陳琦 劉佳璐

關鍵詞：養(yǎng)老服務;社會資本;多元化;相關建議

基金項目：江蘇省高等學校大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目（編號：2018X214）

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年12月24日

人口老齡化是人類社會發(fā)展的必然趨勢，也是當今各國普遍面臨的社會難題之一。截止到2017年底，我國60周歲及以上人口24，090萬人，占總?cè)丝诘?7.3%。預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人，占總?cè)丝诒戎靥嵘?7.8%;高齡老年人將增加到2，900萬人，用于老年人的社會保障支出將持續(xù)增長。2017年2月28日，國務院發(fā)布《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》，預示我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)迎來新階段。雖然，目前在政府推動下社會組織在公共服務管理中的地位正逐漸提升，然而原有的帶有濃厚福利性色彩的社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老服務，無論是服務項目還是服務規(guī)模，都極為有限，根本無法滿足老年人的需求。因此，吸引社會資本參與養(yǎng)老服務，發(fā)揮社會資本在養(yǎng)老服務體系中的作用，不僅能夠緩解養(yǎng)老服務資本投入不足的問題，更有利于實現(xiàn)機構(gòu)、社區(qū)、居家互聯(lián)互動的社會化養(yǎng)老服務體系。

一、社會資本參與養(yǎng)老服務的難點和原因

從目前來看，社會資本參與養(yǎng)老服務在法律、資金等方面存在著一系列的問題和挑戰(zhàn)。

（一）法律規(guī)范不明晰。我國新修訂的《中華人民共和國老年人權益保護法》強調(diào)了社會在養(yǎng)老行業(yè)發(fā)揮的重要作用，為老年人在社會服務、宜居環(huán)境、參與社會發(fā)展和法律責任方面的權益提供保障。但是，現(xiàn)有法律制度仍存在明顯不足，有關社會資本參與養(yǎng)老服務的法規(guī)政策的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、針對性、可操作性有待增強，表現(xiàn)為：

1、政策規(guī)范不清。引入社會資本參與養(yǎng)老服務進程的提出雖然得到國家政策的支持，但如何具體操作和落實，諸如：購買服務、撥款與補貼、公私合作、公辦民營等引入社會資本的具體細則現(xiàn)有法律并未做出具體規(guī)范，使得相關政策落實成效欠佳。

2、職責定位不明?，F(xiàn)有法律對政府和社會角色的定位有待進一步明確，政府權力下放的同時要加強監(jiān)督管理，社會資本參與運營建設的同時要規(guī)范自身行為，法律需要進一步對雙方的責任和義務予以界定。

3、法律條目模糊。對于社會資本參與養(yǎng)老服務的許多內(nèi)容不夠具體，獎懲制度、監(jiān)管機制、發(fā)展目標等諸多方面無具體條目。因此，我國政府應進一步完善與社會資本參與養(yǎng)老服務相關的法律法規(guī)，為養(yǎng)老的發(fā)展提供切實保障。

（二）地方政府服務缺位

1、政府資本投入不穩(wěn)定。地方政府資本投入方式的不穩(wěn)定性和不精準性，導致許多地方的養(yǎng)老服務體系的建設脫離了良性循環(huán)發(fā)展的軌道。同時，不少地方政府基于慣性思維，沒有制定完善的鼓勵政策和支持機制，制約了社會資本參與養(yǎng)老服務。

2、社會資本被管控嚴格。一方面政府對社會資本發(fā)展養(yǎng)老服務的效果持肯定態(tài)度;另一方面政府擔憂對社會資本放松管理會出現(xiàn)一些社會問題，政府在養(yǎng)老服務中引導與管控社會資本的舉棋不定，造成社會資本在投入養(yǎng)老服務過程中行政色彩濃厚且效率低下，難以支持養(yǎng)老服務的發(fā)展。

二、構(gòu)建引入社會資本的多元化養(yǎng)老服務體系

（一）引入社會資本發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的必要性。習近平在2016年中共中央政治局就人口老齡化形勢和對策舉行集體學習時指出：我國是這個世界上人口老齡化程度較高的國家——老年人口數(shù)量最多，老齡化速度最快，應對人口老齡化任務最重。因此，單純依靠政府的力量來解決人口老齡化帶來的養(yǎng)老服務需求激增是不現(xiàn)實的，必須充分發(fā)揮社會力量參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展?！秶鴦赵宏P于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》、《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中也明確指出，要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體”，要“全面放開養(yǎng)老服務市場，通過購買服務、股權合作等方式支持各類市場主體增加養(yǎng)老服務和產(chǎn)品供給”。因此，社會資本參與到目前“政府為主導、機構(gòu)為補充、居家為基礎”的養(yǎng)老模式，對于優(yōu)化資源配置，發(fā)揮社會資本在養(yǎng)老服務體系中的作用，緩解政府養(yǎng)老資金壓力，滿足養(yǎng)老服務多層次、多方面需求有重要的現(xiàn)實意義。

（二）引入社會資本，構(gòu)建多元化養(yǎng)老服務體系。隨著中國老齡化程度的不斷加深，解決我國“未富先老”問題，必須調(diào)動各方面的積極元素，整合多方服務主體的資源，使其各自承擔著不同的職責與任務，根據(jù)老年群體不同類型、不同層次的實際需要，提供全方位的養(yǎng)老服務。因此，必須從培育和壯大社會資本入手，增加社會資本存量，構(gòu)建以政府為主導、機構(gòu)養(yǎng)老為補充、居家養(yǎng)老為基礎的多元化養(yǎng)老服務體系。

1、以政府為主導。政府要從包攬、包管轉(zhuǎn)移到政策扶持、管理監(jiān)督、服務資源的優(yōu)化等方面上來，在采取嵌入策略的探索過程中，健全政府領導、民政牽頭、相關部門參與的工作機制，促使其向規(guī)范化、制度化和健康有序的方向發(fā)展。首先，要充分發(fā)揮政府的領導作用，進一步強化政策的扶持，優(yōu)化私人資本投資養(yǎng)老服務業(yè)的政策環(huán)境。通過政府購買、協(xié)調(diào)指導等方式，鼓勵私人資本參與養(yǎng)老機構(gòu)的建設，重點發(fā)展養(yǎng)護型和醫(yī)護型養(yǎng)老機構(gòu)。政府應保障項目的用地需求，落實稅費減免、水電氣熱費用優(yōu)惠等政策;其次，政府需要在現(xiàn)有的基礎上加大資金投入，引導和鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務方式，增加對養(yǎng)老服務業(yè)及其項目建設的信貸投入，積極探索和拓展養(yǎng)老機構(gòu)建設的市場化融資渠道。

2、以機構(gòu)養(yǎng)老為補充。養(yǎng)老機構(gòu)在提供服務過程中，一方面能夠合理分配資源，另一方面由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“機構(gòu)付費”獲得合理投資回報。（1）鼓勵將公辦養(yǎng)老機構(gòu)的閑置床位無償或低償租賃給社會資本運營，以此達到提高資源利用率，滿足社會老人對養(yǎng)老需求的目的。這一運作模式有效盤活了政府投入形成的閑置養(yǎng)老資源，對促進社會化養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展具有積極的意義;（2）鼓勵公辦養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)化管理，面向社會接收老人，以市場運作的方式激發(fā)活力，提高效益。這一舉措既發(fā)揮了其政府養(yǎng)老的“托底”功能，又注入了新的發(fā)展活力，取得了良好的社會效益和經(jīng)濟效益;（3）可以選擇一些社會效益好、帶動作用明顯、資金投入較大、承擔部分政府保障職責的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，給予貸款貼息。同時，加大對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設和運營補貼力度，提高補貼標準，幫助其提升服務能力，改善服務環(huán)境。

3、以居家養(yǎng)老為基礎。居家養(yǎng)老服務項目的構(gòu)建方式主要有公建民營、公辦民營、合資建設、民辦公助等。加大居家養(yǎng)老投入資金，吸引社會資本、融資公司廣泛參與，實施居家養(yǎng)老、幸福公寓等社區(qū)養(yǎng)老有利于提升養(yǎng)老服務質(zhì)量。首先，鼓勵社會資本在城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)建設運營居家養(yǎng)老服務網(wǎng)點。居家養(yǎng)老的發(fā)展離不開網(wǎng)絡技術的支持，通過網(wǎng)絡信息呼叫平臺，不僅可以將老人的需求快速傳遞到服務供應商處，更能有效地將居家養(yǎng)老服務的參與主體聯(lián)系到一起。信息中心將老人的需求傳遞到家政服務中心或醫(yī)院，養(yǎng)老服務提供商通過網(wǎng)絡中心接受服務項目，政府通過信息系統(tǒng)評估提供商的服務，老人的子女通過這一平臺及時了解老人的狀況，網(wǎng)絡信息平臺能夠確保居家養(yǎng)老服務的正常運行，從而促進居家養(yǎng)老服務的進一步擴展;其次，政府通過與運營商進行合作，如聯(lián)合商業(yè)保險公司投入資本開發(fā)老年險種，由政府牽頭并支付部分資金，商業(yè)保險公司設計保險方案，保障在家養(yǎng)老的老年人免受意外傷害帶來的經(jīng)濟損失，以彌補當前老年人商業(yè)保險貴而少的盲區(qū)。政府在全市范圍內(nèi)遴選服務經(jīng)營商，在行業(yè)內(nèi)部形成充分競爭，以此種方式引入社會資本不僅提高了老年人的生活質(zhì)量，還促進了養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、實施引入社會資本的多元化養(yǎng)老服務體系的相關建議

（一）加快政社分離。首先，進一步降低社會資本參與養(yǎng)老服務發(fā)展的準入門檻，支持社會力量進入養(yǎng)老服務領域，引導社會資本參與養(yǎng)老服務的發(fā)展，對養(yǎng)老服務的社會組織實施補貼政策，通過提供便捷的政策服務為社會參與養(yǎng)老服務發(fā)展營造良好的政策環(huán)境，促進社會組織獨立。政府在社會組織參與居家養(yǎng)老服務時對其進行適度指導，而非當作下屬部門，給社會組織充分發(fā)揮空間;其次，完善監(jiān)管機制，加強政府自律。制定完備購買政策和對社會組織的評估辦法，對參與養(yǎng)老服務的社會資本進行評估考核，對參與養(yǎng)老服務的社會組織進行實施過程監(jiān)管，防止在社會養(yǎng)老服務過程中行為異化。

（二）拓寬資金渠道。社會資本投資社會養(yǎng)老服務業(yè)，一方面需要具有對養(yǎng)老服務的精準把握，以滿足養(yǎng)老服務需求為主，不斷優(yōu)化服務水平;另一方面要不斷拓寬社會資本來源的渠道。目前，養(yǎng)老服務項目開展的資金支持主要來源于財政性撥款與政府補助、慈善機構(gòu)以及企業(yè)贊助。但是養(yǎng)老服務項目的擴展僅靠這些資金支持是不夠的，還需要在政府政策的支持下利用社會閑散資源發(fā)起養(yǎng)老資金開源活動，如：結(jié)合老年人的養(yǎng)老需求積極吸納社會捐贈，在提供制度性保障的前提下將養(yǎng)老服務作為半公益項目推廣，進行社會化試運營，為養(yǎng)老服務廣納社會資金。

（三）提升服務水平。養(yǎng)老服務應在充分了解老年人身心特點的基礎上不斷努力使服務趨于科學化、專業(yè)化、多樣化和規(guī)范化，并通過服務倡導科學、文明、健康的生活方式。無論是居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老還是機構(gòu)養(yǎng)老，多元化養(yǎng)老服務體系的發(fā)展與完善，在很大的程度上取決于養(yǎng)老服務人員的專業(yè)知識和技術水平。養(yǎng)老服務的對象是不同層次和不同需求的老年人，因此要有不同層次和不同技能的服務人員去應對各種服務需求。國家要鼓勵學校開辦老年人服務類專業(yè)，如老年社會工作、養(yǎng)老護理等專業(yè)，擴大招生數(shù)量，培養(yǎng)熱心為老人服務的專業(yè)人才，同時強化管理人員的行業(yè)準入，不斷提升從業(yè)人員職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)化水平，從而提升我國養(yǎng)老事業(yè)的質(zhì)量和水平。

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