周 陳

引 言

當(dāng)前，政府與人民法院的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)已成為破產(chǎn)審判實(shí)踐必不可缺的要素以及共識(shí)。一方面，最高人民法院于2018年3月發(fā)布的《全國(guó)法院破產(chǎn)審判工作會(huì)議紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱“《會(huì)議紀(jì)要》”)“一、破產(chǎn)審判的總體要求”的第三點(diǎn)指出，進(jìn)一步完善破產(chǎn)重整企業(yè)識(shí)別、政府與法院協(xié)調(diào)、案件信息溝通、合法有序的利益衡平四項(xiàng)破產(chǎn)審判工作機(jī)制。同時(shí)，“四、破產(chǎn)重整”的第16條指出，人民法院要與政府建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，幫助管理人或債務(wù)人解決重整計(jì)劃草案制定中的困難與問題。另一方面，我國(guó)多地已建立“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。從該機(jī)制的作用和應(yīng)用領(lǐng)域來看，“府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制”實(shí)質(zhì)是為了解決司法程序單獨(dú)處置破產(chǎn)事務(wù)能力不足的問題而建立的一種“行政司法協(xié)調(diào)機(jī)制”。該機(jī)制引入行政機(jī)關(guān)來協(xié)調(diào)處置破產(chǎn)事務(wù)，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在部門協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)政策、信訪維穩(wěn)、項(xiàng)目對(duì)接及引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等方面的優(yōu)勢(shì)。經(jīng)過實(shí)踐證明，政府各職能部門和人民法院建立有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并逐漸從“一事一議”機(jī)制向常態(tài)化工作機(jī)制轉(zhuǎn)變，明顯提高了破產(chǎn)審判工作的質(zhì)量以及效率。[注]參見杜萬華：“積極推進(jìn)我國(guó)破產(chǎn)審判工作邁上新臺(tái)階”，載《人民法院報(bào)》2018年10月31日。當(dāng)然，“府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制”也存在諸多需要解決完善的問題，例如是否有必要設(shè)立常態(tài)化的企業(yè)破產(chǎn)事務(wù)工作聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、將府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制機(jī)構(gòu)化——設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局便是其中一個(gè)重要議題。與此同時(shí)，以中國(guó)政法大學(xué)李曙光教授為代表的破產(chǎn)法學(xué)界權(quán)威便從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，認(rèn)為我國(guó)破產(chǎn)法的實(shí)施離不開行政機(jī)關(guān)的支持，建議我國(guó)可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家破產(chǎn)立法與行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡快在國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)層面設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局負(fù)責(zé)破產(chǎn)方面的行政事務(wù)。[注]實(shí)際上，李教授將負(fù)責(zé)破產(chǎn)方面的行政事務(wù)機(jī)構(gòu)命名為“破產(chǎn)管理局”。對(duì)比筆者所設(shè)想的“破產(chǎn)服務(wù)局”，二者只是稱謂不同，實(shí)為同一個(gè)行政機(jī)關(guān)。而無論從服務(wù)型政府的角度或是從推動(dòng)企業(yè)破產(chǎn)市場(chǎng)化、法治化的角度而言，筆者認(rèn)為，目前“破產(chǎn)服務(wù)局”的提法更為合適。從一個(gè)側(cè)面來看，推動(dòng)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，也正是更好發(fā)揮破產(chǎn)事務(wù)工作的“服務(wù)者”作用，提高破產(chǎn)審判工作的質(zhì)量與效率，推動(dòng)資源配置實(shí)現(xiàn)效益最大化以及效率最優(yōu)化的路徑之一。參見李曙光：“中國(guó)迫切需要建立破產(chǎn)管理局”，載《南方周末》2010年7月2日。而在破產(chǎn)服務(wù)局的功能層面，破產(chǎn)服務(wù)局可以作為府院聯(lián)動(dòng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，專門處理諸如信用修復(fù)、勞動(dòng)債權(quán)糾紛等需要行政協(xié)調(diào)的工作。作為行政機(jī)關(guān)，破產(chǎn)服務(wù)局減少法院直接與政府各職能部門溝通協(xié)調(diào)的不確定性，也分擔(dān)了法院的壓力。[注]參見周陳、薛智勝：“社會(huì)主義核心價(jià)值觀視閾下完善我國(guó)破產(chǎn)法律制度的思考”，載《天津法學(xué)》2018第4期，第43頁?；诖?，以府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制機(jī)構(gòu)化為切人點(diǎn)，筆者試圖通過對(duì)破產(chǎn)服務(wù)局設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)的構(gòu)想，將涉及破產(chǎn)服務(wù)局的權(quán)限、破產(chǎn)案內(nèi)外的行政司法協(xié)調(diào)、破產(chǎn)服務(wù)局官員的編制、遴選以及考核等方面，為推動(dòng)我國(guó)破產(chǎn)法實(shí)施提供一定的思路。

一、 設(shè)置破產(chǎn)服務(wù)局的假設(shè)——府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制機(jī)構(gòu)化的背景與基礎(chǔ)

(一) 設(shè)置破產(chǎn)服務(wù)局的背景

破產(chǎn)法具有“坩堝”效應(yīng)，傳統(tǒng)的民商事案件審理模式已然不適應(yīng)當(dāng)下破產(chǎn)審理工作。一方面，破產(chǎn)案件審理對(duì)法官的綜合審理素質(zhì)要求較高，審理法官不僅需要具備民商事傳統(tǒng)私法法律知識(shí)儲(chǔ)備，同時(shí)需要具備行政法、經(jīng)濟(jì)法等公法知識(shí)儲(chǔ)備。另一方面，破產(chǎn)案件還涉及社會(huì)問題，如企業(yè)職工安置、職工債權(quán)保障，地方政府政績(jī)以及聲譽(yù)影響等問題。因此實(shí)務(wù)界形象地將破產(chǎn)案件審理描述為既是辦案又是辦事。[注]參見羅書臻：“依法開展破產(chǎn)案件審理，穩(wěn)妥處置‘僵尸企業(yè)’：專訪最高人民法院審判委員會(huì)專職委員杜萬華”，載《人民法院報(bào)》2016年4月26日。而把破產(chǎn)審理工作這件事辦好，不僅僅是法院一方獨(dú)挑大梁，也是政府的職責(zé)所在。黨的十八屆三中全會(huì)指出，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)市場(chǎng)化、法治化，減少政府對(duì)微觀民商事活動(dòng)的直接干預(yù)是應(yīng)有之義。但同時(shí)，不能用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制替代、否定政府的作用，政府應(yīng)當(dāng)做好破產(chǎn)事務(wù)工作“服務(wù)者”的角色。在這種背景下，如同破產(chǎn)審判需要專業(yè)化，破產(chǎn)案件的行政協(xié)調(diào)服務(wù)也需要專業(yè)化，如此才能積極高效地配合法院完成破產(chǎn)案件的審理工作。實(shí)踐中，由于一些地方政府職能部門對(duì)于企業(yè)破產(chǎn)的觀念滯后，行政事務(wù)處理流程與破產(chǎn)程序價(jià)值存在較大的沖突，法院與政府職能部門溝通成本過高、難度較大，部分地方法院對(duì)破產(chǎn)案件往往產(chǎn)生消極情緒，從而一定程度上拖拽了府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的發(fā)展進(jìn)程，破產(chǎn)法實(shí)施的質(zhì)量以及效率也必然大打折扣?；诖耍⒖茖W(xué)的破產(chǎn)服務(wù)質(zhì)量體系，逐步解決破產(chǎn)審判工作的孤立無援、破產(chǎn)行政協(xié)調(diào)服務(wù)的供給不足以及破產(chǎn)案件缺乏激勵(lì)等問題尤為重要。

同時(shí)，社會(huì)破產(chǎn)觀念的滯后也直接體現(xiàn)在我國(guó)現(xiàn)有法律文本之中。立法著重關(guān)注企業(yè)市場(chǎng)運(yùn)行方面，而企業(yè)市場(chǎng)退出方面卻缺乏重視。以現(xiàn)行稅法為例，《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》缺乏對(duì)企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序的規(guī)則設(shè)計(jì)，導(dǎo)致部分適用于正常經(jīng)營(yíng)企業(yè)的條文與《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》(本文簡(jiǎn)稱“破產(chǎn)法”)直接沖突，對(duì)破產(chǎn)法的實(shí)施產(chǎn)生極大的困擾。而立法永遠(yuǎn)存在滯后性，府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制常態(tài)化的路徑之一是府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度化、法律化，但必須逐步推進(jìn)，因?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)的修改乃至置換不但需要廣泛的社會(huì)共識(shí)，而且常常被賦予打破固有利益結(jié)構(gòu)的使命，不是一朝一夕能夠完成的。盡管我國(guó)破產(chǎn)法已經(jīng)實(shí)施十余年，但如前所述，“談破色變”的社會(huì)氛圍無論在行政機(jī)關(guān)的行動(dòng)中還是法律的文本中都依然盛行，相關(guān)配套制度涉及的行政機(jī)關(guān)仍舊帶著“有色眼鏡”來看待破產(chǎn)程序中的債務(wù)人企業(yè)，加之這些行政機(jī)關(guān)所屬的相關(guān)國(guó)務(wù)院組成部門對(duì)重要立法又具有主導(dǎo)起草的權(quán)力，所以無論是觀念上還是利益結(jié)構(gòu)上，改革的阻力巨大。如何在現(xiàn)有破產(chǎn)制度框架下對(duì)破產(chǎn)程序給予最大的支持便是當(dāng)下府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制努力的方向。

越來越多的學(xué)者轉(zhuǎn)換研究思路，寄望于通過設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局，實(shí)現(xiàn)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制機(jī)構(gòu)化，從而期待破產(chǎn)服務(wù)局能夠利用其強(qiáng)大的信息集中收集、分析、反饋功能，在案中案外發(fā)揮府院聯(lián)動(dòng)的積極作用。[注]以李曙光教授為代表的中國(guó)政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組中心研究人員是組建我國(guó)“破產(chǎn)管理局”的強(qiáng)力支持者。上海市法學(xué)會(huì)商法學(xué)研究會(huì)、破產(chǎn)法研究會(huì)2018年年會(huì)曾圍繞“破產(chǎn)案件處理中的‘府院協(xié)調(diào)機(jī)制’”這一主題深入討論。其中，是否有必要設(shè)立常態(tài)化的企業(yè)破產(chǎn)工作聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)便是一大分論題。除此以外，四川省政協(xié)委員馬向林建議在四川先行設(shè)立“破產(chǎn)管理局”進(jìn)行試點(diǎn)。盡管學(xué)界與實(shí)務(wù)界已經(jīng)逐漸關(guān)注破產(chǎn)服務(wù)局的必要性以及優(yōu)勢(shì)，但是從國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)數(shù)量來看，系統(tǒng)討論我國(guó)破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)的少之又少。雖然破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)置沒有被納入2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》之中，但從我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的趨勢(shì)來看，破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)立符合國(guó)家機(jī)構(gòu)改革發(fā)展進(jìn)程。一方面，設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局能夠推進(jìn)政府職能的優(yōu)化與調(diào)整。政府職能的轉(zhuǎn)變始終是機(jī)構(gòu)設(shè)置變革的重點(diǎn)，政府職能囊括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)，其經(jīng)歷了兩個(gè)階段發(fā)展——實(shí)現(xiàn)了全能型政府向有限性政府的轉(zhuǎn)變、管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。[注]參見周志忍、徐艷晴：“基于變革管理視角對(duì)三十年來機(jī)構(gòu)改革的審視”，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第7期，第76頁。破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)的一大特色便是著眼于“服務(wù)”破產(chǎn)事務(wù)，以行政手段協(xié)調(diào)司法工作，而不是政府包攬本屬于司法管轄的企業(yè)破產(chǎn)程序，干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。經(jīng)實(shí)踐證明，行政司法協(xié)調(diào)服務(wù)正是破產(chǎn)事務(wù)處置工作長(zhǎng)期所需的一項(xiàng)政府職能。另一方面，如前所述，頂層修改存在爭(zhēng)議且期限漫長(zhǎng)，而設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局能夠優(yōu)化現(xiàn)有破產(chǎn)立法及其配套制度框架、維護(hù)現(xiàn)有制度的穩(wěn)定、創(chuàng)造制度改善的環(huán)境。理由在于：鑒于相關(guān)國(guó)務(wù)院組成部門自我改革的阻力巨大，就行政司法協(xié)調(diào)層面而言，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院牽頭通過自上而下的形式設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局來整合與規(guī)范現(xiàn)有破產(chǎn)及其配套制度下各部門的行政力量，有利于緩解企業(yè)破產(chǎn)府院聯(lián)動(dòng)的腸梗阻現(xiàn)象。盡管機(jī)構(gòu)改革方案需要提請(qǐng)全國(guó)人大審議，職權(quán)也需要通過行政法規(guī)予以固定，但不能忽視國(guó)務(wù)院對(duì)各部門的統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)能力，在不違反上位法的情況下，無論是從共識(shí)范圍還是利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度來看，基于行政司法協(xié)調(diào)需求而形成機(jī)構(gòu)改革方案的阻力，較之破產(chǎn)法及相關(guān)配套法律制度修改方案的形成要小得多。同時(shí)，各部門通過不斷積累破產(chǎn)服務(wù)局設(shè)立后的行政司法協(xié)調(diào)實(shí)踐，有助于在相關(guān)行政機(jī)關(guān)層面率先形成一個(gè)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)企業(yè)破產(chǎn)觀念培育氛圍，幫助行政機(jī)關(guān)超脫出本部門的視野局限，理解人民法院審判難處，從而推動(dòng)相關(guān)的破產(chǎn)相關(guān)立法。[注]筆者認(rèn)為樹立正確的破產(chǎn)法治觀念始終是推動(dòng)立法的重要一環(huán)，一旦涉及法律層面的修改，即便是國(guó)務(wù)院牽頭，也必然要經(jīng)歷法律草案長(zhǎng)期的設(shè)計(jì)與論證環(huán)節(jié)。故而，以實(shí)踐需求為導(dǎo)向，通過設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局將穩(wěn)定與優(yōu)化現(xiàn)有制度框架擺在首位，逐步推進(jìn)立法修訂是最有利于提升破產(chǎn)審判處置質(zhì)量與效率的思路。

(二) 設(shè)置破產(chǎn)服務(wù)局的實(shí)踐基礎(chǔ)

粗放地講，處置破產(chǎn)事務(wù)的行政機(jī)關(guān)的雛形可以追溯到上世紀(jì)八十年代《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》的適用時(shí)期。這個(gè)時(shí)期各地的“破辦”大放異彩。從中央政府“全國(guó)企業(yè)兼并破產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”到各地方政府的企業(yè)兼并破產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室都在有組織、有計(jì)劃地實(shí)施政策性破產(chǎn)案件的管理。但地方政府不僅是決策者、發(fā)動(dòng)者，也是具體操縱者，法院對(duì)破產(chǎn)案件不是不告不理，而是沒有政府批文就不理，存在明顯的“政府強(qiáng)、法院弱”的特征。[注]參見李曙光：《法思想錄》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第268頁。從破產(chǎn)立法三十年的進(jìn)程來看，特別是2006年破產(chǎn)法頒布以后，破產(chǎn)法的市場(chǎng)化走向愈發(fā)明晰，政策性破產(chǎn)的培植土壤從制度層面幾乎消失殆盡，目前各地試行的府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的內(nèi)涵也決不允許存在政府機(jī)構(gòu)把握破產(chǎn)程序控制權(quán)的解釋空間。可以說，“破辦”的存在的確是我國(guó)破產(chǎn)法治實(shí)踐探索中的腳印，但絕不是“府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制機(jī)構(gòu)化“的雛形。如前所述，破產(chǎn)審理工作的綜合性特點(diǎn)決定了地方黨政以及其他職能部門支持的必要性。而目前我國(guó)破產(chǎn)立法并未規(guī)定設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局，破產(chǎn)案件的司法與行政協(xié)調(diào)依靠各地的破產(chǎn)處置工作聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要或者個(gè)案特辦的形式予以固定。即便如此，設(shè)置破產(chǎn)服務(wù)局的實(shí)踐基礎(chǔ)已在我國(guó)生根發(fā)芽。

從近年全國(guó)破產(chǎn)事務(wù)處置實(shí)踐來看，溫州市政府對(duì)建立專門的破產(chǎn)事務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、保障審判工作順利的認(rèn)識(shí)走在全國(guó)前列。2014年溫州市發(fā)布《企業(yè)破產(chǎn)處置工作聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱“《溫州紀(jì)要一》”)，會(huì)議明確了建立破產(chǎn)處置工作聯(lián)席會(huì)議制度，將市企業(yè)破產(chǎn)處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室與市處置辦進(jìn)行整合。可以說，溫州市的實(shí)踐創(chuàng)新是我國(guó)破產(chǎn)審判府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制機(jī)構(gòu)化的一個(gè)縮影，為我國(guó)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制機(jī)構(gòu)化跨出堅(jiān)實(shí)的一步。從涉及面來看，《溫州紀(jì)要一》對(duì)政府在破產(chǎn)企業(yè)涉稅、工商登記注銷、破產(chǎn)企業(yè)涉違章車輛過戶、違章建筑處置、公安機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)產(chǎn)接管的協(xié)助、中醫(yī)藥重整企業(yè)參與招投標(biāo)等難題中如何發(fā)揮公共服務(wù)職能進(jìn)行規(guī)定，為設(shè)置破產(chǎn)服務(wù)局相關(guān)職能提供一定的參考。[注]參見徐亞農(nóng)：《破產(chǎn)審判的溫州探索》，法律出版社2018年版，第214頁。2016年溫州市又發(fā)布《企業(yè)破產(chǎn)處置工作聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要二》(以下簡(jiǎn)稱“《溫州紀(jì)要二》”)，該文件又對(duì)重整企業(yè)信用修復(fù)、破產(chǎn)企業(yè)工商注銷登記、抵押物登記住銷售辦理等問題進(jìn)行規(guī)定，為充分發(fā)揮破產(chǎn)法律制度“清道夫”作用保駕護(hù)航。[注]參見徐亞農(nóng)：《破產(chǎn)審判的溫州探索》，法律出版社2018年版，第223頁。2016年10月，浙江省政府先后出臺(tái)《關(guān)于處置“僵尸企業(yè)”的指導(dǎo)意見》等三個(gè)文件，在省級(jí)層面實(shí)質(zhì)運(yùn)作破產(chǎn)審判府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制。紹興中院推動(dòng)紹興市政府出臺(tái)《紹興市企業(yè)破產(chǎn)協(xié)調(diào)處置工作機(jī)制(試行)》，涉及發(fā)改委、人力社保局、財(cái)政局等25個(gè)政府職能部門，涵蓋了職工安置、資產(chǎn)查控、稅收等八大方面。2017年溫州市出臺(tái)的《企業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)處置工作府院聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱“《溫州紀(jì)要三》”)建立定期召開工作例會(huì)機(jī)制，使府院聯(lián)動(dòng)常態(tài)化，更好地有效執(zhí)行紀(jì)要規(guī)定。作為營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的樣本城市，上海在推動(dòng)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制常態(tài)化上也不甘示弱。2018年上海市高院與政府部門共計(jì)二十個(gè)成員單位聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于構(gòu)建常態(tài)化府院破產(chǎn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施意見》”)，以企業(yè)挽救和退出的問題和需求為導(dǎo)向，建立健全市場(chǎng)主體救治和退出的長(zhǎng)效綜合配套機(jī)制，并進(jìn)一步明確了各成員單位的工作職責(zé)?！秾?shí)施意見》的主要任務(wù)是通過運(yùn)用破產(chǎn)法律制度積極預(yù)防破產(chǎn)，推動(dòng)企業(yè)破產(chǎn)審判工作順利進(jìn)行；建立制度化協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮政府部門和人民法院的職能作用，統(tǒng)籌解決破產(chǎn)事務(wù)工作難題；積極防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)特別是金融風(fēng)險(xiǎn)，建立信息共享、通報(bào)機(jī)制。

總之，在府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制常態(tài)化的進(jìn)程上，各地探索已經(jīng)初見成效，一定程度上形成府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的機(jī)構(gòu)化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?？梢哉f，破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)是建立在各地“實(shí)踐”的肩膀上砥礪前行的。

二、 破產(chǎn)服務(wù)局的權(quán)限

(一) 對(duì)破產(chǎn)服務(wù)局權(quán)限的基本認(rèn)識(shí)

從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來看，一般認(rèn)為破產(chǎn)服務(wù)局有五項(xiàng)定位與功能，分別是：第一，破產(chǎn)服務(wù)局作為獻(xiàn)策者，追蹤破產(chǎn)法律制度實(shí)施并整理法律實(shí)施的實(shí)證數(shù)據(jù)以及依據(jù)；第二，破產(chǎn)服務(wù)局作為規(guī)則制定者，負(fù)責(zé)破產(chǎn)法律制度實(shí)施中操作規(guī)程的制定及為立法修改提供建議，推動(dòng)法治建設(shè)；第三，破產(chǎn)服務(wù)局作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)層的誠(chéng)信監(jiān)督者，追蹤董監(jiān)高落實(shí)公司法規(guī)定的誠(chéng)信義務(wù)；第四，破產(chǎn)服務(wù)局作為公共管理人，為沒有盈利或較少盈利的破產(chǎn)事務(wù)，特別是為將來我國(guó)可能出現(xiàn)的個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)提供義務(wù)性的管理人服務(wù)；第五，破產(chǎn)服務(wù)局作為管理人的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)督破產(chǎn)管理人，代替容易滋生腐敗、沒有效率的法院管理體制。[注]參見李曙光：《破產(chǎn)法的轉(zhuǎn)型:李曙光破產(chǎn)法文選》，法律出版社2013年版，第189～191頁。破產(chǎn)服務(wù)局的功能與權(quán)限本質(zhì)上是一體兩面。雖然上述功能已有較成熟的國(guó)際實(shí)踐可供參考，但集中于行政管理層面，較少涉及府院聯(lián)動(dòng)層面的協(xié)調(diào)服務(wù)，缺乏對(duì)破產(chǎn)案件審理本身質(zhì)量與效率提升的直接激勵(lì)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將權(quán)限輻射至行政司法協(xié)調(diào)服務(wù)層面，與人民法院形成良性互動(dòng)。而職權(quán)法定是現(xiàn)代法治的基本要素，就推動(dòng)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制而言，破產(chǎn)服務(wù)局的權(quán)限應(yīng)當(dāng)在行政法規(guī)的層面予以固定。同時(shí)，權(quán)限設(shè)置應(yīng)當(dāng)注意以下問題：

第一，提防行政力量越位救助。有學(xué)者從預(yù)算約束的角度分析認(rèn)為，由于政策性軟預(yù)算約束破壞了信用經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，破壞良好的營(yíng)商環(huán)境，導(dǎo)致了破產(chǎn)法作為市場(chǎng)機(jī)制硬預(yù)算約束的司法實(shí)踐與立法預(yù)期存在較大差距。繼而建議從外部杜絕政府失靈觸發(fā)的政策性軟預(yù)算約束，設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局來作為硬化破產(chǎn)清算程序的保障機(jī)制。[注]參見張欽昱：“軟預(yù)算約束視角下破產(chǎn)清算程序之反思及重構(gòu)”，載《法商研究》2016年第3期，第100～101頁。但不得不警惕破產(chǎn)服務(wù)局作為政策性軟預(yù)算約束的“屠龍者”成為“惡龍”的反轉(zhuǎn)局面，這就需要嚴(yán)格限制破產(chǎn)服務(wù)局的權(quán)限。從依法行政的角度來說，法無授權(quán)不可為。破產(chǎn)服務(wù)局須做好破產(chǎn)工作“服務(wù)者”的角色，逾越法治紅線意味著行政越權(quán)而干預(yù)司法框架內(nèi)市場(chǎng)退出程序，從而擾亂正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰機(jī)制，對(duì)信用經(jīng)濟(jì)的危害極大。

第二，破產(chǎn)服務(wù)局的權(quán)限應(yīng)當(dāng)與破產(chǎn)法庭的權(quán)限有所區(qū)分。破產(chǎn)審判實(shí)踐中，困擾法官的不是法律適用問題，而是無法可依的問題。而破產(chǎn)程序需要政府職能部門的協(xié)助，當(dāng)政府職能部門協(xié)助審判的積極性不夠，就需要破產(chǎn)法官來處理大量司法職能以外的事務(wù)性工作(包括做相關(guān)職能部門的“思想工作”)，從而嚴(yán)重影響破產(chǎn)審判的進(jìn)度與質(zhì)量。所以，破產(chǎn)法官應(yīng)當(dāng)回到自己的舞臺(tái)，遠(yuǎn)離不屬于司法職能的事務(wù)性工作。[注]參見陳夏紅：“我國(guó)清算與破產(chǎn)審判庭的設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)”，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2017年第1期，第170頁。以機(jī)構(gòu)的專業(yè)分工而言，破產(chǎn)服務(wù)局與破產(chǎn)法庭應(yīng)當(dāng)各司其職。

第三，對(duì)于破產(chǎn)事務(wù)的行政司法協(xié)調(diào)工作的落實(shí)，破產(chǎn)服務(wù)局只能在現(xiàn)有破產(chǎn)制度框架下從技術(shù)上盡到最大的努力。通過頂層設(shè)計(jì)的修改，形成府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制法律化、制度化從而保障常態(tài)化，始終是推動(dòng)破產(chǎn)立法科學(xué)、破產(chǎn)實(shí)施優(yōu)質(zhì)高效的最終目標(biāo)。特別是需要對(duì)重整后企業(yè)的主體地位作出明確規(guī)定，這一定意義上是目前重整后企業(yè)需要府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制處理的信用修復(fù)等協(xié)調(diào)難題的根源所在。破產(chǎn)服務(wù)局作為行政機(jī)關(guān)，其具有的行政司法協(xié)調(diào)職能的依據(jù)是行政法規(guī)。而行政法規(guī)又需要在上位法不沖突的情形下，也就是在現(xiàn)有破產(chǎn)制度框架內(nèi)明晰與收攏原各部門處理破產(chǎn)事務(wù)工作的權(quán)力與責(zé)任后才能使破產(chǎn)服務(wù)局發(fā)揮這一行政司法協(xié)調(diào)職能。雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，破產(chǎn)法制及相關(guān)配套制度越完善，府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的能動(dòng)性越少。但需要注意的是，暫且不從前述立法成本去考量這一切，從“紙面上的法”到“行動(dòng)中的法”的過程也必然是一道難算的“法律實(shí)施經(jīng)濟(jì)帳”。不可否認(rèn)的是，以階段性調(diào)整的意義而言，目前破產(chǎn)服務(wù)局的行政司法協(xié)調(diào)功能價(jià)值較高，何況如前所述其也不局限于這一項(xiàng)功能。

(二) 基于破產(chǎn)案件的行政司法協(xié)調(diào)

從府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)作來看，往往是慢一拍的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，存在相當(dāng)一部分破產(chǎn)案件的程序推動(dòng)受到層出不窮的實(shí)際流程問題鉗制。以破產(chǎn)企業(yè)工商注銷登記問題為例，《溫州紀(jì)要一》突出工商注銷簡(jiǎn)化程序的必要性。而《溫州紀(jì)要二》是對(duì)管理人在破產(chǎn)案件終結(jié)后未在法定期限內(nèi)辦理注銷登記時(shí)企業(yè)無法注銷的情形進(jìn)行協(xié)調(diào)。[注]參見徐亞農(nóng)：《破產(chǎn)審判的溫州探索》，法律出版社2018年版，第228頁。某種意義來看，很難解釋《溫州紀(jì)要一》的精神無法涵蓋《溫州紀(jì)要二》，但由于市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)破產(chǎn)法第一百二十一條的“誤解”導(dǎo)致無法辦理企業(yè)注銷登記的問題確實(shí)存在。一方面，相關(guān)政府職能部門對(duì)破產(chǎn)案件的協(xié)助能動(dòng)性不足，只能依靠當(dāng)?shù)卣J(rèn)識(shí)到問題的重要性之后牽頭推動(dòng)。另一方面，雖然通過聯(lián)席會(huì)議產(chǎn)生了對(duì)某一問題相對(duì)具體的規(guī)定，但是衍生問題或新問題又繼而出現(xiàn)，以聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要的形式解決破產(chǎn)事務(wù)工作的行政司法協(xié)調(diào)問題不但具有時(shí)間性問題且缺乏前瞻性，在新問題出現(xiàn)后再舉行會(huì)議解決問題的可能性不大。而《溫州紀(jì)要三》建立的定期召開工作例會(huì)機(jī)制同樣具有時(shí)間性問題，對(duì)此也只能起到有限的督辦作用?；诖?，應(yīng)當(dāng)在設(shè)置破產(chǎn)服務(wù)局的基礎(chǔ)上，賦予其行政司法協(xié)調(diào)職能，在現(xiàn)有破產(chǎn)制度框架內(nèi)發(fā)揮破產(chǎn)服務(wù)局在府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的最大效用。具體來說，分為事前行政司法協(xié)調(diào)職能以及事中事后的行政司法協(xié)調(diào)職能。

就事前行政司法協(xié)調(diào)職能而言，應(yīng)當(dāng)注重企業(yè)破產(chǎn)受理前的研判預(yù)警，實(shí)現(xiàn)政府信息資源與司法審執(zhí)數(shù)據(jù)共享研判機(jī)制。由于政府職能部門具有在金融監(jiān)管、勞動(dòng)社保、工商稅務(wù)等方面天然的信息優(yōu)勢(shì)，掌握著大量企業(yè)的運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)以及指標(biāo)，故破產(chǎn)服務(wù)局基于獻(xiàn)策者的定位應(yīng)當(dāng)將其進(jìn)行整合，不但能夠追蹤破產(chǎn)法律的實(shí)施，且通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況以及可能產(chǎn)生的社會(huì)衍生問題進(jìn)行研判，輔助破產(chǎn)審判工作的順利開展。[注]參見單衛(wèi)東：“優(yōu)化府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制 合力推進(jìn)破產(chǎn)審判”，載《人民法院報(bào)》2018年5月31日。同時(shí)，事前的研判預(yù)警還能夠?qū)ξ覈?guó)預(yù)重整的探索起到積極作用。目前我國(guó)破產(chǎn)立法對(duì)預(yù)重整缺乏規(guī)范的指引，一般認(rèn)為法院在預(yù)重整中處于較為被動(dòng)的地位，而此時(shí)破產(chǎn)服務(wù)局可以進(jìn)行介入與服務(wù)，發(fā)揮好事前行政司法協(xié)調(diào)職能，有效識(shí)別與分析企業(yè)的營(yíng)運(yùn)狀況以及可能產(chǎn)生的社會(huì)衍生問題。從一個(gè)側(cè)面來看，這種大數(shù)據(jù)分析能力，甚至可以為戰(zhàn)略投資者的商業(yè)判斷提供可靠的參考價(jià)值，使其消除因信息不對(duì)稱而引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，從而提升困境企業(yè)預(yù)重整成功率。

就事中事后的行政司法協(xié)調(diào)職能而言，其意義在于對(duì)因聯(lián)席會(huì)議的滯后、前瞻性缺乏出現(xiàn)的府院聯(lián)動(dòng)動(dòng)力不足的現(xiàn)象進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)。所以破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)置必須具備使破產(chǎn)程序的行政司法協(xié)調(diào)功能常態(tài)化、提高其能動(dòng)性的能力，要體現(xiàn)在破產(chǎn)清算程序、破產(chǎn)重整程序以及重整計(jì)劃執(zhí)行階段。從協(xié)調(diào)的內(nèi)容來區(qū)分，一般可以分為企業(yè)信用調(diào)整協(xié)調(diào)服務(wù)以及企業(yè)非信用調(diào)整協(xié)調(diào)服務(wù)。在“多重整，少清算”的政策指引之下，那些陷入破產(chǎn)原因但仍具有營(yíng)運(yùn)價(jià)值的債務(wù)人企業(yè)一般選擇進(jìn)入破產(chǎn)重整程序。由此在重整計(jì)劃的執(zhí)行階段，信用調(diào)整的問題愈發(fā)突出，其外部性特征明顯，特別是債務(wù)人企業(yè)在商業(yè)銀行中的信用評(píng)級(jí)、人民銀行征信系統(tǒng)中的信貸調(diào)整需要得到當(dāng)?shù)卣茌犚酝獾你y行上級(jí)部門支持。而針對(duì)信用調(diào)整，現(xiàn)有的府院聯(lián)動(dòng)只能委托當(dāng)?shù)劂y行向上級(jí)“打招呼”，僅就這一做法的有效性而言存在一個(gè)巨大的問號(hào)。基于此，破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)立應(yīng)當(dāng)把能夠?yàn)樾庞谜{(diào)整協(xié)調(diào)作出貢獻(xiàn)為己任。

除了信用調(diào)整以外，破產(chǎn)事務(wù)工作流程辦理等非信用協(xié)調(diào)服務(wù)不可謂不重要。以稅務(wù)協(xié)調(diào)問題為例，當(dāng)重整企業(yè)需要引進(jìn)戰(zhàn)略投資人時(shí)，涉及稅務(wù)登記證變更法定的問題。稅務(wù)機(jī)關(guān)總是以稅收債權(quán)未受到清償?shù)雀鞣N缺乏法律依據(jù)的理由拒絕辦理。[注]參見潘光林：“重整企業(yè)信用修復(fù)的溫州探索”，載《中國(guó)審判》2017年第17期，第38頁。從法理角度來看，稅收機(jī)關(guān)的做法不但欠妥且不符合依法行政原則，究其原因是缺乏職權(quán)法定以及責(zé)任約束，諸如此類的消極不配合實(shí)際地不停打擊破產(chǎn)事務(wù)工作的積極性，阻礙破產(chǎn)程序的推進(jìn)。故而，破產(chǎn)服務(wù)局的行政司法協(xié)調(diào)職能應(yīng)當(dāng)包含破產(chǎn)事務(wù)流程辦理等非信用協(xié)調(diào)內(nèi)容。

(三) 非基于破產(chǎn)案件的行政司法協(xié)調(diào)

破產(chǎn)服務(wù)局除了直接為現(xiàn)存或即將進(jìn)行的破產(chǎn)案件(例如預(yù)重整案件)提供行政司法協(xié)調(diào)服務(wù)之外，對(duì)于破產(chǎn)案件以外的破產(chǎn)事務(wù)性工作也能起到府院高效聯(lián)動(dòng)的作用。我國(guó)破產(chǎn)法一定程度上奉行“管理人中心主義”，破產(chǎn)管理人是實(shí)現(xiàn)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)保值、增值乃至實(shí)現(xiàn)債權(quán)人整體利益最大化的“操盤手”，破產(chǎn)管理人的執(zhí)業(yè)質(zhì)量對(duì)于破產(chǎn)程序的價(jià)值不言而喻。在我國(guó)，人民法院對(duì)管理人具有任免權(quán)。毫不夸張地說，人民法院掌握著全國(guó)破產(chǎn)管理人的經(jīng)濟(jì)命脈，而選任的依據(jù)在于各中院、高院編制的管理人名冊(cè)。實(shí)踐中，無論選任指定的手段多么科學(xué)、公平、公正，也回避不了有的管理人名冊(cè)入冊(cè)門檻過低、評(píng)價(jià)體系不科學(xué)等不爭(zhēng)的事實(shí)。有鑒于此，《會(huì)議紀(jì)要》提出“完善管理人隊(duì)伍結(jié)構(gòu)”“實(shí)行管理人分級(jí)管理”以及“探索管理人跨區(qū)域執(zhí)業(yè)”來對(duì)管理人名冊(cè)制度進(jìn)行補(bǔ)充。但是法院工作繁重，令法院承擔(dān)破產(chǎn)事務(wù)性工作的制度性成本實(shí)屬不該，應(yīng)使其將有限的精力投入到破產(chǎn)審判之中。筆者認(rèn)為，設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局可以為法院分擔(dān)部分壓力，但并非管理人名冊(cè)制度與法院再無干系。具體來說：

第一，破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)作為管理人名冊(cè)的制定機(jī)關(guān)。破產(chǎn)管理人名冊(cè)從實(shí)質(zhì)上被視為破產(chǎn)管理人的準(zhǔn)入許可證明，在過去管理人協(xié)會(huì)缺失的情況下，由法院采取司法許可的方式允許管理人進(jìn)場(chǎng)執(zhí)業(yè)具有一定的正當(dāng)性。但破產(chǎn)管理人行業(yè)自治具有不可摒棄的重要意義，與律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師相同，破產(chǎn)管理人也必須跳出公權(quán)力影響的管理氛圍才能保障其執(zhí)業(yè)獨(dú)立性。推動(dòng)企業(yè)破產(chǎn)市場(chǎng)化，便要鼓勵(lì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)作為管理人能夠公平公正地通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)投入到破產(chǎn)處置業(yè)務(wù)中來。破產(chǎn)法第22條第3款：“指定管理人和確定管理人報(bào)酬的辦法，由最高人民法院規(guī)定。”從立法本義來看，破產(chǎn)法明確授予最高人民法院統(tǒng)一制定指定管理人以及確定報(bào)酬辦法的權(quán)力，是為了保證各級(jí)人民法院對(duì)管理人的指定以及管理人報(bào)酬的確定能夠公平、公正。[注]參見安建：《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法釋義》，法律出版社2006年版，第39頁。目前全國(guó)已成立26個(gè)管理人協(xié)會(huì)，[注]經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截止2019年1月23日，全國(guó)共有26個(gè)破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)，分別有3個(gè)省級(jí)管理人協(xié)會(huì)(河北省、江西省、浙江省)、23個(gè)市級(jí)管理人協(xié)會(huì)(廣州市、溫州市、濟(jì)南市、廈門市、杭州市、成都市、臺(tái)州市、無錫市、常德市、泉州市、南京市、寧波市、沈陽市、湖州市、洛陽市、南通市、宣城市、重慶市、金華市、揚(yáng)州市、宿遷市、福州市、大連市)。破產(chǎn)管理人作為社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)同時(shí)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，其行業(yè)自治功能應(yīng)當(dāng)受到同等重視。同時(shí)，隨著行業(yè)政策及環(huán)境的變化，管理人名冊(cè)也需要不斷的動(dòng)態(tài)調(diào)整，管理人協(xié)會(huì)作為破產(chǎn)管理人行業(yè)的共同體組織能夠直觀地感受到這些變化，相較于其他機(jī)構(gòu)也更能勝任破產(chǎn)管理人名冊(cè)的制定工作。囿于《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》第3條直接賦予了法院具有制定名冊(cè)的權(quán)力，管理人名冊(cè)制定權(quán)的轉(zhuǎn)移避免不了與該條文形成沖突。但如前所述，法院掌握破產(chǎn)管理人名冊(cè)的制定權(quán)屬于“費(fèi)力不討好“的事情，人民法院本身具有管理人的指定權(quán)，已經(jīng)足以確保破產(chǎn)案件的順利進(jìn)行。同時(shí)，從破產(chǎn)法第22條第3款的條文來看，其并沒有賦予人民法院界定管理人甄選范圍的權(quán)力。雖然破產(chǎn)法第24條第3款預(yù)留了人民法院對(duì)管理人消極任職資格的解釋空間，但也僅針對(duì)甄選以及指定的權(quán)利本身，而非針對(duì)管理人名冊(cè)這一甄選范圍的界定權(quán)。基于此，筆者認(rèn)為最高人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過司法解釋的形式修訂該條文，將管理人名冊(cè)的制定權(quán)轉(zhuǎn)移給更能勝任管理人名冊(cè)制定工作的管理人協(xié)會(huì)，使人民法院自身盡早地從高昂的制度性成本困境中解脫出來。

第二，破產(chǎn)服務(wù)局作為管理人協(xié)會(huì)的主管機(jī)關(guān)。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)設(shè)立的前提是必須設(shè)有主管機(jī)關(guān)。而實(shí)踐中，無論是由司法行政機(jī)關(guān)、法院或是財(cái)政部門作為主管機(jī)關(guān)都無法全部涵蓋協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)范圍。隨著管理人隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的變化，在不久的未來，資產(chǎn)管理公司、財(cái)務(wù)公司甚至個(gè)人將進(jìn)入破產(chǎn)管理人行業(yè)，上述主管機(jī)關(guān)顯然也無法對(duì)破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)進(jìn)行有效的指導(dǎo)與監(jiān)督。而通過破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)置，一方面，不直接對(duì)破產(chǎn)管理人進(jìn)行管理，避免以行政力量直接干預(yù)市場(chǎng)主體的商業(yè)行為；另一方面，有效解決目前協(xié)會(huì)設(shè)立所處的制度尷尬困境。相較于人民法院、司法行政機(jī)關(guān)或財(cái)政部門，破產(chǎn)服務(wù)局作為破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)的主管機(jī)關(guān)能夠針對(duì)協(xié)會(huì)采取更具體、精準(zhǔn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)相關(guān)事務(wù)工作的信息互通，提升破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)作為管理人名冊(cè)制定主體的權(quán)威性。另外，從比較法的角度來看，雖然部分歐盟成員國(guó)選擇破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)破產(chǎn)管理人名冊(cè)編制時(shí)，但仍舊存在破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)同相關(guān)司法行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)進(jìn)行專門溝通的情況。[注]參見種林：“破產(chǎn)管理人選任制度:中歐比較研究”，載《政法論叢》 2015年第4期，第40頁。這是由于對(duì)于協(xié)會(huì)而言，完整、全面的管理人信息收集工作是對(duì)其會(huì)員負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，也有利于凈化破產(chǎn)管理人行業(yè)生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建行業(yè)誠(chéng)信共同體，而行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)恰好擁有一定的信息資源。從我國(guó)實(shí)際情況來看，破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)所需的相關(guān)信息還可以通過律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)獲得。[注]參見楊姝玲：“破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制的解讀與重構(gòu)”，載《學(xué)術(shù)交流》2011年第11期，第56頁。破產(chǎn)服務(wù)局成為破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)的主管機(jī)關(guān)不存在法律沖突的問題。此外，管理人協(xié)會(huì)所擁有的信息資源將更為豐富，從而保障入冊(cè)管理人的執(zhí)業(yè)質(zhì)量。

三、 破產(chǎn)服務(wù)局的編制與考核

(一) 破產(chǎn)服務(wù)局的組織架構(gòu)

我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正逐步推進(jìn)，通過破產(chǎn)法運(yùn)用市場(chǎng)化法治化的手段“破除無效供給、淘汰落后產(chǎn)能”勢(shì)在必行，而其中一部分阻力正來自于基于地方政府政績(jī)、聲譽(yù)等因素而產(chǎn)生的地方保護(hù)主義。李曙光教授曾建議在最高法院巡回法庭下設(shè)立直歸中央管轄的專門審判庭，打破地方自由貿(mào)易的壁壘，防止地方司法保護(hù)主義。[注]參見李曙光：“盡快啟動(dòng)破產(chǎn)法修改 完善市場(chǎng)化退出機(jī)制”，載《中國(guó)證券報(bào)》2016年6月2日。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到維系破產(chǎn)審判獨(dú)立性的重要性以及權(quán)威性，同工異曲，也要避免破產(chǎn)服務(wù)局淪為地方政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體退出的正常秩序的工具。同時(shí)，如前所述，破產(chǎn)服務(wù)局應(yīng)當(dāng)為跨行政區(qū)劃的信用調(diào)整服務(wù)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。故筆者建議，在國(guó)務(wù)院直屬層面設(shè)立專門的破產(chǎn)服務(wù)局，在地方各級(jí)按當(dāng)?shù)貙?shí)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，各級(jí)破產(chǎn)服務(wù)派出機(jī)構(gòu)僅對(duì)上一級(jí)破產(chǎn)服務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，同時(shí)承擔(dān)地方政府委托的各項(xiàng)破產(chǎn)服務(wù)。

破產(chǎn)服務(wù)局若要更好地扮演獻(xiàn)策者的角色以及發(fā)揮事前、事中事后行政協(xié)調(diào)功能，就應(yīng)當(dāng)對(duì)各政府職能部門的信息優(yōu)勢(shì)進(jìn)行整合，對(duì)金融、人社、國(guó)土、工商、稅務(wù)、經(jīng)信等部門進(jìn)行實(shí)時(shí)信息對(duì)接，掌握企業(yè)欠稅、欠薪、欠息、涉訴、對(duì)外擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)狀況，這就意味著破產(chǎn)服務(wù)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)包含上述職能部門的權(quán)力。而破產(chǎn)服務(wù)局不能僅僅淪為聯(lián)合辦理的一個(gè)窗口式機(jī)構(gòu)，破產(chǎn)服務(wù)局不應(yīng)當(dāng)是這些職能部門的簡(jiǎn)單相加，它必須是一個(gè)以能動(dòng)性為特色并且多功能為一體的破產(chǎn)事務(wù)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。職是之故，除直屬機(jī)構(gòu)具有的人事司、財(cái)務(wù)司等日常行政職能司(室)以外，破產(chǎn)服務(wù)局內(nèi)部按破產(chǎn)事務(wù)工作的分工不同而設(shè)立相關(guān)的職能司(室)以應(yīng)對(duì)多樣化的破產(chǎn)處置工作。就行政司法協(xié)調(diào)而言，破產(chǎn)服務(wù)局應(yīng)當(dāng)依申請(qǐng)介入破產(chǎn)案件，由法院或者管理人提出具體的協(xié)調(diào)內(nèi)容，然后分派各職能司(室)配合法院進(jìn)行司法處置工作。由于破產(chǎn)服務(wù)局在介入時(shí)掌握企業(yè)大量信息，較之于更為強(qiáng)調(diào)私法意義的破產(chǎn)程序的啟動(dòng)，行政司法協(xié)調(diào)工作的啟動(dòng)可由各職能司(室)發(fā)揮破產(chǎn)服務(wù)的專業(yè)能動(dòng)性，針對(duì)其協(xié)調(diào)內(nèi)容查缺補(bǔ)漏后征詢法院、管理人是否有需要補(bǔ)充協(xié)調(diào)的事項(xiàng)。在保證企業(yè)破產(chǎn)市場(chǎng)化的基礎(chǔ)上，避免因法院、管理人的疏漏導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)案件的進(jìn)度緩慢。

(二) 破產(chǎn)服務(wù)局官員的遴選

從成本效益的角度分析，就府院聯(lián)動(dòng)層面，破產(chǎn)服務(wù)局與破產(chǎn)審判庭或是其他與破產(chǎn)事務(wù)工作相關(guān)的政府職能部門應(yīng)當(dāng)建立“一套人馬，兩塊牌子”的運(yùn)行機(jī)制，這樣能夠以最經(jīng)濟(jì)的方式發(fā)揮行政司法協(xié)調(diào)的作用。一方面，控制財(cái)政規(guī)模，舒緩各個(gè)地方新設(shè)派出機(jī)構(gòu)的財(cái)政支出壓力。另一方面，盡可能地減少破產(chǎn)服務(wù)局與法院之間的溝通成本，或是減少破產(chǎn)服務(wù)局與各職能部門的溝通成本。但如前所述，破產(chǎn)服務(wù)局的職能并不僅局限于服務(wù)破產(chǎn)審判，人民法院與政府職能部門人員重疊會(huì)導(dǎo)致人民法院的審判中立性喪失。實(shí)際上，府院聯(lián)動(dòng)最不愿意“動(dòng)”的是“府”。 基于此，筆者認(rèn)為，為推進(jìn)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，破產(chǎn)服務(wù)局官員的遴選可以借鑒水環(huán)境綜合整治“分級(jí)河長(zhǎng)”體系的思路，從破產(chǎn)程序所涉政府職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部中選任，而又由于其所屬破產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)只受上級(jí)破產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，一定程度上能夠遏制地方保護(hù)主義。

從目前府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)踐來看，重大破產(chǎn)事項(xiàng)多由常務(wù)副市長(zhǎng)協(xié)調(diào)，一般破產(chǎn)事項(xiàng)由市政府分管副市長(zhǎng)協(xié)調(diào)，該種職務(wù)分配方式雖然可以加快破產(chǎn)處置效率，提升行政司法協(xié)調(diào)效果，但當(dāng)?shù)卣陨隙碌耐苿?dòng)不能從本質(zhì)上改變地方保護(hù)主義的傾向。而破產(chǎn)服務(wù)局及其派出機(jī)構(gòu)設(shè)立以后，基于直屬垂直領(lǐng)導(dǎo)體系的限制，能夠有效地平衡地方政府利益與破產(chǎn)處置效率的沖突，突破府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的禁錮。

此外，由于破產(chǎn)服務(wù)局的職能并不僅限于行政司法協(xié)調(diào)，有必要建立一套面向社會(huì)的公開招錄制度，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選任的補(bǔ)充制度。從破產(chǎn)理論與實(shí)務(wù)界中招錄一批優(yōu)秀的破產(chǎn)執(zhí)業(yè)者以及學(xué)者專家，為優(yōu)秀破產(chǎn)服務(wù)人才提供大展拳腳的平臺(tái)，加強(qiáng)破產(chǎn)服務(wù)工作的專業(yè)性。招錄制度必須秉持公開、公平、公正原則，從而保證遴選流程的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

(三) 破產(chǎn)服務(wù)局官員的考核

破產(chǎn)服務(wù)局的運(yùn)轉(zhuǎn)茲事體大，不僅涉及宏觀制度的改革層面，且與微觀人員的調(diào)整密不可分。如同破產(chǎn)法官考核機(jī)制的改革對(duì)推動(dòng)破產(chǎn)審判具有重要意義，破產(chǎn)服務(wù)局的官員本身除了應(yīng)當(dāng)符合《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等相關(guān)法律的盡職要求以外，還應(yīng)當(dāng)接受定期考核，從而滿足包括但不限于行政司法協(xié)調(diào)等破產(chǎn)事務(wù)工作的需求。具體來說：

第一，合理的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。政績(jī)對(duì)于官員行為具有激勵(lì)作用，但政績(jī)本身在不同歷史時(shí)期的政治情景環(huán)境下具有不同的內(nèi)涵。[注]參見陳家喜：“地方官員政績(jī)激勵(lì)的制度分析”，載《政治學(xué)研究》2018年第3期，第80頁。例如在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)中，對(duì)于破產(chǎn)服務(wù)局而言，政策的落實(shí)程度、破產(chǎn)法的實(shí)施質(zhì)量、企業(yè)市場(chǎng)出清的效率、衍生社會(huì)問題的規(guī)模等可以作為政績(jī)納入破產(chǎn)服務(wù)局官員的考核體系之中。但是切忌矯枉過正，比如將去產(chǎn)能作為改革的重要抓手時(shí)，一定要因地制宜，考慮本地區(qū)產(chǎn)能的現(xiàn)實(shí)情況。如果該地區(qū)產(chǎn)能本身短缺，債務(wù)人企業(yè)仍有運(yùn)營(yíng)價(jià)值，破產(chǎn)審判以及事務(wù)性工作就應(yīng)圍繞著破產(chǎn)重整程序予以紓困，而不是一味地使其退出市場(chǎng)，考核也不能僅憑“去產(chǎn)能”一項(xiàng)指標(biāo)來簡(jiǎn)單計(jì)量與評(píng)價(jià)。

第二，提拔、晉升應(yīng)注重任期內(nèi)的平均表現(xiàn)。研究結(jié)果顯示，任期的第4～5年為地方官員晉升的關(guān)鍵時(shí)期。為了追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效，地方官員在該時(shí)期有激勵(lì)向企業(yè)提供相對(duì)較多的土地與融資優(yōu)惠。與其他企業(yè)相比，國(guó)有企業(yè)更為便利，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)預(yù)算約束軟化、產(chǎn)能利用率下降等情形。[注]參見干春暉等：“地方官員任期、企業(yè)資源獲取與產(chǎn)能過?！保d《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2015年第3期，第45頁。破產(chǎn)服務(wù)局的官員有相當(dāng)一部分屬于政府職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，一方面要避免其故意制造逆經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以獲取政治資源，另一方面也要綜合考察任期內(nèi)的平均表現(xiàn)，防止“運(yùn)動(dòng)式”治理思維，形成良好的破產(chǎn)事務(wù)性工作秩序。

第三，針對(duì)不同的業(yè)務(wù)分工形成不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。破產(chǎn)服務(wù)局的職能多樣，不同職能產(chǎn)生的官員工作量都不盡相同。破產(chǎn)服務(wù)局設(shè)置以后，應(yīng)當(dāng)積極探索針對(duì)不同業(yè)務(wù)分工的考核標(biāo)準(zhǔn)，全面客觀地反映破產(chǎn)服務(wù)的工作量，由此調(diào)動(dòng)承辦官員的積極性。

結(jié) 論

府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制不能止步于當(dāng)前，必須推動(dòng)從聯(lián)席會(huì)議、人際協(xié)商的方式向以制度和法律解決問題的方式發(fā)展轉(zhuǎn)化。[注]參見王欣新：《府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制與破產(chǎn)案件審理》，載《人民法院報(bào)》2018年2月7日。但是頂層設(shè)計(jì)修改的時(shí)間與成本不能忽視，在府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制法律化、制度化以前，從我國(guó)破產(chǎn)法實(shí)施后的現(xiàn)實(shí)背景以及實(shí)踐基礎(chǔ)出發(fā)，應(yīng)當(dāng)率先推動(dòng)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)化。破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)立有助于優(yōu)化現(xiàn)有行政司法協(xié)調(diào)層面所涉及的破產(chǎn)制度框架，同時(shí)在維護(hù)現(xiàn)有制度的穩(wěn)定、創(chuàng)造制度改善的環(huán)境方面起到積極作用。

“市場(chǎng)”與“政府”永遠(yuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律問題繞不開的關(guān)鍵詞。破產(chǎn)服務(wù)局作為服務(wù)者，在被賦予行政司法協(xié)調(diào)職權(quán)的同時(shí)，關(guān)注提防行政力量越位救助問題，區(qū)分與破產(chǎn)法庭間的權(quán)限。同時(shí)，行政司法協(xié)調(diào)職權(quán)具體包括兩個(gè)方面：其一是基于破產(chǎn)案件的行政司法協(xié)調(diào)職權(quán)，該職權(quán)又可以細(xì)分為事前、事中事后兩個(gè)部分。事前的行政司法協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)注重企業(yè)破產(chǎn)受理前的研判預(yù)警，事中事后的行政司法協(xié)調(diào)要體現(xiàn)在破產(chǎn)清算程序、破產(chǎn)重整程序以及重整計(jì)劃執(zhí)行階段。由于信用調(diào)整問題在此階段愈發(fā)嚴(yán)重，破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)立應(yīng)當(dāng)能夠?yàn)樾庞谜{(diào)整協(xié)調(diào)作出貢獻(xiàn)。除了信用調(diào)整外，破產(chǎn)事務(wù)工作流程辦理等非信用協(xié)調(diào)服務(wù)也應(yīng)當(dāng)包含在行政司法協(xié)調(diào)服務(wù)之中。其二是非基于破產(chǎn)案件的行政司法協(xié)調(diào)職權(quán)，以管理人名冊(cè)的制定為一條主線，破產(chǎn)服務(wù)局可以作為管理人協(xié)會(huì)的主管機(jī)關(guān)，為破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)制定管理人名冊(cè)提供信息資源。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到維系破產(chǎn)審判獨(dú)立性的重要性以及權(quán)威性，也要避免破產(chǎn)服務(wù)局淪為地方政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)退出的正常秩序的工具。在國(guó)務(wù)院直屬層面設(shè)立專門的破產(chǎn)服務(wù)局，在地方各級(jí)按當(dāng)?shù)貙?shí)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，各級(jí)破產(chǎn)服務(wù)派出機(jī)構(gòu)僅對(duì)上一級(jí)破產(chǎn)服務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。此外，破產(chǎn)服務(wù)局官員的遴選可以從相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部選任，并且通過社會(huì)公開招錄制度予以補(bǔ)充。對(duì)于破產(chǎn)服務(wù)局官員的考核應(yīng)當(dāng)建立合理的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，注重任期內(nèi)的平均表現(xiàn)，并針對(duì)不同的業(yè)務(wù)分工形成不同的考核標(biāo)準(zhǔn)?？梢詷酚^地預(yù)期，府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的機(jī)構(gòu)化將對(duì)市場(chǎng)主體救治與退出產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，從而發(fā)揮破產(chǎn)法真正的制度價(jià)值。