常 偉，馬 帥

(安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度相關(guān)研究述評(píng)

所謂“制度”，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是在一定條件下形成的約束人們行為的規(guī)則。就其涉及到的領(lǐng)域與范圍而言，有宏觀制度與微觀制度之分，前者如經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、資本主義制度、社會(huì)主義制度等，后者如人事制度、財(cái)務(wù)制度、教學(xué)制度、作息制度等。就制度的功能而言，相關(guān)學(xué)者的認(rèn)識(shí)并不完全一致，1979年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主舒爾茨指出，制度具有提供便利、降低交易費(fèi)用、提供信息、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和提供公共品(服務(wù))五種功能。而1993年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者諾斯則強(qiáng)調(diào)指出制度具有激勵(lì)功能以及減少不確定性等功能。

制度供求錯(cuò)位是指制度的供給與需求不匹配。上世紀(jì)六七十年代，科斯、諾斯、德姆塞斯、阿爾欽等人深入考察了制度的供給與需求問(wèn)題。制度供給不足與過(guò)剩屬于數(shù)量不匹配，而制度供求錯(cuò)位屬結(jié)構(gòu)性不匹配。廣義上來(lái)說(shuō)都是制度供求錯(cuò)位，即制度的供需不平衡。制度的供需失衡主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效率低，存在帕累托改進(jìn)，如一些低效、多余的制度長(zhǎng)時(shí)間存在，給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)。施蒂格勒認(rèn)為，政府大量管制不是為了提高資源的配置效率，而是迫于一些既得利益集團(tuán)所施的壓力。這些集團(tuán)為保持當(dāng)前的既得利益，會(huì)動(dòng)用各種手段獲取政府的管制，這種對(duì)管制的需求阻礙了經(jīng)濟(jì)效率，形成了無(wú)效制度供給。在政府權(quán)力集中、管制多的國(guó)家，制度供求錯(cuò)位時(shí)常發(fā)生。

從理論上來(lái)講，制度供求錯(cuò)位是一種常態(tài)，而供求平衡是理想狀態(tài)。制度供給不足或者供給滯后的原因主要有二：其一，制度作為一種公共產(chǎn)品，容易受“搭便車”行為影響，并使得作為制度供給主體的政府對(duì)制度革新積極性不高；其二，由于制度創(chuàng)新存在一定風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，當(dāng)制度變遷風(fēng)險(xiǎn)較大，成本過(guò)高時(shí)，作為制度供給主體的政府對(duì)于創(chuàng)新十分謹(jǐn)慎。盧現(xiàn)祥從供求兩方面討論了制度錯(cuò)位問(wèn)題，并指出就供給方面而言，供給主導(dǎo)型的制度變遷更容易產(chǎn)生制度供求錯(cuò)位[1]。在這種制度變遷中，制度的供給是政府的意愿，而非全體制度需求者的意愿。在權(quán)力結(jié)構(gòu)集中在政府部門的國(guó)家，這種制度變遷經(jīng)常出現(xiàn)，由于受到的阻力小所以實(shí)施順利。從需求方面，利益集團(tuán)對(duì)政府管制的需求會(huì)出現(xiàn)制度供給的過(guò)剩。呂之望和李雄斌考察了制度供給過(guò)剩問(wèn)題，并指出社會(huì)秩序的自生自發(fā)、制度的不可設(shè)計(jì)性、強(qiáng)制性制度變遷經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生制度供給的低效[2]。鮑芳修和劉海燕指出可通過(guò)對(duì)管制的考核，讓許多多余、無(wú)效制度能立即淘汰來(lái)補(bǔ)救制度的低效性[3]。

就農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度而言， 1978年安徽省鳳陽(yáng)縣小崗生產(chǎn)隊(duì)18位農(nóng)民摁下紅手印將集體所有土地包干到戶，并揭開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村改革的序幕。這一制度變遷激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，一舉解決了農(nóng)民的溫飽問(wèn)題。改革開(kāi)放至今的近四十年里面，我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但由于政府和農(nóng)民在利益取向方面的不一致性，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度供求錯(cuò)位問(wèn)題也隨之變得愈加嚴(yán)重，并在一定程度上影響和制約了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。應(yīng)該指出的是，關(guān)于制度好壞的判斷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，農(nóng)民認(rèn)為好的制度，政府不一定認(rèn)為是好的，涉農(nóng)企業(yè)等其他利益集團(tuán)也不一定認(rèn)為是最優(yōu)的，而政府認(rèn)為好的制度也未必能得到農(nóng)民的認(rèn)可和同意。這種認(rèn)識(shí)和利益取向的不一致往往使得制度供求經(jīng)常處于錯(cuò)位狀態(tài)。

本文擬在相關(guān)研究基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，討論當(dāng)今農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度變遷中制度供求錯(cuò)位問(wèn)題的表現(xiàn)及后果，并從制度供給過(guò)程中農(nóng)民的需求受到忽視、政府創(chuàng)租動(dòng)機(jī)和公共政策的決策等視角探究農(nóng)業(yè)制度供求錯(cuò)位產(chǎn)生的原因，并給出相關(guān)對(duì)策建議。

二、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度供求錯(cuò)位的表現(xiàn)

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度是指農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織形式。在上世紀(jì)六七十年代，我國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度是三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)、集體勞動(dòng)為主要特征的人民公社制度。在農(nóng)村改革后，我國(guó)逐漸形成了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量農(nóng)民外出務(wù)工使得部分農(nóng)村土地閑置，農(nóng)民兼業(yè)化經(jīng)營(yíng)明顯。據(jù)2017年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)老齡人口為2.409億，其中大部分在農(nóng)村。農(nóng)民工人口為2.87億，其中本地農(nóng)民工1.15億，外出農(nóng)民工1.72億[4]。他們離開(kāi)農(nóng)村到城市打工，依靠留在農(nóng)村的老人和婦女經(jīng)營(yíng)家里的幾畝地，使得我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展每況愈下。為扭轉(zhuǎn)農(nóng)村繼續(xù)衰敗的局面，中央和地方政府都做了一些嘗試：在家庭承包基礎(chǔ)上培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，讓熱愛(ài)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民繼續(xù)專職農(nóng)業(yè)，以家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等組織形式經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)獲得收入來(lái)源，或者幫助農(nóng)民合作，并建立農(nóng)民專業(yè)合作社使小農(nóng)戶和大市場(chǎng)更好地對(duì)接。然而，農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)組織不是農(nóng)民直接選擇而是多個(gè)利益集團(tuán)博弈的結(jié)果，很多農(nóng)民最先考慮的不是經(jīng)營(yíng)是否規(guī)?；颥F(xiàn)代化，而是能否增加收入。在農(nóng)民異質(zhì)性情況下，可能出現(xiàn)制度供求的錯(cuò)位。總的來(lái)說(shuō)，小農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)在現(xiàn)實(shí)中都出現(xiàn)了一些問(wèn)題，他們都是制度供求錯(cuò)位問(wèn)題的表現(xiàn)。

就小農(nóng)戶而言，當(dāng)前小農(nóng)戶仍是中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)最重要的主體。2017年第三次農(nóng)業(yè)普查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國(guó)經(jīng)營(yíng)規(guī)模在30畝以下小農(nóng)戶仍有2.1億。但小農(nóng)戶過(guò)度分散，與大市場(chǎng)的對(duì)接成本過(guò)高。如農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品銷售，中間的流通環(huán)節(jié)過(guò)多，使得小農(nóng)戶在農(nóng)資市場(chǎng)上處于不利地位。其次是小農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)行情了解不足，造成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格異常波動(dòng)。如出現(xiàn)“蒜你狠”“姜你軍”的現(xiàn)象等農(nóng)產(chǎn)品供給不足及各地出現(xiàn)的水果滯銷等供給過(guò)剩問(wèn)題，源于小農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)的不了解，對(duì)人們的生活也造成諸多影響[5]。最后是由于小農(nóng)的保守與組織成本過(guò)高，不利于一些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理方法的推廣，這些都有礙于農(nóng)業(yè)發(fā)展。

除此之外，對(duì)于預(yù)算管理與編制落實(shí)到位、成本控制效果較好的部門或科室，醫(yī)院應(yīng)給予一定的物質(zhì)與精神方面的鼓勵(lì)，以提高工作人員的積極性與主動(dòng)性，值得注意的是，醫(yī)院在對(duì)各部門或科室進(jìn)行考核的過(guò)程中，必須要做到公平、客觀，以增強(qiáng)考核的執(zhí)行度與信服力。當(dāng)然，有了相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，醫(yī)院還應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的懲罰機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。由此可見(jiàn)，良好的考核機(jī)制對(duì)于提高員工積極性與創(chuàng)造性具有重要的促進(jìn)作用，從而為醫(yī)院戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

就家庭農(nóng)場(chǎng)而言，自2013年中央“一號(hào)文件”提出“鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)”以來(lái)，全國(guó)各地出臺(tái)了多項(xiàng)扶持家庭農(nóng)場(chǎng)的政策。就現(xiàn)實(shí)而言，家庭農(nóng)場(chǎng)運(yùn)行不規(guī)范、自生能力差的問(wèn)題表現(xiàn)突出。以被全國(guó)廣泛關(guān)注的家庭農(nóng)場(chǎng)“松江模式”為例，2011年各級(jí)財(cái)政向松江家庭農(nóng)場(chǎng)提供了2 607萬(wàn)元的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，中央財(cái)政、上海市財(cái)政和松江區(qū)財(cái)政分別負(fù)擔(dān)了14%、40%和46%，來(lái)自各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼占家庭農(nóng)場(chǎng)凈收入的五分之三[6]。即便對(duì)于上海市松江區(qū)這樣的發(fā)達(dá)地區(qū)而言，支農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼盡管刺激了家庭農(nóng)場(chǎng)的快速發(fā)展，但并沒(méi)有使土地的產(chǎn)出率顯著提高，沒(méi)有從根本上解決小農(nóng)戶與大市場(chǎng)的矛盾，也沒(méi)有從根本上解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)人力資源匱乏問(wèn)題。不僅如此，高額財(cái)政補(bǔ)貼人為放大了農(nóng)民的收入，并在一定程度上掩蓋了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。張朝華和黃揚(yáng)針對(duì)廣東清遠(yuǎn)、湖北仙桃和湖南武岡等地家庭農(nóng)場(chǎng)的調(diào)查也表明，家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展主要面臨注冊(cè)動(dòng)機(jī)存在偏差、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)滯后、融資困難、人員培訓(xùn)嚴(yán)重不足、品牌意識(shí)和營(yíng)銷能力不強(qiáng)、環(huán)境污染不容樂(lè)觀、財(cái)政補(bǔ)貼難落實(shí)及基礎(chǔ)設(shè)施不健全等問(wèn)題[7]。

就農(nóng)民專業(yè)合作組織而言,近年來(lái)農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量增加快速。2007—2012期間，合作社增加數(shù)量相當(dāng)于《合作社法》出臺(tái)之前的3.7倍，全國(guó)平均每一月增加約1萬(wàn)家，入社成員達(dá)4 300萬(wàn)人。截至2017年11月底依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到199.9萬(wàn)家，是2007年底的76倍。合作社覆蓋范圍很快，但是合作社發(fā)展質(zhì)量卻不高，大部分合作社不符合經(jīng)營(yíng)規(guī)范，沒(méi)有建立完整的財(cái)務(wù)、產(chǎn)權(quán)制度，還有“空殼”合作社大量存在。也有學(xué)者認(rèn)為，嚴(yán)格意義上來(lái)講，當(dāng)前我國(guó)沒(méi)有多少真合作社，很多農(nóng)民專業(yè)合作社既是農(nóng)業(yè)企業(yè)，又是家庭農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)等，實(shí)際上是騙取財(cái)政補(bǔ)貼的“假合作社”[8]?！翱諝ぁ焙献魃绾图俸献魃鐝V泛存在表明當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度供給不能較好滿足公眾對(duì)制度的需求，這既有農(nóng)民不想合作的原因，也有政府創(chuàng)租、公共決策失誤等方面的原因。

就農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)而言，隨著政府惠農(nóng)政策的不斷出臺(tái)，包括國(guó)有資本在內(nèi)的大量工商資本投資于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目創(chuàng)業(yè)，并在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這其中不乏成功的典型，但失敗的案例也很多。必須指出的是，企業(yè)大規(guī)模投資農(nóng)業(yè)從事土地流轉(zhuǎn)，尤其是政府主導(dǎo)下的土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，并在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展[9]。由于農(nóng)業(yè)面臨嚴(yán)重的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，加之融資機(jī)制不健全、地租和勞動(dòng)力成本不斷攀升。有些企業(yè)沒(méi)有農(nóng)業(yè)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差，風(fēng)向管理不到位現(xiàn)象普遍存在，甚至出現(xiàn)了不少類似“跑路”等問(wèn)題。很多企業(yè)對(duì)于這些風(fēng)險(xiǎn)因素沒(méi)有通盤考慮，只看到政府對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)給予了大量補(bǔ)貼，想方設(shè)法爭(zhēng)取財(cái)政補(bǔ)貼、急于求成，項(xiàng)目受挫乃至走向失敗就很難避免。

以上表明，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度供求錯(cuò)位的大背景下，小農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中均出現(xiàn)了一些困難和問(wèn)題。這些問(wèn)題不解決，就有可能給鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施帶來(lái)消極影響和制約作用。

三、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度供求錯(cuò)位的后果

在政府主導(dǎo)的制度變遷中，制度的設(shè)計(jì)由權(quán)力中心完成，而在實(shí)際實(shí)施中，經(jīng)過(guò)利益博弈、地方官員充當(dāng)理性人不提高優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)急于求成，最終可能會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題，這些問(wèn)題都是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要解決的，也是鄉(xiāng)村振興中難啃的“硬骨頭”。根據(jù)以上農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的相關(guān)表現(xiàn)，它主要產(chǎn)生以下四種后果：

(一)大量財(cái)政資源的浪費(fèi)

大量財(cái)政資源下放到地方，沒(méi)有得到高效率的使用，一些地方政府為了完成政績(jī)或“政治創(chuàng)租”，誘導(dǎo)性建立各種農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)，并撮合企業(yè)與農(nóng)民建立合作關(guān)系。農(nóng)業(yè)是靠天吃飯，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)巨大。一些靠扶持建立的大規(guī)模生產(chǎn)基地盲目生產(chǎn)，缺乏農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，不能控制好風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致大量虧損。一些低效的企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等有了政府的扶持勉強(qiáng)存活下來(lái)，但管理、技術(shù)水平不高，生產(chǎn)效率低下，造成了資源的錯(cuò)配。對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作社，其補(bǔ)貼高達(dá)幾十種，如土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼、貸款補(bǔ)貼、購(gòu)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、種糧補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))建設(shè)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、糧食最低收購(gòu)價(jià)政策、退耕還林補(bǔ)貼、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助等。針對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼也不少，這些補(bǔ)貼固然激勵(lì)了農(nóng)業(yè)新型主體從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，但如果它們經(jīng)營(yíng)不善，這些財(cái)政補(bǔ)貼也在一定程度上導(dǎo)致了大量財(cái)政資源的浪費(fèi)，也必然給鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施帶來(lái)困難。

(二)大宗農(nóng)產(chǎn)品的低層次過(guò)剩

部分地方形成大規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，但市場(chǎng)需求不夠，導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩。自農(nóng)村改革開(kāi)放以來(lái)，包括梨子、蘋果、桃子等水果以及辣椒、蘿卜、大蒜等蔬菜曾發(fā)生過(guò)多個(gè)輪次的低層次過(guò)剩，并讓地方政府和相關(guān)產(chǎn)地的干部群眾為此苦不堪言。在近年來(lái)的扶貧攻堅(jiān)過(guò)程中，筆者注意到安徽皖北地區(qū)一些貧困縣試圖通過(guò)發(fā)展大棚菜、水果等大宗常規(guī)農(nóng)作物幫助農(nóng)民致富，面積動(dòng)輒幾萬(wàn)畝。在沒(méi)有解決市場(chǎng)消化能力的前提下，這些做法將勢(shì)必帶來(lái)新一輪的農(nóng)產(chǎn)品的低層次供給過(guò)剩問(wèn)題和大量農(nóng)產(chǎn)品滯銷。

如果用財(cái)政補(bǔ)貼支持這種做法的話，將可能使得問(wèn)題更加嚴(yán)重。在進(jìn)口糧食價(jià)格的“天花板”和國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的“地板”雙重?cái)D壓下，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)傾向于購(gòu)買進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，造成了“進(jìn)口入市，收購(gòu)入庫(kù)”的現(xiàn)象。托市收購(gòu)量逐年增加，占總產(chǎn)出的比重也越來(lái)越高。以玉米為例，2012年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)收購(gòu)量為3 080萬(wàn)噸。2013年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)收購(gòu)量增至6 919萬(wàn)噸。此后玉米臨儲(chǔ)收購(gòu)量繼續(xù)攀升,2014年和2015年分別增至8 329萬(wàn)噸和12 453萬(wàn)噸。2015年，玉米臨時(shí)收儲(chǔ)收購(gòu)量占當(dāng)年玉米總產(chǎn)量的比重55.8%。以最低收購(gòu)價(jià)或臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)收購(gòu)的農(nóng)產(chǎn)品無(wú)法順價(jià)銷售而積壓在倉(cāng)庫(kù)里，中國(guó)糧食庫(kù)存由此達(dá)到新高[10]。這也是農(nóng)產(chǎn)品低層次過(guò)剩的表現(xiàn)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。

(三)風(fēng)險(xiǎn)的錯(cuò)配問(wèn)題

就當(dāng)前而言，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)。就具體操作而言，土地的流出方和流入方簽訂契約，村委會(huì)和政府部門一般發(fā)揮中介牽頭作用。但在政府提供大量補(bǔ)貼的情況下，包括農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與提供財(cái)政補(bǔ)貼的地方政府形成事實(shí)上的軟預(yù)算關(guān)系，這往往導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)下降，進(jìn)而采取高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)策略。一些農(nóng)業(yè)企業(yè)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)之后，由于經(jīng)營(yíng)不善損失慘重，無(wú)法如期支付土地租金，這時(shí)地方政府迫于社會(huì)穩(wěn)定壓力不得不通過(guò)財(cái)政買單。這種風(fēng)險(xiǎn)的錯(cuò)配，使得土地承包的農(nóng)民和地方政府都付出高昂的代價(jià)，也勢(shì)必為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施帶來(lái)較多困難。

(四)阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

無(wú)論是宏觀經(jīng)濟(jì)還是微觀經(jīng)營(yíng)主體，政府財(cái)政政策對(duì)它們的運(yùn)行有很大的影響。大量的財(cái)政資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)，擾亂了農(nóng)資、地租等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，讓一些真正的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)精英沒(méi)有了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，破壞市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”。當(dāng)前皖北地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)租金每畝超過(guò)1 200元的省份不在少數(shù)，很多不發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)也達(dá)到了1 000元/畝。但正常的小麥或水稻種植，一年一畝地的收入也只有1 000元多點(diǎn)[11]。如此高昂的流轉(zhuǎn)成本，勢(shì)必會(huì)影響一些有想法的鄉(xiāng)村精英。我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度是朝著規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化方向演變，政府的過(guò)度干預(yù)雖然短期形成了一定規(guī)模，但是卻阻礙市場(chǎng)的自然演化過(guò)程，最終可能阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，為防止貿(mào)易和市場(chǎng)價(jià)格扭曲，更好地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，未來(lái)對(duì)于農(nóng)業(yè)支持方式必須要實(shí)現(xiàn)向“綠箱”政策的轉(zhuǎn)變。

四、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度供求錯(cuò)位的原因分析

在政府干預(yù)很少的情況下，制度供求者的同質(zhì)特征決定了制度供求錯(cuò)位問(wèn)題不會(huì)普遍出現(xiàn)。就當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展而言，制度的參與者不僅有普通小農(nóng)戶，也包括家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，并包括中央和地方各級(jí)政府以及相關(guān)政府部門。在利益取向不一致的情況下，制度供求錯(cuò)位問(wèn)題就可能發(fā)生。就現(xiàn)實(shí)而言，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度錯(cuò)位的原因主要如下：

(一)制度供給過(guò)程中農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的需求受到忽視

強(qiáng)制性制度變遷是由政府主導(dǎo)的，誘致性制度變遷是制度需求者自發(fā)產(chǎn)生的。我國(guó)農(nóng)業(yè)制度變遷以政府主導(dǎo)型為主，也即主要通過(guò)頒布命令、法律等手段強(qiáng)制性地改變現(xiàn)存制度。在權(quán)力集中在政府的國(guó)家，政府會(huì)因其他目的而實(shí)行制度變革，卻忽略需求者的真實(shí)制度需求。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革中，主要有三大利益集團(tuán)，分別是：中央政府、地方政府以及包括農(nóng)戶在內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。中央政府是制度的設(shè)計(jì)者，主要注重宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，如果農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)總體的改善，便認(rèn)為是可執(zhí)行的。但如果這種制度變遷不是建立在一致性同意基礎(chǔ)上，便不容易調(diào)動(dòng)包括農(nóng)民在內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的積極性。地方政府是制度變遷的具體實(shí)施者，它所面臨的效用函數(shù)與中央政府差別很大，當(dāng)二者利益存在交錯(cuò)或者沖突時(shí)，地方政府會(huì)進(jìn)行制度創(chuàng)新，朝著最有利于自身利益方向去完成上面的任務(wù)。在處于優(yōu)勢(shì)地位的博弈一方，如具有權(quán)力優(yōu)勢(shì)的政府部門官員，他們一般在任期內(nèi)會(huì)追求個(gè)人的短期利益而忽視農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的整體制度需求，提供一些為小團(tuán)體服務(wù)的制度。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，尤其是農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，不能和制度供給者“討價(jià)還價(jià)”，不能對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行有效干預(yù)和限制，即使出現(xiàn)制度錯(cuò)位也得不到及時(shí)的修正。

(二)政府部門的創(chuàng)租行為

諾斯悖論是指政府作為權(quán)力的代理人，會(huì)面臨租金最大化和經(jīng)濟(jì)效率的權(quán)衡取舍。在農(nóng)業(yè)制度變遷中，新制度主要是各級(jí)地方政府執(zhí)行和貫徹。中央和地方之間的利益不一致時(shí)，中央政府很難規(guī)范地方政府執(zhí)行政策的行為。在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣等級(jí)別的政府財(cái)政收入有限，大量的政府行為都受到財(cái)政收支能力的限制。這誘導(dǎo)他們進(jìn)行政治創(chuàng)租以獲得收入，但是卻扭曲了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的供給。一些涉農(nóng)部門官員只想著獲取上面的政策補(bǔ)貼，而不考慮是否真的對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度有利，甚至出現(xiàn)以權(quán)謀私現(xiàn)象。在制度缺乏約束力的情況下，國(guó)家惠農(nóng)政策和相關(guān)補(bǔ)貼政策的大量出臺(tái)，政府官員和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體相互勾結(jié)套取相關(guān)補(bǔ)貼就很難避免。

(三)決策模式有待改進(jìn)

涉及公共事務(wù)的相關(guān)決策不僅需要公民或公民代表的參與，還需要深入具體事務(wù)當(dāng)中了解和調(diào)查，這樣不僅可以體現(xiàn)出民主，也可以減少相關(guān)失誤，從而避免公共利益受損。上世紀(jì)50年代后期由于決策模式存在的根本性缺陷，不僅導(dǎo)致了大饑荒的出現(xiàn)，也導(dǎo)致了“文化大革命”這一災(zāi)難性后果。就當(dāng)前而言，決策模式缺陷導(dǎo)致的后果可謂比比皆是。如在安徽省利辛縣永興鎮(zhèn)，2015年某規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)1 000多畝土地后將相關(guān)環(huán)節(jié)托管給某專業(yè)合作社代為經(jīng)營(yíng)管理，同年夏秋之際因自然災(zāi)害導(dǎo)致歉收，未能實(shí)現(xiàn)規(guī)?；N植預(yù)期的經(jīng)營(yíng)目的。該規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體公司未能兌付農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金，造成的損失最終還是由農(nóng)戶承擔(dān)，并成為讓當(dāng)?shù)卣诸^痛的問(wèn)題[12]。諸如此類的決策顯然是缺乏科學(xué)分析和認(rèn)真論證的結(jié)果，不僅與政府規(guī)劃的美好愿景事與愿違，也造成了大量資源浪費(fèi)，并帶來(lái)了干群關(guān)系、政府與農(nóng)民關(guān)系的惡化。

五、結(jié)論與對(duì)策建議

綜上所述，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度供求錯(cuò)位表現(xiàn)在小農(nóng)經(jīng)營(yíng)困難、家庭農(nóng)場(chǎng)政府激勵(lì)過(guò)度、“空殼合作社”和“假合作社”廣泛存在、農(nóng)業(yè)企業(yè)“跑路”等方面，造成了大量資源浪費(fèi)、農(nóng)產(chǎn)品的低層次過(guò)剩、風(fēng)險(xiǎn)的錯(cuò)配、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化受阻等不良后果。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度供求錯(cuò)位主要是制度供給過(guò)程中農(nóng)民的需求受到忽視、政府部門的創(chuàng)租行為、決策模式的約束等方面導(dǎo)致的，根據(jù)這些原因，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，本文提出以下政策建議：

(一)及時(shí)回應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主題體的合理訴求

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，有效的組織是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度變遷中，農(nóng)民一直處于弱勢(shì)地位，由于農(nóng)民合作意識(shí)差、文化素質(zhì)不高，不能和政府部門即制度供給者平等對(duì)抗而沒(méi)能形成良好的博弈機(jī)制，進(jìn)而對(duì)制度供給者不能形成有效的牽制。在雙方力量不對(duì)稱的博弈中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體合理訴求可能會(huì)被忽視，因此容易出現(xiàn)制度供求的不匹配。農(nóng)民的訴求經(jīng)常被忽視，其原因之一是農(nóng)民和制度供給者出發(fā)點(diǎn)不一致。當(dāng)前年輕農(nóng)村人口紛紛外出打工，農(nóng)村出現(xiàn)了嚴(yán)重的原子化、空心化問(wèn)題，形成了“38619部隊(duì)”(婦女、兒童、老人)。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的優(yōu)秀人才返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，讓他們起示范作用，為提高農(nóng)村的現(xiàn)代化水平打基礎(chǔ)。就當(dāng)前而言，尤其應(yīng)注意我國(guó)農(nóng)業(yè)中還存在的短板和制約因素，摒棄脫離客觀現(xiàn)實(shí)的激進(jìn)式農(nóng)業(yè)改革，及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民的合理訴求，將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

(二)理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)機(jī)制更好發(fā)揮作用

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本制度框架下，要糾正農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度錯(cuò)位問(wèn)題，必須理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，要讓市場(chǎng)機(jī)制更好地發(fā)揮作用。一方面，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，政府干預(yù)過(guò)多在一定程度上扭曲了市場(chǎng)機(jī)制，抑制了其作用和功能的發(fā)揮。如針對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的財(cái)政金融扶持優(yōu)惠政策過(guò)多吸引了那些本不具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的人們從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不僅擾亂了農(nóng)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，也給其自身帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。如在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，地方政府的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)被轉(zhuǎn)化為地租從而推動(dòng)流轉(zhuǎn)租金進(jìn)一步上漲，不僅抑制那些具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的人進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，也會(huì)使得轉(zhuǎn)入方可能因?yàn)樽饨疬^(guò)高而面對(duì)巨額虧損。另一方面，政府補(bǔ)貼過(guò)多也為創(chuàng)租尋租活動(dòng)提供了相應(yīng)空間。某些政府官員憑借自身權(quán)力或影響力，將財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)放給親戚、熟人等利益相關(guān)者，容易滋生嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題。在出臺(tái)相關(guān)獎(jiǎng)補(bǔ)政策時(shí)，政府應(yīng)對(duì)那些處于萌芽期或成長(zhǎng)期，但卻具有較大外部性的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體給予相應(yīng)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，并引入淘汰機(jī)制，將不符合相關(guān)要求的相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體予以淘汰，從而有助于為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

(三)進(jìn)一步改善公共決策

當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策變化較快，這一方面與農(nóng)業(yè)快速發(fā)展有關(guān)，也在一定程度上與相關(guān)決策過(guò)于草率有關(guān)。就當(dāng)前而言，空殼合作社的普遍存在，部分大規(guī)模農(nóng)業(yè)園區(qū)的閑置乃至荒蕪，這不能不說(shuō)與公共事務(wù)決策部門的非科學(xué)、非民主決策有很大關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大背景下，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步改善政府部門的公共決策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，拓寬農(nóng)民參與決策的路徑，保障農(nóng)民對(duì)于相關(guān)決策的知情權(quán)和參與權(quán)，增強(qiáng)相關(guān)決策的科學(xué)性，改進(jìn)相關(guān)決策的反饋機(jī)制，及時(shí)糾正相關(guān)錯(cuò)誤決策的消極后果。這些均有助于糾正農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度錯(cuò)位問(wèn)題，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施奠定較好的制度基礎(chǔ)。