胡 萍

(西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶401120)

撤回起訴是指檢察機(jī)關(guān)對被告人提起公訴后，在法院宣告判決前，依照一定的條件和程序，向法院要求撤回并由法院裁定是否準(zhǔn)許的一種訴訟行為。賦予檢察機(jī)關(guān)撤回起訴權(quán)的初衷，旨在及時(shí)糾正已經(jīng)發(fā)生的不當(dāng)起訴或者根據(jù)證據(jù)、案件事實(shí)的變化調(diào)整起訴。從某種意義上說，是為了避免司法資源的浪費(fèi)以及被告人權(quán)利受到進(jìn)一步侵犯而采取的補(bǔ)救措施。然而，司法實(shí)踐中撤回起訴權(quán)幾乎背離了其設(shè)置初衷，異化為檢察機(jī)關(guān)任意起訴、逃避不起訴、替代無罪判決的出路，不僅造成了司法資源的浪費(fèi)，更增加了無辜被告人被錯(cuò)誤定罪的風(fēng)險(xiǎn)。因此，完善撤回起訴制度，制約不正當(dāng)?shù)钠鹪V行為，已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、 公訴案件撤回起訴運(yùn)行狀況

本文的主要數(shù)據(jù)來源為無訟案例數(shù)據(jù)庫，檢索詞為“撤回起訴決定書”“裁定書”“2017”①，檢索結(jié)果為286條記錄。筆者通過逐份研讀此286份裁定書，發(fā)現(xiàn)其中有兩起重復(fù)案件、一起自訴案件、一起二審法院裁定撤銷一審法院準(zhǔn)許撤回起訴的案件、一起未準(zhǔn)許檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的案件，因此，有效數(shù)據(jù)為281件，涉案人數(shù)共計(jì)361人。

(一)撤回起訴的事由及相應(yīng)案件數(shù)量

表1 撤回起訴的事由及相應(yīng)案件數(shù)量

從表1可以看出，在2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》(以下簡稱《高檢規(guī)則》)第459條所規(guī)定的7種事由中②，檢察機(jī)關(guān)主要是以“證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化，不符合起訴條件”“法律、司法解釋發(fā)生變化導(dǎo)致不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任”為由而撤回起訴。但同時(shí)也可看出，除法定的7種事由外，還存在著檢察機(jī)關(guān)以非法定事由撤回起訴的情形。

(二)撤回起訴的時(shí)間點(diǎn)與案件數(shù)量

在281份樣本案例中，經(jīng)過補(bǔ)充偵查后撤回起訴的案件共有53起，占比18.86%，且大部分補(bǔ)充偵查發(fā)生在發(fā)回重新審判期間內(nèi)；在一審期間撤回起訴的案件共有280起，占比99.64%，其中有8起案件因被告人不服一審法院準(zhǔn)許檢察機(jī)關(guān)撤回起訴，要求改判其無罪而上訴到二審法院，被二審法院維持原判；有55起案件，一審法院在初次審判時(shí)認(rèn)定被告人有罪并判處刑罰，有的甚至被判處十年有期徒刑，但因被告人不服上訴，被二審法院發(fā)回重新審判后，以檢察機(jī)關(guān)撤回起訴結(jié)案；在二審期間，二審法院通常以“事實(shí)不清”為由將案件發(fā)回一審法院重新審判，因此，二審期間沒有撤回起訴的案件；再審期間撤訴的案件只有1起，詳情見表2。

表2 撤回起訴的時(shí)間點(diǎn)與案件數(shù)量

(三)對被告人采取強(qiáng)制措施的情況與人數(shù)

在281份樣本案例中，共涉及被告人361人，其中有25人，在裁定書中未交待其被采取的強(qiáng)制措施情況；有166人被取保候?qū)彛挥?5人被監(jiān)視居住，其中2人被指定居所監(jiān)視居??；有155人被逮捕，詳情見表3。

表3 對被告人采取強(qiáng)制措施情況

二、 公訴案件撤回起訴存在的問題及其危害

基于上述樣本案例分析可以看出，撤回起訴制度在實(shí)踐中并未完全依法運(yùn)行，且相關(guān)法律規(guī)定也存在諸多不當(dāng)之處，權(quán)力的不當(dāng)行使必然會造成權(quán)利被侵犯，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)撤訴事由規(guī)定不合理且呈擴(kuò)張之勢

目前，撤回起訴制度僅規(guī)定在“兩高”的司法解釋中，并未通過《刑事訴訟法》加以規(guī)定，而《高檢規(guī)則》中規(guī)定的7種撤訴事由，概括來講主要是不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的情形和因證據(jù)問題不符合起訴條件的情形，筆者認(rèn)為，這兩類情形與《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定抵觸，均不應(yīng)當(dāng)成為檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的理由。對于不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的情形，《刑事訴訟法》第15條明確規(guī)定，此類情形若已經(jīng)被追究進(jìn)入審判程序的，法院要么終止審理，要么宣告無罪，并沒有撤回起訴的規(guī)定；對于因證據(jù)問題不符合起訴條件的情形，《刑事訴訟法》第195條亦有明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作出證據(jù)不足，指控的犯罪不能成立的無罪判決。顯然《刑事訴訟法》作為基本法律，其效力自然高于司法解釋，因此，《高檢規(guī)則》將上述兩類情形作為檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的事由明顯屬于越權(quán)行為，不具有合理性。此外，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)突破上述事由撤回起訴的情形也普遍存在，且呈現(xiàn)出擴(kuò)張之勢。例如，以“被告人未到案無法接受審判”“改變管轄”“需要并案處理”等應(yīng)當(dāng)退回檢察院的情形作為撤回起訴的事由；再如，檢察機(jī)關(guān)為避免不利判決，根據(jù)情勢所需以“對法律認(rèn)識不同”“存在法律上的爭議”，甚至是極其含糊的“其他原因”作為撤回起訴的事由。撤訴事由的不斷擴(kuò)張必然會帶來濫用的風(fēng)險(xiǎn)，在我國以形式審查為主的公訴審查模式下，基本上形成了有訴必審的格局，若不對撤回起訴事由加以規(guī)制，勢必會造成檢察機(jī)關(guān)在偵查機(jī)關(guān)等因素的影響下，對移送審查起訴的案件放寬審查條件，抱著“先起訴到法院，判不了在撤訴”的心理[1]1，將本不應(yīng)當(dāng)起訴的案件，輕易提起公訴，再任由檢察機(jī)關(guān)以冠冕堂皇的理由撤回起訴，不僅會造成司法資源的浪費(fèi)，更是侵犯了公民“免受不當(dāng)起訴的權(quán)利”[2]170和剝奪了刑事被追訴人獲得無罪判決的權(quán)利。因此，撤回起訴的事由亟待加以規(guī)范。

(二)撤訴的時(shí)間點(diǎn)不明確且缺少限制

按照“兩高”的司法解釋，在判決宣告前，人民檢察院均可以要求撤回起訴。然而“判決宣告前”指代并不明確：其一，并未明確何種程序作出的判決；其二，原審判決效力猶在，再審判決宣告前是否允許撤回起訴并未明確，這就使得檢察機(jī)關(guān)可以不受限制地在任一審判程序中行使撤回起訴權(quán)。在樣本案例中，盡管大部分案件是在初次審判時(shí)撤回起訴的，但仍有55起案件69人經(jīng)歷兩次甚至三次審判后才被撤回起訴。對于刑事被追訴人而言，庭審、判決是一次重大的人生經(jīng)歷，關(guān)乎財(cái)產(chǎn)、名譽(yù)、自由甚至生死，程序持續(xù)越久給被告人造成的心理負(fù)擔(dān)也就越重。正如貝卡利亞所言：“訴訟及時(shí)性的公正性在于它減輕了捉摸不定給犯人帶來的無益而殘酷的折磨，犯人越富有想象力，越感到自己軟弱，就越感受到這種折磨……所以持續(xù)的時(shí)間應(yīng)該盡量短暫”。對于法院而言，案件經(jīng)過法定調(diào)查、法庭辯論，甚至是多次審判后，再允許檢察機(jī)關(guān)撤回起訴，便意味著已經(jīng)過的審判程序?qū)⒑翢o價(jià)值，有公訴權(quán)僭越審判權(quán)之嫌。對于再審期間的案件，原審判決依然具有法律效力的情況下，檢察機(jī)關(guān)撤回原審公訴，不僅違反了起訴效力之法理，更損害了裁判的穩(wěn)定性和權(quán)威性，同時(shí)也帶來了實(shí)踐中的難題。因?yàn)樵谠V審分離的制度中，法院不得自訴自審或不訴而審，這是訴訟之基本法理。檢察機(jī)關(guān)撤回原審公訴即意味著沒有了訴，那么法院也就喪失了審判的前提，舉證、質(zhì)證、辯論都沒有了對象，再審程序便無法展開[3]。綜上所述，檢察機(jī)關(guān)不受限制的行使撤回起訴權(quán)造成了諸多弊端，必須加以明確和制約。

(三)以撤回起訴替代無罪判決現(xiàn)象突出

在160起因“證據(jù)不足”被檢察機(jī)關(guān)撤訴的案件中，只有韋玉山故意毀壞財(cái)物一案在一審期間被判無罪，但不幸的是，檢察機(jī)關(guān)提出抗訴，案件被二審法院以“事實(shí)不清，證據(jù)不足”為由發(fā)回重新審判，最終還是以法院裁定準(zhǔn)許撤回起訴結(jié)案。由此可見，檢察機(jī)關(guān)對無罪判決持有強(qiáng)烈的排斥心理，另一方面，法院為檢察機(jī)關(guān)回避無罪判決大開方便之門，不僅“逢撤必準(zhǔn)”，甚至在擬作無罪判決前與檢察機(jī)關(guān)溝通，建議撤回起訴。這一結(jié)論也為實(shí)務(wù)部門的一些研究報(bào)告進(jìn)一步印證，如廣州市人民檢察院的研究報(bào)告指出：“大部分撤訴案件是法院認(rèn)為可能判決無罪并建議檢察機(jī)關(guān)撤訴的?！盵4]從表面上看，以撤訴的方式結(jié)案與無罪判決產(chǎn)生的效果相同，均未認(rèn)定被告人有罪和給予刑罰，但實(shí)質(zhì)上，這種做法恰恰侵犯了被告人的合法權(quán)益。

首先，被撤回起訴的被告人難以獲得國家賠償。在樣本案例中，有155人在審前被逮捕羈押，按照《國家賠償法》的規(guī)定，“對公民采取逮捕措施后，決定撤銷案件、不起訴或判決宣告無罪終止追究刑事責(zé)任的”，應(yīng)給予刑事賠償。而被撤回起訴并不意味著終止追究刑事責(zé)任，而是處于懸而未決的狀態(tài)，有可能面臨重新偵查。正因如此，有的被撤回起訴的被告人只能是“關(guān)了算白關(guān)”。其次，接受公正、及時(shí)而不拖延的審判，是被告人的一項(xiàng)基本訴訟權(quán)利。人民法院有責(zé)任和義務(wù)遵循“有罪判刑、無罪放人”的司法原則，及時(shí)居中公斷，以維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和司法的權(quán)威性，還被告人清白。然而，撤訴所帶來的不確定狀態(tài)并不能還被告人清白，實(shí)踐中也不乏被告人對人民法院準(zhǔn)予撤訴的裁定提起上訴，在研究樣本中便有8起案件的被告人要求二審法院撤銷一審裁定宣告其無罪，但無一例外地被駁回。刑事訴訟法被譽(yù)為“被告人的大憲章”，理應(yīng)對此種行為加以規(guī)制，保障被告人的合法權(quán)益。

三、 撤回起訴濫用的原因

從上述分析可以看出，撤回起訴制度在運(yùn)行中存在被濫用的現(xiàn)象，也嚴(yán)重?fù)p害了被追訴人的合法權(quán)益，那么為何撤回起訴在司法實(shí)踐中頻頻出現(xiàn)甚至愈演愈烈？除司法解釋對撤回起訴制度規(guī)定的粗疏與不合理之外，筆者認(rèn)為主要還有以下五個(gè)方面的原因：

(一)行使酌定不起訴權(quán)過分謹(jǐn)慎

在起訴原則上，我國采用起訴法定主義為主，兼采起訴便宜主義，檢察官擁有不起訴的裁量權(quán)。但是司法實(shí)踐中，檢察官的不起訴裁量權(quán)受到嚴(yán)重的制約，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，不起訴率的控制。檢察院作為追訴機(jī)關(guān)，承擔(dān)著打擊犯罪的職能，若頻繁的運(yùn)用不起訴尤其是相對不起訴，可能會引起被害人乃至公眾的不滿，指責(zé)其放縱犯罪。出于這方面的擔(dān)憂，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部通常將不起訴率作為一項(xiàng)重要的考核內(nèi)容。根據(jù)最高人民檢察院2005年頒布的《檢察機(jī)關(guān)辦理公訴案件考評辦法(試行)》的規(guī)定，普通刑事案件酌定不起訴率不能超過2%，每超0.5%減1分。其二，審批程序的制約。酌定不起訴的適用程序極其繁瑣，承辦人提出不起訴意見后由公訴部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行審批，再逐級報(bào)分管檢察長審批，并由檢察委員會討論決定，同時(shí)報(bào)上級檢察院備案。面對層層的內(nèi)部審批程序，也會使檢察官望而卻步，但是提起公訴不僅省時(shí)省力，還可以避免公安機(jī)關(guān)可能對不起訴提出異議，以及社會上對承辦人司法腐敗的嫌疑和打擊不利的指責(zé)[5]。在這兩方面的影響下，公訴機(jī)關(guān)行使酌定不起訴極為謹(jǐn)慎，幾乎是能訴則訴。但是，由于酌定不起訴適用標(biāo)準(zhǔn)模糊，何為“犯罪情節(jié)輕微”在實(shí)踐操作中并沒有一個(gè)相對確定的標(biāo)準(zhǔn)，并且其與何為“情節(jié)顯著輕微”更是難以區(qū)分，難免會使一些本應(yīng)法定不起訴的案件，被提起公訴。

(二)證據(jù)不足不起訴運(yùn)行艱難

基于我國追求實(shí)體正義的傳統(tǒng)，實(shí)踐中有的案件經(jīng)歷了偵查甚至審查起訴階段，沒有達(dá)到證據(jù)確實(shí)、充分的標(biāo)準(zhǔn)，但又確實(shí)有部分證據(jù)指向犯罪嫌疑人實(shí)施了犯罪，司法人員、民眾，尤其是被害人都不能接受將此類案件作不起訴處理的決定。但是按照《高檢規(guī)則》的規(guī)定：“經(jīng)過兩次退回補(bǔ)充偵查的案件，仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)作出不起訴決定”，而不起訴往往意味著逮捕質(zhì)量不高或是對偵查機(jī)關(guān)工作的否定。因此，實(shí)踐中為了回避這一規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)通常抱著僥幸心理，先將案件提起公訴，再到審判階段申請補(bǔ)充偵查，實(shí)在判不了的情況下再撤回起訴，作不起訴處理。在樣本案例中的55起經(jīng)過補(bǔ)充偵查的案例中，便有38起是因證據(jù)不足而撤回起訴的，占比69.09%。甚至有學(xué)者指出，案件是否經(jīng)過撤回起訴已經(jīng)異化為證據(jù)不足不起訴的標(biāo)準(zhǔn)[6]73。另外，案外因素也在一定程度上影響起訴決定。例如，在某些社會影響重大的敏感案件中檢察機(jī)關(guān)需要考慮地方黨委與政府的意志。以李莊案為例，檢察機(jī)關(guān)在李莊以前被判決有罪的情況下，又決定追訴新的犯罪事實(shí)，將之提起公訴，之后又由于證據(jù)不足而撤回起訴，其中司法程序之外的因素的影響恐怕在所難免[6]97。再如，謝小劍學(xué)者指出，在就任檢察官時(shí)，其認(rèn)為證據(jù)不足的案件交領(lǐng)導(dǎo)審查后也認(rèn)為證據(jù)不足，但領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為為了緩解案件壓力，“應(yīng)當(dāng)先起訴過去，如果法院判不了就撤回起訴”[1]120。實(shí)際上，大多數(shù)因證據(jù)不足而被撤回起訴的案件并非檢察官未能發(fā)現(xiàn)，而是在審查起訴時(shí)受到了外部因素的干預(yù)而不得不起訴。

(三)公訴審查程序難以發(fā)揮真正作用

刑事公訴審查程序一般是指法院在正式開庭審理前對檢察機(jī)關(guān)或其他授權(quán)機(jī)關(guān)提起公訴的案件進(jìn)行庭前審查，以決定是否交付法庭審判的法律制度。法院進(jìn)行公訴審查的任務(wù)是通過審查解決公訴案件是否符合法定的開庭審判條件，其實(shí)質(zhì)是對公訴權(quán)的一種制約措施。然而，我國目前的公訴審查程序并不具有實(shí)質(zhì)性意義，根據(jù)現(xiàn)行《刑事訴訟法》第一百五十條規(guī)定，只要起訴書中有明確指控犯罪事實(shí)的，法院就應(yīng)當(dāng)開庭審判。換句話說，檢察機(jī)關(guān)一旦提起公訴，便具有了直接啟動審判程序的效力，法官及其他機(jī)關(guān)或人員根本起不到制約作用[7]106。盡管提起公訴需要將全部的案卷材料移送法院審查，但這種審查只是為了使開庭的程序要件具備，避免法官在一無所知的情況下審判，而且，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》又將公訴審查程序?qū)Π讣奶幚頉Q定進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定，根據(jù)這些規(guī)定，人民法院不能夠因?yàn)樽C據(jù)不足而作出駁回檢察機(jī)關(guān)的起訴，只能夠要求檢察機(jī)關(guān)在一定的期限之內(nèi)將材料補(bǔ)齊，不可以拒絕啟動審判程序。由此可見，我國公訴審查程序難以發(fā)揮真正作用，致使案件過濾不足，大量“不合格”案件能夠進(jìn)入審判。這些“不合格”的案件在判不了的情況，撤回起訴便成了“疏解通道”。

(四)撤回起訴的制約機(jī)制不足

筆者在研讀286份裁定書中發(fā)現(xiàn)，僅有2起案件未被準(zhǔn)許撤訴，并且其中一起是在準(zhǔn)許后又被撤回的。可見，法院對于檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的申請，幾乎無一例外地會裁定準(zhǔn)許，撤回起訴的制約機(jī)制存在嚴(yán)重不足。首先，內(nèi)部制約虛設(shè)化?！陡邫z規(guī)則》第461條規(guī)定：“撤回起訴應(yīng)報(bào)經(jīng)檢察長或者檢察委員會決定”，但公訴并非以公訴人的名義而是以檢察機(jī)關(guān)的名義提出，這樣一來，檢察機(jī)關(guān)作為利益當(dāng)事人，而撤訴無疑是在判不了的情況下作出的最佳選擇，如何指望檢察長或檢委會制約不當(dāng)?shù)某吩V呢？其次，外部制約形式化?！陡叻ń忉尅芬蠓ㄔ簯?yīng)當(dāng)審查撤訴理由，作出是否準(zhǔn)許的裁定。但這種審查完全是一種形式化的，而且實(shí)踐中，通常是由法院建議檢察機(jī)關(guān)撤回起訴，又怎么會裁定不予準(zhǔn)許呢？再次，被告人缺乏撤回起訴制約程序的參與權(quán)。案件進(jìn)入審判程序后，檢察機(jī)關(guān)與被告人作為控辯雙方的當(dāng)事人，享有同等的訴訟權(quán)利，因此，撤回起訴理應(yīng)征求被告人的同意。然而，實(shí)踐中，撤訴與否基本上全憑檢察機(jī)關(guān)一家說了算，但是歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們：權(quán)力無制約則無法治，權(quán)力無制約則無平等，權(quán)利無制約則自由無保障[8]324-332。

(五)無罪判決難以作出，撤回起訴成為出路

無罪判決是檢察機(jī)關(guān)和法院都難以承受之重，幾乎所有論者都明確指出，撤回起訴是為逃避無罪判決而采取的替代措施。對檢察機(jī)關(guān)而言，無罪判決是重要的考核指標(biāo)。例如，某市基層檢察院考評實(shí)施細(xì)則中針對撤回起訴和無罪判決作出規(guī)定，“該考評項(xiàng)目權(quán)重為12%。撤回起訴人數(shù)占同期提起公訴人數(shù)比率，每出現(xiàn)0.1%，減1分；起訴到法院判無罪人數(shù)每出現(xiàn)一人，減1分。”可見，一個(gè)無罪判決案件可以頂幾個(gè)甚至十幾個(gè)撤回起訴的案件。檢察機(jī)關(guān)對無罪判決的強(qiáng)烈排斥心理，除了考評指標(biāo)外，還存在公訴隊(duì)伍本身的一些輿論壓力。比如，認(rèn)為案件被判無罪是公訴人辦案水平不高的體現(xiàn)，甚至有些基層院領(lǐng)導(dǎo)存在“案件被判無罪就是錯(cuò)案”的偏見。這種心理壓力使得一些公訴人不愿意堅(jiān)持自己的觀點(diǎn)和立場，寧愿多幾個(gè)撤訴案也不要無罪案[9]。同樣，法院方面對于無罪判決表現(xiàn)得也不輕松，為無罪判決的作出規(guī)定了繁雜的匯報(bào)、討論、評議和通過程序。法院如果擬對移送起訴的案件作無罪判決，承辦案件的法官需要先向庭長匯報(bào)，再向主管院長匯報(bào)，而且需要經(jīng)本院審委會討論決定，并需事先和上一級法院溝通。繁雜的程序、巨大的壓力令法官視宣告無罪為畏途[10]。另外，由于同態(tài)復(fù)仇的觀念在我國根深蒂固，法院判決無罪將面臨來自被害人一方的壓力，被害方甚至采取極端的方式向法院施壓，法院迫于壓力也很難作出無罪判決[11]48。然而，準(zhǔn)許甚至建議檢察機(jī)關(guān)撤回起訴，不僅可以回避自身將要面臨的各方壓力，還避免了檢察機(jī)關(guān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)和公安機(jī)關(guān)錯(cuò)誤偵查及采取強(qiáng)制措施帶來的責(zé)任追究?？梢哉f，撤回起訴的做法可謂是“一石三鳥”，也難怪司法實(shí)務(wù)部門人員高呼：“司法實(shí)踐離不開撤回起訴”[12]。

綜上所述，在撤回起訴制度自身制約機(jī)制不完備的情況下，撤回起訴權(quán)的濫用實(shí)際上是提起公訴權(quán)制約不足、無罪判決缺位所必然引發(fā)的惡性循環(huán)。

四、 撤回起訴制度的完善建議

盡管撤回起訴制度在運(yùn)行中存在諸多問題，但我們不能否認(rèn)撤回起訴制度存在有其合理之處。例如，在樣本案例中，有5起案件是因“犯罪情節(jié)輕微，認(rèn)罪悔罪態(tài)度較好，響應(yīng)刑事政策”而撤回起訴的。對于此類案件，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴時(shí)便可以裁定不起訴，但是由于人類認(rèn)識能力容易受到各種因素的限制，審查起訴階段未必可以掌握并證實(shí)全部的案件信息，也正因如此，檢察官在審查起訴階段對案件的性質(zhì)和情節(jié)輕重的把握并不一定準(zhǔn)確。隨著程序的推進(jìn)，證據(jù)的不斷補(bǔ)充以及控辯雙方的舉證質(zhì)證，案件的性質(zhì)與情節(jié)也會越來越清晰，而此時(shí)對于情節(jié)輕微的案件，檢察機(jī)關(guān)撤回起訴不僅可以避免法院對被告人作出“有罪但不處刑”的判決，使輕微犯罪行為人更好地回歸社會，還可以節(jié)約相關(guān)司法資源的投入。因此，筆者認(rèn)為，對于“情節(jié)輕微”的刑事案件，確有必要賦予檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的權(quán)力，將其作為審判階段檢察機(jī)關(guān)行使酌定不起訴權(quán)力的一種方式。故，建議從以下幾點(diǎn)進(jìn)行完善。

(一)完善撤回起訴事由。目前《高檢規(guī)則》規(guī)定的撤訴事由，不僅與《刑事訴訟法》相抵觸，更是給公訴機(jī)關(guān)任意追訴提供了機(jī)會。結(jié)合上述撤回起訴的合理功能，筆者建議。

首先，將現(xiàn)有相關(guān)司法解釋及規(guī)范性文件中確立的撤回公訴的適用情形全部刪除。據(jù)此，在審判階段出現(xiàn)或發(fā)現(xiàn)存在上述情形的，檢察機(jī)關(guān)不再享有撤回起訴的權(quán)力，而應(yīng)由法院根據(jù)具體情況作出無罪判決、不負(fù)刑事責(zé)任的判決或者終止審理的裁定，以避免檢察機(jī)關(guān)將撤回公訴作為避免不利裁判的工具，減輕自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任，損害被告人的合法權(quán)益，并侵蝕法院的審判權(quán)。其次，將“犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的”情形納入撤回公訴的適用情形之中，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的公訴裁量權(quán)，落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，使輕微犯罪行為人更好地回歸社會。

(二)明確撤回起訴的時(shí)間點(diǎn)。筆者認(rèn)為，在合議庭或?qū)徟形瘑T會作出一審判決(決定)之前，發(fā)現(xiàn)具有“犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰”情形的，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)被告人及其犯罪行為的具體情況斟酌考慮，如果撤回起訴更為適宜的，檢察機(jī)關(guān)可以作出撤回起訴的決定。理由是：(1)有利于加強(qiáng)審判權(quán)對公訴權(quán)的制約。一旦法院已作出判決，不管判決是否宣布，均不許撤訴，從而體現(xiàn)審判權(quán)對公訴權(quán)的有效制約,防止撤訴權(quán)的濫用。(2)有助于鼓勵被告人認(rèn)罪悔罪。在一審判決前，給予被告人充足的時(shí)間，通過賠禮道歉、賠償損失，獲得被害人的諒解，從而使其案件達(dá)到“情節(jié)輕微”的程度，獲得檢察機(jī)關(guān)的認(rèn)可，從而撤回起訴。(3)由于人類認(rèn)識能力的局限性，我們不能強(qiáng)求檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段就能作出準(zhǔn)確無誤的判斷，而隨著程序的推進(jìn)，案件的性質(zhì)與情節(jié)也會越來越清晰，因此，將時(shí)間確定在一審作出判決前，不僅有利于檢察機(jī)關(guān)做出正確的決定，還有利于避免被追訴人被定罪，更好地回歸社會。

(三)明確撤回起訴的效力

根據(jù)我國現(xiàn)行的撤訴制度,撤訴實(shí)際上屬于效力未定的訴訟行為。但將撤訴視為效力未定的訴訟行為,容易為一些辦案單位將撤訴作為“下臺階”“掛案”甚至變相為超期羈押提供方便,不利于保障被告人的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為,為了更有效地保護(hù)被告人的合法權(quán)益,防止撤訴權(quán)的濫用,我國立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：撤訴與不起訴具有同等法律效力。檢察機(jī)關(guān)提請撤回起訴,法院作出準(zhǔn)予撤訴的裁定后,對于在押的被告人應(yīng)當(dāng)立即釋放；對于被告人采取強(qiáng)制措施的,應(yīng)當(dāng)立即解除；對于扣押、凍結(jié)被告人的財(cái)物的,應(yīng)當(dāng)解除扣押、凍結(jié)。撤訴后,檢察機(jī)關(guān)無須再經(jīng)一系列審批程序后作不起訴決定[13]。同時(shí)應(yīng)當(dāng)限制檢察機(jī)關(guān)再次追訴的權(quán)利，若無明顯必要追究刑事責(zé)任的情形，法院應(yīng)當(dāng)不受理。

(四)健全撤回起訴制約機(jī)制

撤回起訴意味著檢察機(jī)關(guān)放棄了對被告人刑事責(zé)任的追究，這對被害人的權(quán)利具有重大影響，特別是在檢察機(jī)關(guān)濫用撤訴權(quán)的情況下，被害人的權(quán)利將因此受到“第二次侵害”。因此，對于檢察機(jī)關(guān)撤回公訴的，被害人應(yīng)當(dāng)享有事前提出異議以及事后進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利[14]。另外，由于“犯罪情節(jié)輕微”在實(shí)踐中并沒有明確的可操作標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上依賴于人的主觀判斷，并且與“情節(jié)顯著輕微”難以區(qū)分，因此，一方面為防止檢察機(jī)關(guān)受案外因素的影響，借此放縱犯罪，法院有必要基于事實(shí)和證據(jù)審查后，對確屬“犯罪情節(jié)輕微”的案件，應(yīng)準(zhǔn)許撤回起訴。另一方面，為防止檢察機(jī)關(guān)回避無罪判決，對于屬于“情節(jié)顯著輕微”的案件，應(yīng)判決無罪。

(五)擴(kuò)大不起訴裁量權(quán)

公訴權(quán)作為開啟刑事審判程序的鑰匙，追訴犯罪是其天性，但隨著起訴便宜主義的興起和實(shí)行，對所有犯罪一律追訴的做法已經(jīng)極其少見。因此，提起公訴除應(yīng)具備證據(jù)的充分性外，也應(yīng)考慮公訴的必要性。而公訴的必要性主要體現(xiàn)在檢察官的不起訴裁量權(quán)上。但是，我國對不起訴案件的控制極大地限縮了檢察官的裁量權(quán)，使得有些本不應(yīng)該起訴的案件，迫于指標(biāo)的壓力被提起公訴。因此，筆者認(rèn)為，在司法責(zé)任制度的推行下，完全可以由檢察官憑借自己的判斷，作出是否起訴的決定，無需繁瑣的審批手續(xù)，僅需報(bào)上級備案以備審查即可。同時(shí)，也應(yīng)強(qiáng)化檢察官對公訴標(biāo)準(zhǔn)的審查，為檢察官獨(dú)立審查起訴營造良好的氛圍，防止案外因素的介入，影響起訴決定，樹立檢察官客觀、中立的司法形象。

(六)建立庭前公訴審查程序

公訴權(quán)是追訴犯罪的權(quán)力，公訴機(jī)關(guān)一旦提起公訴，將意味著國家對特定公民的刑事追訴程序正式啟動，被告人將面臨審判、自由、財(cái)產(chǎn)甚至生命被依法剝奪。提起公訴正確與否，關(guān)系到國家法律的正確實(shí)施以及公民基本人權(quán)的保障。因此，當(dāng)今世界主要法治國家都設(shè)置了一定的程序由法官對公訴進(jìn)行審查③。一方面可以阻止草率的、惡意的、不計(jì)成本的、迫害性的起訴，避免被指控人因?yàn)E用起訴而受到公開的起訴，避免被告人和國家審判費(fèi)用的開支，避免被告人因?yàn)楸黄鹪V陷于羞辱和焦慮之境。另一方面，按照分權(quán)與制衡原則，也體現(xiàn)了國家審判權(quán)對公訴權(quán)的程序性監(jiān)督與制約。目前，我國的公訴審查依附于審判程序且不具有實(shí)質(zhì)性意義，根本起不到制約公訴的作用，因此，筆者建議借鑒域外法治國家的做法，在審前設(shè)置獨(dú)立的公訴審查程序。但是由于我國的公訴標(biāo)準(zhǔn)是建立在檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為“證據(jù)確實(shí)、充分”的基礎(chǔ)上的，所以，對證據(jù)充分性的審查不應(yīng)過分苛刻，應(yīng)將審查的重點(diǎn)放在公訴是否具有合理性和必要性上來，盡早將一些不應(yīng)當(dāng)或沒必要起訴的案件排除在外。

(七)樹立正確的起訴評價(jià)觀念

提起公訴畢竟不是判決有罪，即便按照定罪標(biāo)準(zhǔn)來掌握起訴的證明標(biāo)準(zhǔn)，也只是源自檢察官內(nèi)心的認(rèn)識和判斷，只要檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)案件的實(shí)質(zhì)性訴訟條件能夠達(dá)到起訴的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，即使因?yàn)橥徶凶C據(jù)發(fā)生變化以及新證據(jù)出現(xiàn)，或者因法官不同的法律觀點(diǎn)和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，案件未作有罪判決，也不能因此認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的起訴質(zhì)量不高，更不能因此認(rèn)為案件被判無罪就是錯(cuò)案。正如龍宗智學(xué)者所言：“檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)是否成立不以法院的有罪判決為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以決定提起公訴時(shí)是否具備程序性訴訟條件和實(shí)體性訴訟條件來判斷”[15]。因此，對于起訴質(zhì)量的檢驗(yàn)，應(yīng)該多方面進(jìn)行，庭審中影響判決的因素是來自多方面的，只要檢察官在審查起訴時(shí)已經(jīng)盡其所能，依法履行了職責(zé)和程序，就不能僅僅依據(jù)成敗論英雄[6]60。故筆者建議取消考核指標(biāo)中的“無罪判決”項(xiàng)目，以檢察官在審查起訴時(shí)是否存在過錯(cuò)為依據(jù)評價(jià)起訴質(zhì)量。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)不再以“無罪判決”作為評價(jià)起訴質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，法院方面也應(yīng)正確看待無罪判決的產(chǎn)生，使有罪判決真正來源于法官的內(nèi)心確信。

結(jié)語

沒有任何一項(xiàng)制度在其產(chǎn)生時(shí)就盡善盡美的，撤回公訴制度亦是如此。盡管撤回公訴制度在司法實(shí)踐的運(yùn)行過程中問題叢生，但撤回起訴權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)裁量權(quán)性的體現(xiàn)，對于節(jié)約司法資源，保障被告人合法權(quán)益，落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策具有重要意義。所以我們對待撤回公訴制度的正確態(tài)度應(yīng)該是在發(fā)現(xiàn)其問題和漏洞的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國司法實(shí)踐的實(shí)際情況，對其進(jìn)行完善和修正，讓撤回公訴制度發(fā)揮其應(yīng)有的正能量。

注釋：

①每一個(gè)撤回起訴的案件中，檢察機(jī)關(guān)都必須向法院提交《撤回起訴決定書》。因此，本研究以“撤回起訴決定書”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。無訟案例數(shù)據(jù)庫網(wǎng)址：http://www.itslaw.com，檢索日期為2018年6月5日。鑒于在中國裁判文書網(wǎng)檢索到222條記錄，相對較少，本文采用了無訟網(wǎng)的案例數(shù)據(jù)。

②2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(實(shí)行)》第四百五十九條：在人民法院宣告判決前，人民檢察院發(fā)現(xiàn)具有下列情形之一的，可以撤回起訴：(一)不存在犯罪事實(shí)的；(二)犯罪事實(shí)并非被告人所為的；(三)情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的；(四)證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化，不符合起訴條件的；(五)被告人因未達(dá)到刑事責(zé)任年齡，不負(fù)刑事責(zé)任的；(六)法律、司法解釋發(fā)生變化導(dǎo)致不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任的；(七)其他不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任的。

③主要表現(xiàn)為美國的預(yù)審程序、英國的起訴審程序、法國的二級審查程序、德國的中間程序。