伍德志

(安徽大學 法學院，合肥 230601)

一、理論與問題

對于基層治理中的合法性困境，很多學者從不同角度進行了論述。基層治理的合法性困境很大程度上被認為是源于周學光所謂的“權威體制與有效治理之間的矛盾”，因為其導致了對于正式規(guī)則與非正式規(guī)則并存與交替使用的依賴，[1-2]這使得基層治理的合法性也處于搖擺之中。這一矛盾使得基層治理容易陷入理想與現(xiàn)實、目標與手段之間的沖突。這特別體現(xiàn)為基層治理對于非正式力量與手段的大量使用。如賀雪峰認為，由于農(nóng)民原子化，鄉(xiāng)村的凝聚力大幅度下降，政府只能依賴于黑惡勢力來貫徹政策，使得政府的權威和合法性喪失殆盡。[3]陳柏峰也認為“混混”介入鄉(xiāng)村治理沖擊了基層治理的合法性。[注]參見陳柏峰：《鄉(xiāng)村“混混”介入的基層治理生態(tài)》，《思想戰(zhàn)線》2018年第5期。關于“混混”更詳細的研究，參見陳柏峰：《鄉(xiāng)村江湖——兩湖平原混混研究(1980-2008)》，中國政法大學出版社2011年版。袁泉認為，在基層治理中權力需要同時滿足“二重合法性”：法理型合法性和庇護型合法性，最終必須通過“軟硬皆施”的“非正式權力運作”才能達成目標。[4]陳鋒也認為，隨著國家資源不斷輸入農(nóng)村，農(nóng)村地區(qū)形成了一種由富人與灰黑勢力通過“非正式規(guī)則”進行治理的不公平的“分利秩序”，這導致基層治理合法性的下降。[5]上述研究都意識到基層治理中對于非正式力量或規(guī)則的使用導致的合法性困境。這種合法性困境可以說有一定的必然性。在一個全球化的時代，中國政府承當著難以推卸而又急迫的現(xiàn)代化任務，使得其將權力和資源集中于自身有一定必要。因為政府不可能等待基層社會向現(xiàn)代化的自發(fā)演化，而必須進行必要的頂層設計，并從上至下地貫徹某些合理的法律或政策。因為面臨中央地方之間的責任、能力與信息不對稱和基層社會認同的難題，政府如果完全依賴于正式權力或正式規(guī)則，就會導致治理目標很難有效實現(xiàn)；如果使用非正式力量或非正式規(guī)則，則會導致合法性危機。有鑒于此，不少學者，如吳秋菊、李祖佩，是在“合法性”與“有效性”這一二元對立框架中來分析這個問題，合法性和有效性被認為是不可兼得的。[6-7]林倬關于滿足合法性需要的符號文件和滿足實際工作需要的文件的區(qū)分，[8]朱政關于“擺平邏輯”和“規(guī)范邏輯”之間的矛盾，[9-10]都指向合法性與有效性之間的沖突。上述研究都將有效性和合法性對立起來，但基層治理對于有效性的追求在一定程度上也是當下中國政府所背負的作為時代使命的現(xiàn)代化任務的體現(xiàn)，這可以說是一種更高層次的合法性。在現(xiàn)代化話語的“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”與“落后—先進”的二元對立思維下，政府必須有時間緊迫感，以一種高效的方式從上至下推進現(xiàn)代化，而合法性手段往往是低效的。

針對上述合法化困境，很多學者提出了相應的解決方案，民主或協(xié)商民主幾乎是一種普遍選擇。如林尚立、尤琳、于建嶸、伊利民、李松玉、陳柏峰等學者都強調了基層民主、民主參與或協(xié)商民主對于形成治理共識、實現(xiàn)基層認同、建構治理合法性的意義。[注]這方面的文獻，如林尚立：《在有效中積累合法性：中國政治發(fā)展的路徑選擇》，《復旦學報(社會科學版)》2009年第2期；尤琳、陳世偉：《國家治理能力視角下中國鄉(xiāng)村治理結構的歷史變遷》，《社會主義研究》2014年第6期；于建嶸：《社會變遷進程中鄉(xiāng)村社會治理的轉變》，《人民論壇》2015年第5期(中)；李松玉：《鄉(xiāng)村治理中的制度權威建設》，《中國行政管理》2015年第3期；伊利民：《從協(xié)商民主到協(xié)商參與——中國基層政治參與的新形式》，《學習論壇》2018年第1期；陳柏峰：《鄉(xiāng)村“混混”介入的基層治理生態(tài)》，《思想戰(zhàn)線》2018年第5期。還有如周慶智、吳家慶、張國磊、曾澤等學者所倡導的“多元共治模式”也可以被視為一種協(xié)商民主。[注]關于多元共治模式，參見周慶智：《基層治理：權威與社會變遷》，《學習與探索》2014年第9期；吳家慶、蘇海新：《論我國鄉(xiāng)村治理結構的現(xiàn)代化》，《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2015年第2期；張國磊、張新文：《基層社會治理的政社互動取向：共建、共治與共享》，《內蒙古社會科學(漢文版)》2018年第3期；曾哲、周澤中：《多元主體聯(lián)動合作的社會共治——以“楓橋經(jīng)驗”之基層治理實踐為切入點》，《求實》2018年第5期。但學者們沒有看到今天的中國在全球化時代所存在的極為多元化的合法化壓力，現(xiàn)代化并非鐵板一塊，其內部的多重目標在手段與時間上的差異造成了難以克服的合法性困境。

鑒于此，安徽省安慶市推行的殯葬改革為理解與反思基層治理合法性的多重困境提供了一個契機。由于殯葬改革的難點主要在農(nóng)村，筆者就對安慶市Z縣Y鎮(zhèn)Y村的部分村干部與老人做了若干次訪談，并詳細調查了該村殯葬改革實施過程中的各種問題與爭議。本文將圍繞殯葬改革，詳細論述該政策在提出時的問題出發(fā)點，以及在公共領域和基層社會的爭議點、執(zhí)行過程中的目標特征以及采取的正式與非正式手段，并對這些過程中涉及到的合法性困境及其原因進行深入分析，隨之就理論上提出的主要解決方案進行評析，最后就基層治理中的合法性困境提出一些緩解方法。這樣一個案例對于闡明本文的問題是合適的，因為其正處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交叉點，有著時間上的迫切性；其在實施過程中關涉到環(huán)保、信息、效率、成本、權利、道德、法治等復雜的因素；同時，互聯(lián)網(wǎng)的普及使得基層治理的合法性困境在公共討論中被放大了，因此該案例能夠較為鮮明地展現(xiàn)中國政府基層治理合法性所面臨的多重困境。

二、殯葬改革的緊迫性與傳統(tǒng)的沉默

就本文中的案例而言，任何對安慶市殯葬改革有著深入了解的人都難以否認殯葬改革勢在必行。通過村干部所給出的各種理由，我們就能夠看到對實施殯葬改革的種種合理考量，而土葬所代表的傳統(tǒng)在這種考量中變得缺乏說服力了。根據(jù)Y村村干部提供的信息，殯葬改革的理由可以大致總結為三個方面：

第一，安慶市人口眾多但土地資源有限。以筆者調查的Z縣為例，Z 縣是一個人口大縣，人口近百萬。老齡人口數(shù)量也相應眾多，去世老人的土葬每年要占據(jù)大量的土地與山林。因此，有村干部在對老人進行說服時，就說殯葬改革是 “為子孫后代考慮”。為了節(jié)約耕地，政府還劃定特定的埋葬區(qū)域，用于骨灰盒的安放，但要求必須使用同樣規(guī)格的墓地與墓碑。其實，安徽省早在1994年就出臺了地方政府規(guī)章《安徽省殯葬管理辦法》，但安慶市是安徽省各市當中推行殯葬改革一直比較滯后的地區(qū)，其他地區(qū)很多年前就已經(jīng)全部實現(xiàn)火葬。

第二，2013年底的山林大火是安慶市決心推行殯葬改革的重要原因。由于該年安慶市大面積干旱，有人在上山祭祀時焚燒祭祀用品時引發(fā)山林大火。在第二年的清明節(jié)時期，為了防止再次出現(xiàn)山林大火，安慶市發(fā)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)村各級干部，要求他們在清明節(jié)期間必須蹲守各個山頭，嚴防有人攜帶煙花、鞭炮上山祭掃。山林大火最終促使安慶市大力推行土葬轉火葬的殯葬改革。

第三，隨著城市化的快速推進，農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)很難湊足勞動力去從事聲勢浩大的傳統(tǒng)葬禮。農(nóng)村大多數(shù)青壯年都已經(jīng)到城市打工，村里只剩下老弱病殘。土葬作為傳統(tǒng)已經(jīng)變得岌岌可危。總體上說，無論是從環(huán)境保護與節(jié)約耕地的角度來看，還是城市化的大趨勢來看，政府的殯葬改革都有著毋庸置疑的合理性與緊迫性。

由于對于這種合理性與緊迫性的認知是建立在充分信息的基礎上，并不能通過直觀的方式呈現(xiàn)出來，要實現(xiàn)合法性，還必須使用更加直白的說辭。因此，市縣政府也需要在正式的公文中將殯葬改革的合法性壓縮為“文明祭奠”“文明殯葬”“生態(tài)殯葬”“低碳祭掃”這些更加“新潮”、更加“高大上”的口號。[注]參見Z縣人民政府：《關于在全縣依法實施殯葬改革的通告》，樅政秘[2014]52號。這些口號對于說服真正了解內情的基層民眾是一種多余，其目標很明顯是指向不知情的悠悠眾口。在公共領域，合法性的建構因此也往往會流于“口號政治”。這些政治符號表達主要就是一種獲取信任的廉價手段，雖然無法解決根本性的政治問題，但卻能夠轉移公眾注意力。[11]而政府可以藉此將公眾的視線從事件本身的復雜背景轉移開來，轉入事件當中更易于認知的標志性信息當中。而在本案中，這些口號以“文明”自居，在公共領域有著不受質疑的正當性地位與難以抗拒的話語強制。我們因此也可以將殯葬改革的合理性和緊迫性當成一種更高層次的合法性。因為土葬轉向火葬、樹葬甚至水葬的轉變代表了落后、迷信的傳統(tǒng)生活方式向綠色、先進、文明的現(xiàn)代生活方式的轉變。

雖然很多農(nóng)村老人未必懂得上述說辭是什么意思或者與自己的生活有什么直接關聯(lián)，但農(nóng)村的固有傳統(tǒng)已經(jīng)難以抵抗這些詞匯所代表的大趨勢。傳統(tǒng)也是韋伯所說的一種合法化類型，盡管土葬代表了傳統(tǒng)，但其聲音在現(xiàn)代話語體系中也已經(jīng)變得非常微弱，在殯葬改革中已基本喪失了正當性地位。也有少數(shù)老人“想不通”，但給不出明確的理由。也有個別老人難掩低落情緒，但這種低落情緒并沒有被其家屬當回事。由于缺乏年輕人支持，老人低落的情緒中即使?jié)摵顚哟蔚牟粷M，也缺乏表達出來的動力。老人們的沉默也許代表了一種未說出口的“正義”，[12]87但當傳統(tǒng)在公共論壇被不相干的網(wǎng)民大聲爭論時，就已經(jīng)表明傳統(tǒng)已經(jīng)岌岌可危了，因為傳統(tǒng)已經(jīng)由人的無聲主宰者變成了人的分析客體。[12]101網(wǎng)絡輿論中被爭議的客體已經(jīng)不是傳統(tǒng)。這也許就是老人們淡然處之的原因。盡管如此，鄉(xiāng)村社會中順利實施的殯葬改革在社會輿論中卻完全是另外一種面目。

三、分裂的合法性：社會輿論與實際民意之間的落差

盡管殯葬改革有著毋庸置疑的合理性和緊迫性，但卻遭遇了社會輿論的強烈反對。[13-14]在互聯(lián)網(wǎng)時代，由于安慶市的殯葬改革最終演化為一個公共輿論事件，公共領域對于安慶市殯葬改革也產(chǎn)生巨大的合法化壓力，這也使得殯葬改革在公共領域與基層社會中的合法性呈現(xiàn)出不同的面貌。將安慶市殯葬改革拖入社會輿論漩渦的是部分老人的自殺，[15]但這種輿論情緒與實際的基層民意有著明顯的落差。我們發(fā)現(xiàn)，殯葬改革的合法性分裂為不同的層面。

(一)社會輿論中的“民意”及其認知局限性

不論政府的決定有多強硬，“想不通”的老人仍然存在，除了部分老人默默承受之外，還有一部分老人在6月1日這個開始推行改革的“大限”之前選擇了自殺。據(jù)一位村干部說，Z縣有2例自殺事件，但聽說T縣自殺的老人比較多，但總體上仍屬于極少數(shù)。自殺無疑是令人痛心的。不論老人自殺的傳聞是否真實，一旦發(fā)生自殺事件，社會輿論的注意力立刻就被吸引到“人命關天”的事件當中，并由此淡化對自殺事件的背景調查與分析，而將自殺事件視為佐證政府一貫粗暴蠻橫的一個有力例證，殯葬改革在社會輿論當中也就完全喪失了正當性。從認知心理學的角度來看，死亡是一個容易引起選擇性失明的“顯著性”因素。由于人類的認知局限性，人們往往高估生動、具體的信息的重要性，而同時低估抽象、整體的背景信息的重要性。[16]43自殺事件使公眾看不到土葬對耕地的大面積無效占用，也看不到2013年底幾十里外都能看到濃煙的山林大火。自殺事件也是一個信息“引爆點”，[17]58不論這個引爆點在現(xiàn)實當中有多大的代表性，但對于存在信息局限性的公眾來說，卻能夠使偏見如同雪球般越滾越大，并使公眾陷入歇斯底里的道德憤怒當中。公眾由此找到了一個宣泄口，去鋪天蓋地譴責政府的各種專橫行徑：罔顧民意所向，不顧群眾感受，對生命的不尊重，改革逼死人，既侮辱死者又侮辱生者、致命的自負等等不一而足。[注]參見《安慶市殯葬改革引爭議》，http://51fayan.people.com.cn/n/2014/0529/c172459-25081219.html；丁永勛：《媒體談安慶殯葬改革：沒有改革要以逼死人為代價》，http://news.sohu.com/20140529/n400173921.shtml；丁永勛:《安徽安慶稱不會停止殯葬改革，被批系致命自負》，http://news.cntv.cn/2014/05/29/ARTI1401293151071866.shtml；夏余才：《安慶殯葬改革究竟失敗在哪里？》，http://blog.ifeng.com/article/33050219.html。

總之，自殺事件發(fā)生后，不論殯葬改革有多么的必要，在社會輿論當中都變得一無是處。在安慶市殯葬改革所引發(fā)的輿論討伐中，我們可以看到，公眾往往憑著自己的一腔道德熱血來盲目否定政府所做的一切，即便他們對很多問題不甚了了，但在慷慨激昂的道德話語中，就可以借著民意、生命、尊重、侮辱等這些似乎萬能的道德符號來對一切社會問題發(fā)起強大的批判攻勢。

(二)實際民意與社會輿論的落差

安慶殯葬改革所引發(fā)的爭議中，筆者實際調查中所看到的基層“民意”與在大眾傳媒上所體現(xiàn)出來的“民意”有著明顯的落差，兩者可以說是“冰火兩重天”。從村干部提供的信息來看，老人和家屬極少有對殯葬改革提出質疑的，年輕人基本都持贊成態(tài)度，而老年人雖然思想較為“保守”，但大多數(shù)也都持贊成態(tài)度，用一位村干部的話講就是“90%以上的老人都贊同”。雖然這樣的數(shù)字只代表了村干部的直覺印象，但基本也反映出殯葬改革在當事人中的反對者是非常少的。對老人的訪談也表明，大多數(shù)老人對于死后是土葬還是火葬都持一種“人都死了，也管不了那么多了，土葬固然不錯，但也絕非完全不可接受火葬”這樣一種淡然態(tài)度。這遠非網(wǎng)絡上“對傳統(tǒng)價值的惡劣抽打”“對民眾情感的野蠻詛咒”等激烈言辭表達出來的抗議。[13]而村干部對這一類言辭所表達的激烈情緒也很不以為然，認為其大驚小怪。

很顯然，社會調查所獲得的信息與網(wǎng)絡傳媒上的各種憤激之詞相去甚遠。大眾傳媒上的社會輿論或“民意”受到自殺事件這個顯著性因素的干擾。實際生活中的“民意”更接近于整個事件的各種現(xiàn)實信息背景，因此顯得更加溫和與理性。但這樣一種平淡的“民意”相對于“死亡”這個顯著性要素，難以成為大眾傳媒真正關注的焦點。從新聞學的角度來看，新穎性、反面性、反常性則是新聞選擇的主要標準。[18]125-129西方新聞界有一句非常熟悉的口號：“流血的事件放頭條”，[19]98其所指正是如此。在大眾傳媒的新聞報道當中，只有自殺這一類極端的負面新聞才能引發(fā)轟動性效果。但大眾傳媒所營造的“民意”相對于真實的“民意”發(fā)生了“異化”，自殺事件的復雜背景因為缺乏值得引起注意的訊息值與顯著性效果反而缺少話語權。因此，合法性因為認知距離與信息充分性程度的差異而可能顯現(xiàn)不同的面貌。通過社會輿論表現(xiàn)出來的合法性主要是一種道德合法性，但卻是一種忽視政策有效性的片面的合法性。在這個互聯(lián)網(wǎng)普及的時代，中國的很多改革與發(fā)展，都是在這樣一種片面的合法性批判中被激烈爭議的。

四、沖突的合法性：生態(tài)文明、法治標準與權利保障

盡管面臨著社會輿論的道德批判，但政府卻不能因此停止殯葬改革，因為該政策的背后是切實而又迫在眉睫的問題。政策執(zhí)行過程仍然是嚴厲而又有效的。但基層政府在殯葬改革中因為目標與手段之間的不一致而無法在所有合法性目標中面面俱到。盡管我們將土葬轉向火葬的殯葬改革當成是落后的傳統(tǒng)向現(xiàn)代的生態(tài)文明的轉變，但中國此類大大小小的落后向先進的轉變并不完全是自動進行的。中國的現(xiàn)代化離不開強有力的政府的推動，但強有力的政府并不能兼顧現(xiàn)代化中多元化的合法性目標。政策性目標如經(jīng)濟與社會發(fā)展、技術進步、基礎設施建設、環(huán)境治理等，與道德和法律目標如民主、人權、法治等，并不能協(xié)調一致。如果我們大力推進前者，就可能必須犧牲后者，反之亦然。就本文而言，生態(tài)保護在安慶市殯葬改革中無疑是一個非常迫切的目標，而這就需要超越常規(guī)的行政效率予以支持，但也引發(fā)了各種合法性目標之間的沖突。

(一)政府系統(tǒng)的高效與法治的缺失

根據(jù)村干部的信息來源，Z縣的殯葬改革是非常高效的，自6月1日推行殯葬改革以來，Z縣去世的近1000名老人都已經(jīng)火化，沒有聽說哪個村干部或鎮(zhèn)干部因此被免職，也沒有聽說拒不執(zhí)行的情況。但這種高效并非是因為中國的政府架構有任何過人之處，而是因為行政權力可以不受法律、社會輿論、鄉(xiāng)土人情的制約；不僅如此，行政權力還可以調動這些資源為自己服務。安慶市與Z縣下發(fā)的通知中要求成立工作領導小組、強化組織領導與政府的主導責任、明確部門職責、實行嚴格的目標管理、建立嚴格的責任追究制度，統(tǒng)一協(xié)調改革管理工作。這些要求更類似于公司的治理架構，而不是國家的治理架構。因為我國的基層政府只需對上負責無須對下負責，政府活動目標清晰，績效考核準確而又有效。張五常認為，中國的基層政府更像是公司，[20]298-304這是有道理的。不僅如此，行政權力在實踐操作中還會脫離已經(jīng)非常薄弱的制度軌道，變成了一種純粹的權力命令。為了強力推進殯葬改革，Z縣下了不成文的“死命令”，即在6月1日之后如果發(fā)現(xiàn)遺體入棺現(xiàn)象，村長村支書就地免職；而如果發(fā)生棺木入地現(xiàn)象，鎮(zhèn)長鎮(zhèn)書記就地免職，而且免職之后“刨地三尺”也要將棺木挖出來。對于村干部來說，還有一個更大的處罰就是退休后不發(fā)放養(yǎng)老保險。因此村干部在6月1日之后的敏感時間內，必須隨時待命，不得離開本村。不論是官員與村干部的任命還是免職，在黨內黨外都有一定的組織程序和法律程序，這種赤裸裸的行政命令顯然并不符合既定的規(guī)范程序。在基層，法律是難以對權力施加約束的，而主要是一種政策工具。政府在各種公告中對法律的唯一引用就是《治安管理處罰法》的規(guī)定：“拒絕、阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或殯葬管理部門執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務，或者借喪葬活動擾亂社會秩序的，由公安機關依照《中國人民共和國治安管理處罰法》進行處罰?！盵注]參見Z縣人民政府：《關于在全縣依法實施殯葬改革的通告》，樅政秘[2014]52號，第七條。法律在此并不體現(xiàn)為對稱化的權利義務關系，而是已經(jīng)退化為單向的暴力。政府的做法很明顯是一種“運動式執(zhí)法”，在基本沒有任何明確法律權限的情況下，發(fā)動一切相關人員實施行政命令，并通過強制力來懲罰一切妨礙實施政令者。政府發(fā)布的成文與不成文命令對下級干部施加了極大的行政壓力，這也使得殯葬改革能夠得到快速實施。有一位村干部講述了這樣一個例子：Y村一村莊有一位老人在5月30日去世。由于此時正處于節(jié)骨眼上，鎮(zhèn)政府與村委會如臨大敵。村干部立刻進駐老人家里，要求家屬必須在第二天將老人下葬，過了期限就必須推行火葬。對于鎮(zhèn)政府和村干部來說，6月1日之后家屬的變數(shù)太大，為了避免“夜長夢多”，倒不如在6月1日之前下葬。在村干部的勸導之下，家屬同意在未做完法事的情況下將老人下葬。事后，鎮(zhèn)政府怕下面的村干部欺上瞞下，還特地到墳頭親自察看，以確認去世老人確實已經(jīng)下葬。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的緊張表現(xiàn)來看，縣政府的“就地免職”并不是虛言。

就安慶市殯葬改革而言，生態(tài)保護無疑是一個迫切的合法性目標。如果我們完全從法治角度出發(fā)，殯葬改革也許根本得不到推行。法律程序的嚴密規(guī)范與漫長期限固然會對政策實施者形成一種保護，但慢條斯理的法律程序很難說是政策執(zhí)行的一種有效激勵機制。安徽省也很早就制訂了《安徽省殯葬管理辦法》，如果能夠實施，安慶市殯改就不至于等到今天。如果要貫徹理想的法治，最終都要歸結到司法審判。由于法院只是法律的執(zhí)行者，難以控制各種非法律性因素，因此即便是意圖良好的判決，由于缺乏有效的政策工具而導致難以收到預期的效果。美國聯(lián)邦最高法院廢除種族歧視的緩慢與低效就能體現(xiàn)這一點。[21]347-348我們很容易根據(jù)法治來批評殯葬改革，但法治這個理想在很大程度上被我們意識形態(tài)化了，從而變得不可質疑與無所不能。法治對于一個社會形態(tài)已經(jīng)基本穩(wěn)定的國家也許是一種優(yōu)良的制度體系，但我們也不能說法治在人類極為復雜的生存經(jīng)驗中必然產(chǎn)生預期的良好結果。

(二)權利保障的缺失及其成本問題

在殯葬改革中，對公民合法權利的保障也非常不力。盡管安慶市發(fā)文禁止強制收繳棺木，但基層政府與村干部在實際操作中，對于在世老人備用的棺木，在補償1000元后必須上繳或毀壞。從法律的角度來看，棺木是公民合法財產(chǎn)，而且做一副棺木現(xiàn)在也需要四五千元，基層政府此舉無異收繳或毀壞公民合法財產(chǎn)。盡管如此，這些不充分的補償與補貼也是一筆巨大的款項。就Z縣而言，光補償棺木的費用就需要八千萬元。不僅如此，政府還派專車免費運送遺體，免費火化，免費提供骨灰盒。一次火葬的全程服務，政府大概需要補貼500元。這對于一個財政收入不是很高的縣是一筆不小的支出。除了這種對去世老人家屬權利的不充分補償外，政府的一些管制措施也是對其他人群權利的限制，如鎮(zhèn)政府召集從事殯葬服務的裁縫、木匠、道士集中開會，要求他們如發(fā)現(xiàn)任何土葬活動，應立即上報，如果仍然從事土葬業(yè)務則立即拘留。政府沒有考慮到剝奪了這些人的生計是否也需要進行補償。

很顯然，政府的所作所為很不符合主流的人權話語。但個人權利的保障也并非不言而喻。我們固然可以說地方政府的執(zhí)法不符合法律對權利的保障，但權利不僅僅是抵御政府的屏障，權利的實現(xiàn)也需要政府公共資金的支持。[22〗26中國的法治建設有很多制約因素，但經(jīng)濟成本無疑是其中要項。而且生態(tài)文明雖然實際上也可以被法律化為環(huán)境權利，但環(huán)境權利的實現(xiàn)也可能是以其他權利為代價的。[注]例如，為了減少環(huán)境污染，僅僅關停污染工廠是不能完全解決問題的。因為中國作為一個后發(fā)性國家，在技術水平不高的情況下，工廠承載了大量的就業(yè)人口。如果完全關停污染工廠，則可能產(chǎn)生就業(yè)的問題，這就侵犯了勞動權利。但西方國家是如何做到既沒有污染，而又不會導致很嚴重的失業(yè)問題呢？答案是西方國家低污染的高科技行業(yè)更加發(fā)達，將高污染的行業(yè)轉移到發(fā)展中國家，以及經(jīng)濟發(fā)展水平可以支撐較高的福利。但中國要達到這一水平就需要時間，在此過程僅僅強調環(huán)境權利就有失偏頗。殯葬改革所代表的生態(tài)文明不是沒有成本的，有時也需要破舊出新，也需要政府的積極建設。因此，環(huán)境權利的成本就可能和其他權利的成本發(fā)生沖突。中國的很多社會弊端都亟待改革。改革就會觸動既有的權利格局，但政府又沒有能力進行充分補償，這就導致政府的很多改革或發(fā)展政策都以權利的損害為代價。不少學者認為中國的經(jīng)濟發(fā)展成就都是拜“低人權優(yōu)勢”所賜，[注]這方面的代表性觀點參見秦暉：《中國以“低人權優(yōu)勢”造就驚人競爭力》，《南風窗》2008年7月；《再論“低人權優(yōu)勢”：兼答相關批評》，天則經(jīng)濟研究所第374次雙周論壇，2008年11月21日。在一定程度上就體現(xiàn)了這一點。由于權利保障成本的高昂，基層政府主要通過權力來推進政策，通過黨組織和政府內部的考核與任免機制將基層官員的才智、精力與時間的使用極大化，通過不符合法治標準與權利保障標準的懲罰性威懾將民間資源的汲取極大化，從而在缺少金錢和法律這兩大權力輔助措施的情況下最大程度地推進政策的實施。

通過殯葬改革的具體實施，我們能夠看到行政權力是極為強勢的，政府調動了一切可利用的資源，不論是合法還是非法。這也一定程度上解釋了中國改革開放以來在經(jīng)濟發(fā)展與基礎設施建設上的出色成就。這雖然為政府在經(jīng)濟與社會層面帶來了巨大的合法性，但在公共領域也引起了對其不尊重法治與人權的無數(shù)批評。我們常用“腐敗無能”來形容一個政府，但在中國的現(xiàn)實當中，我們往往看到的是“腐敗有能”。[23]213不受制約的行政權力無疑會產(chǎn)生腐敗，但也造就了它的高效。對于中國這個還不是很發(fā)達并亟需改革的國家來說，這也許是一種無法擺脫的兩難困境。

五、灰色的合法性：軟硬兼施的說服與溝通以及“一刀切”的政策實施

盡管政府在通過正式權力貫徹政策的過程中比較強硬，但不意味著在具體實施過程中完全缺少合法性。合法性是殯葬改革實施過程中的潤滑劑，無疑有利于政策的推行。而這一合法性只能由村干部來謀求。這種合法性不同于生態(tài)文明、法治與人權等在公共領域顯得“高大上”的合法性話語模式，而是一種處于制度“灰色地帶”“上不了臺面”的合法性。在這一過程中，人情、面子等非正式機制使得正式權力的決策變得更容易接受。

(一)軟硬兼施的說服與溝通

村干部無疑是安慶市殯葬改革實施過程的合法性的主要建構者。合法性是一種自愿認可，要求對老人意愿的絕對尊重，要求進行耐心的說服與充分的溝通。在合法性的理想語境下，政策的實施應該是和平的、自愿的、全面周到的。但安慶市與Z縣所發(fā)出的通告則完全是一種沒商量的命令語氣。通告中“一律”“嚴禁”“嚴懲”等詞匯充滿了專橫與霸道。[注]參見Z縣人民政府：《關于在全縣依法實施殯葬改革的通告》，樅政秘[2014]52號；安慶市人民政府辦公室：《安慶市人民政府關于印發(fā)安慶市殯葬改革實施方案的通知》，宜政法版[2014]7號；安慶市殯葬改革工作領導小組：《通告(第一號)》，2014年4月1日。這些用詞極容易引起社會輿論與當事人的反感。但作為殯葬改革的直接實施者，村干部是不能使用這些生硬的詞語的，而需要進行一定程度的溝通與說服。哈貝馬斯、吉登斯等人都認為溝通或對話是建立合法性的重要方式，[24-25]292-293、119-132但這種溝通或對話并不是在任何情況下都是有效的。鎮(zhèn)干部大多受過大學教育并通過公務員考試進入行政系統(tǒng)，不僅缺乏能夠準確把握底層民眾心態(tài)的溝通知識與技巧，而且行政系統(tǒng)中的科層制權威也難以直接獲得農(nóng)村七八十歲老人的認同。相比于科層制化的鎮(zhèn)干部，非科層制化的村干部則有著特殊的知識優(yōu)勢與權威優(yōu)勢。他們熟悉鄉(xiāng)土民情，在其他日常事務中與大多數(shù)村民建立了一定的熟人關系。熟悉是信任的前提，[26]25村干部因此在村民當中享有一定的非制度性權威。由他們去做說服工作，不會讓村民覺得是在仗勢欺人。安慶市殯葬改革，主要說服工作就是由村干部實施的。根據(jù)一位村干部的區(qū)分，說服一般包括“大道理”和“小道理”兩個部分?！按蟮览怼笔峭恋赜邢?，土葬會占用土地、土葬會引發(fā)山林大火、為子孫后代之類；“小道理”就是政府的決定，反抗也沒有用，用一位村干部的話來說就是：“共產(chǎn)黨想辦的事，擋也擋不住”。這些話如由鎮(zhèn)干部來說，可能就是威脅；但由村干部來說，就變成了一種善意的信息傳達。村干部的溝通與說服并不完全是對老人自愿的謀求，其中威脅的成分也是很明顯的，即不執(zhí)行上級命令可能要被處罰。但上級的處罰這個潛在的可能性經(jīng)過村干部這個非制度性權威的轉化，變成了一種可接受的威脅。一方面，上級政府決定能夠使村干部對村民施加一種客觀化的外在壓力，言下之意就是這事跟我沒關系，我也是在執(zhí)行上級的命令，因此請你也不要為難我。另一方面，村干部的面子也是具有一定說服力的非制度性權威。村民在熟人社會的背景之下也必須顧及村干部的“面子”，并慎重考慮他們所傳達的善意信息。

不過在很多村干部看來，試圖說服所有人遵守政府決定也是不切實際的。有一位村干部還說了一句意味深長的話：“中國搞民主是行不通的”。遵循老人的意愿、實現(xiàn)完全的民主協(xié)商固然會有最大化地合法化效果，但對于土葬這種不文明傳統(tǒng)，我們無法慢慢等待民眾的覺悟與無限期的商議，因為這在根本上也是侵害民眾的長遠利益。在中國，各方面都需要進行大力改革，利益與觀念格局都極不穩(wěn)定，無限制的民主商討將會使很多改革一事無成。

(二)“一刀切”的政策實施及其對實體合法性的擱置

村干部所建構的合法性還有另外一個重要來源，那就是“一刀切”。“一刀切”要求村干部必須從自家老人開始，并由此帶動所有老人實施殯葬改革?！耙坏肚小辈蛔鹬厝藗円庠?、不區(qū)分年齡段、不區(qū)分特殊情況，因此也很難經(jīng)得起社會輿論的質疑與推敲。因此，這種“一刀切”很難上公共領域這個更大的臺面，而只能作為基層政府在政策實施過程中采取的一種灰色化策略?！耙坏肚小蓖ㄟ^形成鄉(xiāng)村社區(qū)熟人范圍內都會同等遵守政府決策的相互信任氛圍，可以暫時擱置實體性目標的考慮而轉向過程的正當性。為了理解這一點，我們可以參照管理學或組織學中關于集體行為的研究。一般認為，人們在集體性行動中是否合作是出于對利弊的理性認知與權衡。但很多研究表明，在集體行動中，人們是否合作主要取決于是否信任他人也能夠平等承擔自己的那一份貢獻或義務。[注]相關研究參見：Dan M.Kahan，The Logic of Reciprocity: Trust，Collective action，and Law，Michigan Law Review，Vol.102，No.1 (Oc.，2003)，pp.71-103；Kim Mannemar Sonderskov，Different Goods，DIfferents: Exploring the Effects of Generalized Social Trus in Large-N Collective Action，Public Choice，Vol.140，No 1/2(Jul.，2009)，pp.145-160；羅德里克·M.克雷默等著，劉穗琴譯：《集體信任與集體行動》，湯姆·R.泰勒等編：《組織中的信任》，中國城市出版社2003年版，第482頁。守法行為中的集體心理也非常類似，平等是守法的當然要求，但其對守法者形成的激勵主要不是可得的利益好處，而是對他人都會平等守法的普遍信任與相互期待所產(chǎn)生的正當性認知與社會壓力。這實際上是一種“他人怎么做，我也怎么做”的相互模仿與相互從眾的心理。公民對于政府決策的集體性遵守，我們也可以做類似的理解。對于殯葬改革，如果讓所有老人自由選擇，恐怕很難有效推行。但這并不意味著殯葬改革完全沒有合法性，合法性并不一定來自心理學意義上的共識，也有可能來自對他人平等遵守政策的普遍期待。而村干部所起的帶頭表率作用有利于向村民表明，殯葬改革是能夠被所有人普遍接受的，是同等要求所有人的，任何人都平等遵守政府決定。縣政府出于這種合法性考慮，要求黨員干部一律帶頭執(zhí)行殯葬改革。Y村村干部家里有老人的，都帶頭砸掉了棺木。一位村干部還向筆者講述了這樣一個例子：另外一個村黨支書的父親反對火葬，這讓黨支書很為難，自己勸導不了，只好將在縣里當干部的另外一個兒子叫回家勸導。可見，縣政府對各級干部所施加的行政壓力相當大，各級官員必須帶頭從自家老人開始推行火葬。但“一刀切”只是一種有限度的過程合法性，而關于實體性目標的爭議卻被一定程度擱置?！耙坏肚小币惨驗闆]有尊重老人意愿、沒有考慮傳統(tǒng)與習俗、管理過于簡單化等原因，而很難在以道德話語為主流的公共領域被公眾所接受。有學者認為，不應該“一刀切”，要按照老人意愿與各地情況逐步推行。[注]參見張少杰：《“睡棺材”——自殺后，她終于實現(xiàn)了晚年心愿：辦一場風光的葬禮》，《南方都市報》，2014年5月28日，第AA33版。在這里，我們也能夠看到知識分子的通病，因為他們完全從理念出發(fā)，不考慮現(xiàn)實的管理成本與信息成本，復雜的政策措施也意味著要花費更多的公共資源。但一位村干部對此嗤之以鼻：“那誰先誰后呢！”如果翻譯成學術語言，這就意味著區(qū)別對待會面臨著難以克服的管理成本與信息成本問題。

六、基層治理合法性困境的出路

本文的案例有著相當大的代表性.其他各種基層治理行為如征地拆遷、公共基礎設施建設、經(jīng)濟發(fā)展、計劃生育、街道衛(wèi)生、環(huán)境治理、扶貧等都呈現(xiàn)出類似的合法性困境。中國是一個極度復雜、資源有限而又亟待改革的實體，我們很難保證遠期理想與當下現(xiàn)實、價值目標與實際手段之間能夠同步兼容?？傮w上來看，對于中國這樣一個還在推進各種大規(guī)模改革的國家，是不可能建立讓所有人滿意的合法性的。

(一)協(xié)商民主與趕超戰(zhàn)略

對于基層治理合法性的多重困境，很多學者都把協(xié)商民主當成“靈丹妙藥”。協(xié)商民主或者作為協(xié)商民主的變種的“多元共治”模式，似乎是一個可以解決任何問題的“萬金油”式的機制。協(xié)商民主為國家治理提供了一種吸收公民意見的參與機制，似乎能夠協(xié)調不同方面的合法要求，從而為基層治理提供一種能讓所有人滿意的決定機制。協(xié)商民主被當成了一種超越于各種合法化機制之上的“超級”合法化機制。但我們如何保證各類主體在協(xié)商的過程就會堅守法治、權利、程序等同樣也屬于現(xiàn)代化的合法化要求呢？特別是法治，其要求嚴格遵守法律，即便法律不符合道德、民意時也是如此。即便法治對于基層社會的長治久安很重要，但其在改革當中也不可能總是被基層民眾放在優(yōu)先的地位，更不用說在權力與資源上存在嚴重短缺的基層政府了。筆者在社會調查中就明顯感受到，大多數(shù)被調查者對民主、權利、程序與法律非常麻木，幾乎沒有人想到以權利和法律來對抗政府的決定。在協(xié)商民主中，法治在與其他合法性目標的權衡中也極有可能被犧牲掉。

協(xié)商民主更嚴重的局限性還在于其對于合法性的建構局限于社會層面，而忽視了時間層面。[注]關于社會層面與時間層面，參見：Niklas Luhmann，Social Systems，translated by John Bednarz，Jr.With Dirk Baecker，Stanford University Press，1995，pp.74-83.在現(xiàn)代性話語中，“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”“落后—先進”之間的二元對立使得現(xiàn)代化不僅是一種社會建構，也是一種時間趕超。這意味著，緊迫性是中國國家治理與現(xiàn)代化建設的內在屬性。在一個由西方所主導的全球化格局中，由于中西之間“落后”與“先進”的現(xiàn)實對比以及發(fā)展中國家的自我定位，我們無法接受市場與社會“無形之手”緩慢的演化。因此，有效性構成了合法性的一個重要面向。類似于經(jīng)濟學家的說法，中國必須實行“趕超戰(zhàn)略”。[注]經(jīng)濟學界有著類似的觀點，如林毅夫：《解讀中國經(jīng)濟制度》，北京大學出版社2012年版，第101、122頁。包括殯葬改革，我國幾乎所有的改革都是基于“落后”向“先進”轉型的“趕超”。這使得合法性不僅來自社會層面的共識，也來自時間層面的進度。但在趕超的過程中，制度的轉型與改革都是一個集體性的活動。如果參照奧爾森的經(jīng)濟學理論，大型國家集體激勵機制的低效性決定了無形之手不可能形成有效的國家趕超戰(zhàn)略。[注]關于集體行動的激勵機制的分析，參見：[美]曼瑟爾·奧爾森著，陳郁等譯：《集體行動的邏輯》，上海人民出版社2011年版，第37頁。因此，殯葬改革無法依賴民間社會在權衡長遠利弊基礎上的自發(fā)接受。如果嚴格踐行協(xié)商民主，那么殯葬改革就根本不會被村民提起，很多老人雖然不反對殯葬改革，但要在補償遠遠不夠的情況下，能夠積極地從自我做起推行火葬，卻也無此動力。因此，中國的現(xiàn)代化改革與建設需要一個強有力的政府，只有強有力的政府才保證超越常規(guī)的效率，才有可能在經(jīng)濟與社會方面快速趕超西方發(fā)達國家。時間層面和社會層面合法性的不同步?jīng)Q定了中國的現(xiàn)代化改革必然會有爭議；但這并不意味著不需要改革。我們不可能等到民主與法治都完善了再推行其他方面的改革。這里的悖論在于，政府為提高基層治理的有效性而對于正式規(guī)則的漠視以及對于非正式力量的利用，又可能和民主、法治、人權等現(xiàn)代化目標相沖突，從而造成新的合法性問題。這也是很多學者所提到的基層治理“內卷化”問題的根本原因所在。

與這種“趕超戰(zhàn)略”相應，中國的現(xiàn)代化建設主要是一個“自上而下”的過程，其需要政府對現(xiàn)代化進行整體性的頂層設計。但以頂層設計為主導的現(xiàn)代化建設，導致我國上下級政府之間的“權責倒置”的現(xiàn)象：上級政府負責總體設計，基層政府負責執(zhí)行；而基層政府可以調動的權力和資源又明顯和其職責不對稱?！皺嘭煹怪谩睂е铝嘶鶎诱畬τ诿裰鲄f(xié)商的“排斥效應”以及對其與民眾之間互動的“隔離化”。[27]盡管如此，要改變這一點卻也非常困難。因為現(xiàn)代化建設并不是純粹的地方性事務，[注]從這一點我們可以看到，我國民間法的基本觀點和中國的實際改革模式是背道而馳的。因為民間法研究強調以民間社會的規(guī)則、智慧與自我演化來引導中國的現(xiàn)代化建設。關于其理論源頭，參見蘇力：《法治及其本土資源》，中國政法大學出版社1997年版，第3-23頁。而是系統(tǒng)性的國家事務，權力與資源必然會集中于上級政府。正如本案例中，村干部的說服工作帶有很大的威脅成分，上級命令的主導性地位決定了村干部的協(xié)商是沒有太大意義的。在基層治理的協(xié)商過程中，如果既要滿足上級政府對于生態(tài)保護的長遠要求以及征求大多數(shù)人的同意，還要滿足法治的嚴格要求與對權利損害的賠償，那么其高成本使得殯葬改革可能完全推行不下去?；鶎诱摹盁o法無天”以及對非正式力量與規(guī)則的利用在一定程度上也是因為行政資源有限而“不得已為之”。

(二)緩解合法性困境的簡化策略：再造熟人與主觀程序正義

政府的“趕超戰(zhàn)略”無疑是有風險的。在有限資源的限制下，為實現(xiàn)這個合法性目標就不得不犧牲另外一個合法性目標，這種取舍又會造成新的合法性困境。后者只能被緩解，不能被根除。緩解的方法只能是將內在于現(xiàn)代化本身的深層次合法性問題轉移為比較容易解決但也比較膚淺的合法性問題。這在一定程度上擱置了實質性的合法性爭議。因此，這只能是一種沒有完全解決實質性問題的簡化策略。我們可以從主體與行動的角度來闡明這一點。

第一，主體層面的合法性建構：再造熟人。由于殯葬改革與傳統(tǒng)道德直覺的脫節(jié)以及利益補償?shù)牟怀浞?，為了使人們接受殯葬改革，很多情況我們不能從殯葬改革本身的合法性著手去說服當事人，更核心的說服力因素在于承當說服工作的人即村干部。帶有熟人特征的村干部對于鄉(xiāng)民來說是認知成本比較低的信息符號。鄉(xiāng)民正是基于對熟人及其平等守法的信任，才會在情感上接受對于他們不利的政策決定。正如我們在本案例中所看到的，政府的威脅在經(jīng)過村干部的轉化后就變成了一種可接受的威脅；熟人的中介及其表率作用，讓人們接受他們可能難以理解的政策決定以及承受現(xiàn)代化所可能產(chǎn)生的利益與價值負擔。盡管我國已經(jīng)從熟人社會向陌生人社會逐步轉型，但我們仍然需要“再造熟人”。當前我國政府需要在基層大力培養(yǎng)、選拔群眾熟悉、信得過的基層干部，從而減少超前的政治決策因為缺乏共識而造成的巨大沖擊力。要培養(yǎng)群眾信得過的基層干部，需要國家在基層干部的選拔、培訓、管理上形成有效的制度，使得基層干部能夠成為和基層群眾打交道、善于謀取人格信任的精英式人才。首先，基層干部的選拔與培訓應以提升溝通能力為核心。溝通是建立信任的重要方式。[28]519-530這要求在選拔與培訓過程中重視以及培養(yǎng)善用修辭、表達中肯、能打動基層群眾人心的溝通能力。我們需要為此制定專門性的人才選拔標準以及關于溝通技巧的培訓體系。其次，基層干部的工作模式應當是常規(guī)性的巡視與溝通?；鶎痈刹康娜粘９ぷ鲬斁褪窃诮诸^與社區(qū)進行經(jīng)常性巡視，并能夠深入居民家里進行工作溝通或情感溝通。通過這樣一種方式逐漸培育居民或村民對于基層干部的人格信任，為未來比較棘手的政策推行提供有說服力的“潤滑劑”。再次，為基層干部提供較為優(yōu)厚的工作待遇，從而穩(wěn)定基層人才隊伍，促進熟人角色的形成?；鶎又卫砉ぷ魇欠裼行Ш艽蟪潭壬蠜Q定了一個國家的政治秩序穩(wěn)定性。但我國基層干部的待遇最低，提高基層干部待遇不僅有利于穩(wěn)定基層人才，也有利于基層群眾基于長期的溝通與熟悉形成對村干部人格的穩(wěn)定信任。

第二，行動層面的合法性建構：主觀程序正義。在基層治理中，人們對于政府“粗暴”“野蠻”“霸道”的印象，往往會不自覺地將其發(fā)泄到那些在整體上合法的法律或政策上。雖然基層治理中的法律或政策很難讓所有人滿意，但基層執(zhí)法者良好的外在行為態(tài)度在一定程度上可以緩解這種不滿意。如果基層執(zhí)法者能夠帶著一種誠懇、謙和、禮貌、尊重的態(tài)度去貫徹那些可能不得人心但可能符合公共利益的法律或政策，那么所引起的抵觸也必然會更少。關于這種行為態(tài)度，湯姆·R.泰勒等學者所倡導的主觀程序正義具有重要的啟示意義。與由正式法律規(guī)范所代表的冷冰冰的客觀程序正義相比，主觀程序正義則充滿了道德溫情。根據(jù)泰勒等人的研究，我們可以大致將主觀程序正義歸納為：是否有機會向當局表達自己的意見，是否覺得當局努力實現(xiàn)公正，是否與其他人一樣受到了同等對待，態(tài)度是否公正無偏，是否受到了禮貌對待，是否尊重他們的合法權利，是否誠信、是否提供信息、建議或解釋、是否信任公民等等。[29-30]201-276而這種偏向于人們主觀直覺感受的程序正義，比社會層面上的分配正義和個體層面上的結果可接受性，對于人們信任與接受政府的決定都有著大得多的影響力。[31-32]53-55主觀程序正義作為一種外在的行為態(tài)度，偏重于人們的主觀感知，其認知成本較低，基層民眾可以憑著道德直覺就能夠理解，有助于轉化為對于難以理解的法律或政策的接受。即使強制力在某些情況下不可避免，事先與事后也應當有一個禮貌、誠懇的公開說明，也即我們常說的“說軟話、辦硬事”。主觀程序正義相比于冷冰冰的政策執(zhí)行，在一定程度上能夠將基層民眾對政策的不滿情緒消弭于態(tài)度的和善當中。

安慶市殯葬改革及其反映出的問題可以說是中國三十多年來現(xiàn)代化建設以及基層治理的內在邏輯的一個縮影?；鶎又卫碇械暮戏ㄐ岳Ь澈茈y被根本克服，只能在一定程度上被緩解。合法性對于中國這樣一個快速轉型的國家基本上是奢侈品，不論是個人還是國家，其成長過程可能都是痛苦的。未來的歷史也許會理解與感恩我們今天的痛苦與無奈。