顏湘穎

（上海政法學(xué)院，上海201701）

在我國，困境兒童的非正常死亡案例一直在增加。2012年畢節(jié)5男童垃圾箱中毒死亡；2015年，七星關(guān)區(qū)田坎鄉(xiāng)4名兒童在家中疑似農(nóng)藥中毒，經(jīng)搶救無效死亡。這兩起事件僅是留守兒童非正常死亡現(xiàn)象中的兩個(gè)個(gè)案，但卻不得不引起我們反思。據(jù)貴州畢節(jié)政府網(wǎng)站顯示，在2012年5男童死亡不到20天，畢節(jié)市民政局對(duì)全市范圍內(nèi)留守兒童進(jìn)行逐一排查，市、縣(區(qū))財(cái)政每年拿出經(jīng)費(fèi)約6000萬設(shè)立留守兒童專項(xiàng)救助基金，采取一對(duì)一幫扶措施。這些措施都努力想要填補(bǔ)留守兒童保護(hù)工作中的空白之處，但事實(shí)上這些措施的執(zhí)行效果并沒有預(yù)期的滴水不漏，留守兒童非正常死亡的悲劇仍然存在。在具體的執(zhí)行過程中，基層保護(hù)體制仍然是遠(yuǎn)落后于國家保護(hù)體制的，國家在兒童保護(hù)方面的理念碰到了制度化上的障礙，最大的障礙就在于我們在兒童保護(hù)政策的細(xì)化和基層化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我國兒童保護(hù)預(yù)防機(jī)制虛置的現(xiàn)實(shí)仍然是造成諸多悲劇事件的重要原因，也正是兒童保護(hù)體系的短板所在。

另一個(gè)要確定的概念是留守兒童應(yīng)該納入兒童保護(hù)中的哪個(gè)群體，首先現(xiàn)在留守兒童成為國內(nèi)各領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)，通常把留守兒童當(dāng)作一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的群體來加以關(guān)注。但從某種意義上留守兒童也是困境兒童這個(gè)范疇中的一部分，而且在一定意義上還應(yīng)該屬于虐待對(duì)象，因?yàn)閷?duì)于虐待除了直接的軀體傷害外，也包括忽視、疏于照顧等。①1999年世界衛(wèi)生組織對(duì)兒童虐待的定義是：兒童虐待是指對(duì)兒童有義務(wù)撫養(yǎng)、監(jiān)管及有操縱權(quán)的人做出的足以對(duì)兒童的健康、生存、生長發(fā)育及尊嚴(yán)造成實(shí)際的或潛在的傷害行為，包括各種形式的軀體和（或）情感虐待、性虐待、忽視以及對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性剝削。具體參見劉娟娟：《兒童虐待問題研究概述》，載《青年研究》2008年第2期。從廣義的角度而言，對(duì)于虐待實(shí)施者的界定也應(yīng)該拓寬，追責(zé)對(duì)象也應(yīng)該深化，虐待的實(shí)施者不僅應(yīng)局限于實(shí)體的人，此外相關(guān)負(fù)有職責(zé)的機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)被納入虐待實(shí)施者范疇。比如畢節(jié)4名兒童非正常死亡，也應(yīng)視為虐待兒童事件，在這個(gè)事件中，這4名兒童處于監(jiān)護(hù)不力的狀態(tài)下，除了追責(zé)第一直接監(jiān)護(hù)人即其父母外，另一個(gè)追責(zé)對(duì)象就是相應(yīng)的兒童救助和管理機(jī)構(gòu)，尤其是基層機(jī)構(gòu)，包括村委會(huì)和學(xué)校等兒童權(quán)利保護(hù)相關(guān)機(jī)構(gòu)。因?yàn)?014年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》中已經(jīng)明確提出，“學(xué)校、醫(yī)院、村（居）民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員，發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)侵害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)。”可現(xiàn)在從追責(zé)情況來看，效果并不盡如人意，這主要有兩方面的原因：一方面是源于兒童保護(hù)觀還未能成為我國國家意識(shí)和公民意識(shí)層面的自覺意識(shí)，國家親權(quán)理念也并不普及，所以兒童仍然在很大程度上被當(dāng)成家庭的私有物，對(duì)于兒童的虐待或者監(jiān)護(hù)不力都是家庭內(nèi)部事務(wù)，外人難以干涉；另一方面是對(duì)于相關(guān)基層機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和報(bào)告、處遇方面的職責(zé)沒有明確的歸責(zé)，法律歸屬也并不明確，是適用行政責(zé)任還是法律責(zé)任、是行政不作為列入行政法范疇還是適用未保法的規(guī)定都沒有清晰統(tǒng)一的規(guī)定。這就導(dǎo)致了一個(gè)惡果，那就是除非發(fā)生社會(huì)影響比較大、惡性程度較高的兒童案件，才會(huì)對(duì)相關(guān)基層機(jī)構(gòu)進(jìn)行追責(zé)，數(shù)名相關(guān)責(zé)任人遭停職免職處理。而對(duì)于這一事件中四個(gè)孩子的第一監(jiān)護(hù)人，即父母應(yīng)負(fù)哪些法律責(zé)任則還沒有明確。

透過這一事件，我們看到了基層在兒童保護(hù)方面的漏洞和乏力，如果基層防控體系沒有明確的建制和職責(zé)的細(xì)化規(guī)定，那么所有的兒童將處于實(shí)際的無保護(hù)網(wǎng)狀態(tài)，更談不上追責(zé)。因此唯有改變我國兒童保護(hù)基層預(yù)防體制虛置的狀態(tài)，才能確保兒童利益得到最直接和有效的保護(hù)。

我國在政策層面對(duì)困境兒童一直都十分重視，黨的十八屆三中全會(huì)要求健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和困境兒童分類保障制度。十八大報(bào)告提出，繼續(xù)堅(jiān)持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權(quán)益。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“保障婦女兒童合法權(quán)益”，要求“幼有所育”“弱有所扶”，明確“健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系”，首次將農(nóng)村留守兒童工作納入到黨的工作報(bào)告。習(xí)近平總書記也就農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障做出了重要論述，總書記提出：培養(yǎng)少年兒童是一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，事關(guān)長遠(yuǎn)，要從夯實(shí)黨的群眾基礎(chǔ)、鞏固黨的執(zhí)政地位的戰(zhàn)略高度，重視培育未來、創(chuàng)造未來的工作，關(guān)心愛護(hù)少年兒童，為少年兒童辦實(shí)事，讓孩子們成長得更好。并要求要抓緊完善相關(guān)政策措施，健全農(nóng)村留守兒童、留守婦女、留守老年人關(guān)愛服務(wù)體系，圍繞留守人員基本生活權(quán)益保障、教育、就業(yè)、衛(wèi)生健康、思想情感等實(shí)施有效服務(wù)。要對(duì)農(nóng)村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關(guān)愛，扶貧政策從設(shè)計(jì)到落實(shí)都需要更加人性化、更加精細(xì)化，讓貧困家庭孩子感受到黨和政府的溫暖。目前我國兒童方面的相關(guān)政策主要涵蓋了教育、醫(yī)療、安全與權(quán)益保護(hù)、兒童發(fā)展以及兒童發(fā)展綱要類文件和各部委十二五規(guī)劃中兒童相關(guān)部分，其中直接相關(guān)的兒童安全與權(quán)益保護(hù)類政策又可以細(xì)分為：安全類，如教育部頒布的《學(xué)生傷害事故處理辦法》《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》等；兒童權(quán)益類，如民政部頒布的《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》、中央頒布的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》等；故意傷害類，如國務(wù)院頒布的《關(guān)于印發(fā)中國國反對(duì)拐賣婦女兒童行動(dòng)計(jì)劃（2008-2012年）的通知》；意外傷害類，如交通運(yùn)輸部頒布的《關(guān)于認(rèn)真做好〈校車安全管理?xiàng)l例〉貫徹實(shí)施工作的通知》；和其他傷害類，如教育部、財(cái)政部頒發(fā)的《中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于推行校方責(zé)任保險(xiǎn)完善校園傷害事故風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的通知》等。①此內(nèi)容參考了兒童福利條例研究課題組：《兒童福利資料匯編 上篇》的相關(guān)資料。2016年2月、6月，國務(wù)院先后印發(fā)了加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作的意見，全國所有省（區(qū)、市）都以黨委或政府名義印發(fā)了具體實(shí)施意見或工作方案。從2017年開始組織開展農(nóng)村留守兒童“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長”關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)，圍繞監(jiān)護(hù)問題這個(gè)中心開展工作。概而言之，我國兒童保護(hù)是建構(gòu)在以司法部門為依靠、以民政部門為主體、以基層為托底、以家庭為根本的體系框架上，在內(nèi)容上還是以經(jīng)濟(jì)支持和教育為主，司法處遇為輔。

一、我國兒童保護(hù)基層化的現(xiàn)狀與問題

早在2012年畢節(jié)5男童垃圾箱中毒死亡之后，當(dāng)?shù)孛裾?、教育廳、財(cái)政部和婦聯(lián)組織都曾推出過保護(hù)關(guān)愛留守兒童的一系列看似完備的舉措。但是從此個(gè)例來看，管中窺豹，可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策的實(shí)際執(zhí)行力、總體框架的搭建、追責(zé)的力度來看都存在一定的問題。

（一）我國兒童保護(hù)基層化的現(xiàn)狀

通過國家親權(quán)理念在我國的植入，國家這一兒童最大的家長已經(jīng)在兒童保護(hù)中發(fā)揮越來越重要和關(guān)鍵的作用，我國兒童保護(hù)在國家政策層面已經(jīng)取得了顯著的成果。從上述所列的各文件可看出，在國家意識(shí)層面，兒童保護(hù)已經(jīng)列入關(guān)注的領(lǐng)域之列，并且也在努力尋求突破和發(fā)展。我國未保法第六條明確規(guī)定“保護(hù)未成年人，是國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任?！痹谶@個(gè)條款中，已經(jīng)提到了兒童保護(hù)的基層組織，在出臺(tái)的諸多政策文件中也都規(guī)定了基層組織在兒童保護(hù)中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。這一方面說明兒童保護(hù)基層化已經(jīng)開始在實(shí)踐中進(jìn)行，但另一方面也表明了我國還未形成完善和成熟的兒童保護(hù)基層化體系，即兒童保護(hù)的基層化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. 主要載體：目前我國在兒童保護(hù)方面的基層組織主要是指縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村三級(jí)，在文件中也主要是對(duì)這三級(jí)進(jìn)行職責(zé)界定，基本上可以歸納為縣一級(jí)統(tǒng)籌和督促、鄉(xiāng)一級(jí)宣傳和監(jiān)護(hù)、村一級(jí)排查和報(bào)告這樣一種三級(jí)分工模式。目前兒童工作主體進(jìn)一步完善，村（居）民委員會(huì)要明確由村（居）民委員會(huì)委員、大學(xué)生村官或者專業(yè)社會(huì)工作者等人員負(fù)責(zé)兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)工作，優(yōu)先安排村（居）民委員會(huì)女性委員擔(dān)任，工作中一般稱為“兒童主任”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）要明確工作人員負(fù)責(zé)兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)工作，工作中一般稱為“兒童督導(dǎo)員”。

2. 政策基礎(chǔ)：我國原來是以覆蓋特殊兒童群體為主的補(bǔ)缺型政策奠定了我國兒童社會(huì)保護(hù)的制度基礎(chǔ)，形成了國際性公約為第一層次、法律層面為第二層次、國務(wù)院及其相關(guān)部委頒布的各項(xiàng)行政法規(guī)為第三層次這樣的制度框架。②李迎生、袁小平：“新時(shí)期兒童社會(huì)保護(hù)體系建設(shè)：背景、挑戰(zhàn)與展望”，載《社會(huì)建設(shè)》2014年第1卷第1期。目前這種補(bǔ)缺型政策雖然仍為主導(dǎo)，但也發(fā)生了一定的變化，主要是表現(xiàn)在從補(bǔ)缺正在向適度普惠轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型雖然現(xiàn)在在研究領(lǐng)域仍存在一定的爭論，但也表明了對(duì)兒童從局部保障走向全面保護(hù)的思路。此外，國家親權(quán)、兒童利益優(yōu)先等理念也正在成為我國兒童保護(hù)領(lǐng)域的主流性理念，從而推動(dòng)了相關(guān)政策的修訂、出臺(tái)，如合適成年人制度、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》和2016年全國兩會(huì)前夕國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，后面又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》等相關(guān)政策文件。從這個(gè)角度來說是符合兒童利益的，也使得保護(hù)的承擔(dān)者范圍更加廣泛而明確，其中基層組織作用的凸顯就是這個(gè)走向的一個(gè)直接結(jié)果，在上述兩個(gè)意見里都強(qiáng)調(diào)了基層組織的作用。

2. 組織體系：在我國，形成了以婦女兒童工作委員會(huì)為主導(dǎo)，民政部、衛(wèi)生部、 教育部各部中相應(yīng)的兒童工作部門，如民政部社會(huì)福利與慈善事業(yè)促進(jìn)司、社會(huì)事務(wù)司、社會(huì)救助司、 中國兒童福利和收養(yǎng)中心、社會(huì)福利中心等，共同承擔(dān)孤殘兒童、流浪乞討兒童等特殊兒童的養(yǎng)育、安置、 康復(fù)、生活保障等方面的工作的至上而下的兒童保護(hù)組織體系。①李迎生、袁小平：“新時(shí)期兒童社會(huì)保護(hù)體系建設(shè)：背景、挑戰(zhàn)與展望”，載《社會(huì)建設(shè)》2014年第1卷第1期。同時(shí)，還有另外兩股力量正在補(bǔ)充和支持這個(gè)體系的工作，其一是社會(huì)團(tuán)體力量，2016年9月1日開始實(shí)施的《慈善法》對(duì)相應(yīng)的團(tuán)體和組織的職權(quán)進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體的力量也納入到規(guī)范化的管理范疇中，將會(huì)發(fā)揮越來越大的作用；其二是個(gè)人力量。關(guān)于個(gè)人在兒童保護(hù)中的作用，可以從以下幾個(gè)不同的維度進(jìn)行：首先是所有個(gè)體都具有兒童保護(hù)的權(quán)利，其次是某些特定個(gè)體具有兒童保護(hù)的責(zé)任，比如學(xué)校里的老師、醫(yī)院里的醫(yī)護(hù)人員、基層工作人員等，具有勸阻、報(bào)告的義務(wù)，最后對(duì)個(gè)人在兒童保護(hù)中的作用并未有詳細(xì)而有效的強(qiáng)制性規(guī)定，比如報(bào)告制度的執(zhí)行及追責(zé)在事實(shí)上很難執(zhí)行，對(duì)個(gè)人在兒童保護(hù)方面的權(quán)利保障也并不到位，往往存在缺乏保護(hù)效力的現(xiàn)象?？傮w而言，我國在兒童保護(hù)方面仍然是以行政力量為主，中國的政治體制和兒童福利行政管理模式的影響巨大。②劉繼同：“當(dāng)代中國兒童福利政策框架與兒童福利服務(wù)體系”，載《青少年犯罪問題》2008年第6期，第11-21頁。但隨著社會(huì)化的進(jìn)行，社會(huì)團(tuán)體和組織發(fā)揮越來越主要的作用，個(gè)人的力量也逐步擴(kuò)大。

（二）我國兒童保護(hù)基層化存在的困難和問題：以留守兒童保護(hù)基層化為例

2016年全國兩會(huì)前夕，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》首次明確建立政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、相關(guān)部門和群團(tuán)組織共同參與的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。民政部門成為牽頭開展留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的政府部門，各級(jí)財(cái)政部門要多渠道籌措資金，支持做好農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作，縣級(jí)人民政府要切實(shí)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府屬地責(zé)任，直接、快捷、有效地為農(nóng)村留守兒童及其家庭提供關(guān)愛保護(hù)服務(wù)。民政、公安、教育等部門要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任，指導(dǎo)督促基層組織落實(shí)工作責(zé)任。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》中也對(duì)留守兒童有所涉及，但都未明確留守兒童社會(huì)保障的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和具體執(zhí)行體系。直至2018年我國開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立兒童督導(dǎo)員、村（居）設(shè)立兒童主任，并實(shí)行實(shí)名制登記管理。率先在江蘇、浙江、安徽、廣西、寧夏等10個(gè)省份推進(jìn)。但是在我國缺乏專門的困境兒童社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的前提下，村一級(jí)的基層組織無疑是離留守兒童最近也最能及時(shí)和持續(xù)提供相應(yīng)救助和福利支持的機(jī)構(gòu)，志愿者的力量相比村一級(jí)的基層組織具有更多的熱情、愛心，但無法確保時(shí)間和深度。

目前，基層組織在留守兒童社會(huì)保障中既處于基礎(chǔ)性位置，但又缺乏有力的監(jiān)督和約束機(jī)制，保障成效也參次不齊，乏力形式化的現(xiàn)象也存在。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. 專業(yè)化的缺乏

我國目前規(guī)定原則上，地市級(jí)民政部門負(fù)責(zé)培訓(xùn)到兒童督導(dǎo)員，縣級(jí)民政部門負(fù)責(zé)培訓(xùn)到兒童主任，每年至少輪訓(xùn)一次，初任兒童督導(dǎo)員和兒童主任經(jīng)培訓(xùn)考核合格后方可開展工作。但留守兒童面對(duì)諸多心理、生理等問題以及生活等方面的困難，對(duì)于這些問題都需要依靠專業(yè)的知識(shí)才能有效地解決，可是現(xiàn)在基層組織工作人員基本缺少心理學(xué)、教育學(xué)、法學(xué)等方面的專業(yè)背景，對(duì)問題的解決只能依靠土辦法和已有的經(jīng)驗(yàn)，而依靠志愿者的服務(wù)又不能保證服務(wù)提供的連續(xù)性和及時(shí)性，在留守兒童的社會(huì)保障方面更多的是按照政策指引走，只能滿足一些最基本的量化的保障支持?，F(xiàn)在大部分農(nóng)村缺少心理學(xué)方面的專業(yè)人士，教育方面的資源也并不優(yōu)化，也未見司法人員在農(nóng)村中開展相應(yīng)的活動(dòng)，基本沒有專業(yè)化的跡象。

2. 職業(yè)化的缺乏

目前在基層組織配備兒童工作的相關(guān)人員，大部分都是由村委委員、村官來承擔(dān)主要職責(zé)，雖然有相關(guān)的工作要求，但容易被當(dāng)作村務(wù)來進(jìn)行處理，且基本上集中在極端安全事件的處理和一些統(tǒng)計(jì)、信息登記之類的日常事務(wù)上，對(duì)于困境兒童的日常則極少進(jìn)行直接和有力的干預(yù)，教育則放手到學(xué)校。因此在困境兒童的社會(huì)保障方面是缺乏職業(yè)化的設(shè)置和安排的，在專崗、專職、專責(zé)的職業(yè)化配備方面還有待完善。

3. 監(jiān)督機(jī)制的缺乏

目前對(duì)留守兒童社會(huì)保障工作的模式基本都是出于民政部門的精神和要求，縣級(jí)下達(dá)具體任務(wù)，村里進(jìn)行執(zhí)行的三級(jí)結(jié)構(gòu)，但每一級(jí)都沒有明確的監(jiān)督考核機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于這方面工作也都是和其他條線的工作一起進(jìn)行走訪考察，極少有專項(xiàng)的考核及辦法的運(yùn)作。目前意見中已經(jīng)有了對(duì)監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)的規(guī)定，但并沒有詳見考核和獎(jiǎng)懲的細(xì)則，因此監(jiān)督機(jī)制還未真正落地。

二、搭建我國兒童保護(hù)的基層預(yù)防體系的基礎(chǔ)分析

（一）政策基礎(chǔ)

早在2013年民政部就下發(fā)了《關(guān)于開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》，進(jìn)一步就基層組織在未成年人社會(huì)保護(hù)所應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)加以明確，從這個(gè)文件我們已經(jīng)可以看到了我國兒童保護(hù)基層體系發(fā)展的基本思路和雛形。在通知中，列出的基本原則里提到“堅(jiān)持從源頭抓起，筑牢基礎(chǔ)防線，完善未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)家庭監(jiān)護(hù)的指導(dǎo)監(jiān)督和困難家庭的救助幫扶，增強(qiáng)未成年人思想道德教育和心理健康輔導(dǎo)，及時(shí)救助保護(hù)困境未成年人，嚴(yán)厲打擊涉及未成年人的違法犯罪行為，不斷凈化社會(huì)環(huán)境?！边@條原則確立了兒童保護(hù)體系基層化的思路，即把兒童保護(hù)的職責(zé)更多的細(xì)化至家庭這一基本單位上的第二兒童所屬層級(jí)上，如居委、村委、學(xué)校等機(jī)構(gòu)上。而通知中的主要內(nèi)容則通過兩個(gè)條款明確了兒童保護(hù)基層組織的具體職責(zé)，主要是：“（一）建立未成年人社區(qū)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。在城鄉(xiāng)基層建立社區(qū)兒童服務(wù)中心，開展流浪乞討、失學(xué)輟學(xué)、留守流動(dòng)、監(jiān)護(hù)缺失等困境兒童的排查摸底和定期走訪工作，為有需求的未成年人及其家庭提供臨時(shí)照料、教育輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、政策咨詢、親職能力培訓(xùn)、幫扶轉(zhuǎn)介等服務(wù)。（二）加強(qiáng)家庭監(jiān)護(hù)服務(wù)和監(jiān)督。建立未成年人社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定和完善相關(guān)政策措施，指導(dǎo)社區(qū)兒童服務(wù)中心開展活動(dòng)，督促村（居）委會(huì)建立隨訪制度，對(duì)問題家庭進(jìn)行監(jiān)護(hù)干預(yù)，提升家庭撫養(yǎng)和教育能力?！边@兩條已經(jīng)相當(dāng)明確的指出除了父母這第一監(jiān)護(hù)人之外，兒童最為直接的第一監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是基層未成年人社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)，具體是在村（居）委和學(xué)校支持下的社區(qū)兒童服務(wù)中心。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》中對(duì)困境兒童進(jìn)行了界定①意見中指出：“困境兒童包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會(huì)融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童?！?，并提出“要強(qiáng)化和落實(shí)基層政府、部門職責(zé)，充分發(fā)揮群團(tuán)組織優(yōu)勢，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與，建立起覆蓋城鄉(xiāng)、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同配合的工作體系。構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)，在縣一級(jí)建立強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置、評(píng)估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)等機(jī)制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立困境兒童信息臺(tái)賬，在村（居）民委員會(huì)設(shè)立兒童福利督導(dǎo)員或兒童權(quán)利監(jiān)察員。”由此為兒童保護(hù)的基層工作的加強(qiáng)直接提出了制度方面的保障和政策依據(jù)。2016年全國兩會(huì)前夕國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，后者首次明確建立政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、相關(guān)部門和群團(tuán)組織共同參與的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村三級(jí)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行了明確的規(guī)定。這兩項(xiàng)最新出臺(tái)的文件成為了兒童保護(hù)基層化的最有力的政策指引和支撐前提，也為基層組織在兒童保護(hù)中發(fā)揮更加基礎(chǔ)和深入有效的作用提出了要求和賦予了更加明確的權(quán)利。

在《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》里規(guī)定了兩類兒童保護(hù)組織機(jī)構(gòu)：未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)，并明確了兩者的功能和定位，其中未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)是指縣級(jí)以上人民政府及其民政部門根據(jù)需要設(shè)立，對(duì)生活無著的流浪乞討、遭受監(jiān)護(hù)侵害、暫時(shí)無人監(jiān)護(hù)等未成年人實(shí)施救助，承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任，協(xié)助民政部門推進(jìn)農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)等工作的專門機(jī)構(gòu)，包括按照事業(yè)單位法人登記的未成年人保護(hù)中心、未成年人救助保護(hù)中心和設(shè)有未成年人救助保護(hù)科（室）的救助管理站。并提出了要加強(qiáng)基層兒童工作隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與。這些都是我國困境兒童保護(hù)政策不斷完善的成果。

（二）理念基礎(chǔ)

有的學(xué)者提出我國已有的兒童社會(huì)保護(hù)政策不是建立在兒童平等權(quán)利的基礎(chǔ)上，而是建立在兒童特殊需要的基礎(chǔ)之上，同時(shí)在國家、家庭與兒童的關(guān)系上，家庭仍被賦予了最主要責(zé)任，國家對(duì)兒童的責(zé)任沒有得到凸顯。②李迎生、袁小平：《新時(shí)期兒童社會(huì)保護(hù)體系建設(shè)：背景、挑戰(zhàn)與展望》，載《社會(huì)建設(shè)》2014年第1卷第1期。在我國目前兒童保護(hù)方面的理念基礎(chǔ)已經(jīng)得到了比較大的擴(kuò)充，也把國際有關(guān)兒童的理念與我國的具體實(shí)際相結(jié)合，如適度普惠這個(gè)概念就具有我國特色，它是指在我國尚不具備完全普惠條件下從補(bǔ)缺到普惠的過渡形態(tài)的概括。但就目前我國的實(shí)際情況而言，以下理念成為我國兒童保護(hù)的主導(dǎo)理念基礎(chǔ)：

1. 國家親權(quán)理念。國家親權(quán)，拉丁文：Parens patriae，英文：parent of the nation，是指國家居于無法律能力者（如未成年人或者精神病人）的君主和監(jiān)護(hù)人的地位。國家親權(quán)理念現(xiàn)在已經(jīng)落戶我國司法指導(dǎo)思想中，但是對(duì)于這一概念無論從國家還是公民層面都缺乏深刻的認(rèn)識(shí)和實(shí)施，更沒有內(nèi)化為我國的國家意識(shí)和公民意識(shí)的一部分，其影響的效度更多的是在學(xué)術(shù)領(lǐng)域而非在實(shí)踐領(lǐng)域。我國在司法實(shí)踐領(lǐng)域開始踐行這一理念。

2. 兒童最大利益原則。The Principle of best interest of child，有的譯為“兒童最佳利益原則”，也有的譯為兒童利益最大化或兒童最大利益原則，該原則為兒童保護(hù)制度的核心原則之一，起源于英美法國家的家庭法傳統(tǒng),要求凡涉兒童之事，皆主要考慮兒童，對(duì)兒童給予特別照顧。①何海瀾：《善待兒童——兒童最大利益原則及其在教育、家庭、刑事制度中的運(yùn)用》，中國法制出版社2016年版。

兒童最大利益原則與國家親權(quán)理念的共同之處在于它們的出發(fā)點(diǎn)都是為了孩子，目的都是為了最大限度的保護(hù)兒童的利益。而兩者的差異在于國家親權(quán)理念側(cè)重對(duì)于保護(hù)方的界定，而兒童最大利益原則則是從保護(hù)對(duì)象出發(fā)，國家親權(quán)理念是內(nèi)含于兒童最大利益原則中的。

（三）實(shí)踐基礎(chǔ)

2013年5月，作為我國兒童保護(hù)的一個(gè)重要制度設(shè)計(jì)實(shí)踐——未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)在民政部的牽頭統(tǒng)籌下順利進(jìn)行，在第一批試點(diǎn)取得良好成效的基礎(chǔ)上，又推出了第二批試點(diǎn)，現(xiàn)在已經(jīng)基本上制度化，全國都在進(jìn)行相關(guān)工作，為我國未成年人社會(huì)保護(hù)制度的創(chuàng)新奠定了良好的基礎(chǔ)。未成年人保護(hù)試點(diǎn)是以流浪未成年人的救助保護(hù)為著眼點(diǎn)，以維護(hù)好發(fā)展好未成年人合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在“以人為本，創(chuàng)新發(fā)展；預(yù)防為主，標(biāo)本兼治；政府主導(dǎo)，社會(huì)參與；因地制宜，注重實(shí)效”的原則指引下，關(guān)注困境兒童乃至全體兒童之福祉。除此之外，我國也出臺(tái)了一系列的未成年人保護(hù)方面的法律法規(guī)和政策措施。

三、搭建我國兒童保護(hù)基層體系的要點(diǎn)分析

（一）兒童保護(hù)的普遍化與細(xì)化

根據(jù)目前我國適度普惠的福利思路，我國兒童保護(hù)的實(shí)踐也不再是原先的重點(diǎn)對(duì)象救濟(jì)模式。我國兒童福利制度中有一種比較典型的提法，即“一普四分”的模式，主要是面向全體兒童的普惠性福利措施以及把兒童福利的對(duì)象范圍細(xì)化為四個(gè)類型的提法，針對(duì)每個(gè)類型關(guān)注的福利措施有所區(qū)別。②具體詳見佟麗華為韓晶晶所著一書《兒童福利制度比較研究》中所撰寫的序言。按照這種思路，兒童保護(hù)也存在著普遍化和細(xì)化的問題。

對(duì)于兒童保護(hù)可以分為不同的維度：從保護(hù)對(duì)象上看，目前我國政策層面操作上一般將兒童群體將按照孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童四個(gè)層次，分成不同類型，并依類型按不同標(biāo)準(zhǔn)予以福利保障。而筆者認(rèn)為從兒童保護(hù)國家監(jiān)護(hù)的角度可以分為全體兒童的保護(hù)、困境兒童的保護(hù)、瀕危兒童的保護(hù)，其中瀕危兒童是指已經(jīng)有受到虐待和其他侵害的預(yù)兆、或處于易受侵害環(huán)境的兒童，比如父母中有人酗酒、非原生家庭、家庭成員心理狀態(tài)不良、有過暴力先例等，其中瀕危指數(shù)可由細(xì)化的瀕危評(píng)價(jià)體系給出。瀕危評(píng)價(jià)體系則相對(duì)復(fù)雜，需要從醫(yī)院、居委、學(xué)校、民政等多部分全方面的評(píng)價(jià)才能實(shí)現(xiàn)，比如，從嬰兒降生時(shí)就可由所在醫(yī)院對(duì)其監(jiān)護(hù)人進(jìn)行初步的心理狀況評(píng)定和了解，相應(yīng)的進(jìn)行指導(dǎo)。①建議在公民身份登記系統(tǒng)中加入心理狀況一項(xiàng)。居委則負(fù)責(zé)平時(shí)家庭關(guān)系的了解與兒童監(jiān)護(hù)狀況的監(jiān)督、隨訪。社工則針對(duì)有過傷害行為的案主進(jìn)行專業(yè)干預(yù)、輔導(dǎo)、評(píng)估。由從保護(hù)具體內(nèi)容來看，可分為生理保護(hù)、心理保護(hù)、權(quán)利保護(hù)三個(gè)大類。前兩項(xiàng)是保護(hù)兒童免受身心的直接傷害，比如毆打、羞辱等直接暴力和言語暴力情感暴力等冷暴力行為，權(quán)利保護(hù)則是針對(duì)受教育權(quán)、治療看護(hù)權(quán)、選擇權(quán)等相關(guān)人事權(quán)利的保護(hù)。

（二）兒童保護(hù)的三個(gè)干預(yù)維度

首先要提高治理懲處強(qiáng)度。2014年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和民政部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，開始實(shí)踐未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)的轉(zhuǎn)移。《中華人民共和國民法總則》中，國家監(jiān)護(hù)制度得到充分的體現(xiàn)，對(duì)監(jiān)護(hù)人范圍、監(jiān)護(hù)人指定程序、被監(jiān)護(hù)人范圍、監(jiān)護(hù)職責(zé)履行方式、意定監(jiān)護(hù)、撤銷監(jiān)護(hù)等問題進(jìn)行了規(guī)定。此外，《未成年人保護(hù)法》是專門針對(duì)兒童侵害的適用法律規(guī)范，但未保法在實(shí)際的處置適用上并不充分，在執(zhí)行上更是困難重重，更多的是以指導(dǎo)性的規(guī)范形式存在。而真正的用于實(shí)踐的是散落于《刑法》《民法》等各部門法中的條款。相較西方國家擁有專門的少年法院和專門的福利法等可以直接指向兒童保護(hù)的做法，我國在兒童保護(hù)和侵害事件的治理懲處上還存在泛化、分散化、薄弱化的三個(gè)現(xiàn)狀，這是由于我國現(xiàn)在還未有健全的兒童福利保護(hù)體系，兜底機(jī)制雖已經(jīng)建立但仍有待進(jìn)一步完善，因此治理懲處力度必然也相應(yīng)的受到限制。剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)案例的出現(xiàn)，開始了對(duì)現(xiàn)有兜底機(jī)制的考驗(yàn)，促使現(xiàn)有的福利體系加快完善的步伐，只是鑒于我國目前剛開始適度普惠的福利制度探索，民政部門的兜底機(jī)制還只能是應(yīng)急性的暫時(shí)性解決兒童保護(hù)的后續(xù)服務(wù)問題，這也直接限制了在兒童侵害事件處置上的強(qiáng)度。因此，需要進(jìn)一步完善我國的兒童福利體系，提高服務(wù)遞送、介入方面的有效性，才能具備提高兒童侵害事件的懲處強(qiáng)度的條件。

其次要加大預(yù)防保護(hù)力度。許多兒童侵害案件尤其是惡性侵害事件都存在侵害時(shí)間長且反復(fù)的情況，這與侵害過程中無外界干預(yù)或僅形式化干預(yù)直接相關(guān)，即目前在兒童保護(hù)預(yù)防中國家親權(quán)理念并未建立，兒童全員保護(hù)的觀念也非常薄弱，兒童作為家庭成員而對(duì)兒童的侵害別作為家務(wù)事而私密化的現(xiàn)象仍根深蒂固。因此加大預(yù)防保護(hù)的力度，首先要做的是進(jìn)一步樹立國家親權(quán)理念，喚醒全社會(huì)的兒童保護(hù)意識(shí)，同時(shí)更為直接和有效的方式是進(jìn)一步完善強(qiáng)制報(bào)告制度。在我國對(duì)于強(qiáng)制報(bào)告有相關(guān)規(guī)定，在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》中已經(jīng)明確要求在縣一級(jí)建立強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置、評(píng)估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)等機(jī)制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立困境兒童信息臺(tái)賬，在村（居）民委員會(huì)設(shè)立兒童福利督導(dǎo)員或兒童權(quán)利監(jiān)察員。但在具體執(zhí)行中，依然存在著報(bào)告方范圍小，報(bào)告機(jī)構(gòu)少且模糊的具體現(xiàn)實(shí)。對(duì)于報(bào)告制度，需要進(jìn)一步將報(bào)告方擴(kuò)大到全體公民、機(jī)構(gòu)；進(jìn)一步將報(bào)告機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到村居委、黨員群眾，進(jìn)一步加大救助熱線的宣傳力度；做好報(bào)告方的保密和保護(hù)措施。值得關(guān)注的是如何進(jìn)一步拓寬線上匿名舉報(bào)的渠道。相較于傳統(tǒng)的信件或?qū)嵢伺e報(bào)，線上舉報(bào)在舉報(bào)的便捷性、安全性、及時(shí)性以及存證的有效性上更具有優(yōu)勢。因此與110及兒童保護(hù)熱線平臺(tái)直接鏈接共享的兒童保護(hù)舉報(bào)線上渠道的進(jìn)一步開發(fā)和完善就顯得尤為重要，也為縮短兒童被侵害的時(shí)間和減少再次被侵害的可能提供了條件。

再次要加快干預(yù)介入速度。兒童侵害雖然具有一定的隱秘性，但凡侵害，必有外在顯現(xiàn)，比如兒童非常態(tài)的哭喊，外傷以及不良的心理表現(xiàn)等，這些都需要學(xué)校、村居委以及專業(yè)兒童保護(hù)工作人員及相關(guān)機(jī)構(gòu)的重視，迅速介入調(diào)查和干預(yù)，而不能僅僅采用非告訴不理的態(tài)度和原則，等侵害造成嚴(yán)重后果才進(jìn)行干預(yù)，畢竟兒童是缺乏自我保護(hù)能力的，讓兒童自行報(bào)告并不現(xiàn)實(shí)，因此需要相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)及時(shí)主動(dòng)介入和跟蹤保護(hù)。要加快干預(yù)介入的速度，需要進(jìn)一步的明確兒童保護(hù)的主體和客體，需要賦予保護(hù)機(jī)構(gòu)和人員更加充分的干預(yù)職權(quán)，需要建立嚴(yán)密全覆蓋的兒童保護(hù)體系，建立快速反應(yīng)處置隊(duì)伍，充分運(yùn)用社工的機(jī)動(dòng)性，才能盡可能早的實(shí)施保護(hù)和快速介入。

要做到以上三個(gè)維度，最為基本的前提是把兒童保護(hù)基層化，進(jìn)一步細(xì)化兒童保護(hù)基層體系的構(gòu)建，搭建能深入到家庭一級(jí)的基層兒童保護(hù)隊(duì)伍，而不是讓兒童保護(hù)僅僅成為基層機(jī)構(gòu)的工作之一，也不能讓基層機(jī)構(gòu)僅僅承擔(dān)報(bào)告、統(tǒng)計(jì)等一些量化的工作而沒有實(shí)質(zhì)的兒童保護(hù)處置的義務(wù)和權(quán)利，要進(jìn)一步完善我國兒童保護(hù)基層預(yù)防體制，實(shí)現(xiàn)兒童保護(hù)基層預(yù)防的實(shí)體化和最優(yōu)化。