詢室，及時(shí)將問(wèn)題治于萌芽狀態(tài)，群防群治、職業(yè)力量和社會(huì)力量在這方面發(fā)揮了重要作用。