曾凡軍，喬 華

（1，2.廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧，530004）

一、問題緣起

自1998年住房制度改革以來，我國(guó)住房?jī)r(jià)格逐步攀升，高額房?jī)r(jià)給購(gòu)房者帶來的生活壓力與日俱增。為保障居民住有所居，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，近年來政府部門開始強(qiáng)調(diào)租房市場(chǎng)發(fā)展。①劉金祥，邢遠(yuǎn)閣.租購(gòu)并舉中公共服務(wù)均衡化實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2018（05）:51-59。囿于我國(guó)租房市場(chǎng)發(fā)展滯后于購(gòu)房市場(chǎng)，租房配套設(shè)施與公共服務(wù)不完善，進(jìn)一步拉開與購(gòu)房市場(chǎng)發(fā)展差距，誘發(fā)租購(gòu)結(jié)構(gòu)失衡，因此探索租購(gòu)并舉優(yōu)化路徑成為新一輪房地產(chǎn)市場(chǎng)改革的重中之重。

“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，以“租購(gòu)并舉”深化住房改革發(fā)展是未來住房制度改革主要方向。2017年住建部要求各省市加快推進(jìn)租房市場(chǎng)發(fā)展，提出“承租人可按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定憑登記備案的住房租賃合同等有關(guān)證明材料申領(lǐng)居住證，享受相關(guān)公共服務(wù)”。同時(shí)，住建部表示有條件的城市要進(jìn)一步建立健全對(duì)非本地戶籍承租人的社會(huì)保障機(jī)制，通過立法逐步實(shí)現(xiàn)租房居民與購(gòu)房居民享有同等公共服務(wù)設(shè)施。由此，“租購(gòu)并舉”作為房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展突破性舉措被正式確立，北京、上海、廣州等一線城市以及個(gè)別二線城市作為試點(diǎn)城市率先推行“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”政策。以廣州為例，廣州市率先實(shí)施“租購(gòu)?fù)瑱?quán)、學(xué)位到房”政策，明確租房者也能享受配套公共服務(wù)設(shè)施。從目前各城市推行“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”“租購(gòu)并舉”政策來看，以“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”促進(jìn)“租購(gòu)并舉”已經(jīng)成為我國(guó)租房市場(chǎng)改革發(fā)展的主流方向。

目前我國(guó)房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)處于發(fā)展初期，保障租房主體與購(gòu)房主體之間權(quán)益均衡措施仍需不斷探索，國(guó)家推行“租購(gòu)并舉”政策旨在有效控制房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)行為，多重保障租房居民公共服務(wù)權(quán)益。黨的十九大報(bào)告提出：“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！雹邳S燕芬，張超.加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”的住房制度[J].價(jià)格理論與實(shí)踐，2017（11）:15-20。黨的十八大報(bào)告指出，建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求。③吳永宏.中國(guó)城市住房保障制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐運(yùn)行研究[D].蘇州大學(xué)，2013。通過黨的兩次會(huì)議可以看出，租購(gòu)?fù)瑱?quán)目的在于解決居民租房顧慮，以“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”保證租房者和購(gòu)房者享受同等教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)。政府將居民住房需求作為當(dāng)前工作的重中之重，以“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”促“租購(gòu)并舉”，改變我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)租售失衡的現(xiàn)狀，緩解居民買房壓力大、買房難局面，改變居民“只有買房才能享受配套公共服務(wù)”的錯(cuò)誤觀念，逐步完善租房法律法規(guī)，保證租房者享有對(duì)等權(quán)利，實(shí)現(xiàn)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，提升城鄉(xiāng)居民幸福感。

二、租購(gòu)并舉的現(xiàn)狀及“碎片化”表征

（一）租購(gòu)并舉的現(xiàn)狀：以廣州市為例

自“十三五”規(guī)劃中首次提出“租購(gòu)并舉”政策以來，廣州市政府最先試行“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”促進(jìn)“租購(gòu)并舉”政策。為更好落實(shí)租購(gòu)并舉政策實(shí)施，相繼成立3 家國(guó)有住房租賃企業(yè)，改造住房5000 余套，籌建保障性工程住房10000 多套，全年共推出3.1 萬套公租房，惠及2.6 萬新就業(yè)職工。①網(wǎng)易新聞.廣州今年繼續(xù)“租購(gòu)并舉”將建成1.6 萬套保障房[EB/OL].http://news.163.com/18/0111/06/D7ROC9T000014AEE.html。近幾年廣州市房?jī)r(jià)基本處于平穩(wěn)運(yùn)行狀態(tài)，深入貫徹十九大提出的“房子是用來住的，不是用來炒的”理念。廣州住房改革始終圍繞住房環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，主要針對(duì)房屋數(shù)量、房屋質(zhì)量、房屋建設(shè)等方面展開：針對(duì)租房數(shù)量，廣州市政府堅(jiān)持租購(gòu)并舉思路，在控制土地價(jià)格同時(shí)，增加租賃房源建設(shè)，增加以租為主的住房和土地供應(yīng)，通過擴(kuò)大租賃房屋規(guī)模推動(dòng)租購(gòu)并舉政策落實(shí)；針對(duì)房屋質(zhì)量，廣州市住房建設(shè)更趨向精細(xì)化、住房環(huán)境和小區(qū)綠化水平提高，公共服務(wù)質(zhì)量提升；房屋建設(shè)主要針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為使租購(gòu)并舉有效推行，免除租客后顧之憂，將建立健全住房周邊基礎(chǔ)設(shè)施，使租客們能夠和購(gòu)房者享受同等的公共服務(wù)。

廣州市實(shí)施“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”“租購(gòu)并舉”政策初見成效，帶動(dòng)更多的城市相繼模仿，推動(dòng)城市住房理念改革發(fā)展。租房者享受與購(gòu)房者同等教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，在一定程度上抑制了購(gòu)房者購(gòu)房欲望，將目光轉(zhuǎn)向租房市場(chǎng)，分散房地產(chǎn)市場(chǎng)壓力。租賃新政逐漸改變?nèi)藗冏》肯M(fèi)觀念，引導(dǎo)人們從“居者有其屋”向“住有所居”轉(zhuǎn)變。我國(guó)政府高度關(guān)注租賃市場(chǎng)發(fā)展，租購(gòu)并舉已寫入“十三五”規(guī)劃，推進(jìn)租賃市場(chǎng)各項(xiàng)發(fā)展政策加速落地。十九大報(bào)告中再次明確租購(gòu)并舉政策的重要性，充分凸顯了黨中央大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的決心，緩解居民買房壓力，完善住房供應(yīng)體系和優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)。

（二）租購(gòu)并舉“碎片化”表征

1.理念維度：居民居住觀念碎片化。我國(guó)居民購(gòu)房面臨的突出問題是中國(guó)居民的消費(fèi)理念碎片化，大多數(shù)消費(fèi)者在購(gòu)房時(shí)是有限理性的，他們根據(jù)已掌握的有限信息做出有限理性的購(gòu)房決策，因此，中國(guó)人的住房自有率虛高且產(chǎn)權(quán)性住房需求仍然保持高位。有學(xué)者指出：“中國(guó)居民購(gòu)房，購(gòu)的不是房屋，而是附著在房屋上面的醫(yī)療、教育、投資等附加資源?！蔽覈?guó)居民特有的住房情結(jié)推動(dòng)了住房潛在需求轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У膭傂孕枨蟆?/p>

2.結(jié)構(gòu)維度：房屋租賃供需結(jié)構(gòu)碎片化。我國(guó)房屋租賃市場(chǎng)相對(duì)于購(gòu)買市場(chǎng)規(guī)模較小，二者的交易量不均衡從而使住房市場(chǎng)陷入“一頭熱、一頭冷”的境地。例如廣州市租房體系不健全，市場(chǎng)發(fā)展不均衡根本原因在于租賃市場(chǎng)房屋供給數(shù)量較少，租住房供給與需求不相適應(yīng)，房源數(shù)量與租客數(shù)量相差懸殊。根據(jù)全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)約有25.8%的城市居民以租賃方式解決住房問題，尤其是外來打工人口較多的大中型城市，他們基本不具備在一線城市購(gòu)房的能力，主要依靠租房滿足居住需求；而租賃房源在一線城市發(fā)展規(guī)模小，供給數(shù)量少，無法滿足租戶的基本需求。據(jù)相關(guān)調(diào)查表明，我國(guó)居民擁有住房比例已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至高于很多發(fā)展中國(guó)家。受傳統(tǒng)觀念影響，租房保障機(jī)制一直無法建立健全，使得居民租房需求得不到滿足，租售市場(chǎng)發(fā)展愈加不平衡。

3.協(xié)調(diào)維度：房屋租賃市場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制碎片化。長(zhǎng)期以來，住房租賃市場(chǎng)存在許多不足之處。諾斯認(rèn)為，若建立能帶來可靠承諾的制度環(huán)境，“必須建立起一個(gè)包含正式規(guī)則、非正式約束以及‘第三方’強(qiáng)制實(shí)施（Enforcement）在內(nèi)的復(fù)雜的制度框架”。②諾斯.制度、制度變遷經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].上海:上海三聯(lián)書店，2008：50-56。就租賃市場(chǎng)本身而言，市場(chǎng)透明度低，戶主和租客大多通過中介進(jìn)行交易，房源是否真實(shí)，品質(zhì)是否可靠難以保證。就市場(chǎng)主體而言，房東與租客之間缺乏互信，房東隨意漲價(jià)、見利毀約，租客損毀房屋、拖欠租金等現(xiàn)象比比皆是。③房產(chǎn)超市網(wǎng).“租購(gòu)并舉、租購(gòu)?fù)瑱?quán)”住房租賃市場(chǎng)成了香餑餑[EB/OL].http://jh.fccs.com/news/5220893.html。于市場(chǎng)交易方面，住戶、租客、中介都是私下進(jìn)行交易，缺乏第三方市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管。租賃市場(chǎng)運(yùn)行過程中，不具備合法資質(zhì)的房屋租賃中介機(jī)構(gòu)大量存在，如一套住房出現(xiàn)多位“房東”，具備經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)借此機(jī)會(huì)自行提高租金賺取差價(jià)，或者擅自改變住房格局增加租賃面積，壓縮租客生活空間。此外，租賃市場(chǎng)基本不對(duì)租客身份進(jìn)行甄別核實(shí)，租客的素質(zhì)水平參差不齊，甚至成為違法犯罪分子藏身之所。

4.責(zé)任維度：租房供給中政府責(zé)任碎片化。房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)比銷售市場(chǎng)發(fā)展起步晚，受市場(chǎng)發(fā)展模式以及政策偏離等因素影響，衍生出租房市場(chǎng)發(fā)展規(guī)模小、購(gòu)房者與租房者權(quán)利不對(duì)等、租房者權(quán)益被壓縮等問題。除此之外租房市場(chǎng)的法律法規(guī)不完善，政府相關(guān)部門監(jiān)管工作存在漏洞，這些硬件缺失使得租房者權(quán)利缺乏保障。例如廣州市租房者與購(gòu)房者在醫(yī)療、教育等公共服務(wù)設(shè)施方面所享有的權(quán)利相差甚大，出租人和租房人在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上相差懸殊，出租人有權(quán)利決定租金水平、租賃雙方義務(wù)、租賃合同如何執(zhí)行等，租房者依照出租者意愿簽訂租賃合同，其合法權(quán)利受到制約，處于相對(duì)被動(dòng)和不利地位，特別是在租賃房源比較稀缺的大城市，房東隨意漲價(jià)、向租房人變相收取房屋維修成本、非正當(dāng)理由扣留押金、租客提前支付不合理押金、壓縮租客生活空間等現(xiàn)象普遍存在。租客為維持工作和生活被迫只得接受“不平等條約”，否則將面臨頻繁更換住處帶來的困難與麻煩。此種租賃雙方“不平等條約”致使租客享有權(quán)利碎片化，缺少公共服務(wù)保障，加重其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，影響租房人在城市的工作和發(fā)展。①黃燕芬，王淳熙，張超，陳翔云.建立我國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制——以“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”促“租售并舉”[J].價(jià)格理論與實(shí)踐，2017（10）:17-21。租房人在租賃關(guān)系中處于相對(duì)弱勢(shì)地位，租房權(quán)力的碎片化使其合法利益經(jīng)常蒙受巨大損失。②陳友華，施旖旎.租購(gòu)?fù)瑱?quán):何以可能?[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2018（02）:123-129+206。

5.技術(shù)維度：住房管理系統(tǒng)碎片化。房地產(chǎn)調(diào)控需采取因地制宜、因城施策的辦法，根據(jù)城市的差異性調(diào)整租購(gòu)方案。但是政府部門住房管理系統(tǒng)更新速度落后于市場(chǎng)變化，無法及時(shí)調(diào)控住房租售數(shù)量。例如廣州市建設(shè)用地較少，開發(fā)商多建高層或超高層住房供居民購(gòu)買，而居民購(gòu)買力是有限的，大多數(shù)居民通過銀行貸款購(gòu)買住房，還款年限較長(zhǎng)，因此大大削弱了居民購(gòu)買量。租購(gòu)并舉政策頒布以后，居民將眼光投向住房租賃市場(chǎng)，但廣州市房地產(chǎn)管理部門沒有根據(jù)市場(chǎng)變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，市場(chǎng)可租賃房源供給量小于需求量，而銷售市場(chǎng)剩余大量空閑房屋，政策推行遇到瓶頸，購(gòu)買與租賃市場(chǎng)管理系統(tǒng)信息不對(duì)稱，管理不健全，政策實(shí)施阻力多。

三、租購(gòu)并舉機(jī)制“碎片化”誘因

羅森布魯姆認(rèn)為“新公共管理途徑主張組織結(jié)構(gòu)應(yīng)整合組織內(nèi)部的各項(xiàng)行動(dòng)，使各分工單位均能夠像企業(yè)那樣服務(wù)市場(chǎng)中的各類顧客，同時(shí)，組織也應(yīng)盡量將權(quán)力授予各分工單位，使之成為服務(wù)供應(yīng)中心。行政政策乃是運(yùn)用政治、管理以及法律的理論和過程來實(shí)現(xiàn)行政部門指令，為整個(gè)社會(huì)或社會(huì)的局部實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能?！雹僖罁?jù)羅森布魯姆的觀點(diǎn)，政策“碎片化”誘因需要從政治、管理、法律三個(gè)層面尋求，“三層級(jí)”式刻畫出“租購(gòu)并舉”機(jī)制“碎片化”的根源。

（一）政治層面：租購(gòu)并舉政策回應(yīng)性闕如

依據(jù)羅森布魯姆的觀點(diǎn)：“一旦把公共行政視為一種政治過程，公共行政研究之政治緣由所強(qiáng)調(diào)的價(jià)值體系便必然不同于公共行政研究的傳統(tǒng)管理途徑，政治途徑所推崇的價(jià)值觀是‘代表性’、‘政治回應(yīng)’、‘責(zé)任’等?！雹鄞骶S·H·羅森布魯姆（David H.Rosenbloom），羅伯特·S·克拉夫丘克（Robert S.Kravchuk）.公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011：421-461。租購(gòu)并舉政策是以政府為代表的行政主體對(duì)租戶一種政策回應(yīng)及責(zé)任意識(shí)。住房租賃市場(chǎng)構(gòu)建處于摸索實(shí)施階段，由于住房?jī)r(jià)格上漲過快，諸多大城市的住房市場(chǎng)已經(jīng)由增量市場(chǎng)轉(zhuǎn)化為存量市場(chǎng)，供給與需求“錯(cuò)配”導(dǎo)致銷售市場(chǎng)住房剩余，租賃市場(chǎng)供給不足，缺乏整體的市場(chǎng)管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度。社會(huì)上很多“沉淀”房屋尚未納入住房信息監(jiān)管中，承租者處于弱勢(shì)地位，受政策租購(gòu)政策不完善的掣肘，難以享受與自由住房同等權(quán)益。政府對(duì)于住房租購(gòu)政策尚未明確，自有住房所具備的教育、醫(yī)療和配套設(shè)施是否能夠完全實(shí)現(xiàn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)仍需盡快落實(shí)。目前部分城市已在試點(diǎn)租購(gòu)并舉政策，但是具體實(shí)施細(xì)則尚未公布，租賃群體是否能夠或者在多大程度上能夠與自有住房者平等地享受城市公共服務(wù)仍不能確定。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在推行租房政策過程中出現(xiàn)各式各樣難題，例如，如何改變居民認(rèn)為買房比租房好的觀念、如何將租購(gòu)?fù)瑱?quán)中“同權(quán)”真正落到實(shí)處、如何確保政策切實(shí)執(zhí)行等，上述具體問題在政策出臺(tái)后未能及時(shí)追蹤落實(shí)，導(dǎo)致政策執(zhí)行浮于表面，推行之路困難重重。

（二）管理層面：住房市場(chǎng)管理不規(guī)范

羅森布魯姆認(rèn)為管理方面的價(jià)值觀主要表現(xiàn)在效率、效能和經(jīng)濟(jì)以及顧客的回應(yīng)性等。市場(chǎng)機(jī)制在建構(gòu)整個(gè)住房租賃市場(chǎng)中起到基礎(chǔ)性作用，其運(yùn)行效率高低、效能大小關(guān)系到政策實(shí)施效果以及住戶對(duì)于租購(gòu)并舉政策的回應(yīng)性。①住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展呈現(xiàn)出“競(jìng)爭(zhēng)性”和“市場(chǎng)化”的基本特征，其合約的簽訂與履行也基本按照市場(chǎng)主體“意思自治”原則運(yùn)行。①租約形式在一定程度上反映了合約對(duì)租賃雙方的約束程度，合約形式不規(guī)范導(dǎo)致許多市場(chǎng)交易細(xì)節(jié)無法以合約的形式固定下來，造成租房人和承租人意見相左。除租房合約問題外，租賃住房相關(guān)的制度、法律及監(jiān)管體系闕如致使住房租賃市場(chǎng)管理不規(guī)范，例如廣州市實(shí)施租購(gòu)并舉政策時(shí)間短，尚未健立相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，一方面租房市場(chǎng)交易缺乏透明化、規(guī)范化，缺少?gòu)?qiáng)制性法律以及相應(yīng)的權(quán)利保障，租房中介經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、誠(chéng)信等級(jí)，租房者信用無從監(jiān)管；另一方面住房管理機(jī)構(gòu)對(duì)于租房情況、租戶信息不明，租房者魚龍混雜沒有監(jiān)管備案。如出租房被戶主違規(guī)增設(shè)隔間，造成住房安全隱患，影響租客居住環(huán)境，導(dǎo)致租房人權(quán)利難以保證。

（三）法律層面：租購(gòu)并舉相關(guān)法律制度不完善

羅森布魯姆與克拉夫丘克認(rèn)為，“公共行政研究的法律途徑主要是將公共行政視為特定情境中應(yīng)用法律和施行法律的活動(dòng)”，①戴維·H·羅森布魯姆（David H.Rosenbloom），羅伯特·S·克拉夫丘克（Robert S.Kravchuk）.公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011:264-270。強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性而非科層控制，強(qiáng)調(diào)程序的公平和管理而非效率，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的權(quán)利而非團(tuán)體的代表性。我國(guó)保障性住房立法層級(jí)低，法律法規(guī)不夠完善，中央政府目前尚未出臺(tái)專門的房屋租賃法，有關(guān)租賃活動(dòng)規(guī)范是以法條形式存在于法規(guī)中。②葉劍平，李嘉.完善租賃市場(chǎng):住房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必然選擇[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2015（03）:116-122。各市已出臺(tái)的地區(qū)性法律文件，法律位階不高，多是具備地方性法律效力的通知文件等，沒有出臺(tái)專門規(guī)范房屋租賃活動(dòng)的部門法律。即使已有相關(guān)法條對(duì)租賃市場(chǎng)行為有明確規(guī)范，在具體法律執(zhí)行過程中仍無法落實(shí)。政府與民眾之間有效對(duì)話、協(xié)商機(jī)制的缺失加重了政策執(zhí)行的供需失衡。比如住房租賃辦法中明確規(guī)定未經(jīng)承租人同意，出租人不得擅自增加租金或提前結(jié)束租賃期限，雖然對(duì)租金漲幅與租期有專門條款明確規(guī)定，但是租賃房租金水平依然持續(xù)上漲，租期隨意變更。

從發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，政府十分重視房屋租戶權(quán)利保護(hù)，對(duì)出租者進(jìn)行法律約束，從而國(guó)外居民崇尚租房。立法保護(hù)租房者既有利于確保租客權(quán)利實(shí)現(xiàn)，又能有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用和政府職能。相比之下我國(guó)居民更加傾向于買房，購(gòu)房一方面實(shí)現(xiàn)居民自有住房愿望，另一方面可以同時(shí)享受所在片區(qū)教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施，而租房者公共服務(wù)權(quán)利缺失，故此租房市場(chǎng)成為我國(guó)一塊短板，不被居民認(rèn)可，導(dǎo)致我國(guó)房?jī)r(jià)一路抬升，“租購(gòu)并舉”制度推行也面臨重重困難。

四、“逆碎片化”——整體性優(yōu)化租購(gòu)并舉機(jī)制

本研究將援引整體性治理理論及其分析框架，對(duì)租購(gòu)并舉“碎片化”執(zhí)行進(jìn)行整體性救治，從理念維度、結(jié)構(gòu)維度、協(xié)調(diào)維度、責(zé)任維度、技術(shù)維度五個(gè)層面整體性優(yōu)化租購(gòu)并舉機(jī)制。以居民需求最大化為核心，即“將個(gè)人的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項(xiàng)目，將‘政府組織’的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到‘個(gè)人問題’的解決上”，③彭錦鵬.全觀型治理理論與制度化策略[J].政治科學(xué)論叢，2005（23）:61-100。從而“以解決人民的生活問題為政府運(yùn)作的核心”。

（一）理念維度：樹立租購(gòu)并舉的整體性理念

整體性治理理念注重對(duì)于公民身份的體現(xiàn)，以公民需求為主要導(dǎo)向，將政府的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到解決公民問題上，以解決人民生活問題為核心。黨的十九大報(bào)告再次突出租購(gòu)并舉，意味著大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)將是我國(guó)住房制度改革新方向。④曾國(guó)安，從昊，雷澤珩，王盈.促進(jìn)中國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的政策建議[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2017（15）:3-14。租購(gòu)并舉的本質(zhì)是購(gòu)房市場(chǎng)與租房市場(chǎng)協(xié)同發(fā)展。運(yùn)用整體性治理理念對(duì)購(gòu)房市場(chǎng)和租房市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，即多主體供給基礎(chǔ)性可租房，多渠道保障基本租房需求，從而提高政府效率，提高政策工具有效性。多主體供給、多渠道保障租購(gòu)房是有機(jī)聯(lián)系整體，深刻理解十九大報(bào)告所要建立的住房制度，建立一個(gè)全方位、立體的概念集合，堅(jiān)持租購(gòu)并舉制度方向，以多主體供給為基礎(chǔ)，多渠道保障為保證，相輔相成，繼續(xù)推進(jìn)租賃市場(chǎng)發(fā)展，以租購(gòu)?fù)瑱?quán)促租購(gòu)并舉。租購(gòu)并舉是當(dāng)前我國(guó)住房制度建設(shè)的重要舉措，也是房地產(chǎn)市場(chǎng)未來發(fā)展指向，關(guān)系到住房租售兩個(gè)市場(chǎng)的平衡。廣州市實(shí)現(xiàn)租購(gòu)并舉，關(guān)鍵在于扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)居民對(duì)租賃住房偏見和自有房產(chǎn)權(quán)過分看重觀念，根源在于實(shí)現(xiàn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)。因此，建立租購(gòu)并舉住房制度，亟需解決租購(gòu)?fù)瑱?quán)問題，提高租賃群體地位，加強(qiáng)對(duì)租賃群體的保護(hù)，穩(wěn)定租賃群體長(zhǎng)期居住預(yù)期，從整體性角度協(xié)調(diào)好租房與購(gòu)房制度推行。①向?yàn)槊?，甘?抑制和穩(wěn)定房?jī)r(jià)背景的“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”政策匹配[J].改革，2017（11）:148-157。

（二）結(jié)構(gòu)維度：整合租購(gòu)需求結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)

在整體性治理理論看來，針對(duì)功能性劃分所導(dǎo)致的管理碎片化和公共服務(wù)的裂解性，需在既有功能性部門分工基礎(chǔ)上進(jìn)行政府運(yùn)作整合。②林水波，李長(zhǎng)晏.跨域治理[M].臺(tái)北:五南圖書出版公司，2005:44-47。以公眾需求為核心，不是從政府部門的便捷性出發(fā)，而是圍繞著公眾的真實(shí)需求，提高公共服務(wù)效能和創(chuàng)新能力，③謝微，張銳昕.整體性治理的理論基礎(chǔ)及其實(shí)現(xiàn)策略[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（06）:31-37。從權(quán)利、市場(chǎng)和制度三方面著手提升租與售融合水平，賦予出租者與承租者同等的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)“同房、同權(quán)、同價(jià)”；其中“同權(quán)”是核心，通過權(quán)力、市場(chǎng)、制度“三管齊下”，央地政府“兩端發(fā)力”協(xié)同推進(jìn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)。廣州市居民拒絕租房的重要原因在于其所租房屋僅滿足居住需求，房屋所附加條件不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)，因此租購(gòu)并舉順利實(shí)行的關(guān)鍵在于同權(quán)，權(quán)利對(duì)等才能消除居民租房疑慮，放心安心租房。④陳友華，施旖旎.租購(gòu)?fù)瑱?quán):何以可能[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2018，58（02）:123-129+206。政府應(yīng)使租房人具有對(duì)等權(quán)益，建立需求響應(yīng)機(jī)制，激活租房市場(chǎng)活力，增加租賃住房供給，盤活住房存量，應(yīng)構(gòu)建一個(gè)覆蓋面廣、滿足各階層支付能力的住房租賃市場(chǎng)，增強(qiáng)租賃住房的公共性與保障性，保障市場(chǎng)主體在市場(chǎng)上自由選擇的權(quán)利。只有這樣才能將租房政策在全國(guó)范圍推行開來，緩解居民住房壓力，解決住房困難，健全保障機(jī)制，更好推進(jìn)租購(gòu)并舉政策。⑤王麗青，王麗蕾.我國(guó)住房公積金法規(guī)制度探析[J].山西大同大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，27（04）:14-16。

（三）協(xié)調(diào)維度：協(xié)調(diào)租購(gòu)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

整體性治理理論認(rèn)為，政府治理的核心基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)，即組織間協(xié)調(diào)。組織間是否協(xié)調(diào)直接關(guān)系整體性治理能否成功實(shí)現(xiàn)，落實(shí)租購(gòu)房之間的整體性治理則須加強(qiáng)組織間協(xié)調(diào)。⑥曾凡軍，韋彬.整體性治理:服務(wù)型政府的治理邏輯[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（01）:22-25。整體性治理策略就是建構(gòu)“協(xié)調(diào)整合工具箱”，它主要包含三項(xiàng)協(xié)調(diào)工具：（1）“整體性布局”的協(xié)調(diào)方式：受傳統(tǒng)思想及市場(chǎng)狹窄等內(nèi)外雙重因素影響，購(gòu)房者數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于租房者，二者比例失衡。單純調(diào)節(jié)租房市場(chǎng)供給量或購(gòu)房市場(chǎng)需求量都會(huì)造成顧此失彼的結(jié)果，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不利。正確的做法應(yīng)是讓兩者之間保持某種緊密關(guān)聯(lián)的同時(shí)又有所區(qū)分，既要注重租房市場(chǎng)和購(gòu)房市場(chǎng)供給的“求異效應(yīng)”，又要注重租房者和購(gòu)房者需求管理的“趨同效應(yīng)”；（2）“對(duì)話”的協(xié)調(diào)方式：建立政策執(zhí)行的供需平衡機(jī)制，構(gòu)建“央-地”之間協(xié)作機(jī)制，形成政府與民眾的良性互動(dòng)，以便在經(jīng)濟(jì)社會(huì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中防止出現(xiàn)“硬著陸”的現(xiàn)象。也就是說，要注重市場(chǎng)供給與住戶需求的“互文”效應(yīng)；⑦王叢，張?jiān)谛?供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與需求側(cè)管理協(xié)同研究[J].河南社會(huì)科學(xué)，2017（09）:28-34+49。（3）“共同規(guī)劃”策略：政府與市場(chǎng)應(yīng)拓寬租房者的保障范圍和保障渠道，完善多元化住房保障體系，破除租房難的“鎖住效應(yīng)”。從法律、土地、金融和保障性住房建設(shè)等多方面入手，全面拓寬保障范圍和保障渠道，為租戶建立健全基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，完善多元化的住房保障體系，免除居民租房后顧之憂。提升租房群體在房地產(chǎn)市場(chǎng)中所占比例，協(xié)調(diào)購(gòu)房與租房數(shù)目比，同時(shí)還要與由此引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定問題進(jìn)行權(quán)衡，使房地產(chǎn)市場(chǎng)向多元、平穩(wěn)、健康發(fā)展。

（四）責(zé)任維度：構(gòu)建整體性責(zé)任機(jī)制

整體性治理強(qiáng)調(diào)一種獨(dú)特的責(zé)任感形式和對(duì)責(zé)任的關(guān)注，通過變革政府系統(tǒng)的激勵(lì)與責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及行政文化來提高公共服務(wù)效能。整體性責(zé)任最核心的問題為:“如何通過結(jié)果的部分加以問責(zé)，并制訂出一套整體性的制度，打破單一機(jī)關(guān)的影響?！雹貾erri 6，Diana Leat．Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda［M].New York: Palgrave，2002:36。在整體性治理理論看來，整體性責(zé)任機(jī)制包括“憲政”、“法律”、“管理”等三個(gè)層面。在憲政層面上，住房保障是各級(jí)政府不可推卸的責(zé)任，新國(guó)五條中針對(duì)住房租賃市場(chǎng)提到：“各市政府部門應(yīng)明確出租房屋人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題?！闭枰ㄟ^財(cái)政投入和公共資源分配來發(fā)揮住房保障功能，充分動(dòng)員社會(huì)組織，科學(xué)合理利用社會(huì)資源提供各種形式、各種性質(zhì)的住房扶助與住房保障。在法律層面上，新的力量注入房地產(chǎn)市場(chǎng)后，要加快住房租賃市場(chǎng)立法，從法律上保障“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”。廣州市住房租賃市場(chǎng)發(fā)展長(zhǎng)期處于不利地位，很大程度源于缺乏住房租賃相關(guān)法律，租賃市場(chǎng)發(fā)展長(zhǎng)期處于一種無序競(jìng)爭(zhēng)、多頭監(jiān)管的狀態(tài)，致使城市的租戶們?nèi)鄙俦匾挠残员Ｗo(hù)，難以享受平等的公共服務(wù)待遇。許多發(fā)達(dá)國(guó)家房?jī)r(jià)調(diào)控效果顯著，原因在于國(guó)外對(duì)于租房者有一定立法保障。我國(guó)政府應(yīng)結(jié)合中國(guó)國(guó)情，借鑒外國(guó)部分經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)完善的針對(duì)我國(guó)住房租賃市場(chǎng)的法律，以填補(bǔ)目前的法律空白。例如，租賃合同的法律規(guī)定、明確租賃合同糾紛的規(guī)定和處理方法等。政府還應(yīng)研究制定規(guī)范租賃行業(yè)秩序的法律，規(guī)范出租人、承租人以及中介行為。在管理層面上，地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，因地制宜，出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，形成完善的租賃市場(chǎng)運(yùn)行體系，明確租賃群體的權(quán)利義務(wù)，保障其平等地享受教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)權(quán)利實(shí)現(xiàn)。

（五）技術(shù)維度：建立“一站式”房屋租購(gòu)管理系統(tǒng)

整體性管理需要一種新的信息分類和管理系統(tǒng)，應(yīng)包含互動(dòng)式信息搜尋與提供、以顧客為基礎(chǔ)和以功能為基礎(chǔ)的組織重建、“一站式”服務(wù)提供等多形式內(nèi)容，為跨邊界運(yùn)作留出空間。對(duì)政府機(jī)構(gòu)來說，“一站式”服務(wù)提供的動(dòng)力在于把一些分散的服務(wù)功能集中起來，以便解決一些重復(fù)的問題。威瑪（Maria A.Wimmer）等人最早研究“一站式”公共服務(wù)供給模式。根據(jù)威瑪?shù)难芯浚耙徽臼健狈?wù)是指從用戶的角度出發(fā)為其提供“一站式”的公共服務(wù)。②Wimmer，M.A.Intergrated service modelling for online one stop goverment[J].Electronic Markets，2002（03）:149-156。由于國(guó)情不同，“一站式”辦公在中國(guó)可能存在“水土不服”問題，政府部門應(yīng)吸收其有用的部分，進(jìn)行“標(biāo)桿學(xué)習(xí)”。在整體性治理理論看來，應(yīng)以現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為政府信息化治理和服務(wù)的有效手段，將不同的房屋租購(gòu)網(wǎng)站進(jìn)行整合，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)化和程序統(tǒng)一的“一站式”服務(wù)，打造電子化租購(gòu)系統(tǒng)。②例如在互聯(lián)網(wǎng)上推出“陽光租房”平臺(tái)，將租房資源的產(chǎn)權(quán)、地址等信息透明化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)校驗(yàn)、備案地址校驗(yàn)、人工校驗(yàn)3 種方式驗(yàn)證房源，增加出租者與承租者互信度，強(qiáng)化住房租賃信用管理，引導(dǎo)出租房規(guī)范經(jīng)營(yíng)，從而增強(qiáng)房屋租賃安全感和穩(wěn)定感。通過技術(shù)平臺(tái)擴(kuò)大租賃住房保障范圍和豐富保障房類型，建立住房對(duì)象的財(cái)產(chǎn)收入監(jiān)測(cè)體系，確保不同收入階層與不同類型租賃住房相匹配，并在此基礎(chǔ)上建立租賃住房住戶動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制、支付能力評(píng)估機(jī)制和準(zhǔn)入退出機(jī)制，確保不同收入水平居民住房得到精準(zhǔn)保障。

五、結(jié)語

基于我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)狀與未來預(yù)期，租購(gòu)并舉政策是促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行、有效緩解購(gòu)房市場(chǎng)壓力的重要舉措。居民執(zhí)念于購(gòu)房主要原因是因?yàn)樽夥空邿o法享受到與購(gòu)房者相應(yīng)的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)，因此，推行租購(gòu)并舉主要措施是要實(shí)現(xiàn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)。以租購(gòu)?fù)瑱?quán)推進(jìn)租購(gòu)并舉政策，使租房者享受到同等權(quán)利，增加租房市場(chǎng)房屋供應(yīng)量，備好充足的租房房源，構(gòu)建租購(gòu)并舉整體性治理機(jī)制，建立起租房市場(chǎng)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，使“新市民”即使租房也能夠享受到與“老市民”同等權(quán)利，保證住房租賃市場(chǎng)得到健康持續(xù)發(fā)展。今后政府工作重心應(yīng)當(dāng)放在租購(gòu)?fù)瑱?quán)，將租購(gòu)?fù)瑱?quán)作為促進(jìn)租購(gòu)并舉政策的關(guān)鍵抓手。通過推行租購(gòu)并舉整體性改革，致力于解決房地產(chǎn)市場(chǎng)動(dòng)蕩、房?jī)r(jià)不斷飆升的碎片化困境，使購(gòu)房、租房市場(chǎng)協(xié)調(diào)有序發(fā)展。