范 慧，彭華民

“福利需要(Welfare needs)”是福利理論研究中一個重要的分析維度。人類需要不僅是詮釋福利制度運行的關(guān)鍵，更是社會資本分配的價值基礎(chǔ)。伴隨著18世紀伊始的工業(yè)化、都市化和現(xiàn)代化，國家力量逐漸介入社會生活的諸多領(lǐng)域，承擔起社會福利職責，歐美學者開始將視角逐步移至以保護個體或群體切實需求的福利建設(shè)中來。馬卡洛夫指出社會福利可界定為直接或間接地回應(yīng)人類需要，他清楚地揭示了人類各項生活需要(包括但不僅限于精神或物質(zhì))與社會福利制度間的關(guān)系[注]David Macarov, Social Welfare Structure and Practice, California: Sage, 1995, p.17.。布拉德肖則認為人類各種需要的界定與滿足是理解人類社會組織結(jié)構(gòu)、社會活動規(guī)律和社會福利安排的價值判讀依據(jù)，社會福利的服務(wù)歷史就是承認社會需要和組織社會滿足人們需要的歷史[注]JR.Bradshaw, The Taxonomy of Social Need, New Society , no. 496, 1972, pp. 640 -643.。斯普林伯恩強調(diào)社會福利工作的開展應(yīng)滿足人們在動機(motivations)、沖動(impulsiveness)、缺乏(lackness)、要求(demands)、資源(resources)和問題(problems)等六方面的欲望[注]劉繼同：《歐美人類需要理論與社會福利制度運行機制研究》，《北京科技大學學報(社會科學版)》2004年第3期。。綜上，筆者認為西方社會福利制度建設(shè)更多的將關(guān)注點放在微觀層面，更多關(guān)注人們各類生活現(xiàn)實需要。

隨著我國社會福利事業(yè)的穩(wěn)步推進，國內(nèi)越來越多的學者更加重視福利需要在福利制度建設(shè)中的重要性。例如彭華民提出社會福利制度是以需要為目標導向，其本質(zhì)是用一種社會認可的制度安排去滿足社會成員的社會需要[注]彭華民：《論需要為本的中國社會福利轉(zhuǎn)型的目標定位》，《南開學報(哲學社會科學版)》2010年第4期。。劉繼同指出需要是福利資源分配與福利制度運作的價值基礎(chǔ)。社會福利制度的基本功能就是回應(yīng)人類需要、改善生活狀況與人類福利[注]劉繼同：《歐美人類需要理論與社會福利制度運行機制研究》，《北京科技大學學報(社會科學版)》2004年第3期。。黨的十九大報告中明確指出，當前我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。社會福利制度作為滿足人們需要的工具性手段，其社會功能越來越強大。如何深化我國社會福利制度的改革，構(gòu)建與新時代美好生活需要相匹配的社會福利制度迫在眉睫。為此，筆者認為必須通過社會福利制度的創(chuàng)新來實現(xiàn)從生存需要型到民生改善型再到發(fā)展普惠型社會福利制度的轉(zhuǎn)變，而中國特色的發(fā)展普惠型社會福利制度就是要逐步達成從低層次普惠到中等層次普惠再到高層次普惠的社會福利制度目標。

一、福利需要與當代中國福利制度演變歷程及其困境

福利需要在不同時期的國情下對應(yīng)不同的社會福利制度安排，而不同的福利制度又會對福利需要進行形塑和引導。新中國成立至今，我國社會福利制度歷經(jīng)近70年的發(fā)展，其制度主體、對象和內(nèi)容基本回應(yīng)了改革開放前后社會主要矛盾中的福利需要。然而，社會福利制度在回應(yīng)福利需要方面，既形塑和引導著福利需要，同時也在不同發(fā)展階段面臨著不同的挑戰(zhàn)。

(一)生存需要下社會福利制度構(gòu)建及其困境

1956年黨的八大報告指出：“國內(nèi)的主要矛盾已經(jīng)是人民對于建立先進的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實之間的矛盾，已經(jīng)是人民對于經(jīng)濟文化迅速發(fā)展的需要同當前經(jīng)濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾?！睆挠媱澖?jīng)濟體制下的社會主要矛盾可以看出，新中國成立初期，國家的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展相對滯后，人民對福利需要基本局限于較低水平，這也決定了我國福利制度主要目標是滿足民眾最基本的生存需要。我國社會福利制度框架初現(xiàn)雛形，但是福利制度的供給主體單一、服務(wù)對象普惠程度偏低、內(nèi)容效益缺失等弊端難以規(guī)避。

1. 國家和單位為主的福利供給導致對單一化福利資源的過度依賴

計劃經(jīng)濟體制時期，我國實行國家和單位為主體的社會保障模式，為社會成員提供基本無償?shù)母＠c保障。城鎮(zhèn)居民主要是以國家保險為主、單位福利為輔的制度設(shè)計；農(nóng)村居民則是一種以人民公社、生產(chǎn)大隊及生產(chǎn)小隊為主的集體福利[注]韓克慶：《轉(zhuǎn)型期中國社會福利研究》，北京:中國人民大學出版社,2011年，第10頁。。高度集中的計劃經(jīng)濟使國家具有強大的資源動員能力，國家以宏觀分配的方式進行福利資源配置[注]李強：《中國在社會分層結(jié)構(gòu)方面的四個試驗》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2013年第2期。，這也導致公民對國家和單位具有高度的福利依賴。這種過度依賴性短時間內(nèi)有效應(yīng)對了三年國民經(jīng)濟嚴重困難，但國家福利負擔過重的弊端業(yè)已凸顯。以城鎮(zhèn)住房福利制度為例，我國改革開放前的住房分配制度具有強烈的高福利型特征。住房投資均由國家和單位統(tǒng)包，住房分配統(tǒng)一采取實物分配原則，且實行低租金制。1956年國務(wù)院頒布《關(guān)于加強新工業(yè)區(qū)和新工業(yè)城市建設(shè)工作幾個問題的決定》，強調(diào)由政府進行撥款、統(tǒng)建統(tǒng)分統(tǒng)管的住房制度。住房的管理與維修等費用亦均由政府支付，造成政府在住房建設(shè)方面的資金投入難以為繼。計劃經(jīng)濟時期的高度集中的資源配置方式，使得住房分配被看作是純粹的平均主義行為。然而吊詭的是，住房分配標準又完全取決于家庭成員的資歷、職位的等級區(qū)分，內(nèi)嵌著極大的分配不均，助長了社會財富分配的不平等。

2.二元城鄉(xiāng)福利體制造成福利制度分割性特征明顯

城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)直接導致了二元化福利制度，使得城鄉(xiāng)居民間的福利保障差別嚴重。城鄉(xiāng)二元化制度結(jié)構(gòu)主要是由我國社會分層引發(fā)的社會結(jié)構(gòu)變遷，它不僅直接關(guān)系到社會平等和公正，更加影響著社會福利制度的構(gòu)建。城鎮(zhèn)居民享受著國家和單位從出生、就業(yè)到死亡的全過程福利。農(nóng)村社會福利主要是以救濟型為主，依賴于集體經(jīng)濟、家庭，服務(wù)對象主要面向農(nóng)村的“五保戶”，各項福利資源如醫(yī)療、住房、教育、公共設(shè)施等缺失現(xiàn)象嚴重。在當時城鄉(xiāng)二元管理體制下，社會流動不暢阻礙農(nóng)民的城鎮(zhèn)融入，導致農(nóng)民底層身份固化和代際復制[注]陸學藝：《當代中國社會結(jié)構(gòu)》，北京:社會科學文獻出版社,2010年，第389頁。。傳統(tǒng)的福利制度呈現(xiàn)明顯的二元分割特征，在改革開放后的相當一段時間內(nèi)仍然遲滯著我國福利制度的更新與升級。

3.輕效益與低水平的實質(zhì)內(nèi)容致使制度可持續(xù)性弱化

計劃經(jīng)濟時期的福利制度在福利資源總量和規(guī)模投入上追求公平性原則，卻忽視福利實質(zhì)內(nèi)容的質(zhì)量和效率。我國傳統(tǒng)社會保障制度采取的是低層次、低水平的普遍就業(yè)和全面保險。如單位制的社會保障幾乎涵蓋了職工從生到死的一整套福利，各類醫(yī)療、工傷、住房等福利資源都由國家和單位承擔，職工幾乎不需要繳納任何保障費用。這種福利制度的確立與當時高度集中的計劃經(jīng)濟體制相契合，但與當時落后的生產(chǎn)力狀況極不吻合，制度內(nèi)容不切合實際、資源浪費嚴重，并且過度強調(diào)公平性，使得社會福利無力再負擔更高層次的福利需要。

(二)改善民生需要下社會福利制度創(chuàng)新瓶頸

改革開放后，市場化的經(jīng)濟體制改革打破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的運作模式，也無形中帶動人民群眾對福利需要的轉(zhuǎn)變。1981年十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題決議》對我國社會主要矛盾做了規(guī)范的表述：“在社會主義改造基本完成以后，我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。”這一時期的社會福利制度構(gòu)建的最終目的已經(jīng)不僅是滿足人們生存型的社會福利需要，而是要大幅改善民生福祉水平，并逐步轉(zhuǎn)向發(fā)展型社會福利。然而，福利制度的多元主體缺位、服務(wù)對象的補缺性和內(nèi)容多樣化發(fā)展的滯后性等仍是阻礙我國社會福利制度走向更高階段的瓶頸。

1.多元福利供給缺位導致供給體系發(fā)育緩慢

改革開放后，我國進入社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期，開始從同質(zhì)的單一性社會邁向異質(zhì)的多樣性社會。傳統(tǒng)國家和單位包辦的社會福利制度已不再適應(yīng)新形勢下的福利需要，多元主體福利供給的趨勢應(yīng)運而生。然而，目前我國絕大部分社會福利的服務(wù)職能仍然由政府或官辦機構(gòu)承擔，亟待搭建一套高效、規(guī)范、專業(yè)的多元化福利供給機制。以我國社會組織的供給功能為例，當前社會福利項目存在政府多頭管理、各自為政，社會組織自身承接服務(wù)能力弱、水平有限等問題，嚴重制約社會組織福利供給功能的有效發(fā)揮。據(jù)民政部《2017年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，我國共有社會組織76.2萬個[注]民政部：《2017年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》,(2018-08-02)，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201808/20180800010446.shtml.最后訪問日期：2019-01-10。。而美國2010年稅務(wù)局登記的非營利組織已逾157萬家[注]徐正、鄧國勝：《美國非營利組織的規(guī)模與結(jié)構(gòu)》，《學會》2011年3期。。受政府多頭管理和地區(qū)制度壁壘的影響，我國社會力量參與福利供給并沒有達到預期成效。從中美兩國社會組織數(shù)量可以看出，我國多元主體在福利供給中的功能并未真正發(fā)揮。

2.選擇型福利對象誘發(fā)普惠化程度不足

選擇型和普惠型是基于不同的社會福利提供方式來區(qū)分的福利類型[注]彭華民：《中國組合式普惠型社會福利制度的構(gòu)建》，《學術(shù)月刊》2011年第10期。。選擇型特征的社會福利制度主要指部分公民通過家計審查方式接受國家的福利供給。我國居民的基本醫(yī)療保險制度具有典型的選擇型特征，普惠化水平明顯不足。這在農(nóng)民工群體的醫(yī)療保險制度上表現(xiàn)得尤為顯著。

我國城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險制度碎片化特征顯著，依據(jù)身份、地域、群體的區(qū)別具有差異性。城鎮(zhèn)居民有城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，農(nóng)村居民有新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。不同群體的醫(yī)療保險制度分別由不同的政府主管部門監(jiān)管，各地域醫(yī)療保險制度的發(fā)展步調(diào)不一。這直接導致農(nóng)民工群體醫(yī)療保障的尷尬境地——參加農(nóng)村醫(yī)療保險面臨人保分離，加入城鎮(zhèn)醫(yī)療又遭遇戶籍和制度排斥[注]景天魁、畢天云、高和榮，等：《當代中國社會福利思想與制度:從小福利邁向大福利》，北京：中國社會出版社,2011年，第5頁。。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2008年，我國農(nóng)民工為22542萬人，參加醫(yī)療保險比例為13.1%；2017年為28652萬人，參保比為21.7%[注]中商情報網(wǎng)：《2017年我國農(nóng)民工總量達2.87億 一張圖了解歷年農(nóng)民工統(tǒng)計情況》，(2018-04-13)，http://www.askci.com/news/chanye/20180413/175559121495.shtml.最后訪問日期：2019-01-12。。從2008年到2017年的數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)民工醫(yī)療保險不僅參保率較低，且上升速率較慢。可見，農(nóng)民工群體存在社會福利保障缺位的現(xiàn)象。這既與農(nóng)民工社會保障意識的缺乏有關(guān)，更與農(nóng)民工社會保險相關(guān)制度建設(shè)脫軌相關(guān)。因此，如何打破社會福利制度城鄉(xiāng)之間、不同群體之間的福利待遇差距是接下來社會福利制度改革的主要方向。

3.粗放型的福利內(nèi)容難以滿足多元化需要

各國建立的社會福利制度一般都涉及社會生活的不同方面，同時注重福利制度具體內(nèi)容的層次性。我國現(xiàn)存社會福利制度仍然無法擺脫社會服務(wù)項目及種類不健全、精細化程度低的痼疾，呈現(xiàn)出顯著的粗放型特征。近年來，我國社會服務(wù)供給與民眾日益增長的多樣化福利需要相比仍然滯后，社會服務(wù)的資金投入、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)種類以及服務(wù)能力，都無法滿足民眾日益增長的服務(wù)需要。僅以養(yǎng)老服務(wù)為例，日本在國內(nèi)各級社區(qū)建成集居住、醫(yī)療、生活援助等一體化的綜合型護理系統(tǒng)，包括料理家務(wù)、洗浴購物、電話咨詢以及保健照看等多項服務(wù)，養(yǎng)老體系非常健全、服務(wù)種類完備、配套人員高度專業(yè)化。相比之下，我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)則內(nèi)容與種類單一，精細化程度和人員素質(zhì)不高。

社會福利制度是人民社會福利需要實現(xiàn)的根本保障。不可否認，改革開放前后我國社會福利制度的構(gòu)建基本適應(yīng)初級階段的社會福利需要，對推進社會福利建設(shè)的公平化和普惠化發(fā)揮了積極作用。然而，從改革開放前后社會福利制度的實踐看出，無論是生存需要型還是民生改善型社會福利制度都無力實現(xiàn)新時代背景下人民對美好生活需要的期許。概括來說，一是當前民生改善型社會福利制度并未實現(xiàn)福利供給全民共享總體規(guī)劃，服務(wù)對象的普惠化程度仍然較低，人民實現(xiàn)美好生活需要的目標遠未達成；二是社會福利制度未能妥善平衡福利供給與社會經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)系，導致人民美好生活需要的資源缺位；三是社會福利制度的保障機制不健全，引發(fā)福利供給的精準度不夠；四是福利制度的設(shè)置脫離按需分配的原則，造成人民福利需要與福利制度供給的斷裂。這無疑與近年來國家政府所倡導的大力推進社會福利事業(yè)快速發(fā)展相悖?？v觀當代中國福利制度演變，社會福利制度從生存需要型到民生改善型是個重大進步，但是，為滿足人民美好生活需要，建構(gòu)發(fā)展普惠型社會福利制度才是中國特色社會主義社會建設(shè)的真正目標。因此，針對上述問題與挑戰(zhàn)，當下社會福利制度亟待創(chuàng)新，而原則創(chuàng)新(理念先行)則是社會福利制度創(chuàng)新的先導。

二、美好生活需要激發(fā)下社會福利制度創(chuàng)新原則

美好生活需要激發(fā)社會福利制度原則創(chuàng)新，社會福利制度原則創(chuàng)新對制度的演進起到約束與推動的雙重作用。社會福利制度的設(shè)計原則須與本國特定階段的經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會結(jié)構(gòu)與文化傳統(tǒng)相適應(yīng)。立足我國當前社會福利制度現(xiàn)狀，要想從根本上解決長期以來制約我國社會福利制度發(fā)展的問題，實現(xiàn)從民生改善型向發(fā)展普惠型福利制度轉(zhuǎn)變，社會福利制度創(chuàng)新應(yīng)遵循以下幾個原則。

(一)高度原則：夯實全民共享的普惠型福利制度

社會福利制度的高度原則即福利制度的普惠性，具體是指福利制度對象的全民普惠與制度內(nèi)容的全面惠及，它是構(gòu)建社會福利制度的根本性原則。從2007年民政部提倡要建立“適度普惠型”社會福利制度以來，構(gòu)建普惠型福利制度逐漸成為我國社會福利研究的熱點議題。景天魁指出中國特色社會福利制度的發(fā)展方向是從“小福利”向“大福利”轉(zhuǎn)變?！按蟾＠钡木唧w內(nèi)容包括：全民普遍享有，城鄉(xiāng)居民全覆蓋；基礎(chǔ)整合，打破區(qū)域、部門、身份局限；內(nèi)容多樣，涵括社會救助、保險、醫(yī)療、教育、住房、社會服務(wù)等與民生相關(guān)的福利項目[注]景天魁：《應(yīng)對金融危機的“大福利構(gòu)想”》，《探索與爭鳴》2010年第1期。。綜上所述，普惠原則儼然成為社會福利制度構(gòu)建的共識性原則。該原則的確立也與美好生活需要的追求相一致，是社會福利制度發(fā)展的必然趨勢：

首先，高度原則是公民福利權(quán)普惠的客觀要求。福利權(quán)是公民人權(quán)在福利領(lǐng)域的體現(xiàn)方式，保證公民的應(yīng)有權(quán)利轉(zhuǎn)化為實有權(quán)利。福利權(quán)的普惠不僅包括福利內(nèi)容的普惠，更是公民享有平等福利獲取機會的體現(xiàn)。因此，沒有福利權(quán)的普惠就沒有真正的普惠型福利制度。其次，公平與正義是人民對美好生活需要追求的價值基礎(chǔ)?！叭窆蚕怼笔侵袊鐣＠w系公平性最重要的體現(xiàn)之一。我國社會福利制度應(yīng)當堅持公平、正義和共享的核心價值理念。構(gòu)建普惠型社會福利制度的最終目的是讓全體社會成員真正享有平等的生活保障。最后，高度原則是全面保障的迫切需要。我國社會福利制度改革的當務(wù)之急是要拓展社會服務(wù)的領(lǐng)域與范疇，從傳統(tǒng)重點關(guān)注弱勢群體的服務(wù)領(lǐng)域延伸至關(guān)注全民的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、文娛等層面，不僅要關(guān)注服務(wù)對象的物質(zhì)生活，同時也要注重他們的精神生活，以及提升社區(qū)、家庭與個人的自我發(fā)展能力。

(二)適度原則：彰顯相對公平的保障型福利制度

適度原則是我國現(xiàn)階段國情對福利制度構(gòu)建的現(xiàn)實性約束，主要體現(xiàn)在：一是福利制度項目的設(shè)定、供給水平與經(jīng)濟、文化發(fā)展水平相一致，即在社會福利與經(jīng)濟發(fā)展之間找到適宜的均衡點；二是社會福利在地化差異程度方面控制在可接受的范圍之內(nèi)。王思斌指出福利的適度性就是基于有限的福利資源向人們提供有限福利，并且著重于拓展積極而謹慎的福利項目及水平[注]王思斌：《我國適度普惠型社會福利制度的建構(gòu)》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2009年第3期。。適度原則應(yīng)是中國特色社會福利制度長期秉持的基本原則之一，這是因為：

一方面，適度性是我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段的必然選擇。我國社會福利制度的發(fā)展必須與我國經(jīng)濟、社會的發(fā)展水平相適應(yīng)，絕不能逾越經(jīng)濟基礎(chǔ)而實行全民的“高福利”，否則將會給國家?guī)沓林氐母＠摀?，反而墜入“福利陷阱”。計劃?jīng)濟時期我國城鎮(zhèn)實行國家統(tǒng)購統(tǒng)建的住房保障制度就是忽視適度原則的典型案例，造成國家財政的負擔過重。我國普惠型社會福利制度的建立應(yīng)與我國社會發(fā)展階段、發(fā)展水平相匹配。另一方面，適度原則是對普惠原則的變相升級。社會福利作為公共福利，普惠性是首要特征。這就要求社會福利制度致力于縮小區(qū)域與行業(yè)差距，推進城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等建設(shè)。然而，現(xiàn)階段經(jīng)濟、社會發(fā)展水平仍未達到不同地域、行業(yè)與城鄉(xiāng)完全一體化的程度。因此，社會福利要通過制度的適度安排與調(diào)節(jié)，將不同地域、行業(yè)、城鄉(xiāng)之間的福利懸殊、差異化程度控制在服務(wù)對象可接受、可控制的范圍之內(nèi)。由此，我國社會福利制度才能進一步滿足人民對美好生活需要的追求。

(三)精度原則：建構(gòu)機制嚴密的整合型福利制度

精度原則是社會福利制度得以形成并付諸實施的基本保障之一。它的主要內(nèi)容包括：一是以多元化的福利供給機制滿足民眾多元化需要；二是多元化需要所需的福利識別、評估、保障與監(jiān)督等機制的完善以及各機制之間的有效銜接與整合。畢天云認為提高福利的整合性是發(fā)展社會福利的重要方面，并提出從管理整合、制度整合、政策整合、主體整合、機制整合、機構(gòu)整合、保障信息系統(tǒng)整合、城鄉(xiāng)整合和監(jiān)控機制整合九個方面推進我國社會福利建設(shè)[注]畢天云：《論大福利視閾下我國社會福利體系的整合》，《學習與實踐》2012年第2期。。戴建兵提出績效評估和效果監(jiān)測是社會福利體系的一部分，有必要建立績效評估和效果監(jiān)測機制，評估社會福利制度中的各項工作[注]戴建兵、曹艷春：《論我國適度普惠型社會福利制度的構(gòu)建與發(fā)展》，《華東師范大學學報(哲學社會科學版)》2012年第1期。。精度原則是確保社會福利制度實現(xiàn)美好生活需要的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，精度原則是福利標準與水平提升的迫切要求。現(xiàn)階段的社會福利需要已經(jīng)不再是生存型、民生改善型低水平的民生需要，而已轉(zhuǎn)變?yōu)閷γ篮蒙钭非蟮陌l(fā)展型需要，即對福利的高標準與高水平的追求。而我國傳統(tǒng)的社會服務(wù)是以照顧弱勢群體為主，服務(wù)的內(nèi)容和標準比較有限，加上多元化服務(wù)主體供給機制不健全，難以滿足民眾對高水平福利標準的需要。發(fā)展型福利制度應(yīng)建立低收入群體為主，兼顧中高等收入人群福利需要的服務(wù)內(nèi)容和標準，健全多元化服務(wù)主體供給機制，以滿足民眾對發(fā)展型福利標準的需要。其次，精度原則是契合多元化與個性化的現(xiàn)實需要。以社會救助制度為例，現(xiàn)階段的社會救助制度應(yīng)對不同類型救助對象進行區(qū)分，及時對救助對象的多元化和個性化需要進行有效回應(yīng)。最后，精度原則是福利精準實施的現(xiàn)實需要。需要的轉(zhuǎn)變亟待一套完整的福利機制，以確保社會福利服務(wù)目標和特征的一致性，以及各運作機制的有效銜接。以我國養(yǎng)老保險制度為例，現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險制度應(yīng)妥善解決城鎮(zhèn)與農(nóng)村人群福利保障標準不一、參保方式各異、制度間銜接渠道不暢等問題，搭建一套統(tǒng)一和標準的福利機制，保證各福利供給部門有序地進行各項保障措施的安排，提升福利保障的精確度與瞄準度。

(四)梯度原則：提倡因地制宜的需要型福利制度

梯度原則是我國社會福利制度設(shè)計與實施的又一重要原則，主要指向三個方面內(nèi)容：一是制度設(shè)計必須要以人的福利需要為本，按照不同人群、分層次地進行制度設(shè)置與安排；二是福利制度的設(shè)置要按照區(qū)域、行業(yè)與城鄉(xiāng)的發(fā)展程度分階段進行；三是福利供給主體的責任明確，政府、市場、家庭與社會組織的協(xié)作參與必須分清主次。彭華民認為，我國社會福利目標定位應(yīng)以人為本、以需要為本，根據(jù)不同人群、不同層次的福利需要去設(shè)計社會福利目標，從而更好地回應(yīng)民生改善和公民福利增長的需求[注]彭華民：《論需要為本的中國社會福利轉(zhuǎn)型的目標定位》，《南開學報(哲學社會科學版)》2010年第4期。。她進一步提出，社會福利制度的設(shè)計應(yīng)分需要、分目標、分人群、分階段進行。國家是社會福利責任的主要承擔者，其他多元部門也擔負著社會福利提供責任，政府、市場、家庭、社區(qū)組合成為層次有別、功能互補的功能體系[注]彭華民：《中國組合式普惠型社會福利制度的構(gòu)建》，《學術(shù)月刊》2011年第10期。。依據(jù)梯度原則，筆者提出發(fā)展普惠型社會福利制度是把發(fā)展性與普惠性結(jié)合起來，既注重普惠性又注重發(fā)展性，實質(zhì)在于逐步建構(gòu)從低層次普惠向中等層次普惠再到高層次普惠的社會福利制度。梯度原則是我國社會福利制度建設(shè)的內(nèi)在需要，其原因在于：

首先，梯度原則是社會主次要矛盾內(nèi)在規(guī)律的屬性要求。毛澤東主張分析矛盾時如果存在兩個以上復雜矛盾，應(yīng)先抓住主要矛盾，問題才能迎刃而解[注]毛澤東：《毛澤東選集(第1卷)》,北京：人民出版社,1991年，第322頁。。普惠型的社會福利制度仍應(yīng)分清當前國家亟待解決的某一特定階段或時期的主要矛盾問題，如老年人、兒童、婦女、殘疾人群、農(nóng)民工、失業(yè)群體等貧困群體和弱勢群體應(yīng)成為重點服務(wù)對象，解決最棘手最主要的福利問題，然后再進一步拓展到全體人群。主要矛盾的妥善解決有利于社會的和諧穩(wěn)定與健康發(fā)展。其次，福利制度要與區(qū)域、行業(yè)及城鄉(xiāng)間的不同發(fā)展層次與階段相對應(yīng)。從區(qū)域發(fā)展上看，我國幅員遼闊、東中西部區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)明顯的階梯形，發(fā)展的失衡性造成短期內(nèi)仍不具備實施高層次普惠福利的可行性；從行業(yè)發(fā)展來看，公務(wù)員、國企事業(yè)單位的工作人員與中小型企業(yè)員工、農(nóng)民工等群體的收入、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障的標準仍不一致，無法實行全行業(yè)普惠福利；從城鄉(xiāng)發(fā)展來看，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民由于舊有二元體制的影響，福利碎片化嚴重，也很難一步到位實現(xiàn)各類人群的福利普惠。最后，梯度原則是多元供給主體的現(xiàn)實需要。就我國當前社會福利制度的建構(gòu)狀況而言，一方面，政府要承擔起社會福利的主要責任，它能夠有效調(diào)節(jié)福利資源的分配，依據(jù)不同區(qū)域、行業(yè)與城鄉(xiāng)不同層次、不同種類的福利需要進行制度調(diào)節(jié)與安排。另一方面，社會福利制度的構(gòu)建需要企業(yè)、家庭、社會福利機構(gòu)等多元主體的參與和支持，與國家進行有機結(jié)合，形成合力共同服務(wù)于民眾多元化需要的滿足。

三、美好生活需要驅(qū)動下社會福利制度創(chuàng)新路徑

社會福利制度的研究既要對其規(guī)律性因素進行抽象概括，也要結(jié)合特定階段的經(jīng)濟、社會條件和既定制度，從現(xiàn)實需要出發(fā)進行例行構(gòu)建設(shè)計。目前，我國社會福利的制度基礎(chǔ)比較薄弱，同時還面臨新時代社會福利需要轉(zhuǎn)變的巨大壓力，如何在高度、適度、精度與梯度原則的指導下形成一條符合我國國情的社會福利制度創(chuàng)新路徑顯得至關(guān)重要。根據(jù)上述原則，立足現(xiàn)實情況，筆者認為可遵循下述多重預設(shè)路徑實現(xiàn)社會福利制度的創(chuàng)新。

(一)創(chuàng)新支出機制：福利融資與資本優(yōu)化協(xié)調(diào)共進

福利資本是社會福利制度實現(xiàn)的根本來源。福利資本不僅包括資金、人力、物力、場所等基礎(chǔ)性投入，還包括政策、技術(shù)、價值觀念培養(yǎng)等高層次資本需求的投入。這就要求當前福利制度的厘定與創(chuàng)新需從改革福利融資和優(yōu)化資本支出雙重機制出發(fā)。

一是改革福利融資機制。改革福利融資機制是創(chuàng)新福利支出的基本保證。長期以來，我國福利資本主要來自各級政府的投入，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)、家庭、慈善組織等社會組織以及個人，擁有越來越強大的福利資本，因此，為確保福利資本的充足來源，構(gòu)建由政府、社會組織和個人組成的福利融資機制，勢在必行。二是優(yōu)化福利資本支出機制。傳統(tǒng)社會保障和救助體制中，福利資本支出基本上都是由中央承擔[注]貢森、葛延鳳、王雄軍，等：《建立公平可持續(xù)的社會福利體系研究》，北京：社會科學文獻出版社，2015年，第48頁。，而地方政府的支出比重較小，社會組織和個人的支出則更少。這不僅不利于社會福利體系的完善，也無法根本性推動基本公共服務(wù)均等化問題的解決。從政府與其他多元支出主體的角度來看，政府仍是福利資本支出的主要責任承擔者，而企業(yè)、家庭、社會慈善機構(gòu)以及個人等都應(yīng)成為福利資本的支出者。優(yōu)化福利資本支出機制有助于福利資本的可持續(xù)投入和福利責任的合理分擔。三是整合福利資本支出機制。當前我國福利資本支出，城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)、單位差別較大，嚴重影響普惠性福利制度建設(shè)。因此，將“碎片化”福利資本支出整合成全國統(tǒng)一的福利資本支出機制對建構(gòu)發(fā)展普惠型福利制度具有特別重要的意義。四是創(chuàng)建高質(zhì)量福利資本支出機制。其主要內(nèi)容是通過完善福利支出政策、加強福利資本預算管理、制定科學福利支出標準、強化福利支出的“自控、互控、監(jiān)控”機制等，既要擴大福利資本支出的覆蓋面和福利支出精準度，也要提升福利支出服務(wù)標準和質(zhì)量層次。我國社會福利制度一直是以滿足基本民生需要而存在，具有明顯的“選擇性”或“補缺性”色彩，而普惠型福利制度不僅要對公民基本生活提供保障，還要同時注重提升其生活質(zhì)量與水平，如加大人員技能培訓、創(chuàng)業(yè)幫扶等社會資本支出，提升個人的自我發(fā)展能力，以滿足民眾多元化福利需要。

(二)創(chuàng)新供給結(jié)構(gòu)：福利供給與多元主體匹配平衡

福利供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化實現(xiàn)了對福利資本的合理運用，進一步推動了社會福利制度的形成發(fā)展。當前，針對福利供給結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新應(yīng)當包括以下幾方面內(nèi)容：

首先，均衡福利供給比例。社會福利制度需要加強農(nóng)村居民的社會保障體系建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)居民福利水平的差距，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等方面享有基本公共服務(wù)均等化。以此思路出發(fā)，廣東省東莞市對城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民以及外來務(wù)工人員實行統(tǒng)一的醫(yī)療保障制度進行了探索。東莞市主要以財政投入的方式對不同群體的醫(yī)保支付能力進行差額補貼，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)醫(yī)保制度的有效銜接。值得注意的是，我國當前的社會福利遠沒有達到高福利階段水平，福利分配在城鄉(xiāng)、行業(yè)與區(qū)域差別的情況下要因地制宜、穩(wěn)步推進實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的可持續(xù)性。

其次，完善福利主體的多元供給機制。當下，我國社會福利服務(wù)的供給主體較為單一，難以滿足多元化、個性化的服務(wù)需要。建立多元供給機制形成政府、市場、家庭、社會福利機構(gòu)多方共同供給的結(jié)構(gòu)勢在必行。如加大政府購買服務(wù)的力度，搭建平臺，在政策制定、資金支持、服務(wù)購買和福利監(jiān)管等方面提供支持，充分發(fā)揮社會服務(wù)機構(gòu)在福利供給中的作用。以深圳市為例，截至2018年，深圳已建成超過1050個社區(qū)黨群服務(wù)中心，并且在各個中心配備5名左右專業(yè)社會工作者以及輔助人員。深圳社區(qū)服務(wù)中心的運作模式是政府主導、 民間運作和社會共同參與。香港在政府與社會福利機構(gòu)合作機制上的探索值得借鑒。政府與社會組織的合作有明確的權(quán)責界限：政府在公共福利供給中可以合適地發(fā)揮政策、資金支持與服務(wù)監(jiān)管的功能；社會組織在服務(wù)實踐中發(fā)揮該有的供給主體作用，形成了制度化的多元福利供給模式。

最后，創(chuàng)建由政府、市場、社會組織和個人構(gòu)成的，職責分明、主輔有序、公平有效、服務(wù)精準、優(yōu)勢互補的可持續(xù)的福利供給結(jié)構(gòu)。福利供給首先必須明確政府的主導責任，政府是福利供給主要責任承擔者，而現(xiàn)代福利供給同時也強調(diào)責任均衡、各歸其位、合作共治、責任自覺及自制等。因此，市場、社會組織和個人的次要責任和輔助功能不可低估，有些福利供給只有市場、社會組織和個人才能完成。政府在福利政策、資金供給、福利監(jiān)管上有優(yōu)勢，市場在滿足福利多樣化、層次化需求上有優(yōu)勢，而社會組織和個人在滿足福利個性化和精準化方面有不可替代的優(yōu)勢。只有這種優(yōu)勢互補的福利供給結(jié)構(gòu)才能更好滿足構(gòu)建發(fā)展普惠型福利制度的需要。

(三)創(chuàng)新福利保障：福利投入與保障機制相得益彰

福利保障機制的創(chuàng)新是實現(xiàn)福利資本與福利對象的精準鏈接的外部動力。鑒于我國復雜的歷史傳統(tǒng)背景以及地域、行業(yè)、人群等現(xiàn)實差異，我國福利對象、福利需要內(nèi)容具有較高的異質(zhì)性與在地需求性，此時推進社會福利就需要堅持因人、因地施策，既防止造成福利瞄準偏差，也預防福利制度的疊加造成的福利資源浪費。這就亟待建設(shè)一套動態(tài)的社會福利保障機制，具體包括福利認證、福利投入、福利監(jiān)督與福利評估四個環(huán)節(jié)。

首先，確立統(tǒng)一的福利認證制度。福利認證是確保福利保障有效進行的最基礎(chǔ)步驟，它可以實現(xiàn)對福利對象的直接瞄準。如上海推行以程序化、技術(shù)化的手段對全市所有的貧困人口統(tǒng)一進行身份認證，即通過相關(guān)職能部門對申請對象的收入與財產(chǎn)信息等進行反復核查與公示[注]仇葉：《從配額走向認證：農(nóng)村貧困人口瞄準偏差及其制度矯正》，《公共管理學報》2018年第1期。，實現(xiàn)福利對象的精準認證。其次，設(shè)置專業(yè)化的福利投入標準。福利投入標準與在地化需要的精準契合是確保福利保障到位的核心環(huán)節(jié)。如深圳設(shè)置了兩條福利標準線，形成了多重保障的多重民生安全網(wǎng)。第一條絕對貧困線，是以現(xiàn)行低保和低收入線為基準，對貧困者、低收入者、特困人員以及老弱病殘等弱勢群體提供基本生活保障。第二條是相對貧困線，重點為低收入者、邊緣弱勢群體、支出型貧困家庭以及單親或失業(yè)等特殊群體提供保障，關(guān)注他們在基本生存、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等基本公共服務(wù)方面的福利需要[注]劉敏：《適度普惠型社會福利制度：中國福利現(xiàn)代化的探索》，北京：中國社會科學出版社,2015年，第154頁。。再次，搭建專業(yè)化的福利監(jiān)督平臺。我國社會福利保障的主要供給者是政府，政府的工作難以形成有效的監(jiān)督機制，特別是弱勢群體在表達自身需要、維護自己利益的能力上都存在不足。這就需要在每個社區(qū)或是福利機構(gòu)配備專門的“監(jiān)督員”，并建立“志愿者+利益訴求”的監(jiān)督平臺，實現(xiàn)數(shù)字化管理。最后，建立專業(yè)化的福利評估機制。福利評估是評價福利保障是否有效解決福利對象服務(wù)內(nèi)容的最重要環(huán)節(jié)。然而，我國現(xiàn)在的福利保障沒有健全的福利評估機制，很多福利投入后的評估指標只是政府業(yè)績的展現(xiàn)，而公民的福利需要是否得到滿足并沒有很好的評估機制和平臺，是以，建立專業(yè)化福利評估機制舉足輕重。

(四)創(chuàng)新福利立法：理論設(shè)計與完善實操統(tǒng)籌推動

社會福利立法是社會福利資本籌集、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保障機制付諸實踐的根本驅(qū)動力。福利立法是保障公民福利權(quán)的核心，是進一步確立福利資源公平分配價值理念的關(guān)鍵。當前社會主要矛盾轉(zhuǎn)變下的福利制度構(gòu)建亟須包含一套完整的社會福利法規(guī)?，F(xiàn)階段，我國社會福利立法存在嚴重的滯后現(xiàn)象，尚未構(gòu)建成一部針對某個弱勢群體權(quán)益的、全面的單行福利法[注]陳若冰、朱利兵：《社會福利立法:現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢》，《學術(shù)前沿》2017年第22期。，且權(quán)益保障交叉、混亂、實操性低，難以滿足人民對美好生活需要的追求。要建立一套高效、公平，符合當前我國經(jīng)濟發(fā)展水平的社會福利制度體系，社會福利立法是關(guān)鍵。

具體來說：一是要對社會福利立法進行理論與頂層設(shè)計，力圖使福利制度發(fā)展與一定社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，體現(xiàn)出低層次、中等層次和高層次發(fā)展普惠型福利制度的特點和制度安排。二是要提高社會福利立法的層次，盡可能做到國家立法，減少地方立法帶來的立法層次低、法律效力弱、區(qū)域差異性大等弱點，通過國家立法使發(fā)展普惠型福利制度真正能夠有效地建立起來。三是應(yīng)盡快掃除重點人群及重要領(lǐng)域的立法盲區(qū)，特別是應(yīng)先著重完善老人、兒童、婦女、殘疾人等特殊群體的法律制度，優(yōu)先解決弱勢群體的福利訴求；同時出臺教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等生存型福利領(lǐng)域的福利立法，逐步拓展至家庭社會服務(wù)、社區(qū)服務(wù)與個人能力發(fā)展等發(fā)展型福利需要。四是應(yīng)加快立法實操細則的制定。法律的實操性是確保社會福利立法的各項措施落實到位的基本保證。以深圳市為例，深圳市在社區(qū)推行“互聯(lián)網(wǎng)+法律服務(wù)”的線上法律服務(wù)平臺，居民可以在線上完成法律咨詢、公證服務(wù)等一系列法律事務(wù)，使得法律制度在地方落地生根，獲得了良好的執(zhí)行效果。

四、結(jié) 語

人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾已成為當前我國社會主要矛盾，主要矛盾的轉(zhuǎn)移引發(fā)廣大人民群眾的各類需要發(fā)生轉(zhuǎn)變，帶動我國社會福利制度在原則和路徑上的雙重創(chuàng)新。從新中國成立至今，我國逐步建立起生存需要型、民生改善型社會福利制度，而美好生活需要正在催生發(fā)展普惠型社會福利制度的建構(gòu)。發(fā)展普惠型福利制度，是把發(fā)展性與普惠性結(jié)合起來，是發(fā)展的普惠性和普惠性的發(fā)展。創(chuàng)建發(fā)展普惠型社會福利制度，原則創(chuàng)新是動力，路徑創(chuàng)新是保證。通過“高度、適度、精度、梯度”原則四位一體創(chuàng)新，為我國發(fā)展普惠型福利制度提供普惠性高度、公平保障適度、福利供給精度和普惠發(fā)展梯度。通過創(chuàng)新福利支出機制實現(xiàn)福利資本豐盈和福利支出優(yōu)化；通過創(chuàng)新福利供給結(jié)構(gòu)促使多元主體均衡供給、職責分明、主輔有序、公平有效、服務(wù)精準、優(yōu)勢互補；通過創(chuàng)新福利保障機制確保對福利保障資源的科學監(jiān)控和精準投入；通過創(chuàng)新福利立法推動發(fā)展普惠型福利制度的全國統(tǒng)一安排和法律的有效實施。筆者深知，在我國現(xiàn)有條件下建構(gòu)發(fā)展普惠型福利制度可謂困難重重，但美好生活需要催促我們必須從當下開始逐漸構(gòu)建從低層次普惠到中等層次普惠再到高層次普惠的社會福利制度。