王永明

習(xí)近平總書記在黨的十九報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為統(tǒng)一的多民族國(guó)家，民族事務(wù)因其紛繁復(fù)雜且具有較強(qiáng)的政治敏感性、政策性和廣泛的社會(huì)性，民族事務(wù)治理已成為我國(guó)國(guó)家治理無法繞開的重大議題。因此，在推進(jìn)全面深化改革進(jìn)程中，堅(jiān)定不移走具有中國(guó)特色的解決民族問題道路，需不斷推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以適應(yīng)和應(yīng)對(duì)不斷變化的民族事務(wù)?；诖?，本文在梳理國(guó)家治理、民族事務(wù)治理相關(guān)研究成果基礎(chǔ)上，嘗試對(duì)我國(guó)民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行勾勒，結(jié)合我國(guó)民族事務(wù)治理實(shí)踐，分析我國(guó)民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中可能遇到的困境，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)

民族事務(wù)治理體系是規(guī)范民族事務(wù)治理中政府（包括各級(jí)民族事務(wù)管理機(jī)構(gòu)）、社會(huì)、市場(chǎng)等多元治理主體的權(quán)力與行為，實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展和構(gòu)建平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義新型民族關(guān)系為價(jià)值目標(biāo)而形成的一系列制度和程序。民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化，就是要探討和分析如何使這一系列的制度和程序從傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代化形態(tài)過度。作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，不僅指導(dǎo)著民族事務(wù)領(lǐng)域綜合改革的實(shí)踐探索，同時(shí)也能推動(dòng)民族事務(wù)治理理論研究的拓展、深化和創(chuàng)新?！懊褡迨聞?wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一概念一經(jīng)提出，便引起學(xué)術(shù)界關(guān)注和研究。關(guān)于民族事務(wù)治理，學(xué)術(shù)界的研究成果大多集中于民族事務(wù)治理的法治化與制度設(shè)計(jì)、共同體構(gòu)建及族際信任和民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)障礙與推進(jìn)路徑等方面。而關(guān)于民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)是什么？則尚未引起足夠關(guān)注。

近年來，學(xué)術(shù)界對(duì)于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化價(jià)值目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的研究較多。如，楊春福認(rèn)為國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)將善治作為其理想模式而進(jìn)行追求并做相應(yīng)的制度安排，提出善治有益于充分實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)和價(jià)值、權(quán)利的保障和調(diào)節(jié)公民與國(guó)家之間的良性關(guān)系并促進(jìn)社會(huì)的良性發(fā)展①楊春福.善治：國(guó)家治理現(xiàn)代化的理想模式[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2014（05）：25-27。。吳漢東認(rèn)為國(guó)家治理是對(duì)舊式“統(tǒng)治”風(fēng)格的一種根本性重構(gòu)，構(gòu)建一個(gè)成熟的現(xiàn)代治理體系，其核心是理順國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、中央與地方、政治權(quán)力與公民權(quán)利四大關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，認(rèn)為國(guó)家治理方式的現(xiàn)代化構(gòu)建須把握共治、善治與法治三個(gè)維度②吳漢東.國(guó)家治理現(xiàn)代化的三個(gè)維度：共治、善治與法治[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2014（05）：14-16。。薛瀾等提出國(guó)家治理所包含的現(xiàn)代化理念要素包含法治精神、多元和寬容意識(shí)、公民參與三個(gè)方面③薛瀾，張帆，武沐瑤.國(guó)家治理體系與治理能力研究：回顧與前瞻[J].公共管理學(xué)報(bào)，2015（03）：1-12+155。。俞可平提出從公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率、協(xié)調(diào)來衡量一個(gè)國(guó)家的治理體系是否現(xiàn)代化④俞可平.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014（01）：5-8+13。。而對(duì)于民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)術(shù)成果較少，如，高永久等從系統(tǒng)論的視角認(rèn)識(shí)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，提出從三個(gè)維度來認(rèn)識(shí)民族事務(wù)治理體系：既是一套規(guī)則程序系統(tǒng)，也是一個(gè)組織協(xié)調(diào)框架，還是一種資源與價(jià)值的集合⑤高永久，郝龍.系統(tǒng)論視角下民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的邏輯[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018（01）：62-68。。曹愛軍、楊鹍飛認(rèn)為民族事務(wù)治理現(xiàn)代化作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要要素過程，需準(zhǔn)確把握民族事務(wù)治理過程中的治理對(duì)象、治理主體和治理方式各要素的變化及其轉(zhuǎn)向，才能為推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化厘定科學(xué)的發(fā)展框架⑥曹愛軍，楊鹍飛.論中國(guó)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化：阻滯因素與破解思路[J].云南社會(huì)科學(xué)，2016（02）：90-95。。

借鑒學(xué)界既有成果，結(jié)合我國(guó)民族事務(wù)治理實(shí)踐，我們認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面衡量民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化形態(tài)：一是權(quán)力運(yùn)行的制度化與規(guī)范化。治理理念在更深層的含義上還包含著制度的規(guī)范有序⑦高永久，郝龍.系統(tǒng)論視角下民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的邏輯[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018（01）：62-68。，因此該標(biāo)準(zhǔn)主要考察在民族事務(wù)治理中權(quán)力配置與運(yùn)行的制度安排是否完善、合理，以使民族事務(wù)治理中各個(gè)治理主體權(quán)力和責(zé)任明確，并能夠合理、合法使用。二是過程民主化，主要指民族事務(wù)治理過程需要充分聽取和采納各個(gè)治理主體尤其是民族地區(qū)少數(shù)民族成員的意見和建議，平等協(xié)商、共同決策。平等是社會(huì)主義新型民族關(guān)系的基石，也是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的基本要求和重要體現(xiàn)⑧劉寶明.推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的途徑[N].中國(guó)民族報(bào)，2014-03-28（005）。。該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)主要考察在民族事務(wù)治理中，各種決策和制度安排是否彰顯和體現(xiàn)民族地區(qū)各族人民的意志，是否體現(xiàn)了人民的主體地位。三是運(yùn)行法治化，主要是指民族事務(wù)治理應(yīng)依據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法等法律法規(guī)框架開展或進(jìn)行。在實(shí)踐中依法治理民族事務(wù)，既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要象征和重要實(shí)現(xiàn)途徑，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)之一。民族事務(wù)治理法治化的基本目標(biāo)是全面運(yùn)用法治思維和法治方式治理民族事務(wù)，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理從具體事務(wù)到治理全過程的法治化，保障民族事務(wù)治理在法律范圍內(nèi)開展、在法治軌道上運(yùn)行，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的民族事務(wù)治理新理念⑨劉寶明.推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的途徑[N].中國(guó)民族報(bào)，2014-03-28（005）。。四是治理結(jié)構(gòu)一體化。主要指民族事務(wù)治理結(jié)構(gòu)中政府、市場(chǎng)、社會(huì)的“三位一體”。民族事務(wù)治理結(jié)構(gòu)中的政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的整體協(xié)調(diào)狀態(tài)直接關(guān)涉民族事務(wù)治理體系的現(xiàn)代化水平?，F(xiàn)代治理論所強(qiáng)調(diào)的多中心治理是治理現(xiàn)代化的基本特征，從治理到善治（即民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化）所呈現(xiàn)的是一種多元治理主體互動(dòng)、相互信任、整體協(xié)調(diào)的圖景。五是治理績(jī)效，主要指在既定時(shí)間段內(nèi)取得良好的民族事務(wù)治理效果。在社會(huì)政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為⑩俞可平.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014（01）：5-8+13。。也就是說，追求治理績(jī)效是治理的內(nèi)在要求和根本目標(biāo)。在民族事務(wù)治理實(shí)踐中，能否有效促進(jìn)民族事務(wù)健康、有序運(yùn)行，是衡量民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化水平的主要標(biāo)尺。

二、民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化面臨的困境

民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化對(duì)于民族事務(wù)領(lǐng)域全面深化改革的意義毋庸贅述。但在我國(guó)當(dāng)下的民族事務(wù)治理實(shí)踐中，民族事務(wù)治理法治化的多重約束、治理結(jié)構(gòu)孱弱、制度設(shè)計(jì)殘缺和治理無效的風(fēng)險(xiǎn)等都對(duì)民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)形成某種阻滯。

（一）民族事務(wù)治理法治化的多重約束

法治是現(xiàn)代國(guó)家治理最為普遍的方式，法治和善治的前提是有法可依。依法治理民族事務(wù)已是大勢(shì)所趨，是多民族國(guó)家解決民族問題的必由之路。經(jīng)過幾十年的探索和實(shí)踐，我國(guó)雖然初步搭建起一元多級(jí)的民族事務(wù)管理組織體系，有中國(guó)特色的民族法律法規(guī)體系基本形成，少數(shù)民族和民族地區(qū)的各項(xiàng)權(quán)益得到了有力保障①劉振宇.中國(guó)民族事務(wù)管理法治化的歷程、依據(jù)和創(chuàng)新[J].滿族研究，2012（02）：9-14。，但由于受到各種因素的制約，我國(guó)民族事務(wù)治理的法治化仍面臨諸多問題：一是民族法治體系缺漏。首先，缺乏與《民族區(qū)域自治法》配套的自治條例。雖然我國(guó)《憲法》《民族區(qū)域自治法》以國(guó)家根本大法和基本法的形式將我國(guó)民族政策核心價(jià)值和理念予以呈現(xiàn)，但仍缺乏更為細(xì)化和精準(zhǔn)的自治條例來約束和規(guī)范民族事務(wù)治理。其次，從立法規(guī)制講，民族立法變通權(quán)與立法或基本法律原則存在規(guī)制上的沖突，造成我國(guó)民族法治體系難以形成②楊鹍飛.論我國(guó)民族事務(wù)治理法治化：理念轉(zhuǎn)變、現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇[J].廣西民族研究，2015（05）：33-42。。如我國(guó)憲法第116 條、民族區(qū)域自治法第19 條和立法法第75 條均對(duì)民族立法變通權(quán)有明確界定，但，“迄今為止沒有一個(gè)省級(jí)人大制定過在民族自治地方變通實(shí)施刑法的規(guī)定”③田釩平.民族自治地方刑法變通的理論困境與應(yīng)對(duì)策略[J].甘肅理論學(xué)刊，2014（01）：46-49。。二是存在“重政策、輕法治和實(shí)施”現(xiàn)象，民族事務(wù)治理的法治化水平難以適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。如民族事務(wù)管理部門機(jī)構(gòu)重疊、制度虛化、職能弱化、法治觀念淡薄、服務(wù)意識(shí)差、有法不依等現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其是應(yīng)對(duì)民族糾紛和涉及民族方面群體性事件有效機(jī)制尚未形成。三是民族事務(wù)治理過程中存在著民族習(xí)慣法與國(guó)家制定法之間的沖突。民族習(xí)慣法根植于特定的少數(shù)民族社會(huì)，是根據(jù)民族地區(qū)的社會(huì)組織而形成的具有民族性以及地域性的行為規(guī)范④楊鹍飛.論我國(guó)民族事務(wù)治理法治化：理念轉(zhuǎn)變、現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇[J].廣西民族研究，2015（05）：33-42。。這些行為規(guī)范多是通過民族傳統(tǒng)或宗教信仰來維系，具有十分深厚的社會(huì)群眾基礎(chǔ)。民族習(xí)慣法已成為民族地區(qū)規(guī)范引導(dǎo)個(gè)體行為、化解社會(huì)矛盾的有效方法，不僅能在司法活動(dòng)中將“情理法”相結(jié)合，也有助于糾紛化解與判決的執(zhí)行和民族文化的保護(hù)與傳承⑤李圖仁，盧明威.民族習(xí)慣法司法適用現(xiàn)狀與問題解決[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2018（04）：123-126。。但是，在民族事務(wù)治理實(shí)踐中，習(xí)慣法在某些方面與國(guó)家法的基本精神相背離。例如，在處理不同民族間事務(wù)時(shí)，由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一難以實(shí)現(xiàn)公平公正；民族地區(qū)刑事和解現(xiàn)象作為一種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)在各少數(shù)民族地區(qū)大量存在，形成了紛繁復(fù)雜且風(fēng)格迥異的民族地方習(xí)俗，并進(jìn)而演化為一種獨(dú)具特色的地方民族法律文化，如藏族地區(qū)“賠命價(jià)”習(xí)俗。

（二）民族事務(wù)治理結(jié)構(gòu)孱弱

民族事務(wù)治理結(jié)構(gòu)孱弱主要表現(xiàn)為規(guī)范的市場(chǎng)、成熟的社會(huì)組織的缺位?，F(xiàn)代治理理論強(qiáng)調(diào)在“國(guó)家失靈”、“市場(chǎng)失靈”的情況下積極引入第三方力量，形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)“三位一體”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，因此，完善的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)需要有成熟的多元主體的存在，即有較為發(fā)達(dá)的市場(chǎng)主體和發(fā)育成熟的社會(huì)組織。據(jù)此，考察我國(guó)民族事務(wù)治理實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)民族事務(wù)治理結(jié)構(gòu)仍存在以下幾個(gè)方面的問題：一是民族地區(qū)規(guī)范、成熟的市場(chǎng)主體缺位。一方面，民族地區(qū)經(jīng)發(fā)展相對(duì)落后，以2016年為例，東部沿海11 個(gè)省市（包括北京、天津、河北、遼寧、山東、上海、浙江、福建、廣東、海南）國(guó)內(nèi)地區(qū)生產(chǎn)總值平均值為39312.12億元，是西部民族地區(qū)（包括內(nèi)蒙古、新疆、西藏、四川、貴州、云南、廣西、甘肅、青海、寧夏）11968.8 億元的3.28 倍；財(cái)政收入平均值為4747.94 億元，是西部民族地區(qū)1320.33 億元的3.6 倍；城鎮(zhèn)居民可支配收入平均值為31183.26 元，是西部民族地區(qū)22398.08 元的1.39 倍；農(nóng)村居民人均可支配收入平均值為13089.76 元，是西部民族地區(qū)7182.92 元的1.82 倍⑥根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。。另一方面，從民族地區(qū)市場(chǎng)發(fā)育程度來看，2014年，東部沿海地區(qū)11 省市市場(chǎng)化指數(shù)平均值為8.349 分，是西部民族地區(qū)10 省區(qū)的市場(chǎng)化指數(shù)平均值4.396 分的1.9 倍，且西部民族地區(qū)明顯低于全國(guó)分省平均得分的6.56 分⑦王小魯.中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告（2016）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017：264。。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后和市場(chǎng)化程度偏低制約著市場(chǎng)機(jī)制在民族事務(wù)治理中作用的發(fā)揮。二是民族地區(qū)社會(huì)組織發(fā)育不成熟。治理理論的一個(gè)重要預(yù)設(shè)就是有發(fā)育較為成熟的非營(yíng)利組織的存在，這是治理理論得以產(chǎn)生、發(fā)展并應(yīng)用于公共管理實(shí)踐的一個(gè)必不可少的社會(huì)條件⑧沈承誠(chéng)，左兵團(tuán).西方治理理論引入的社會(huì)條件分析[J].行政論壇，2005（05）：92-94。。在我國(guó)，民族事務(wù)治理體系中成熟、相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織的“缺位”問題主要表現(xiàn)為：一方面，民族地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)滯后。截至2017年底，全國(guó)共有社會(huì)組織76.2萬個(gè)，民族地區(qū)社會(huì)組織共計(jì)約7.02 萬個(gè)，全國(guó)每萬人擁有的社會(huì)組織數(shù)約為3.55 個(gè)，而民族地區(qū)每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)約為3.21 個(gè)；民族地區(qū)社會(huì)組織的年均增長(zhǎng)率為9.79%，低于全國(guó)平均水平10.19%；民族地區(qū)社會(huì)組織吸納社會(huì)各類人員就業(yè)107.78 萬人，社會(huì)組織增加值占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重的0.42%①根據(jù)民政部發(fā)布的《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。。從整體上看，我國(guó)民族地區(qū)的社會(huì)組織普遍存在結(jié)構(gòu)不平衡、組織規(guī)模小、發(fā)展步伐相對(duì)遲緩等問題②黨秀云，譚偉.民族地區(qū)社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理的路徑選擇[J].新視野，2016（01）：48-53。。這些問題的存在勢(shì)必會(huì)影響和制約民族地區(qū)社會(huì)組織參與民族事務(wù)治理的深度和廣度。另一方面，民族地區(qū)社會(huì)組織參與民族事務(wù)治理的能力不足。由于受到資金、人才、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境及體制機(jī)制的影響和制約，再加上民族地區(qū)公民社會(huì)不發(fā)達(dá)，等等，這些因素都不同程度地制約和影響民族地區(qū)社會(huì)組織參與民族事務(wù)的能力。三是民族事務(wù)治理中政府向“治理者”角色轉(zhuǎn)變不到位。民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化不僅僅要求制度實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，更需要治理主體的現(xiàn)代化。新中國(guó)成立以來，我國(guó)民族事務(wù)治理仍是以政府為中心的“一元主導(dǎo)”治理模式，這種模式不僅能夠滿足計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期民族事務(wù)治理需求，而且還能有效發(fā)揮邊疆民族地區(qū)政府在提供公共服務(wù)、促進(jìn)生產(chǎn)、改善民生等方面的積極作用。但從我國(guó)民族事務(wù)治理體系中核心主體的政府的目前表現(xiàn)來看，其主體角色意識(shí)、行為方式、合作能力等都沒有達(dá)到民族事務(wù)治理時(shí)代的應(yīng)有狀態(tài)，仍然是“政府主導(dǎo)”的管制模式。

基于以上分析，在現(xiàn)代治理理論范式下由于成熟、規(guī)范的市場(chǎng)和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)的缺位，政府角色轉(zhuǎn)變不到位，使得民族事務(wù)治理中政府—市場(chǎng)—社會(huì)的三元治理結(jié)構(gòu)孱弱，現(xiàn)代治理最為核心的價(jià)值——多元合作共治難以呈現(xiàn)。

（三）民族事務(wù)治理中規(guī)范性、文化-認(rèn)知性制度與規(guī)制性制度間的角力

所謂規(guī)范性制度是指人們就制度達(dá)成的一些共識(shí)性規(guī)范，如社會(huì)共同認(rèn)可的行為規(guī)范、社會(huì)期望等，它告訴我們應(yīng)該怎么做能夠引導(dǎo)行動(dòng)者的行為；文化-認(rèn)知性制度是指人們形成的與制度相符合的文化-認(rèn)知模式；規(guī)制性是指與制度相關(guān)的各種規(guī)則，它明確必須做什么，對(duì)行動(dòng)者具有清晰的約束效力③（美）理查德.斯科特，姚偉、王黎芳譯.制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益（第三版）[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：58-67。。民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的本質(zhì)是新制度的生成與創(chuàng)新的過程，如前所述，考察民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面就有制度建設(shè)狀況。就我國(guó)民族事務(wù)治理實(shí)踐而言，自改革開放以來我國(guó)在民族事務(wù)治理方面出臺(tái)和建立了一系列制度，如保障各民族平等權(quán)利、共同繁榮發(fā)展和促進(jìn)民族關(guān)系和諧發(fā)展等制度④劉寶明.改革開放以來民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑[J].中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（02）：76-86。。從這些制度供給過程來看，民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化其實(shí)就是由政府主導(dǎo)的自上而下的制度安排，這種制度本身是一種兼具強(qiáng)制性和權(quán)威性的行為規(guī)則，規(guī)范并協(xié)調(diào)各治理主體的行為活動(dòng)。這些由政府制定的規(guī)制性制度的優(yōu)勢(shì)在于能夠有效聚合民族事務(wù)治理所需資源，且在政府主導(dǎo)下多元合作治理實(shí)踐能夠迅速展開；但作為民族事務(wù)治理的核心主體，政府關(guān)注的重點(diǎn)在規(guī)制性制度的供給和設(shè)計(jì)，往往忽略了民族事務(wù)治理中規(guī)范性制度、文化—認(rèn)知性制度的合理引導(dǎo)和設(shè)計(jì)，其結(jié)果是具有強(qiáng)制性和權(quán)威性的規(guī)制性制度能夠較快得到貫徹落實(shí)，而具有社會(huì)性、內(nèi)隱性的市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣、認(rèn)知觀念等規(guī)范性、文化—認(rèn)知性制度因素在短時(shí)間內(nèi)難以轉(zhuǎn)變，從而會(huì)對(duì)民族事務(wù)治理的制度執(zhí)行產(chǎn)生阻滯，更使得民族事務(wù)治理的預(yù)期目標(biāo)難以達(dá)成。例如，這種角力在關(guān)于北方草原政策執(zhí)行中表現(xiàn)的較為顯著⑤楊騰原，樊一博.國(guó)家治理的地方視角——以圍繞草原政策存在的辯論為分析對(duì)象[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（04）：43-51+128。。

（四）民族事務(wù)治理存在無效的風(fēng)險(xiǎn)

民族事務(wù)因其政策性較強(qiáng)、極具敏感性和社會(huì)涉及面較廣，已經(jīng)成為國(guó)家治理必須面對(duì)的較為棘手和復(fù)雜的公共事務(wù)。復(fù)雜性意味著社會(huì)系統(tǒng)的各組成各要素、各子系統(tǒng)之間存著高度的相互依賴性，其中，任何一個(gè)要素或子系統(tǒng)的變化可能給整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)帶來翻天覆地的改變⑥（美）米勒、佩奇，隆云淘譯.復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)[M].上海：上海人民出版社，2012：49。。因此，在民族事務(wù)治理中，由于治理過程中某一局部環(huán)節(jié)的受損或某一要素的變化，會(huì)對(duì)治理效果產(chǎn)生影響，甚至?xí)?dǎo)致民族事務(wù)治理無效的可能。一方面，治理主體間存在的目標(biāo)和利益分歧，會(huì)導(dǎo)致民族事務(wù)治理主體間協(xié)作關(guān)系難以建立。美國(guó)治理理論專家羅西瑙認(rèn)為，治理是由共同的目標(biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，治理只有被多數(shù)人接受（或者至少被它所影響的那些最有權(quán)勢(shì)的人接受）才會(huì)生效的規(guī)則體系①（美）羅西瑙，張勝軍譯.沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001：4-5。。在民族事務(wù)治理過程中，各主體在目標(biāo)預(yù)設(shè)上能夠達(dá)成共識(shí)，是建立協(xié)作關(guān)系的前提?，F(xiàn)代治理理論認(rèn)為，各主體的治理行動(dòng)不再是對(duì)政府設(shè)定的政治目標(biāo)的照本宣科，而是指向大家共同關(guān)心的公共事務(wù)②CommissiononGlobalGovernance.OurGlobalNeighborhood[M].Oxford：OxfordUniversityPress，1995：2.。民族事務(wù)治理中“大家共同關(guān)心的公共事務(wù)”的形成，涉及到民族事務(wù)（民族問題）識(shí)別上和治理目標(biāo)上能夠達(dá)成協(xié)調(diào)一致。在現(xiàn)實(shí)中，由于民族事務(wù)治理主體的認(rèn)知能力、認(rèn)知偏好（意愿）和結(jié)構(gòu)屬性等的差異，會(huì)導(dǎo)致協(xié)作治理缺乏必要的“共識(shí)”基礎(chǔ)和目標(biāo)預(yù)設(shè)上的分歧，進(jìn)而會(huì)影響到民族事務(wù)治理績(jī)效。世界銀行在闡述治理定義時(shí)指出，各治理主體只有在確保沖突或利益分歧能夠得到調(diào)和的基礎(chǔ)上，才能建立起相互協(xié)調(diào)的共同行動(dòng)③CommissiononGlobalGovernance.OurGlobalNeighborhood[M].Oxford：OxfordUniversityPress，1995：2.。因此，除了目標(biāo)分歧外，民族事務(wù)治理主體間的利益分歧也會(huì)導(dǎo)致同樣的后果。另一方面，民族事務(wù)治理體系中科層系普遍存在的效率低下、體制僵化、應(yīng)變能力差等問題，導(dǎo)致缺乏科學(xué)和民主精神，甚至科層體系的自我膨脹和行政管理體制自身的缺陷使得決策者對(duì)民族問題的感知靈敏度不夠，對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件應(yīng)變不力，這種官僚制體系的“體制性遲鈍”難以滿足民族政治過程的“效率需求”，也會(huì)造成民族事務(wù)治理的無效可能。

三、當(dāng)代中國(guó)民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

在“如何實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化”這一問題上，不僅需要獲取法制的支持和制度的完善，還需完成治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和治理績(jī)效的提升，以擺脫其面臨的困境，朝著民族事務(wù)治理體系的現(xiàn)代化圖景邁進(jìn)。

（一）構(gòu)建民族事務(wù)治理體系的法治基礎(chǔ)

健全、完善的民族事務(wù)法律制度，是推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化的前提或基礎(chǔ)。因?yàn)槠洳粌H能為民族事務(wù)治理的實(shí)踐探索提供合法性基礎(chǔ)，也能為多元治理主體能動(dòng)性的發(fā)揮提供必要的制度保證?；诖?，為了實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理體系的現(xiàn)代化，需適時(shí)進(jìn)行民族事務(wù)治理法制的“立”與“破”，為其提供法治基礎(chǔ)。

第一，加快民族立法進(jìn)程，完善民族法治體系。雖然我國(guó)已形成以《憲法》和《民族區(qū)域自治法》為核心的民族法律體系，但在民族事務(wù)治理過程中仍缺乏配套的、可操作的法律法規(guī)。因此，首先，在憲法的統(tǒng)一框架下充分行使自治立法權(quán)，盡快探索出臺(tái)規(guī)范民族事務(wù)治理的自治條例，以適應(yīng)民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展需求。在此過程中需充分考慮各民族的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、地域環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等情況，盡量做到自治條例的制定既能反映各民族的根本利益、完善我國(guó)民族法治體系，又能祛除民族法與憲法、民族區(qū)域自治法及其他部門法之間的法律沖突。其次，突出民族事務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，以規(guī)范其治理行為。為此，需要增強(qiáng)民族地區(qū)政府規(guī)章的可操作性，針對(duì)民族事務(wù)治理中的重點(diǎn)領(lǐng)域如民族教育、文化傳承與保護(hù)、生態(tài)環(huán)境、民族團(tuán)結(jié)等制定相應(yīng)的政府規(guī)章。

第二，構(gòu)建民族事務(wù)治理的問責(zé)機(jī)制。完善我國(guó)民族事務(wù)治理體系，必須高度重視對(duì)民族事務(wù)治理問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)，這既是中央整合問責(zé)制度的題中應(yīng)有之義，也是推進(jìn)民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化的必然要求④胡洪彬.論我國(guó)民族事務(wù)治理問責(zé)機(jī)制的重構(gòu)：一個(gè)整體性分析框架[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2017（01）:44-51。。通過構(gòu)建問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化民族事務(wù)治理中基層管理的法治和服務(wù)意識(shí)，規(guī)范其行政行為，避免其處理民族問題的非制度化方式。完善的民族事務(wù)治理問責(zé)機(jī)制應(yīng)包括問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)范圍和問責(zé)程序四個(gè)基本要素。只有把握住這四個(gè)問責(zé)機(jī)制的核心要素，才能真正建立起行之有效的民族事務(wù)治理的問責(zé)體系。

（二）促進(jìn)民族事務(wù)治理體系的制度創(chuàng)新

制度建設(shè)在民族事務(wù)治理中具有根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性作用，深入推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，必須深入推進(jìn)民族事務(wù)治理制度化①劉寶明.推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的途徑[N].中國(guó)民族報(bào)，2014-03-28（005）。。因此，民族事務(wù)治理體系的制度完善，需要從以下幾個(gè)方面努力：一是從宏觀視角整體考慮規(guī)制性、規(guī)范性、文化—認(rèn)知性三種制度要素，實(shí)現(xiàn)三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)制性制度注重在技術(shù)層面、價(jià)值層面和運(yùn)行層面的科學(xué)性、合理性；對(duì)于后兩者來說，則需要合理設(shè)計(jì)和引導(dǎo)，通過顯性化、通俗化和生活化的語(yǔ)言表達(dá)方式，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣、認(rèn)知觀念等規(guī)范性、文化—認(rèn)知性制度的積極作用，以提升民族事務(wù)治理行動(dòng)者及社會(huì)成員對(duì)新制度的理解認(rèn)同，進(jìn)而減少來自規(guī)范性、文化—認(rèn)知性制度可能帶來的心理抗拒和行動(dòng)阻滯。二是推進(jìn)民族事務(wù)治理實(shí)踐的制度探索。例如，為了盡可能凝聚各方面智慧和充分聽取各方面的意見建議，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理重大決策科學(xué)化、民主化，可探索建立民族事務(wù)治理決策咨詢制度和社會(huì)聽證制度；為了增強(qiáng)民族政策的靈活性和實(shí)效性，在不違反《民族區(qū)域自治法》的前提下可探索建立民族政策分級(jí)制定實(shí)施制度；探索建立民族關(guān)系預(yù)警分析制度、民族事務(wù)治理民主監(jiān)督制度，等等。三是完善治理范式下民族事務(wù)治理行為規(guī)范制度體系，以發(fā)揮各類微觀制度的目標(biāo)導(dǎo)向、激勵(lì)與約束功能。

（三）完善民族事務(wù)治理結(jié)構(gòu)

由于人類事務(wù)的復(fù)雜性不斷增加，政府已不可能通過自己的行動(dòng)解決所有問題，因此，推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，必須強(qiáng)調(diào)多元主體在公共事務(wù)治理中的互補(bǔ)與互動(dòng)，從而對(duì)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系做出進(jìn)一步調(diào)整，促進(jìn)政府-市場(chǎng)-社會(huì)之間的合理分工與有效協(xié)作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家多元治理②薛瀾，張帆，武沐瑤.國(guó)家治理體系與治理能力研究:回顧與前瞻[J].公共管理學(xué)報(bào)，2015，12（03）:1-12+155。?；诖?，完善的民族事務(wù)治理結(jié)構(gòu)不僅要有成熟完善的市場(chǎng)和社會(huì)組織，還需要角色定位準(zhǔn)確的政府。

首先，民族事務(wù)治理中的政府要從“管制者”角色向“治理者”角色轉(zhuǎn)換?，F(xiàn)代治理理論特別強(qiáng)調(diào)多元治理中的國(guó)家（政府）責(zé)任。政府作為國(guó)家治理體系中的重要組成部分，在整個(gè)國(guó)家治理系統(tǒng)中處于核心位置，對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的成效起到總體性推動(dòng)作用③潘照新.國(guó)家治理現(xiàn)代化中的政府責(zé)任:基本結(jié)構(gòu)與保障機(jī)制[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（03）:28-35。。由此可見，政府作用如何發(fā)揮會(huì)直接影響民族事務(wù)治理的成效。過去民族事務(wù)治理中“政府主導(dǎo)”的管制模式已經(jīng)不適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這就應(yīng)該：一方面，各級(jí)政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能定位，從“管制者”向“治理者”、從“劃槳者”向“掌舵者”，實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，發(fā)揮其在民族事務(wù)治理中的宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用。另一方面，構(gòu)建合理、有效的民族事務(wù)治理主體間權(quán)力分配與制衡機(jī)制?，F(xiàn)代治理理論強(qiáng)調(diào)的基本原則之一就是授權(quán)。授權(quán)是多元主體參與公共事務(wù)治理的前提，沒有充分的授權(quán)，任何參與都意味著非法，而非法的參與并不能帶來良性互動(dòng)，卻可能導(dǎo)致對(duì)抗和壓制。這一原則給我們的啟示則是，民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于民族事務(wù)治理權(quán)力在政府部門、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等不同主體間的確權(quán)、分權(quán)、放權(quán)和讓權(quán)，形成合理的民族事務(wù)治理權(quán)力制衡機(jī)制。為此，需要把分散于不同職能部門涉及民族事務(wù)的權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分類與整合，在此基礎(chǔ)上根據(jù)其類別和性質(zhì)分配給相應(yīng)的組織或主體，如市場(chǎng)機(jī)制或社會(huì)組織能夠調(diào)節(jié)或參與的，創(chuàng)造制度條件讓其參與進(jìn)來，使民族事務(wù)治理主體依靠互相依賴的權(quán)力和資源關(guān)系實(shí)現(xiàn)互相促進(jìn)，形成協(xié)作性的伙伴關(guān)系。

其次，促進(jìn)民族地區(qū)市場(chǎng)體制機(jī)制的創(chuàng)新。體制機(jī)制建設(shè)相對(duì)滯后，是制約西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)極其重要的制度性因素④鄧大才.東西部制度安排的非均衡性與西部的制度創(chuàng)新[J].探索，2001（01）:100-104。。因此，一方面，民族地區(qū)可借助深入西部大開發(fā)尤其是西部大開發(fā)十三五規(guī)劃和十九大所提出的“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”之機(jī)，緊緊圍繞西部大開發(fā)十三五規(guī)劃綱要提出的十大重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)，抓住中央賦予的在制度安排方面的權(quán)力，創(chuàng)新民族地區(qū)的體制機(jī)制，縮小與東部沿海地區(qū)在體制機(jī)制上的差距。另一方面，體制機(jī)制創(chuàng)新還需引入外部力量。對(duì)于民族地區(qū)而言，這種外部力量主要是國(guó)家、東部沿海地區(qū)和中部地區(qū)。從國(guó)家層面講，中央應(yīng)積極鼓勵(lì)民族地區(qū)進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新并承擔(dān)一定的創(chuàng)新成本，減少西部民族地區(qū)各級(jí)政府的負(fù)擔(dān)；東部沿海地區(qū)和中部地區(qū)的參與和合作也是制度創(chuàng)新的重要力量，因此，東部沿海地區(qū)和中部地區(qū)有責(zé)任和義務(wù)通過對(duì)口支援等國(guó)家政策積極幫扶民族地區(qū)，在人才、資金、技術(shù)等方面援助西部民族地區(qū)，形成國(guó)家、東中部、西部民族地區(qū)良性互動(dòng)的市場(chǎng)體制機(jī)制創(chuàng)新體系。

再次，培育和促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。一方面，應(yīng)為社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境，在制度條件、資金、人才、信息等方面給予政治和政策方面扶持和傾斜；另一方面，通過制度設(shè)計(jì)將社會(huì)組織納入民族事務(wù)治理的主體范疇，為社會(huì)組織參與民族事務(wù)治理創(chuàng)造條件；還有就是要強(qiáng)化對(duì)境外社會(huì)組織的監(jiān)控，嚴(yán)厲打擊境外社會(huì)組織的非法活動(dòng)。

（四）提升民族事務(wù)治理績(jī)效

預(yù)防民族事務(wù)治理無效的可能，提升我族事務(wù)治理績(jī)效，不僅需要較好的法制基礎(chǔ)、均衡的制度供給、完善的治理結(jié)構(gòu)，更需要構(gòu)建平衡與彌合不同目標(biāo)和利益間的協(xié)商、協(xié)調(diào)機(jī)制，以此來對(duì)民族事務(wù)治理各主體的不同目標(biāo)間的分歧、利益差異進(jìn)行有效平衡與彌合，以消除民族事務(wù)治理無效的隱患。

首先，加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨在民族事務(wù)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，尤其是強(qiáng)化黨在民族事務(wù)治理和民族權(quán)益維護(hù)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持民族平等團(tuán)結(jié)、堅(jiān)持各民族共同繁榮發(fā)展、堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度、大力培養(yǎng)和任用少數(shù)民族干部等一系列制度安排和政策措施都是新中國(guó)民族工作長(zhǎng)期堅(jiān)持和貫徹下來的。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中華民族革命、建設(shè)和改革的各個(gè)歷史時(shí)期，始終堅(jiān)持馬克思主義民族理論的基本原則、基本立場(chǎng)，從中國(guó)民族問題的實(shí)際出發(fā)，將理論與實(shí)踐相結(jié)合，形成并不斷發(fā)展適合國(guó)情、適合時(shí)代發(fā)展的中國(guó)特色解決民族問題的正確道路。黨的十八大以來，黨中央強(qiáng)調(diào)民族工作關(guān)乎大局，做好新形勢(shì)下民族工作必須牢牢把握?qǐng)?jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路這一正確方向，堅(jiān)定不移貫徹黨的民族理論政策。堅(jiān)定道路自信，最根本的要求是做到“八個(gè)堅(jiān)持”，其中第一個(gè)堅(jiān)持就是要“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。為此，一是進(jìn)一步強(qiáng)化中國(guó)共產(chǎn)黨在民族事務(wù)多元治理格局中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，不斷加大黨的各級(jí)組織尤其是黨中央對(duì)少數(shù)民族正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)力度；二是要優(yōu)化政府自身的組織結(jié)構(gòu)，完善工作流程與方式，提高政府管理的科學(xué)性、有效性與合法性，提升政府的制度執(zhí)行力。同時(shí)，完善政府內(nèi)部涉及民族事務(wù)的相關(guān)決策部門、組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合作的工作機(jī)制，明確各職能部門的職責(zé)與分工，把高層形成的“認(rèn)知一致、行動(dòng)一致、協(xié)調(diào)一致”通過部門系統(tǒng)高效地貫徹到基層；三是強(qiáng)化政府的資源再分配能力，各級(jí)政府作為社會(huì)資源的再分配者，在縮小區(qū)域間發(fā)展差距、促進(jìn)民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。第四次中央民族工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮好中央、發(fā)達(dá)地區(qū)、民族地區(qū)三個(gè)積極性，對(duì)邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)實(shí)行差別化的區(qū)域政策，優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和對(duì)口支援機(jī)制，以民族地區(qū)、基層特別是農(nóng)牧區(qū)為重點(diǎn)實(shí)施對(duì)象。政府可通過在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場(chǎng)發(fā)育與規(guī)范運(yùn)行、城鎮(zhèn)化建設(shè)、扶貧攻堅(jiān)、基本公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)揮職能，從而解決地區(qū)之間、群體之間、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、生態(tài)之間諸多領(lǐng)域發(fā)展不平衡問題。

其次，健全和完善少數(shù)民族國(guó)家事務(wù)參與權(quán)行使的制度與機(jī)制，不斷健全和完善人民代表大會(huì)制度、社會(huì)主義協(xié)商民主制度和基層民主制度，使選舉民主和協(xié)商民主充分融合發(fā)展，在保障少數(shù)民族國(guó)家事務(wù)參與權(quán)方面發(fā)揮更大作用。

最后，應(yīng)著重完善少數(shù)民族國(guó)家事務(wù)參與權(quán)的救濟(jì)機(jī)制，建立符合我國(guó)國(guó)情的憲法法院制度，逐步加大國(guó)家最高司法機(jī)關(guān)對(duì)少數(shù)民族國(guó)家事務(wù)參與權(quán)的救濟(jì)力度①銀福成.少數(shù)民族國(guó)家事務(wù)參與權(quán)研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué)，2018。。