周 平

(安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度[1]。為貫徹落實(shí)黨的十九大精神，《民法典各分編(草案)》第一百二十九條規(guī)定：“實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。出讓的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！奔磳?shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是我國(guó)首次從立法層面上明確了農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以出讓?zhuān)Y(jié)束了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)土地使用權(quán)出讓為國(guó)家壟斷的歷史。

一、《民法典》規(guī)定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以出讓的重要意義

(一)結(jié)束了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)土地使用權(quán)出讓為國(guó)家壟斷的歷史

黨的十八大以來(lái)，黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，要深化農(nóng)村土地制度改革，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度，完善承包地“三權(quán)分置”制度。為落實(shí)黨中央的改革要求，2015年，全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)了農(nóng)村土地承包法的修改工作，并于2017年11月進(jìn)行了初次審議。在總結(jié)有關(guān)改革試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村土地承包法修改的審議情況、各方面提出的意見(jiàn)和基層調(diào)研情況，《民法典各分編(草案)》對(duì)物權(quán)法的用益物權(quán)制度等作了相應(yīng)修改，規(guī)定實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容作了規(guī)定。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地使用權(quán)出讓為國(guó)家壟斷，在國(guó)家征收集體后再出讓?zhuān)w得到的是非市場(chǎng)決定的補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)，而國(guó)家得到的是市場(chǎng)決定的土地使用權(quán)出讓金。由于土地使用權(quán)出讓金通常大大高于土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)，這種征收集體土地再予以出讓的做法，實(shí)際是對(duì)集體利益的無(wú)償剝奪[2]?！睹穹ǖ洹啡粢?guī)定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以出讓?zhuān)厝唤Y(jié)束我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)土地使用權(quán)出讓為國(guó)家壟斷的歷史。

(二)必將大大激活農(nóng)村土地生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)“地盡其利,物盡其用”

“三權(quán)分置”制度是指農(nóng)村耕地、林地、草地等所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，在“三權(quán)分置”下，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)既存在整體效用，又有各自功能。從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，實(shí)施“三權(quán)分置”的重點(diǎn)是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，核心要義是明晰賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。這是我國(guó)繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新?！叭龣?quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律；有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶(hù)、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益；有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。在一個(gè)沒(méi)有土地所有權(quán)流通市場(chǎng)的社會(huì)里，土地使用權(quán)的出讓制度對(duì)社會(huì)、個(gè)人對(duì)土地的利用及價(jià)值創(chuàng)造就有著非同尋常的意義[3]。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地使用權(quán)的重要內(nèi)容，將來(lái)《民法典》規(guī)定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以出讓?zhuān)貙⒋蟠蠹せ钷r(nóng)村土地生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)“地盡其利,物盡其用”。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓是一種民事法律行為

長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓行為的法律性質(zhì)爭(zhēng)議很大，有行政行為說(shuō)、經(jīng)濟(jì)法律行為說(shuō)和民事法律行為說(shuō)三種截然不同的觀點(diǎn)。筆者在此僅研究農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓行為的法律性質(zhì)?！稗r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以出讓”將來(lái)寫(xiě)進(jìn)《民法典》后，關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓行為的法律性質(zhì)不會(huì)引起上述爭(zhēng)議，既然規(guī)定在《民法典》中，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓行為就是一種民事法律行為，即農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓是一種財(cái)產(chǎn)出讓的合同行為，出讓方為承包集體所有的土地的農(nóng)戶(hù)，受讓方為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自然人或組織，雙方法律地位平等，在自愿、公平、誠(chéng)實(shí)信用等原則基礎(chǔ)上簽訂農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓合同，分離農(nóng)戶(hù)享有的用益物權(quán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓受讓方取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有的農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等“三權(quán)分置”。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓行為既然是民事法律行為，就存在其效力問(wèn)題，如果雙方簽訂的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓合同有效，就必須符合民事法律行為的有效要件，即要求出讓方和受讓方均具有相應(yīng)的民事行為能力，雙方意思表示真實(shí)，合同內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不違背公序良俗。

三、構(gòu)建農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓法律體系，落實(shí)承包地“三權(quán)”分置制度

國(guó)家有必要通過(guò)立法將農(nóng)村土地使用權(quán)制度加以明確，以使農(nóng)村土地使用權(quán)的取得形式有法可依[4]。上世紀(jì)末，學(xué)者們就建議要加快農(nóng)村土地使用權(quán)取得方面的立法。由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓是一種民事法律行為，出讓方為承包集體所有的土地的農(nóng)戶(hù)，故關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的規(guī)定應(yīng)體現(xiàn)在我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《物權(quán)法》《合同法》當(dāng)中。如上所述，當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行法律中，還沒(méi)有關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的規(guī)定，故為了使得“三權(quán)分置”制度有法可依，必須盡快修改《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》，盡快制定《民法典》，以構(gòu)建農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓法律體系，落實(shí)承包地“三權(quán)”分置制度。

(一)進(jìn)一步修正《農(nóng)村土地承包法》，增加與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓相關(guān)規(guī)定

《農(nóng)村土地承包法》是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓特別法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)有詳細(xì)內(nèi)容對(duì)之作出規(guī)定。首先要在該法中將土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)規(guī)定，分別明確兩者內(nèi)涵，改變現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》只有兩權(quán)合一即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的整體規(guī)定情況。2018年12月修正前的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》第六條規(guī)定：“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的承包土地的權(quán)利。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是指一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品,取得相應(yīng)收益的權(quán)利?！边@一規(guī)定很好，建議《農(nóng)村土地承包法》正式通過(guò)時(shí)保留這條規(guī)定，遺憾的是2018年12月修正時(shí)沒(méi)有保留這一規(guī)定。其次要在該法中明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何出讓。2018年12月修正前《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》第五條第三款規(guī)定：“非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,除本法第三章規(guī)定的情形外,不得承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的土地,不享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),但是可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)依法獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一規(guī)定明確了非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可以獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在此建議該款最后一句話(huà)改為“但是可以通過(guò)與承包人簽訂農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓合同方式依法獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。2018年12月修正前《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》第二章第五節(jié)標(biāo)題為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)”，體現(xiàn)了《農(nóng)村土地承包法》修改時(shí)已經(jīng)關(guān)注土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性，但建議該標(biāo)題改為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和出讓”，該節(jié)內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)圍繞“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和出讓”進(jìn)行立法，將出讓從其他流轉(zhuǎn)方式中獨(dú)立出來(lái)予以規(guī)定，徹底解決流轉(zhuǎn)方式多元化引發(fā)的概念難以分清的困惑。遺憾的是《農(nóng)村土地承包法》2018年12月修正時(shí)上述內(nèi)容均沒(méi)有體現(xiàn)，有待《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步修正。

(二)《民法典》物權(quán)篇應(yīng)作為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓制度的一般法對(duì)之予以規(guī)定

我國(guó)《民法典》將于2020年出臺(tái)，如上所述，《民法典各分編(草案)》物權(quán)篇中第一次涉及農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓相關(guān)規(guī)定，第一百二十九條規(guī)定了實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。并明確了出讓的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限和未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。第一百三十條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán),當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記，未經(jīng)登記,不得對(duì)抗善意第三人。第一百三十一條規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)根據(jù)合同約定在一定期限內(nèi)占有農(nóng)村土地,自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益。這些規(guī)定基本明確了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓制度的一般規(guī)則，建議繼續(xù)征求各方面意見(jiàn)基礎(chǔ)上完善上述內(nèi)容，使《民法典》物權(quán)篇成為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓制度的一般法。

(三)《民法典》合同篇中建議將“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓合同”作為一章加以規(guī)定

《民法典各分編(草案)》增設(shè)專(zhuān)章規(guī)定了保證合同、物業(yè)服務(wù)合同和合伙合同。為更好地落實(shí)黨的十九大關(guān)于完善承包地“三權(quán)”分置制度的要求，筆者建議《民法典》合同篇將“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓合同”作為一章加以規(guī)定。規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同,并向發(fā)包方備案。明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓合同一般包括以下條款:雙方當(dāng)事人的姓名、住所;出讓土地的名稱(chēng)、坐落、面積、質(zhì)量等級(jí);出讓的期限和起止日期;出讓土地的用途;雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù);出讓價(jià)款及支付方式;土地被依法征收、征用時(shí),地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬;違約責(zé)任。

(四)結(jié)合承包地“三權(quán)”分置制度，修改《土地管理法》

我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第十四條、第十五條第二款、第三十七條第二款、第六十三條等內(nèi)容均與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有一定關(guān)系。建議修改《土地管理法》時(shí)要結(jié)合承包地“三權(quán)”分置制度的要求，將與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓相關(guān)內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)《土地管理法》，與上述《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的規(guī)定相一致，形成完整統(tǒng)一的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓法律體系。