張 濤

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088）

“語言權(quán)” （Linguistic Human Rights）是基本人權(quán)的一種，它是每一個人公正地享受人本身所不可讓渡的普遍的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利的重要基準(zhǔn)。日本學(xué)者鈴木敏和將“語言權(quán)”界定為“是指自己或自己所屬的語言團(tuán)體，使用其所希望使用的語言，從事社會生活，不受任何人妨害的權(quán)利”[1]。 《世界語言權(quán)宣言》（Universal Declaration of Linguistic Rights）將“語言權(quán)”分為個人權(quán)利和集體權(quán)利。在我國，少數(shù)民族語言權(quán)在憲法、法律、法規(guī)等各個層級的規(guī)范中都有體現(xiàn)[2]。然而，在實(shí)踐中，由于少數(shù)民族語言使用的環(huán)境與場域不斷受到限縮，再加上相關(guān)的語言保障機(jī)制不健全，很多語言面臨消失的危險，專家稱中國130種語言中大部分走向?yàn)l危[3]。以往有關(guān)少數(shù)民族語言權(quán)的研究主要從社會學(xué)、政治學(xué)、語言學(xué)等角度進(jìn)行，而從行政法保護(hù)的視角探討少數(shù)民族語言權(quán)保障的尚不多見。因此，完善我國少數(shù)民族語言權(quán)保護(hù)的行政法機(jī)制，對于保護(hù)語言多樣性、文化多元性、維護(hù)民族和諧，具有重要的理論與實(shí)踐價值。

一、少數(shù)民族語言權(quán)保護(hù)存在的問題

盡管我國《憲法》對少數(shù)民族語言權(quán)進(jìn)行了“剛性”規(guī)定，但在實(shí)踐中卻是以“柔性”方式踐行，一些法律法規(guī)或制度設(shè)計(jì)甚至有意或無意違反了憲法精神，不利于少數(shù)民族語言權(quán)的保護(hù)[4]。

（一）語言政策中缺乏文化多樣性理念

對于文化多樣性，從不同的角度有不同的理解。從實(shí)證的角度看，文化多樣性是指一個國家有多個族群存在；從規(guī)范的角度看，文化多樣性是指多種語言、多族群和平共存、相輔相成的存在；從政策的角度看，文化多樣性可以防止少數(shù)族群被邊緣化，可以提高其信心，減少其自我退縮。語言政策與文化多樣性密切相關(guān)，二者相輔相成，文化多樣性是影響語言政策制定的重要因素，而語言政策反過來也影響文化多樣性的形成。我國通過《憲法》《國家通用語言文字法》《廣播電視管理?xiàng)l例》等法律規(guī)范基本確立了以普通話為中心的語言政策，推廣和普及普通話成為重要的“國家任務(wù)”。

一般而言，語言政策包括三個組成部分：語言實(shí)踐、語言信仰及語言規(guī)劃，而文化多樣性在很大程度上也體現(xiàn)在前述三個方面。以普通話為中心的語言政策，造成語言實(shí)踐、語言信仰及語言規(guī)劃中文化多樣性之不足。就語言實(shí)踐而言，目前在教育、醫(yī)療、就業(yè)等諸多公共服務(wù)領(lǐng)域，已經(jīng)基本形成了以普通話為主的語言習(xí)慣選擇方式，少數(shù)民族語言幾乎沒有選擇空間，甚至在政府公文中，也是如此。就語言信仰而言，在大眾媒體中隨處可見“說普通話，做文明人”“依法推廣普通話，提升國家軟實(shí)力”“我是中國娃，愛說普通話”之類的標(biāo)語，這反映了人們對于普通話的情感和信任明顯高于少數(shù)民族語言。就語言規(guī)劃而言，政府所采取的諸多語言干預(yù)措施也不利于少數(shù)民族語言的發(fā)展，如各地區(qū)各部門中廣泛開展的“普通話推廣評優(yōu)”活動，這在一定程度上也不利于少數(shù)民族語言的發(fā)展。

（二）少數(shù)民族語言權(quán)保護(hù)的法律制度不健全

如前文所述，語言是文化的核心，語言權(quán)更是少數(shù)民族的權(quán)利和自由。從憲法學(xué)的角度看，基本權(quán)利不僅具有防御功能，而且還有國家保護(hù)義務(wù)功能。換言之，對于少數(shù)民族語言權(quán)，不僅任何組織或個人不能干預(yù)或侵犯，而且國家還必須提供相關(guān)的保障措施。從目前我國少數(shù)民族語言權(quán)的保護(hù)現(xiàn)狀來看，政府法律制度供給明顯不足，再加上大部分少數(shù)民族語言“非文字”的傳播方式，加劇了少數(shù)民族語言衰退的現(xiàn)象。從社會語言學(xué)（Sociolinguistics）的角度看，同一種語言的不同變體之間會存在高低之分，不同語言之間也存在高低之分，這種現(xiàn)象稱為“高低語言”，如文言文與白話文之間就形成了明顯的高低語言差異。在普通話與少數(shù)民族語言之間，普通話通過“國家任務(wù)”的支持，相對少數(shù)民族語言，形成了高低語言的差異。在文字使用層面，漢字基本涵蓋了所有社會功能，形成了“獨(dú)占式”的文字地位。這樣的語言和文字差異對于少數(shù)民族語言的發(fā)展而言甚為不利。因此，需要通過法律制度，來對這種高低語言差異進(jìn)行修補(bǔ)，而我國目前相關(guān)的法律制度不但沒有改善這種差異，在一定程度上還加劇了這種不平等地位。國家專門制定了《國家通用語言文字法》，對普通話的推廣進(jìn)行規(guī)范，而目前有關(guān)少數(shù)民族語言的專門性規(guī)范只有《國家民委關(guān)于做好少數(shù)民族語言文字管理工作的意見》，其立法層級較低，內(nèi)容也多為原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)，難以為少數(shù)民族語言權(quán)提供有效保障。

（三）少數(shù)民族語言權(quán)保護(hù)的組織力量薄弱

目前我國少數(shù)民族語言保護(hù)的組織力量主要是政府機(jī)構(gòu)，但在國家層面尚未成立專責(zé)機(jī)關(guān)，地方層面的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)差異也較大，總體而言，無法適應(yīng)新時期少數(shù)民族語言保護(hù)的需要。在國家層面，負(fù)責(zé)少數(shù)民族語言保護(hù)的是國家民族事務(wù)委員會下面的“教育科技司”，其首要職責(zé)也不是保護(hù)少數(shù)民族語言。在地方層面，負(fù)責(zé)少數(shù)民族語言保護(hù)的則是各民族自治地方的少數(shù)民族語言文字工作機(jī)構(gòu)，如廣西壯族自治區(qū)少數(shù)民族語言文字工作委員會。事實(shí)上，少數(shù)民族語言權(quán)的保護(hù)是一個系統(tǒng)過程，涉及眾多因素、資源的協(xié)調(diào)，正如《國家民委“十三五”少數(shù)民族語言文字工作規(guī)劃》所指出的，少數(shù)民族語言保護(hù)涉及政策法規(guī)、人才培養(yǎng)、信息技術(shù)、公共服務(wù)、影視出版等諸多方面，而目前這些職責(zé)都散見于處于不同科層的機(jī)構(gòu)，讓“教育科技司”來進(jìn)行協(xié)調(diào)可能難以突破科層障礙，達(dá)不到預(yù)期效果。此外，在少數(shù)民族語言保護(hù)過程中，民間力量的作用沒有得到有效發(fā)揮。一方面，私部門在少數(shù)民族語言保護(hù)中的參與度不夠，沒有發(fā)揮他們的優(yōu)勢；另一方面，作為少數(shù)民族成員沒有廣泛參與其中，其意見沒有得到有效表達(dá)，他們對于本民族語言保護(hù)的認(rèn)同感、危機(jī)感也未得到提升。

（四）少數(shù)民族語言權(quán)保護(hù)的教育條件不足

毫無疑問，教育是語言習(xí)得與傳承的一種重要途徑，語言又是文化的一個側(cè)面。隨著普通話在全國的廣泛普及，以普通話為中心建構(gòu)的文化也逐漸確立了“主流文化”的地位。主流文化通過學(xué)校課程、教材甚至學(xué)習(xí)評價機(jī)制，傳達(dá)并保持主流優(yōu)勢，因此，在學(xué)校教育中教學(xué)內(nèi)容、課程與教材及考試機(jī)制，必定較有利于主流文化的群體。盡管國家對于少數(shù)民族學(xué)生升學(xué)設(shè)定了大量的優(yōu)惠政策，但這種政策關(guān)注的僅僅是“少數(shù)民族”這個身份而已。少數(shù)民族學(xué)生進(jìn)入主流文化教育體制后，本民族文化的獨(dú)立性反而成為了他們進(jìn)一步發(fā)展的障礙，少數(shù)民族學(xué)生受教育越多，對于本民族語言、文化、歷史丟失得也越多。盡管國家大力推行“雙語”教育，但是在主流文化教育機(jī)制的影響下，少數(shù)民族語言的學(xué)習(xí)反而成為了少數(shù)民族學(xué)生的一種“額外負(fù)擔(dān)”，這也是為什么“會說”“愿意說”少數(shù)民族語言的群體逐漸“老齡化”，越來越多的少數(shù)民族年輕人卻“不會說”“不愿意說”少數(shù)民族語言。此外，少數(shù)民族語言的師資培育不足，一方面，沒有形成科學(xué)的、可持續(xù)的少數(shù)民族語言師資培育機(jī)制，導(dǎo)致學(xué)校教師有教學(xué)知識但缺乏少數(shù)民族語言能力；另一方面，對真正懂得少數(shù)民族語言文字的“耆老”缺乏系統(tǒng)性培訓(xùn)機(jī)制，導(dǎo)致這些非學(xué)校教師有少數(shù)民族語言能力但缺乏教學(xué)知識。

二、少數(shù)民族語言權(quán)行政法保護(hù)的必要性

2017年發(fā)布的《國家民委“十三五”少數(shù)民族語言文字工作規(guī)劃》里明確了少數(shù)民族語言保護(hù)的指導(dǎo)思想、基本原則及發(fā)展目標(biāo)，提出“到2020年，各民族使用和發(fā)展自己的語言文字的自由得到進(jìn)一步保障”。這里的“使用和發(fā)展自己的語言文字的自由”就是少數(shù)民族的語言權(quán)。那么少數(shù)民族語言權(quán)為什么需要行政法提供保護(hù)呢？其學(xué)理依據(jù)為何？這是完善少數(shù)民族語言權(quán)保護(hù)必須回答的問題。

（一）少數(shù)民族保護(hù)的應(yīng)有之意

自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，世界各地被殖民的國家或地區(qū)紛紛獨(dú)立成為新興國家，多數(shù)新興國家因經(jīng)歷了帝國主義極權(quán)時代的苦難與浩劫，紛紛追尋尊重人權(quán)、以民為主的政治，少數(shù)族群的權(quán)利也受到重視。從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，少數(shù)民族權(quán)利獲得保護(hù)的前提是被國家正式“識別”為少數(shù)民族。關(guān)于“識別”的標(biāo)準(zhǔn)，世界上許多國家都是以語言的獨(dú)立性為首要條件。費(fèi)孝通先生也認(rèn)為，語言為民族識別提供了重要線索[5]。由此可見，語言是識別少數(shù)民族的重要因素，因此，保護(hù)少數(shù)民族當(dāng)然必須保護(hù)少數(shù)民族的語言。

（二）憲法平等原則的必然要求

“平等”簡單來說，指的是人或事物獲得相同的對待。平等作為一種重要的價值理念，推動著社會文明向前發(fā)展。作為憲法性文件，法國《人權(quán)宣言》中“人人生而平等”的理念對世界各國的憲法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。世界各國無不在其憲法、法律中明文規(guī)定“法律面前人人平等”之原則。羅爾斯在《正義論》中曾提出“作為公平的正義”，即不因種族、宗教、性別、智商或社會地位而有差別待遇，他進(jìn)而提出了“兩個正義”原則，第一個是平等原則，第二個是差異原則，也就是通過差別待遇，使不平等的事實(shí)獲得平等的結(jié)果，以達(dá)到實(shí)質(zhì)的平等[6]。在現(xiàn)代民主社會中，憲法、法律中所規(guī)定的“平等”，常常被稱為“形式平等”，由于“審議民主”本身的局限性，“少數(shù)服從多數(shù)”勢必會導(dǎo)致少數(shù)族群的許多利益被忽視，甚至被擁有權(quán)力的當(dāng)權(quán)者有計(jì)劃地去除或消失，從而造成事實(shí)上的不平等，或者由于一些制度性安排而導(dǎo)致歧視。因此，要獲得實(shí)質(zhì)平等，一方面需要“禁止歧視”；另一方面，需要賦予特殊處境的群體以特殊的權(quán)利，保障其地位平等，才符合正義原則[7]。就少數(shù)民族語言而言，如果不將其納入憲法平等原則的保護(hù)范圍，而任由市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)控，那么只會讓少數(shù)民族語言陷入更為不利的處境，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、政治上的決策往往主要受到強(qiáng)勢群體的影響。

（三）文化多樣性的現(xiàn)實(shí)需要

我國是由56個民族結(jié)合而成的統(tǒng)一的多民族國家，《憲法》序言對此也進(jìn)行了確認(rèn)。在這樣一個多民族社會中，各民族間必須培養(yǎng)一種互相尊重、互相容忍和欣賞的精神，避免歧視與偏見，才能確保各民族都能在這塊土地上自由自在地生活和發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須踐行和樹立文化多樣性或多元文化主義的價值理念，確保每個不同文化中的個人都能平等地實(shí)踐自我的權(quán)利。文化多樣性一方面要求我們必須對不同文化之間的“差異”予以尊重，另一方面要求我們必須保障不同的文化被包容在同一社會中。對于少數(shù)民族語言而言，文化多樣性政策同樣要求對不同民族語言的寬容和接納。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展的今天，一方面信息傳遞的便捷性為人們的工作、生活帶來了極大的便利，另一方面“標(biāo)準(zhǔn)化”效應(yīng)也使得很多少數(shù)民族語言面臨空前的壓力和危機(jī)。在我們的日常生活中，語言文字逐漸趨于統(tǒng)一，語言的多樣性遭到破壞。為了促進(jìn)文化多樣性的永續(xù)發(fā)展，我們需要強(qiáng)化少數(shù)民族語言的行政法保護(hù)。

三、少數(shù)民族語言權(quán)行政法保護(hù)的具體路徑

行政法的基本功能包括保障權(quán)利和控制權(quán)力，就少數(shù)民族語言權(quán)的保護(hù)而言，顯而易見，主要強(qiáng)調(diào)行政法權(quán)利保護(hù)功能。少數(shù)民族文化權(quán)并不是靜態(tài)的，而是一個系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)多方面的因素，這剛好符合行政積極主動的特征，也符合行政的過程性要求。因此，本文認(rèn)為，少數(shù)民族語言權(quán)行政法保護(hù)的具體路徑可以包括四個方面。

（一）行政立法：完善少數(shù)民族語言保護(hù)的政策規(guī)范

行政立法是指國家行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和法定程序制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動?，F(xiàn)代國家的行政活動涉及國民生活的各種各樣的領(lǐng)域，其內(nèi)容是極其復(fù)雜的，行政過程已經(jīng)不是法的機(jī)械執(zhí)行。立法機(jī)關(guān)要預(yù)測未來的所有行政事項(xiàng)，對行政政策的內(nèi)容予以詳細(xì)而全面的規(guī)定，是非常困難的。因此，需要行政機(jī)關(guān)先就一些具體的、個別的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，等到時機(jī)成熟或確有必要時，再由立法機(jī)關(guān)制定法律予以規(guī)范。就少數(shù)民族語言權(quán)保護(hù)而言，目前我國《憲法》《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行了原則性規(guī)定，具體操作性規(guī)范有賴行政機(jī)關(guān)進(jìn)行細(xì)化。如前文所述，當(dāng)前行政機(jī)關(guān)對少數(shù)民族語言保護(hù)的立法層級有待提升，內(nèi)容有待細(xì)化。本文認(rèn)為，應(yīng)該由國務(wù)院制定少數(shù)民族語言保護(hù)法規(guī)，對少數(shù)民族語言保護(hù)的基本原則、職責(zé)劃分等內(nèi)容進(jìn)行明確，待到時機(jī)成熟時，再由全國人大常委會制定少數(shù)民族語言保護(hù)法律。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，我國臺灣地區(qū)于2017年6月14日頒布實(shí)施了“原住民族語言發(fā)展法”，將原住民族語言定為“國家語言”，并就原住民族語言的保存、發(fā)展、使用及傳承進(jìn)行了明確規(guī)定。美國不僅制定了《土著語言法案》，而且還通過“積極平權(quán)措施” （Affirmative Action）在語言保護(hù)上給予特定族群積極平權(quán)的保障。

（二）行政給付：增加少數(shù)民族語言保護(hù)的資源投入

行政給付是指行政主體根據(jù)國家法規(guī)，考慮相對人的具體條件，而決定無償給予一定財(cái)物的行政行為。行政給付是國家發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是從“行政國家”轉(zhuǎn)向“福利國家”的體現(xiàn)，也是國家的行政從“秩序行政”向“給付行政”轉(zhuǎn)變的反映。少數(shù)民族語言權(quán)保護(hù)需要國家的扶持，最直接體現(xiàn)為給付行政。當(dāng)然，這里的“給付”并不僅僅局限于“物質(zhì)”上的扶持，還包括許多其他保障制度。結(jié)合我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，就“資源投入”而言，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）加強(qiáng)少數(shù)民族語言推廣，包括設(shè)置少數(shù)民族語言推廣員、推廣公文雙語書寫、制作少數(shù)民族語言廣播電視節(jié)目、協(xié)助少數(shù)民族設(shè)立語言推廣組織等。（2）加強(qiáng)少數(shù)民族語言教育，包括聘用專職少數(shù)民族語言教師、開辦少數(shù)民族語言學(xué)習(xí)中心、輔助大專院校開設(shè)少數(shù)民族語言課程、保障嬰幼兒少數(shù)民族語言學(xué)習(xí)權(quán)利等。（3）加強(qiáng)少數(shù)民族語言保存，國家可以利用各種信息技術(shù)專門開發(fā)有關(guān)少數(shù)民族語言的機(jī)器學(xué)習(xí)系統(tǒng)、語言資料庫、語言新詞庫等。（4）加強(qiáng)少數(shù)民族語言研究，可以設(shè)立少數(shù)民族語言研究基金會，以推動少數(shù)民族語言的保存、使用及研究等任務(wù)。

（三）行政獎勵：激發(fā)少數(shù)民族語言保護(hù)的積極性

少數(shù)民族語言保護(hù)不僅需要國家提供制度保障，更重要的是要提升少數(shù)民族對本民族語言的認(rèn)同，激發(fā)他們參與少數(shù)民族語言保護(hù)的積極性。從語言傳播的角度看，很多少數(shù)民族都沒有自己的文字，語言傳播方式主要是通過“村落”以口語、肢體、藝術(shù)等形式進(jìn)行，這就形成了少數(shù)民族豐富嚴(yán)密的樂舞傳統(tǒng)和祭祀活動。少數(shù)民族這種“非文字”的傳播形態(tài)，深受時間與空間的拘束，一旦面對較大的時空格局，傳播活動就受到極大的挑戰(zhàn)[8]。隨著現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，少數(shù)民族新生代進(jìn)入城市，失去傳統(tǒng)直接接觸的環(huán)境，肢體、藝術(shù)方面的傳播中斷，導(dǎo)致少數(shù)民族語言保護(hù)面臨困境。因此，可以采用包括行政獎勵在內(nèi)的措施，喚起少數(shù)民族對本民族語言的忠誠感，喚醒母語意識就是挽救母語流失，邁向母語保護(hù)的第一步。無論是公共部門，還是私營部門，抑或是公民個人，只要其為推動少數(shù)民族語言的發(fā)展，都應(yīng)該給予一定的獎勵。

（四）公私協(xié)力：實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族語言保護(hù)的合作治理

公私協(xié)力治理模式的一個重要目標(biāo)是為了解決市場與政府失靈問題。在現(xiàn)實(shí)世界中，由于各國財(cái)政的提供、外部性、自然獨(dú)占、信息不對稱等因素的影響，使市場無法成為完全競爭的自由市場，市場也無法達(dá)到供需關(guān)系及資源配置理想狀態(tài)，這就是市場失靈。為了解決這些問題，政府會利用各種政策工具進(jìn)行介入，但由于政府在制度上、結(jié)構(gòu)上及運(yùn)作上，具有許多先天性的缺陷，受到種種限制，使政府無法達(dá)到資源的有效配置，這就是政府失靈。公私協(xié)力運(yùn)作的治理模式，借助私營部門的企業(yè)精神，引導(dǎo)政府部門改革，同時增加公共部門與私營部門的合作與互動。就少數(shù)民族語言權(quán)保護(hù)而言，除了要發(fā)揮政府應(yīng)盡的職責(zé)外，還要廣泛引入公益組織、私營企業(yè)、少數(shù)民族成員等多元主體廣泛參與，擴(kuò)充少數(shù)民族語言保護(hù)的組織力量，凝聚少數(shù)民族語言保護(hù)共識，形成多元合作的治理模式。一方面，要積極引導(dǎo)少數(shù)民族成員參與到少數(shù)民族語言保護(hù)中來；另一方面，要積極發(fā)揮非政府組織的作用。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，引入非政府組織廣泛參與少數(shù)民族語言保護(hù)，可以調(diào)動地方積極性，政府以“服務(wù)”取代“導(dǎo)航”，將公共利益與公民精神價值重新喚回，在政府、市場、公民三者互動中促進(jìn)少數(shù)民族語言保護(hù)。

四、結(jié)語

少數(shù)民族語言是少數(shù)民族文化和傳統(tǒng)的重要載體。在民族文化復(fù)興大背景下，少數(shù)民族語言保護(hù)依然是我們必須認(rèn)真對待的重要課題。面對少數(shù)民族語言危機(jī)，我們應(yīng)該反思和改進(jìn)現(xiàn)有的少數(shù)民族語言保護(hù)機(jī)制，將少數(shù)民族語言保護(hù)放在少數(shù)民族保護(hù)這個大背景下，在憲法平等原則和文化多樣性理念下，建構(gòu)出一種有效的行政法保護(hù)機(jī)制，從而為少數(shù)民族使用和發(fā)展本民族語言營造良好的文化、制度格局。