周萍

案例描述

近年來屢次發(fā)生的食品安全事件：工業(yè)明膠事件、瘦肉精事件、地溝油事件、“餓了么”店面無證經(jīng)營臟亂差事件、北京海底撈事件。這些事件中存在的問題有些已銷聲匿跡，有些仍屢禁不止，是什么原因讓違法者鋌而走險，又是什么導(dǎo)致舌尖上最后一道防線“失守”。

2018年，在市場監(jiān)管部門的一次抽檢中對國內(nèi)某知名大型連鎖超市的可食用水產(chǎn)品進行抽檢，抽檢結(jié)果檢出呋喃唑酮殘留物。根據(jù)2002年農(nóng)業(yè)部公告第235號明確規(guī)定“呋喃唑酮在所有的食品動物和所有可食組織中禁止使用同時也不得檢出”。在接下來的行動中，市監(jiān)部門又委托檢驗機構(gòu)對其他省份的大型超市進行同品類的抽檢，依然在部分抽檢的水產(chǎn)品中檢測出呋喃唑酮殘留物。

就此案件，部門內(nèi)部也出現(xiàn)了不同的分歧。有觀點認(rèn)為，應(yīng)該按照《食品安全法》第三十四條禁止生產(chǎn)經(jīng)營含有獸藥殘留的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的規(guī)定進行處罰。也有觀點認(rèn)為，該按照《食品安全法》第三十八條生產(chǎn)經(jīng)營的食品中不得添加藥品的規(guī)定進行處罰。

市場監(jiān)管部門是否還要追溯該超市源頭企業(yè)、上游供貨商、養(yǎng)殖企業(yè)、運輸企業(yè)等，是否要按照法律法規(guī)將案件移送至相應(yīng)部門。在追溯上游養(yǎng)殖企業(yè)中，我們是按照《刑法》第二百二十五條規(guī)定的非法經(jīng)營罪將案件移交至公安機關(guān)，公安機關(guān)是否會因為源頭企業(yè)規(guī)模小、中間環(huán)節(jié)多、偵查案件成本高而半途而廢?；蛘甙凑铡东F藥管理條例》第六十二條中規(guī)定的未按照國家有關(guān)獸藥安全使用規(guī)定使用禁止使用的藥品和其他化合物的，或者將人用藥品用于動物的相關(guān)規(guī)定移交給農(nóng)業(yè)部門。還是說市場監(jiān)管部門因為事件影響小，未引起大范圍的公共安全事件就小事化無、罰款了事、以罰代刑。

濫用獸用抗菌藥對人類健康及自然環(huán)境的危害

呋喃唑酮，是一種早就在2002年農(nóng)業(yè)部就禁止使用的獸藥，這種獸藥長期超量服用，不僅會引起動物各個器官不同程度的毒副作用，嚴(yán)重的還會引起死亡，甚至對長期食用動物性食品的人類產(chǎn)生不可逆的傷害，并具有一定的致癌性。

不可否認(rèn)的是，抗生素的發(fā)現(xiàn)對人類社會做出了不可磨滅的貢獻?？股氐囊?guī)范化使用對人類社會是利大于弊的，但自從抗生素被人類發(fā)現(xiàn)并用于疾病治療后，人類社會濫用抗生素的事件屢屢發(fā)生。以至于后面小小的感冒去醫(yī)院、診所、藥房拿藥，他們都會給病人開紅霉素、頭孢諸如此類的抗生素，形成了逢病必開抗生素的“優(yōu)良作風(fēng)”。

治療人類疾病尚且如此，對于治療動物疾病就更理所當(dāng)然了。我國是抗生素的生產(chǎn)、使用、消費大國，有學(xué)者調(diào)查，我國制藥企業(yè)生產(chǎn)的所有抗生素，獸用抗生素占比高達46%，獸用抗生素在動物疾病的防治中發(fā)揮了重要作用，在養(yǎng)殖領(lǐng)域也產(chǎn)生了積極的效益。然而，大多數(shù)抗生素不能被動物完全吸收，它們直接通過動物排泄物進入土壤、水和其他自然環(huán)境。自然界中抗生素的增加導(dǎo)致了細菌的再生進化能力，從而導(dǎo)致大量攜帶抗性基因的耐藥細菌出現(xiàn)。這些細菌通過不斷的傳播進化從而導(dǎo)致“超級細菌”的滋生。2010年，首次出現(xiàn)在印度的“超級細菌”，對已知的26種抗生素免疫，已該讓人們警醒?？股氐臑E用不僅危害了人的生命健康，同時也對自然環(huán)境造成了污染，通過自然循環(huán)，代代相害。

因此，獸用抗菌藥濫用造成的環(huán)境問題及人類自身健康問題已日益突出，不得不通過各種方式的組合拳共同治理濫用獸用抗菌藥的亂象。

問題的提出

十九大報告提出，要穩(wěn)步實施食品安全戰(zhàn)略，保障舌尖上的安全，它不僅關(guān)系到13億多人的生命健康，同時也關(guān)系到人類命運共同體的構(gòu)建。近些年的抽檢結(jié)果顯示，農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)的事件一直不間斷的發(fā)生，食品安全問題不容忽視。衣食住行是人的基本需要，食品安全問題歷來都是人民群眾最為關(guān)切的話題，它直接關(guān)系到人的生命權(quán)健康權(quán)甚至影響人的一生。頻頻發(fā)生的食品安全事件讓消費者對食品安全監(jiān)管部門失去了信心，也讓公共部門反思：呋喃唑酮抗生素是2002年農(nóng)業(yè)部明確規(guī)定全面禁止在食用性動物產(chǎn)品中使用和禁止檢出的成分，但經(jīng)過十幾年的法律法規(guī)的進一步規(guī)范、監(jiān)管部門執(zhí)法力度的加大，為何此種抗生素仍舊屢禁不止，屢屢在動物性食品中檢出？是利益的驅(qū)使，還是違法成本太低？

事件產(chǎn)生的原因

經(jīng)濟利益的驅(qū)使。據(jù)悉，呋喃唑酮作為一種廣譜抗菌藥被廣泛應(yīng)用在水產(chǎn)養(yǎng)殖中。據(jù)一位老養(yǎng)殖戶說，養(yǎng)殖中使用呋喃唑酮抗生素不是一個地區(qū)的問題，而是普遍現(xiàn)象。為了提高效益，養(yǎng)殖戶大部分都會在水體中超載投放魚苗，導(dǎo)致水產(chǎn)養(yǎng)殖密度過高，魚也容易生病，為此需要大量投藥。因此，在缺乏有效監(jiān)管的情況下，此種抗生素作為治療水產(chǎn)養(yǎng)殖普通性疾病的特效藥有著使用范圍廣、療效好、見效快、成本低等眾多優(yōu)勢，使得仍有部分育苗企業(yè)為了提高育苗存活率違規(guī)添加，養(yǎng)殖戶為了提高水產(chǎn)品產(chǎn)出率違法使用，魚販倒賣商、運輸企業(yè)為了提高生存率違禁增添，每個人都各自為了自己的經(jīng)濟利益鋌而走險繼續(xù)違規(guī)使用。

追溯成本高昂。盡管政府公共部門出臺了一系列嚴(yán)格的法律法規(guī)來懲治違法行為，食品監(jiān)管部門也看似威嚴(yán)壯觀，但因中間環(huán)節(jié)復(fù)雜、可追溯成本高、檢測成本高、監(jiān)管對象規(guī)模小、數(shù)量多等原因?qū)е卤O(jiān)管者應(yīng)接不暇、叫苦連天，也讓監(jiān)管效率大打折扣。據(jù)統(tǒng)計，在四川省范圍內(nèi)目前已登記注冊的從事養(yǎng)殖業(yè)的企業(yè)達3.4萬戶，農(nóng)民專業(yè)合作社達10萬戶，個體工商戶達4萬戶，總共高達17.4萬戶，這還不包括沒有經(jīng)過登記機關(guān)核準(zhǔn)違法開展經(jīng)營活動的養(yǎng)殖戶。且在整個供應(yīng)鏈中，是否前期的育苗就已經(jīng)使用了違禁獸藥；在養(yǎng)殖的過程中，是養(yǎng)殖戶本人主動使用添加違禁獸藥，還是養(yǎng)殖產(chǎn)品出現(xiàn)疾病時飼料或獸藥供應(yīng)商為了取得訂單追求療效隱瞞養(yǎng)殖戶本人將違禁藥品非法添加進飼料、獸藥中；在倒賣運輸環(huán)節(jié)中，是否為了滅菌殺毒增加存活率違禁添加；亦或是養(yǎng)殖的土壤、水源已經(jīng)受到了抗生素的侵害。到底是哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題監(jiān)管部門很難去細究。

監(jiān)管體系不健全。在整個產(chǎn)業(yè)鏈中，對于違禁使用獸用抗菌藥的監(jiān)管查處，一般從三方面進行：制造、銷售藥品環(huán)節(jié)由食品藥品監(jiān)管單位對制藥銷售企業(yè)進行監(jiān)管查處，嚴(yán)查取締生產(chǎn)銷售違禁藥品的企業(yè)及小作坊；在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)中違禁添加藥物由農(nóng)業(yè)部門按照《獸藥管理條例》對養(yǎng)殖戶進行查處；食品流通消費環(huán)節(jié)由市場監(jiān)管部門依照抽檢的結(jié)果對相關(guān)經(jīng)營戶進行查處；同時，公安機關(guān)有權(quán)按照《刑法》第二百二十五條規(guī)定的非法經(jīng)營罪對上述違法行為進行查處。養(yǎng)殖戶從育苗、養(yǎng)殖、到上市的一系列過程，存在著許多監(jiān)管缺失環(huán)節(jié)，再加上多部門多頭執(zhí)法、職能重疊、相互推諉的情況時有發(fā)生，給獸用抗菌藥的監(jiān)管工作帶來了極大的隱患，導(dǎo)致違法行為在監(jiān)管漏洞中呈現(xiàn)不斷發(fā)展壯大之態(tài)勢。

經(jīng)營主體違法成本底。歐美國家對于濫用獸用抗菌藥有著嚴(yán)格的執(zhí)行召回制度、高額罰款、刑事處罰等。其中，加拿大對非法使用獸用抗菌藥的處罰十分嚴(yán)厲，視違法產(chǎn)品數(shù)量和程度處以25萬加元（約合人民幣132萬元）以下的罰款，并對法人處以2年以下監(jiān)禁等，傾家蕩產(chǎn)的行政和刑事處罰讓違法者畏懼。相較于歐美國家，國內(nèi)經(jīng)營主體違法成本普遍偏低，有的地方政府考慮到食品安全問題的敏感性以及地方保護主義等多重因素，傾向于淡化處理，使得食品安全事件屢屢發(fā)生，難以得到有效根治。據(jù)悉，近些年對于違法添加使用呋喃唑酮抗生素的行為就一直不斷的被曝出，但監(jiān)管部門對于違法行為多以行政處罰為主，罰款一兩萬了事；雖然也有部分追究了相關(guān)當(dāng)事人的刑事責(zé)任，但刑期以半年至一年半為主多以緩刑處置，罰款集中在人民幣2000元到5萬元為主。

國內(nèi)外對獸用抗菌藥使用公共政策對比分析

制度建設(shè)時效上。在歐美國家，瑞典早在1986年就已經(jīng)全面禁止在畜禽飼料中使用抗生素，從1997年至2006年，歐盟共禁止了9種抗生素作為飼料添加劑使用，至此各種抗生素作為“動物生長促進劑”在歐盟各成員國中消失，違反規(guī)定將重罰。在我國，1997年農(nóng)業(yè)部對《動物性食品中獸藥最高殘留限量》生食肉類的微生物指標(biāo)和理化指標(biāo)共34項作了規(guī)定，2002年又對此作了更為嚴(yán)格的規(guī)定。2004年《獸藥管理條例》明確了獸藥的研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、法律責(zé)任等，并于2014年和2016年對該條例做了部分修訂，但均未對法律責(zé)任做修訂。從2015年至2017年農(nóng)業(yè)部又禁止7種抗菌藥物在食品動物中使用?？梢钥吹降氖?，在制度建設(shè)時間線上歐美國家始終是走在前列的。

制度建設(shè)力度上。美國不僅建立了完善的獸藥法律法規(guī)體系，美國環(huán)保局還將抗生素紅霉素列入《飲用水優(yōu)先控制污染物名錄》，首次在飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中引入抗生素指標(biāo)旨在為后續(xù)的環(huán)境監(jiān)測與風(fēng)險評估提供基礎(chǔ)的監(jiān)測支撐。與美國獸藥法律法規(guī)體系相比，在我國《動物性食品中獸藥最高殘留限量》僅對禁限用標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，無法律責(zé)任，發(fā)生超量超標(biāo)準(zhǔn)事件要根據(jù)其他條例進行處罰；《獸藥管理條例》以及《飼料和飼料添加劑管理條例》均未上升為法律，條例自出臺后也沒有對法律責(zé)任作進一步的修訂，其效力有限、監(jiān)督力度明顯不足等問題顯露出來。

法律責(zé)任追究上。歐美國家對獸藥違法違規(guī)使用以及售假的行為處罰的力度大，其中美國對制假行為處罰數(shù)額一般在10萬至50萬美元之間，違法者一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，將受到高額處罰，且都進行刑事處罰。而我國對獸藥及飼料制假售假、違規(guī)添加的行為處罰的力度很小，從條例中所規(guī)定的法律責(zé)任中最高的行政處罰是處以貨值金額2倍以上5倍以下罰款，對于貨值金額無法查證核實的，處10萬元以上20萬元以下罰款。雖然在條例中規(guī)定對于犯罪的依法追究刑事責(zé)任，但在實際操作中，除個別案件的違法者受到刑事處罰外，大部分違法者都未受到刑事處罰。

改進及對策建議

加強企業(yè)主體責(zé)任。作為食品企業(yè)，要做舌尖上安全的沖鋒排頭兵。首先要加強企業(yè)自身思想道德建設(shè)，作為與人類生產(chǎn)生活息息相關(guān)的民生工程，食品企業(yè)不應(yīng)只是受到法律的約束，必須以更高的道德標(biāo)準(zhǔn)要求企業(yè)。他們是食品的供應(yīng)者，應(yīng)把好食品安全的第一道關(guān)，承擔(dān)起第一責(zé)任人的義務(wù)。其次要加強企業(yè)的食品安全風(fēng)險防控，對生產(chǎn)的食品除要逐批檢驗，還要加強問題食品的召回銷毀制度及食品風(fēng)險環(huán)節(jié)的有效監(jiān)控。再次還要加強食品行業(yè)協(xié)會自律建設(shè)，建立健全行業(yè)規(guī)范和獎懲機制，積極倡導(dǎo)食品行業(yè)協(xié)會參與到食品安全問題治理中，引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，形成行業(yè)自我管制、自我約束的良好機制。最后還要加大各方監(jiān)管力度，食品企業(yè)、政府部門要履行好自己監(jiān)管的責(zé)任，同時作為消費者協(xié)會和其他社會組織還應(yīng)對損害消費者合法權(quán)益的行為，依法進行社會監(jiān)督。

強化政府法治責(zé)任。作為監(jiān)管部門，要做舌尖上安全的最后守衛(wèi)者。食品安全無小事，以往發(fā)生的多數(shù)食品安全事件都是等到媒體大肆報道曝光后，監(jiān)管部門再進行嚴(yán)查、集中整治，很少有監(jiān)管部門事發(fā)前主動發(fā)現(xiàn)問題，因而監(jiān)管部門的懶政行為經(jīng)常被群眾所詬病。可見形成一條職業(yè)化、專業(yè)化、常態(tài)化的監(jiān)管機制迫在眉睫。作為政府機關(guān)，一要編制好行政權(quán)力清單、監(jiān)管清單和責(zé)任清單，按照層級事權(quán)分解細化，將權(quán)力責(zé)任關(guān)進制度的籠子里，促進食品藥品監(jiān)督管理權(quán)劃分的規(guī)范化和法制化；二要積極探索綜合執(zhí)法，建立食品藥品聯(lián)合執(zhí)法體系，加強市場監(jiān)管、公安、農(nóng)業(yè)等部門合作，打擊食品藥品違法行為；三要加強執(zhí)法監(jiān)督，主動接受紀(jì)檢監(jiān)察、媒體、大眾監(jiān)督，完善糾錯問責(zé)機制、問責(zé)方式和程序。

完善食安法律體系。食安則民安，食損則民損。近年來，我國雖然出臺了一系列的防治措施嚴(yán)防違法添加獸用抗菌藥的行為，但相應(yīng)的法律責(zé)任并沒有進行修改完善，以往的懲治措施已經(jīng)不適用于現(xiàn)在的行業(yè)和社會，違法成本過低導(dǎo)致違法者鋌而走險。作為法律的修訂者不僅要對標(biāo)準(zhǔn)體系做進一步的嚴(yán)格控制，隨之而來還應(yīng)對相應(yīng)的法律責(zé)任進行修訂，以提高違法成本。例如自《獸藥管理條例》出臺以來，政府部門就一直未對法律責(zé)任作任何修改，除提高法律責(zé)任的違法成本以外，還要將相關(guān)獸藥方面的條例制度上升為法律，同時政府部門還應(yīng)建立食品藥品信用法律制度，將屢次違規(guī)的生產(chǎn)企業(yè)、失信企業(yè)列入黑名單，堅決追究嚴(yán)重違規(guī)責(zé)任人員的刑事責(zé)任。

嚴(yán)控違禁藥品來源。近些年，獸藥殘留屢屢被檢出，禁止使用的獸藥依然能在市場上買到，可見加強違禁藥品源頭治理工作刻不容緩。一要加強制藥企業(yè)、獸藥小作坊的監(jiān)管，堅決查處取締制假售假、違法制售禁用藥品、將人用抗生素作獸用抗生素使用等一系列違法行為；二要規(guī)范養(yǎng)殖環(huán)節(jié)中使用獸藥，嚴(yán)厲打擊違法添加抗菌藥物，超范圍、超劑量使用抗菌藥物，飼料生產(chǎn)環(huán)節(jié)非法用藥等問題；三要加強獸藥處方藥品的管理，實施獸藥分類管理制度，目前，所有的藥店已經(jīng)實行人類處方藥憑醫(yī)生處方簽開藥的規(guī)定，還應(yīng)進一步實施對所有的獸藥尤其是抗生素類必須憑醫(yī)生的處方簽進行開藥的規(guī)定。同時加強人用抗生素的監(jiān)管，謹(jǐn)防不法分子用人用的抗生素治療動物疾病，近年來的幾起違禁藥品使用事件，都是不法分子將人用抗生素用于食用動物，比如說呋喃唑酮是一種獸用抗菌藥，但有些人就購買人用的痢特靈（主要成分呋喃唑酮）用于治療食用動物。

加快普及追溯系統(tǒng)。將可追溯系統(tǒng)納入行業(yè)強制性標(biāo)準(zhǔn)并盡快推廣。目前，在南充市西充縣已建立“西充縣農(nóng)產(chǎn)品溯源監(jiān)管大數(shù)據(jù)云平臺”，實現(xiàn)“一品一碼”農(nóng)產(chǎn)品溯源定制標(biāo)簽、“農(nóng)事管理+政府監(jiān)管+品質(zhì)檢測+營銷互動+大數(shù)據(jù)”、從“搖籃到終端”整個生命周期的全流程追溯。不僅僅在四川，上海、福建、浙江早就已經(jīng)建立起農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)，可見，實施追溯系統(tǒng)工程項目對食品安全發(fā)展將有著不可或缺的重要地位，將農(nóng)產(chǎn)品溯源監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺深化應(yīng)用到養(yǎng)殖行業(yè)及與食品相關(guān)的各個企業(yè)、環(huán)節(jié)中將大有可為。同時將可追溯系統(tǒng)與食品信用制度掛鉤，使違法者不能做、不敢為，讓食品行業(yè)的各個環(huán)節(jié)公開透明，使廣大消費者買的放心、吃的安心。