陳廣華 朱寒冰

摘 要：隨著“三權(quán)分置”改革的不斷推進(jìn)，附著于農(nóng)地之上的農(nóng)業(yè)水權(quán)制度亟待完善?；跈?quán)能分析視角檢視我國現(xiàn)行法律規(guī)范不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定存在權(quán)利屬性界定不明、轉(zhuǎn)讓主體范圍過窄、轉(zhuǎn)讓程序干預(yù)過多等諸多不合理之處。使用權(quán)能分析的方法從法律上認(rèn)可農(nóng)業(yè)水權(quán)的性質(zhì)為特殊用益物權(quán)，既有學(xué)理的支撐，也有現(xiàn)實(shí)的需求。故而在綜合考慮農(nóng)業(yè)水權(quán)特殊性的基礎(chǔ)上，通過明確農(nóng)業(yè)水權(quán)的法律性質(zhì)、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓主體范圍、積極轉(zhuǎn)變政府職能、充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓平臺的保障功能等綜合舉措放活農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓，方能構(gòu)建新形勢下農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓之科學(xué)路徑。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)業(yè)水權(quán)；用益物權(quán)；處分權(quán)能；水資源

中圖分類號：D923.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2019）02-0106-09

收稿日期：2018-11-12

作者簡介：陳廣華（1970—），男，江蘇泰州人，河海大學(xué)法學(xué)院教授，民商法研究所所長，博士，研究方向?yàn)槲餀?quán)法、水權(quán)、農(nóng)業(yè)法治；朱寒冰（1994—）女，安徽宿州人，河海大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)槲餀?quán)法、水權(quán)、農(nóng)業(yè)法治。

“水權(quán)”的概念提出后，諸多學(xué)者雖從不同角度和目的出發(fā)對其進(jìn)行了不同解釋，但也形成了一個基本共識，即水權(quán)是一種由于水資源的稀缺性所引起的人們關(guān)注它們的使用、收益和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。[1]水權(quán)是一種內(nèi)涵廣泛的權(quán)利，涉及生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與財產(chǎn)權(quán)等公法和私法的內(nèi)容，但其本質(zhì)仍為一種私法上的財產(chǎn)權(quán)。從私法視角審視，水權(quán)是具有占有、使用、收益、處分權(quán)能的權(quán)利體系，屬于用益物權(quán)。[2]農(nóng)業(yè)水權(quán)屬于水權(quán)的一個分類，因此，農(nóng)業(yè)水權(quán)人理應(yīng)具有對農(nóng)業(yè)用水行使占有、收益、處分的權(quán)利。農(nóng)業(yè)用水主體對農(nóng)業(yè)水權(quán)處分的方式之一為轉(zhuǎn)讓，指通過合同等方式，將所享有的農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)與他人。[3]

自古至今，水資源始終與土地密切相關(guān)。近年來，由于人口的增長、水污染、水浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重等一系列原因?qū)е滤鳛橐环N資源日益顯現(xiàn)其稀缺性。盡管現(xiàn)行法律法規(guī)對水資源的歸屬與利用規(guī)則作出了專門規(guī)定，使水權(quán)從土地權(quán)利中得以獨(dú)立出來，但毋庸諱言，現(xiàn)代法律框架下水權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓等制度與土地權(quán)利之間的關(guān)聯(lián)仍然密切，如農(nóng)民使用本集體經(jīng)濟(jì)組織所屬水塘、水庫中的水引水灌溉的，土地位置仍是關(guān)鍵的評價因素?？梢?，土地利用關(guān)系的變化，直接關(guān)切農(nóng)業(yè)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓規(guī)則。自2014年“中央一號文件”首次提出集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)相分離的政策思路以來，中央連續(xù)推出了一系列方針政策，著力推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革。在此背景下，法律對農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定是否合理亟待商榷?！胺呕钔恋亟?jīng)營權(quán)”、促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)是整個“三權(quán)分置”改革的核心?？梢灶A(yù)見，將會有更多的主體參與到農(nóng)業(yè)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易程序中。但現(xiàn)行法中的不合理規(guī)范限制了農(nóng)業(yè)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)能，不但與農(nóng)業(yè)水權(quán)的性質(zhì)不相符合，也與改革初衷背道而馳。因此，評析現(xiàn)行立法中有關(guān)農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓之立法規(guī)范，并就其不足提出改進(jìn)意見就顯得尤為重要。有鑒于此，本文擬從農(nóng)業(yè)水權(quán)的處分權(quán)能視角出發(fā)，參照現(xiàn)行立法關(guān)于農(nóng)業(yè)水權(quán)的規(guī)定對農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓問題加以探討，以期于農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓路徑之構(gòu)建有所裨益。

一、權(quán)能分析視角下農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法檢視

目前，根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)范和實(shí)踐做法，我國農(nóng)村水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主要方式有農(nóng)村用水轉(zhuǎn)向城市用水、工業(yè)用水和生態(tài)用水；農(nóng)業(yè)用水在農(nóng)村集體之間轉(zhuǎn)讓；農(nóng)民之間轉(zhuǎn)讓各自的富余農(nóng)業(yè)用水量。相較于其他類型的用益物權(quán)，農(nóng)業(yè)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式過于單一，這種單一的農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式限制了農(nóng)業(yè)水權(quán)經(jīng)濟(jì)效益的正常發(fā)揮。此外，在農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，我國現(xiàn)行立法也存在諸多不合理規(guī)范，如相關(guān)法律缺乏對農(nóng)業(yè)水權(quán)法律屬性的準(zhǔn)確定義，轉(zhuǎn)讓的主體僅限于內(nèi)部用水戶或者用水組織之間①，轉(zhuǎn)讓的前提是行政部門預(yù)先通過水權(quán)證等形式將用水權(quán)益明確到權(quán)利人②，轉(zhuǎn)讓的期限超過一年的必須事前報相關(guān)部門備案③，取水權(quán)取得許可范圍內(nèi)，發(fā)生取水用途的變更必須重新申請等等④?！叭龣?quán)分置”實(shí)現(xiàn)過程中，現(xiàn)實(shí)要求與農(nóng)村土地密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)水權(quán)面臨充分釋放轉(zhuǎn)讓權(quán)能的現(xiàn)實(shí)需要，使農(nóng)業(yè)水權(quán)負(fù)載的農(nóng)業(yè)用水在政府宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上充分利用并實(shí)現(xiàn)效率最大化的經(jīng)濟(jì)性功能是農(nóng)業(yè)水權(quán)立法的重要使命。從私權(quán)利權(quán)能分析的視角，現(xiàn)行立法對農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范不夠合理。

第一，農(nóng)業(yè)水權(quán)權(quán)利屬性界定不明。明確一項(xiàng)權(quán)利的性質(zhì)是權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)和交易中定分止?fàn)幍挠行緩?。水?quán)和農(nóng)業(yè)水權(quán)在權(quán)利階層上是上下位的關(guān)系，即農(nóng)業(yè)水權(quán)是水權(quán)的子權(quán)利之一，農(nóng)業(yè)水權(quán)的性質(zhì)界定需從明確水權(quán)性質(zhì)開始。有學(xué)者認(rèn)為，水權(quán)的本質(zhì)是民事權(quán)利，因此要用民法思維為水權(quán)下定義，否則水法系統(tǒng)可能因此銜接不順，運(yùn)作不暢。水權(quán)是水法大廈的基礎(chǔ)，界定不準(zhǔn)確，水法大廈可能因此傾斜。[4]從現(xiàn)有規(guī)范來看，我國缺乏對于水權(quán)性質(zhì)的明確規(guī)定，《水法》中僅在第48條規(guī)定了取水權(quán)，《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》《水權(quán)交易管理暫行辦法》中雖直接采用了水權(quán)的概念，但卻未對水權(quán)的權(quán)利屬性和權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行闡釋和規(guī)定，《物權(quán)法》制定時眾多學(xué)者提出規(guī)定水權(quán)的意見。[5]出臺后的《物權(quán)法》雖然在第123條將取水權(quán)作為一種用益物權(quán)，但卻未對水權(quán)轉(zhuǎn)讓作出規(guī)定，這事實(shí)上是規(guī)避了對水資源本身性質(zhì)的直接規(guī)定。

從權(quán)能分析的視角出發(fā)，根據(jù)《水法》《水權(quán)交易管理暫行辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，我國的水資源所有權(quán)歸于國家，屬于全民所有，水權(quán)主體可以有償使用水資源、利用水資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得收益，以及在行政許可的范圍內(nèi)進(jìn)行水資源的轉(zhuǎn)讓。這意味著水權(quán)主體現(xiàn)實(shí)適用的是用益物權(quán)，只是未通過法律條文的方式加以確定。土地三權(quán)分置背景下，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日益頻繁，客觀上也會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓頻率的增加，水權(quán)權(quán)利屬性不能在立法層面確定下來，必將埋下交易混亂的隱患。作為只能為國家所有的水資源，其珍貴程度不言而喻，因此，這種立法上的缺憾不僅不利于水權(quán)和農(nóng)業(yè)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓，也不利于更好地保護(hù)水資源。

第二，農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓主體范圍過窄。《水法》第3條、第7條、第48條以及《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第4條、第33條等對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)水權(quán)的取得和使用做了特殊規(guī)定，明確了農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體僅限于內(nèi)部用水戶或者用水組織之間。這些規(guī)定在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時期對保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、保障農(nóng)民正常生活方面發(fā)揮了重要作用。但是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要進(jìn)一步發(fā)展，就要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢和當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨的主要任務(wù)。長久以來，建立在農(nóng)戶均分基礎(chǔ)上的家庭承包經(jīng)營導(dǎo)致土地初次分配的分散，而農(nóng)戶承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也存在障礙。[6]在此背景下，適時提出的“三權(quán)分置”改革旨在維系農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下解決人地分離矛盾、耕地細(xì)碎化和促進(jìn)流轉(zhuǎn)自由順暢，培育和引入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)土地資源的科學(xué)配置和價值最大化發(fā)揮，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；⒏咝Щ同F(xiàn)代化提供制度保障。[7]可以想象，將會有越來越多的包括農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中。這一背景下，原農(nóng)業(yè)水權(quán)人可能不再親自從事農(nóng)業(yè)而轉(zhuǎn)由農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營，這些農(nóng)業(yè)企業(yè)往往是分散在各地可能不屬于內(nèi)部用水戶或者用水組織。在此情況下，若仍堅持“轉(zhuǎn)讓的主體僅限于內(nèi)部用水戶或者用水組織之間”，則于農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不公平，不利于調(diào)動其生產(chǎn)積極性。

第三，農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓程序干預(yù)過多。目前，我國仍存在行政手段對于農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓過多干預(yù)的情況，農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)過的行政程序過于繁瑣，使水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場運(yùn)行艱難。如《取水許可管理辦法》第29條規(guī)定：“在取水許可證有效期限內(nèi)出現(xiàn)下列情形之一的，取水單位或者個人應(yīng)當(dāng)重新提出取水申請：（一）取水量或者取水用途發(fā)生改變的（因取水權(quán)轉(zhuǎn)讓引起的取水量改變的情形除外）……?！蔽覈m然對土地用途有一定限制，但這并不意味著農(nóng)地用途不會發(fā)生變化，比如基本農(nóng)田可以由水田變?yōu)楹档?、以農(nóng)地為基礎(chǔ)的普通農(nóng)業(yè)可以變?yōu)樵O(shè)施農(nóng)業(yè)等等?！叭龣?quán)分置”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)背景下這種用途上的變化會更為普遍和頻繁。加之土地經(jīng)營者會根據(jù)市場需求和經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)整養(yǎng)殖或種植的農(nóng)產(chǎn)品種類，實(shí)踐中土地用途的改變不可避免。農(nóng)業(yè)水權(quán)一并轉(zhuǎn)讓之后，農(nóng)業(yè)用水的質(zhì)和量都會發(fā)生變化。也就是說，經(jīng)過水權(quán)許可的土地經(jīng)營者在變更土地用途后即使仍在取水許可的有效期限內(nèi)，仍然需要重新提出取水申請，經(jīng)歷“申請——受理——審查——決定”的行政許可程序，但這并不符合簡政放權(quán)和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的要求。

發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，土地改革要求“放活土地經(jīng)營權(quán)”，“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)”。[8]構(gòu)建農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓科學(xué)路徑也有此需求，那么如何賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)？答案是必須充分保障其基本利益。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一種高投入、高產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，由于農(nóng)地規(guī)?；⒓s化等生產(chǎn)特點(diǎn)客觀要求農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)期必須足夠長，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體縱使通過轉(zhuǎn)讓獲得農(nóng)業(yè)水權(quán)后，若其轉(zhuǎn)讓期限過短，轉(zhuǎn)讓程序過繁，極易發(fā)生水權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛，不利于保持農(nóng)業(yè)用水穩(wěn)定，更有礙經(jīng)營主體取得農(nóng)業(yè)長期收益，亦與“三權(quán)分置”政策初衷不符。

二、農(nóng)業(yè)水權(quán)的物權(quán)屬性分析

（一）農(nóng)業(yè)水權(quán)物權(quán)性質(zhì)的學(xué)理依據(jù)

農(nóng)業(yè)水權(quán)的上位概念是水權(quán)，厘清水權(quán)的性質(zhì)自可準(zhǔn)確定位出農(nóng)業(yè)水權(quán)的性質(zhì)。目前在我國，私法視域下的水權(quán)性質(zhì)主要存在以下兩種觀點(diǎn)：一是新型用益物權(quán)（準(zhǔn)物權(quán)）；[9][10]二是混合權(quán)利（包括水資源所有權(quán)、開發(fā)使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及與水有關(guān)的其他權(quán)益）。[11]相較之下，前者具有合理性，后者值得商榷。就定義為新型用益物權(quán)的觀點(diǎn)而言，水資源在絕大部分國家或地區(qū)被當(dāng)做公共財產(chǎn)或者采取國家、州或全體公民所有制形式，[12]我國立法亦順應(yīng)了這一立法趨勢。①在水資源國家所有的基本框架下，由于水權(quán)是依法對地表水和地下水取得使用或收益的權(quán)利，[13]屬于水資源所有權(quán)的一部分，故有傳統(tǒng)用益物權(quán)的屬性存在，是一種他物權(quán)、限制物權(quán)和有期物權(quán)，能夠?qū)?quán)利對象進(jìn)行使用、收益。但又因其某些特性，即客體的性質(zhì)、公權(quán)制約較多等，無法將水權(quán)完全歸入傳統(tǒng)物權(quán)領(lǐng)域。如水權(quán)的取得變更必須通過行政許可程序；水權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓是受多個部門法的共同調(diào)整與純私法領(lǐng)域的傳統(tǒng)用益物權(quán)有所差異；水權(quán)的立法內(nèi)容往往需要服從強(qiáng)制性的規(guī)范，因此，對水權(quán)的精確定性應(yīng)當(dāng)是將其作為一種新型用益物權(quán)。就第二種觀點(diǎn)而言，其不但違反了財產(chǎn)權(quán)體系內(nèi)部的位階關(guān)系，不符合《中華人民共和國水法》的立法原意以及具體規(guī)定，而且也與比較法上的立法通例相悖。[14]所以筆者認(rèn)為，水權(quán)在性質(zhì)上屬于新型用益物權(quán)（準(zhǔn)物權(quán)），農(nóng)業(yè)水權(quán)同樣如此。

（二）賦予農(nóng)業(yè)水權(quán)充分的處分權(quán)可以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求

決定物在法律或者事實(shí)上命運(yùn)的權(quán)利為處分權(quán)，行使處分權(quán)的行為是處分。根據(jù)處分的性質(zhì)劃分，處分可分為法律上的處分和事實(shí)上的處分，法律上的處分是指主體對于其享有處分權(quán)的物上權(quán)利的處理，事實(shí)上的處分則是對該物本身的處分。所有權(quán)是物權(quán)中最完整的權(quán)利，包括占有、處分、收益等，其最早也最完全地享有處分權(quán)，所有權(quán)人可以選擇讓渡部分權(quán)利設(shè)立他物權(quán)。隨著社會的發(fā)展，基于追求物的利用效率和效益最大化的目的，處分權(quán)不應(yīng)當(dāng)為所有權(quán)人獨(dú)有，某些他物權(quán)如用益物權(quán)也應(yīng)當(dāng)有限制地享有處分權(quán)能，用益物權(quán)的處分行為也可以分為法律上的處分和事實(shí)上的處分，前者對標(biāo)的物上的權(quán)利進(jìn)行變動或者設(shè)定負(fù)擔(dān)，后者是對標(biāo)的物本身進(jìn)行改造或者損毀。[15]

農(nóng)業(yè)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓過程中應(yīng)當(dāng)賦予用益物權(quán)法律上的處分權(quán)能。首先，充分的處分權(quán)能是解禁農(nóng)業(yè)水權(quán)主體限制和減少行政手段對農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓過多干預(yù)的應(yīng)有之義。民法權(quán)利是平等的權(quán)利，農(nóng)業(yè)水權(quán)主體限制解禁的有效途徑是切實(shí)賦予一切有權(quán)主體同等的權(quán)利，讓農(nóng)業(yè)水權(quán)主體之間在平等權(quán)利保護(hù)下進(jìn)行對話；民法權(quán)利是自由的權(quán)利，確立農(nóng)業(yè)水權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，賦予交易主體充分的處分權(quán)能，使其自主交易，自負(fù)盈虧。行政強(qiáng)制讓位于主體自發(fā)，才能激發(fā)主體通過交易獲利的熱情而激活水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場。其次，對“三權(quán)分置”政策的呼應(yīng)。三權(quán)分離情形下取得經(jīng)營權(quán)的主體是否能有效利用土地，一定程度上取決于能否對經(jīng)營土地范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)用水的有效利用，我國秉持地權(quán)和水權(quán)分離的精神，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并不意味著水權(quán)隨之流轉(zhuǎn)。[16]農(nóng)業(yè)水權(quán)人缺少處分權(quán)能，導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營人獲得土地經(jīng)營權(quán)卻無法取得經(jīng)營土地所需必要水權(quán)，難免會使經(jīng)營主體落入無以為繼的境地，因此，農(nóng)業(yè)水權(quán)主體能夠獲得充分的水權(quán)處分權(quán)能顯得尤為重要。只有水權(quán)能夠自由地轉(zhuǎn)讓，土地方能良好地經(jīng)營。但一般而言，農(nóng)業(yè)水權(quán)主體需要禁止其事實(shí)上的處分行為，一方面是與所有權(quán)的處分權(quán)相區(qū)分，肯定所有權(quán)最完整物權(quán)的地位，另一方面對農(nóng)業(yè)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓也有現(xiàn)實(shí)意義。如農(nóng)業(yè)用水一般分為生活用水、灌溉用水和生態(tài)用水，生活用水是對基本生活的保障，生態(tài)用水與環(huán)境密切相關(guān)，富余的灌溉用水可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓變?yōu)榻?jīng)濟(jì)效益，在農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓逐漸解禁的情況下允許用益物權(quán)人對農(nóng)業(yè)用水的事實(shí)處分，不難想象的是將會出現(xiàn)私自改變生活和生態(tài)用水泛濫的情況。農(nóng)業(yè)水權(quán)僅具有法律上的處分權(quán)能，如《取水許可管理辦法》第29條規(guī)定，即使在取水權(quán)許可期內(nèi)，改變農(nóng)業(yè)用水用途、用量也需要重新申請取水許可證。

在用益物權(quán)被限制事實(shí)處分的情況下定義法律處分和事實(shí)處分的范圍邊界顯得十分重要，否則賦予農(nóng)業(yè)水權(quán)處分權(quán)能的初衷可能無法實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)水權(quán)人為了增加經(jīng)濟(jì)收益往往會對農(nóng)業(yè)用水進(jìn)行保存或者一定程度的改良而產(chǎn)生農(nóng)業(yè)用水變形的后果，農(nóng)業(yè)水權(quán)作為用益物權(quán)具有使用、收益權(quán)能，而這些行為本質(zhì)意義上是實(shí)現(xiàn)權(quán)能的前提和基礎(chǔ)，能夠看做是一種改良行為，但遠(yuǎn)未達(dá)到能夠定義為事實(shí)處分的程度。將對農(nóng)業(yè)水權(quán)的處分行為定義為事實(shí)上的處分需要嚴(yán)謹(jǐn)，避免涵蓋范圍過大造成農(nóng)業(yè)用水改良和轉(zhuǎn)讓的限制，應(yīng)當(dāng)限于對于更狹義的農(nóng)業(yè)用水性質(zhì)和用途的改變、變造上。在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)模式下，考慮到農(nóng)業(yè)水權(quán)的保障功能，現(xiàn)行法對農(nóng)業(yè)水權(quán)定性不明，對轉(zhuǎn)讓主體諸多限制，對轉(zhuǎn)讓程序又過多干預(yù)，致其處分權(quán)能并不充分?！叭龣?quán)分置”下，農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)水權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益要求極大釋放，原有的保障功能轉(zhuǎn)由土地承包權(quán)負(fù)擔(dān)，因而也就不存在繼續(xù)設(shè)置諸多制約并以嚴(yán)苛的條款限制轉(zhuǎn)讓的必要了。作為一種非專屬的財產(chǎn)權(quán)，為實(shí)現(xiàn)“放活土地經(jīng)營權(quán)”、促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)，則必須明確農(nóng)業(yè)水權(quán)準(zhǔn)確定義，同時打破在農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓時所受到的諸多制約，賦予農(nóng)業(yè)水權(quán)以充分的處分權(quán)能。

三、農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓之路徑探索

如前所述，現(xiàn)行立法在農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中存在法律屬性定義不明、諸多不合理限制的問題，阻礙了其處分權(quán)能的充分發(fā)揮?！叭龣?quán)分置”背景下，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水權(quán)高效有序地流轉(zhuǎn)，必須對現(xiàn)行立法查缺補(bǔ)漏，科學(xué)配置立法規(guī)制，從而構(gòu)建出合理的農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓路徑。

（一）路徑構(gòu)建需考量的因素

⒈農(nóng)業(yè)水的不確定性和循環(huán)運(yùn)動性。農(nóng)業(yè)用水具有不確定性和循環(huán)運(yùn)動性的天然屬性，不確定性使農(nóng)業(yè)用水習(xí)慣于逆向消費(fèi)，無法合理配置水資源，循環(huán)運(yùn)動性也與生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，因此是農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓路徑構(gòu)建中首先需要考量的因素。農(nóng)業(yè)水資源的不確定性是農(nóng)業(yè)用水的一個顯著特征，也正是因?yàn)檫@種不確定性為水權(quán)交易的衍生品——農(nóng)業(yè)水權(quán)交易提供了用武之地。農(nóng)業(yè)水權(quán)的不確定性體現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)業(yè)用水來水量不確定。農(nóng)業(yè)用水對于自然降水的依賴性較強(qiáng)，而從近年來的氣候變化分析，極端天氣明顯增多，氣候變化呈現(xiàn)異常狀態(tài)，導(dǎo)致年均降水量波動頗大。同時由于我國幅員遼闊，地區(qū)之間降水的差異也比較大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)自然生產(chǎn)過程中來水量的不確定性增大。二是用水存在不確定性。農(nóng)業(yè)用水在豐水年依靠自然降水量足以進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，灌溉用水量減少；反之干旱年份自然降水無法滿足的情況下灌溉用水量會隨之增大，使這一過程呈現(xiàn)逆向消費(fèi)的特點(diǎn)。[17]因此從某種程度上說，農(nóng)業(yè)用水的這種逆向消費(fèi)特點(diǎn)對“節(jié)水型社會”和“節(jié)水農(nóng)業(yè)”起到了負(fù)面影響。簡單來說，豐水年份無法將多余的水儲存，造成了大量的浪費(fèi)，而干旱年份對水資源的大量需求擠占了其他方面用水甚至出現(xiàn)地區(qū)用水爭端。區(qū)別于其他自然資源，水資源的運(yùn)動是明顯而且永無停滯的，通過海陸、陸陸、海海之間的蒸發(fā)，降水不斷地進(jìn)行交換和循環(huán)。以我國為例，大水漫灌成為我國農(nóng)業(yè)水資源地表水、地下水的重要補(bǔ)給形式。在農(nóng)業(yè)水權(quán)交易和水權(quán)市場的建立過程中，必須從生態(tài)的角度充分考慮到農(nóng)業(yè)水權(quán)交易對地下水乃至整個生態(tài)環(huán)境的影響，才能達(dá)到建立水權(quán)市場，優(yōu)化水資源使用的目的。

⒉水權(quán)分配公平和效率的協(xié)調(diào)。資源分配必須考慮公平與效率的協(xié)調(diào)問題。公平關(guān)注的是水資源在經(jīng)濟(jì)狀況不同的團(tuán)體之間的分配是否公正，即在達(dá)到經(jīng)濟(jì)效率的同時公平是否也得到滿足。為達(dá)到公平的目的，國家可能對水權(quán)進(jìn)行調(diào)整，比如允許比現(xiàn)有灌溉者更貧窮的人申請新的水權(quán)，或?qū)τ谝恍┰诠┧?、環(huán)境方面有著廣泛社會利益的項(xiàng)目授予新的水權(quán)等等。[18]這些現(xiàn)象的發(fā)生從正面說明了在水權(quán)分配中公平和效率兼顧的必要性。農(nóng)業(yè)水權(quán)的不確定性是農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)用水存儲的客觀原因。由于存儲農(nóng)業(yè)用水出現(xiàn)富余的水資源是農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的起點(diǎn)，因此，科學(xué)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓路徑構(gòu)建不僅可以倒逼農(nóng)民重視儲水工作，化解旱天無水可用的困境，還有利于激勵人們拋棄粗獷的灌溉用水方式而選擇更精細(xì)的灌溉方式，以保護(hù)生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，這在客觀上能夠推動公平和效率相協(xié)調(diào)。

（二）農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的放活路徑

如前所述，現(xiàn)行立法缺乏農(nóng)業(yè)水權(quán)性質(zhì)的界定，針對農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓設(shè)置的大量限制性規(guī)范具有明顯的不合理性，唯有改進(jìn)立法，刪除或者改變不合理的法律限制，發(fā)揮政府的監(jiān)督、指導(dǎo)作用，方能充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)水權(quán)應(yīng)有的處分權(quán)能，在活躍農(nóng)業(yè)水權(quán)市場的同時保障農(nóng)業(yè)水權(quán)市場有序發(fā)展。

⒈明確農(nóng)業(yè)水權(quán)物權(quán)屬性，保障處分權(quán)能充分發(fā)揮。農(nóng)業(yè)水權(quán)的用益物權(quán)屬性通過法律明確地加以規(guī)定，是農(nóng)業(yè)水權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的依據(jù)和農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓當(dāng)事人合法權(quán)益受到損害時獲得救濟(jì)的有效途徑。權(quán)利屬性確定時權(quán)利的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)一并明確，農(nóng)業(yè)水權(quán)的內(nèi)涵包括農(nóng)業(yè)水權(quán)的主體、客體和內(nèi)容。農(nóng)業(yè)水權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是符合法律規(guī)定的、擁有取水權(quán)行政許可證的個體或者組織。農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的客體參照《水權(quán)交易管理暫行辦法》第3條規(guī)定應(yīng)為：在不犧牲農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的情況下，在用水許可期限和用水許可范圍內(nèi)，通過節(jié)水技術(shù)、設(shè)施等節(jié)約下的富余農(nóng)業(yè)用水。農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容前文已論述農(nóng)業(yè)水權(quán)性質(zhì)為用益物權(quán)，因此，農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓遵循私法中的合同轉(zhuǎn)讓方式是可行的。

⒉解禁轉(zhuǎn)讓主體限制，鼓勵轉(zhuǎn)讓主體多元化。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下土地經(jīng)營權(quán)會朝最能有效利用土地的方向流轉(zhuǎn)，而流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營權(quán)的主體存在多種情況。從現(xiàn)實(shí)調(diào)研的情況看，該主體可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)的其他成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的另外一個民事主體，還可以是與本集體沒有任何關(guān)聯(lián)的其他人。[19]土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村土地的所有權(quán)和承包權(quán)還存在較強(qiáng)的集體含義，但經(jīng)營權(quán)已經(jīng)逐漸脫離農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而存在了。相對應(yīng)地，在農(nóng)業(yè)水權(quán)方面，出于保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用水權(quán)的《水法》第3條的規(guī)定也會逐漸失去其保障的作用。因此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來分配水資源的效率和效果并不優(yōu)于行政許可。為更好地調(diào)整農(nóng)業(yè)用水關(guān)系，農(nóng)業(yè)水權(quán)的集體概念應(yīng)當(dāng)逐步弱化，應(yīng)允許集體外的其他農(nóng)戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)等參與農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程，取得農(nóng)業(yè)水權(quán)，從而激發(fā)這些主體參與農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的積極性。不可否認(rèn)的是，傳統(tǒng)農(nóng)村集體用水模式在農(nóng)業(yè)水權(quán)取得秩序中發(fā)揮了重要作用，落實(shí)農(nóng)業(yè)用水許可制度，將加入農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的其他組織和個體與原本集體中的農(nóng)業(yè)用水權(quán)主體放置在同一權(quán)利起跑線上進(jìn)行同等保護(hù)和規(guī)制，這是對集體外的其他主體加入農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本保障和激勵措施。

取水許可及水資源有償使用制度本來就是我國水權(quán)取得制度中的一般規(guī)則，基于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的背景，在農(nóng)業(yè)水權(quán)受到特殊保障的基礎(chǔ)逐漸喪失的情況下，拋棄特殊規(guī)定適用一般規(guī)定，在農(nóng)村構(gòu)建統(tǒng)一經(jīng)過取水許可的農(nóng)業(yè)水權(quán)取得制度是當(dāng)然的選擇。這表面上雖不利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但從長遠(yuǎn)來看，統(tǒng)一的由行政權(quán)分配的農(nóng)業(yè)水權(quán)既有利于化解農(nóng)村用水糾紛，也有利于資源節(jié)約型社會的建設(shè)。而落實(shí)農(nóng)業(yè)用水取水許可制度，并不代表一定會增加土地經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在落實(shí)農(nóng)業(yè)水權(quán)取水許可的前提下，完全可以延續(xù)《取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的規(guī)定，符合規(guī)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水限額的取水，不繳納水資源費(fèi)，以減輕土地經(jīng)營者負(fù)擔(dān)。①

⒊積極轉(zhuǎn)變政府職能，加大政府監(jiān)督力度。政府在農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)展中起到的作用毋庸置疑，但從目前的發(fā)展階段來看，政府參與農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式應(yīng)有所改變，應(yīng)當(dāng)從目前管束過多、限制過死向統(tǒng)籌大局、保障監(jiān)督的方向過渡。一是完善現(xiàn)行法律法規(guī)，為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供合理的法律依據(jù)，使各方主體在交易過程中有法可依，也便于相關(guān)權(quán)益受侵害時尋求救濟(jì)途徑。二是加強(qiáng)政府對農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程的監(jiān)督。雖然我國政府對農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓前期過程限制頗多，但并未形成完善的監(jiān)督機(jī)制，如申報備案制度、審批制度、公示制度、登記制度和第三方參與制度等。如《水權(quán)交易管理暫行辦法》第14條、第15條和第17條分別對申報備案制度、審批制度、登記制度進(jìn)行了規(guī)定，但并未提及水權(quán)轉(zhuǎn)讓中的公示制度和第三方參與制度。農(nóng)業(yè)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓往往會伴隨水質(zhì)和水量的改變，具有負(fù)外部性，因而政府應(yīng)當(dāng)對農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的信息加以公示以保證公眾的知情權(quán)，接受公眾監(jiān)督。農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓不可避免地涉及第三方利益，因此，設(shè)立第三方參與制度對于第三方陳述因農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓時遭受的損失及達(dá)成賠償方案具有積極意義。三是政府可以利用資源優(yōu)勢為農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供便利條件，如加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為構(gòu)建水權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)信息平臺提供技術(shù)支持等。

（三）農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的保障路徑

農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法存在諸多限制，原因在于我國是一個農(nóng)業(yè)大國，雖然隨著社會的發(fā)展農(nóng)地是農(nóng)民安身立命的唯一保障這一概念逐步弱化，但其仍是農(nóng)民生活的重要經(jīng)濟(jì)來源。因此，在放活與農(nóng)地密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓時需考慮農(nóng)民利益的保障問題和降低農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險問題。在農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，個人用戶和商業(yè)組織等大規(guī)模用水戶存在信息缺失和不對稱的劣勢，這種現(xiàn)象在欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)更為突出，因而解決農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中信息不對稱問題可以有效降低交易風(fēng)險，提高交易效率。2016年，水利部正式掛牌設(shè)立水權(quán)交易所，各省市隨后也紛紛成立水權(quán)交易平臺，旨在收集和整理水權(quán)交易的情報，分析發(fā)布水權(quán)交易市場的動態(tài)，從而為進(jìn)行農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的雙方提供交易信息，促成雙方進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法交易。但在實(shí)際運(yùn)營過程中水權(quán)交易所并未充分發(fā)揮其應(yīng)有的優(yōu)勢，主要原因在于水權(quán)交易平臺宣傳力度不夠，且農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓本身限制過多。因此應(yīng)取消農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中不合理的限制性規(guī)范，擴(kuò)大對水權(quán)交易平臺的宣傳，充分發(fā)揮平臺效用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓順利進(jìn)行。

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（責(zé)任編輯： 王秀艷）

Abstract：With the continuous advancement of the reform of “three powers separation”，the agricultural water rights system attached to agricultural land needs to be improved and echoed.From the perspective of power analysis，it is not difficult to find out the current legal norms in China.The provisions on the transfer of agricultural water rights have many unreasonable points such as the definition of rights attributes，the narrow scope of transfer subjects，and excessive intervention in transfer procedures.Affirming the special use rights of agricultural water rights has both academic support and realistic needs.Therefore，on the basis of comprehensive consideration of the particularity of agricultural water rights，the transfer of agricultural water rights can be released by clarifying the legal nature of agricultural water rights，expanding the scope of the transfer of agricultural water rights，and actively transforming government functions，while giving full play to agriculture.The safeguard function of the water rights transfer platform and the scientific path for the transfer of agricultural water rights under the new situation.

Key words：agricultural water rights；usufruct；disposition of power；water resourse