李挺宇

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流域上下游生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)闹贫缺Ｕ吓c創(chuàng)新

李挺宇

（遼寧大學(xué) 人口研究所，沈陽 110036）

流域上下游之間的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償是在流域形成合理的利益分工條件下，上游地區(qū)用水權(quán)益讓渡后的利益均衡。為實(shí)現(xiàn)這種利益均衡，需要通過某種有效的制度安排，確保受益者與受損者之間的權(quán)益平穩(wěn)讓渡。面對流域上下游差異與生態(tài)惡化以及政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式存在的諸多弊端，只有充分依賴法律制度、經(jīng)濟(jì)制度和管理協(xié)調(diào)、公眾參與等多方面制度供給與實(shí)施，才能為流域上下游生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供足夠、高效的生態(tài)補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)流域上下游生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會耦合系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展，人與自然和諧共生。

生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償；制度保障；制度創(chuàng)新

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)，離不開有效的制度安排。制度供給是流域上下游生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)某志脛恿?。新制度?jīng)濟(jì)學(xué)派代表人物諾斯在其代表作《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》一書中認(rèn)為，“制度是一個(gè)社會的游戲規(guī)則，它包括人類用來決定相互關(guān)系的系列制約”，并以此“確定和限制人們的選擇合集”。從本義上講，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)倪^程，是利益均衡的過程，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)過程，就需要通過合理的制度供給或制度安排，既做到將流域水生態(tài)保護(hù)中的外部成本內(nèi)部化，又實(shí)現(xiàn)了流域上下游區(qū)域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會共同發(fā)展，人與自然和諧共生。

一、我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母艣r

我國生態(tài)補(bǔ)償起步早，但發(fā)展比較緩慢，主要集中在林業(yè)建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)開發(fā)和流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)人膫€(gè)領(lǐng)域，其中林業(yè)建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償工作起步早，國家投入也較多，取得了較為明顯的成效。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿髋c試點(diǎn)始于2007年8月，國家環(huán)?？偩种鲗?dǎo)和部署，并發(fā)布了《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，該指導(dǎo)意見對四個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償開展試點(diǎn)工作，涉及到自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護(hù)。[1]

隨后，國內(nèi)試點(diǎn)地區(qū)在流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面進(jìn)行了有益的探索，如浙江、福建、山東、廣東等省已有成功的案例。從近幾年浙江、福建等省開展的流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來看，大致可分為兩種類型：一是政府主導(dǎo)型以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的補(bǔ)償，二是準(zhǔn)市場型的水資源交易和排污權(quán)交易。政府主導(dǎo)型的流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，采取的主要補(bǔ)償方式是財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付，即通過政府的財(cái)政調(diào)節(jié)直接向補(bǔ)償對象支付補(bǔ)償金。如錢塘江源頭區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、福建省東壩水庫等水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、閩江流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、九龍江流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)?。在跨省的流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)方面，首個(gè)試點(diǎn)為新安江流域，經(jīng)過多年探索，新安江流域已經(jīng)為探索基于“利益共享、責(zé)任共擔(dān)”的跨省流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償新模式，為全國大江大河流域推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供借鑒。[2]準(zhǔn)市場型的水資源補(bǔ)償是補(bǔ)償雙方通過協(xié)商與談判，就水資源利用與補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議。準(zhǔn)市場型的水資源補(bǔ)償在我國還處于探索階段，相關(guān)的實(shí)踐不多。較為典型的是浙江東陽和義烏的水資源補(bǔ)償及江蘇太湖流域水環(huán)境污染損害補(bǔ)償。

二、現(xiàn)行政府主導(dǎo)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

生態(tài)補(bǔ)償涉及部門多，管理多元化、效率低由政府負(fù)責(zé)的生態(tài)補(bǔ)償能減少討價(jià)還價(jià)和搭便車行為，降低交易成本。但是，由于激勵(lì)不足及監(jiān)督成本高昂，我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過中存在著大量低效率行為，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

在《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》頒布實(shí)施之前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理工作涉及國土、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等多個(gè)部門，存在“多龍治水”的現(xiàn)象。各部門之間權(quán)利并行，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，在監(jiān)督管理和資金投入上難以形成合力，資金使用分散。特別是在職責(zé)的交叉區(qū)域，又存在互相推諉、不作為的情況，存在監(jiān)管盲區(qū)，政策執(zhí)行無法深入徹底。政出多門直接造成了生態(tài)補(bǔ)償在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償效果評估等方面均存在缺位，生態(tài)補(bǔ)償不到位。

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大、不合理，難以形成有效激勵(lì)

從現(xiàn)行的流域上下游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)出“南北分治”現(xiàn)象，即南方一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，北方執(zhí)行另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民俗文化等因素的影響，南北兩地在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面存在巨大差異，大相徑庭。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的具體界定上，普遍存在“一刀切”、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、受償人訴求得不到滿足的問題，甚至存在生態(tài)補(bǔ)償只重視個(gè)體數(shù)量，而對森林覆蓋度、森林結(jié)構(gòu)等對于生態(tài)環(huán)境改善具有重要意義的生態(tài)指標(biāo)未加考慮。這樣的補(bǔ)償方式，不僅沒有充分調(diào)動農(nóng)牧民參與生態(tài)保護(hù)的積極性，而且導(dǎo)致補(bǔ)償資金使用的低效率，甚至出現(xiàn)部分地區(qū)“過度補(bǔ)償”、部分地區(qū)“低補(bǔ)償”或“零補(bǔ)償”的情況，補(bǔ)償水平不平衡，難以形成有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)激勵(lì)。[3]

（二）生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策缺乏獨(dú)立性

目前流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償還沒有獨(dú)立的政策工具，基本上是從環(huán)境污染防治和水資源管理中借用的工具。取水收費(fèi)、企業(yè)排污收費(fèi)、取水和排污許可證制度、水量總量控制制度等都屬于水環(huán)境和水資源的行政經(jīng)濟(jì)手段，是建立流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)馁Y金來源，即通過這些政策工具籌集的資金可以將其中的一部分用于流域上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理與保護(hù)。但在具體實(shí)踐中，這部分資金并未用于或者不完全用于流域上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，與流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)年P(guān)系還比較疏遠(yuǎn)，獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策缺失問題明顯。

（三）跨省流域生態(tài)補(bǔ)償起步晚，補(bǔ)償機(jī)制不完善

從國內(nèi)已有的流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐看，主要集中在行政轄區(qū)內(nèi)中小流域上下游之間的水環(huán)境和水源地保護(hù)補(bǔ)償，省際間的流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償還剛剛起步。省域內(nèi)流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償主要包括流域上下游之間涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化水質(zhì)等水生態(tài)服務(wù)成本補(bǔ)償，主要經(jīng)濟(jì)手段是上級政府或同級政府對被補(bǔ)償?shù)胤秸呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付，或整合有關(guān)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)資金集中用于被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)，局部地區(qū)探索了基于市場機(jī)制的水資源交易模式。對于跨省流域而言，流域上游地區(qū)長期承擔(dān)了提供水生態(tài)服務(wù)功能的主要責(zé)任，下游地區(qū)無償受益。上下游間生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益的矛盾較為突出，上游地區(qū)迫切要求下游提供生態(tài)補(bǔ)償，而下游地區(qū)往往采取回避態(tài)度。由于上游地區(qū)的生態(tài)服務(wù)成本難以得到回報(bào)，提供生態(tài)服務(wù)的積極性受到挫傷，最終導(dǎo)致流域水生態(tài)服務(wù)功能下降甚至部分功能喪失，水資源短缺和水環(huán)境污染形勢日趨嚴(yán)峻。

三、流域上下游生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)闹贫缺Ｕ吓c創(chuàng)新

面對跨區(qū)域流域上下游生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)狀及現(xiàn)行流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方式等存在的諸多不足，需要構(gòu)建多元化的制度供給，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償體制機(jī)制，建議包括以下內(nèi)容。

（一）完善省際流域上下游生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)

從本質(zhì)上而言，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是落實(shí)“五大發(fā)展理念”的具體行動。推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利實(shí)施，離不開法律法規(guī)的硬約束，法律的強(qiáng)制性對推動流域上下游生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償特別是跨省的流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，具有重要的作用。[4]按照區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與重建的需求，相關(guān)法律可以規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償所涉及的各種主體、內(nèi)容、框架、措施以及相關(guān)的行為與標(biāo)準(zhǔn)等諸多方面，從而把企業(yè)微觀主體對自身利益最大化的追求限制在一定范圍內(nèi)，積極抑制可能發(fā)生的浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、破壞生態(tài)等機(jī)會主義傾向；同時(shí)也可以對環(huán)境破壞行為的受害者進(jìn)行適當(dāng)賠償；更能激勵(lì)保護(hù)區(qū)域自然資源環(huán)境的行動，使全社會樹立生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，并采取一致性的整體行為，從而形成流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合力。因此，在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ?，如制定《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償管理?xiàng)l例》或《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法》，規(guī)范生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償對象及補(bǔ)償方式等。在流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面，要明晰產(chǎn)權(quán)，推動排污權(quán)和水資源使用權(quán)的交易，促進(jìn)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)。

（二）保障流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償行為常態(tài)化

第一，建立健全流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償組織體系。為了流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制更好地運(yùn)行，必須完善與健全生態(tài)補(bǔ)償組織體系。流域生態(tài)補(bǔ)償組織體系的核心是生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓I(yè)管理機(jī)構(gòu)，包括補(bǔ)償政策制定機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償計(jì)算機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償征收管理機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償流通體系等，以解決流域上下游生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)制定，水資源環(huán)境承載區(qū)邊界界定，水資源生態(tài)價(jià)值評估。因水資源生態(tài)保護(hù)造成機(jī)會損失評估，確定受益區(qū)（受益方）關(guān)聯(lián)度、補(bǔ)償項(xiàng)目與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確受償方并實(shí)施。監(jiān)督流域生態(tài)補(bǔ)償資金的落實(shí)和補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施，對跨流域生態(tài)補(bǔ)償效果進(jìn)行評價(jià)等，確?？鐓^(qū)域生態(tài)補(bǔ)償活動順利展開。

第二，加強(qiáng)評估考核。要將流域水資源環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到各級政府，落實(shí)到主要領(lǐng)導(dǎo)人。結(jié)合生態(tài)功能區(qū)劃、主體功能區(qū)劃的相關(guān)要求，把水源環(huán)境保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)作為限制開發(fā)區(qū)，把禁止在開發(fā)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)開發(fā)作為干部考核主要內(nèi)容；同時(shí)在重點(diǎn)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)的干部考核體系中也注重綜合考評，加環(huán)保實(shí)績“砝碼”。進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償資金使用的績效考核評估制度，并將其與干部政績考核結(jié)合起來，明確主管和直管干部的具體職責(zé)，既做到流域上下游生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金的合規(guī)使用和高效利用，也要做好生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶徲?jì)工作和信息公開。

（三）確保流域生態(tài)補(bǔ)償資金充裕

流域上下游生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)的前提是充足的資金投入，否則很難持續(xù)發(fā)展。通過建立健全流域上下游生態(tài)補(bǔ)償投融資體制，繼續(xù)完善宏觀調(diào)控體系，改革財(cái)政稅收制度，按照“誰投資，誰受益”的原則，積極支持市場、社會組織、政府等參與流域上下游生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境修復(fù)，建立多元化融資、建設(shè)和保護(hù)機(jī)制，確保生態(tài)補(bǔ)償資金的充裕，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作能順利進(jìn)行。

第一，爭取多方金融支持。流域上下游生態(tài)補(bǔ)償，特別是跨區(qū)域的流域生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展離不開金融的強(qiáng)力支持，可以實(shí)行跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償融資，方式形式多樣，常見的有借款、貸款、集資、債券、租賃、綠色保險(xiǎn)、BOT、TOT、PFI投資基金等。以綠色保險(xiǎn)為例，綠色保險(xiǎn)又叫生態(tài)保險(xiǎn)，是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理一項(xiàng)基本手段。其中又以環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)最具代表性，它以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的，進(jìn)行投保。[5]在發(fā)生環(huán)境污染事故后，由保險(xiǎn)公司根據(jù)投保標(biāo)的及賠償標(biāo)準(zhǔn)，對受損人及企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。不僅有利于污染企業(yè)減輕污染賠償負(fù)擔(dān)，盡快恢復(fù)生產(chǎn)，而且能夠減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，及時(shí)化解受害人與侵權(quán)人之間的矛盾，穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)秩序。[6]

第二，支持產(chǎn)業(yè)異地發(fā)展和稅收跨域分成。對跨省的流域上下游生態(tài)補(bǔ)償，需要充分考慮省際之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。以促進(jìn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境耦合系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展為目的，從促進(jìn)流域上下游地區(qū)互利共贏的出發(fā)，將上游地區(qū)不適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，向下游地區(qū)轉(zhuǎn)移，并由下游地區(qū)向上游地區(qū)提供稅收分成，或者由下游地區(qū)向上游地區(qū)提供資金支持，幫扶上游地區(qū)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，或產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，如低耗水產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)等，以實(shí)現(xiàn)上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政收入水平的穩(wěn)定。[7]

第三，積極推動社會組織及個(gè)人參與建立流域生態(tài)補(bǔ)償基金。在國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償中，建立專門面向生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黝惢饡菰诒匦?。近年來，中華環(huán)境保護(hù)基金會、中國綠化基金會、中國綠色碳匯基金會等有一定政府支持的公益性社會團(tuán)體已在募集社會資金、支持生態(tài)補(bǔ)償中起到了引導(dǎo)作用。比如，中國綠色碳匯基金會是第一家以增匯減排、應(yīng)對氣候變化為目的的全國性公募基金會。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣Y金來源來看，首先應(yīng)瞄準(zhǔn)資源環(huán)境企業(yè)和高收入人群。從資源環(huán)境經(jīng)營中獲利的企業(yè)理應(yīng)補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境保護(hù)自不待言。針對高收入人群來講，即便是在正常合法經(jīng)營情況下，高收入人群的財(cái)富積累過程一般都伴隨著對資源環(huán)境遠(yuǎn)高于普通民眾的占用，有責(zé)任承擔(dān)起更多的生態(tài)環(huán)境責(zé)任。其次，建議面向全社會發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償彩票，這是增加區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償資金來源的另一方式。從彩票事業(yè)本源來看，即是取之于民，用之于民。發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償（保護(hù)）彩票有利于調(diào)動民眾參與環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的積極性，成本不高，聚沙成塔，能很好地彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償資金不足的問題，而且發(fā)行彩票也是對生態(tài)文明理念的廣泛宣傳。

（四）積極探索建立市場化生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償模式

單純依靠政府主導(dǎo)下通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，容易造成受償?shù)貐^(qū)對生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)摹奥窂揭蕾嚒薄Ｒe極探索市場化生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償模式，著力培育水權(quán)市場。首先，要明晰水權(quán)（水資源使用權(quán)），這是進(jìn)行交易的前提條件。水權(quán)的初始分配涉及地區(qū)間、使用者之間的公平問題，需要多方協(xié)商，統(tǒng)籌考慮。其次，積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場化的補(bǔ)償模式。逐步開放水資源要素市場，由市場供求方與需求方共同決定水資源價(jià)格，真實(shí)反應(yīng)水資源稀缺性。由流域內(nèi)上下游政府共同參與，探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)的有償分配機(jī)制，特別是加強(qiáng)污染治理力度和降低水資源環(huán)境修復(fù)的成本，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會耦合系統(tǒng)的共同發(fā)展。

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[7] 張化楠, 葛顏祥, 接玉梅. 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膹?fù)制動態(tài)及進(jìn)化穩(wěn)定策略分析[J]. 統(tǒng)計(jì)與決策, 2018, 34(20): 50-53.

Institutional Guarantee & Innovation of the Ecological Environment Compensatory System of the Upper and Lower Reaches of a River

LI Tingyu

（Research Institute of Population, Liaoling University, Shenyang, Liaoning 110036, China）

The ecologic environment compensation between the upper and lower reaches is balanced under the condition of the benefit. In order to do this balance of the compensation benefit, it is to satisfy the even benefit of the users and losers equal, it is to complete the above-said equal benefit, the effective system should be guaranteed. In order to solve the difference of the lower and upper river reaches and the worse of the ecology. The government compensation mode is done. Many measures should be made such as the lawful system, the economic system and the coordination of management and the public participation can be made the enough compensation. Only do this can the high-effective ecologic compensation be made. It is for human and nature effective progress on the lower and upper part of the reaches of a river. The economy, ecology environment and human progress can be advanced.

ecological environment compensation; system guarantee; system innovation

2018-12-15

李挺宇（1981-），男，遼寧大連人，博士研究生，主要從事資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

C 916

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2019.02.007

2096-059X(2019)02–0039–04

（責(zé)任編校：賀常穎）