申學(xué)鋒

內(nèi)容提要：財(cái)政，顧名思義是財(cái)與政的共生，融經(jīng)濟(jì)范疇與政治范疇為一體，國(guó)家政權(quán)的鞏固、社會(huì)秩序的穩(wěn)定、民主法治的構(gòu)建等，都與財(cái)政息息相關(guān)。財(cái)政的重要性不僅體現(xiàn)在財(cái)政制度之于國(guó)家治理的基礎(chǔ)性作用，更體現(xiàn)在國(guó)家出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)時(shí)財(cái)政變革挽狂瀾于即倒的支撐性作用。在波瀾壯闊的財(cái)政史畫卷中，我們能夠清晰地看到財(cái)政變革與國(guó)家興亡之間的共生關(guān)系，感知到歷史帶給我們的啟示。本文從新的視角梳理了1840年到1949年百年近代史中財(cái)政變革的脈絡(luò)，分析了財(cái)政劇烈變革對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的深遠(yuǎn)影響，闡述了財(cái)政改革與國(guó)家治理之間的共生性，希望為當(dāng)前財(cái)稅改革和國(guó)家治理提供借鑒。

中國(guó)是擁有五千年文明的大國(guó)，如何治理好這樣一個(gè)大國(guó)是擺在歷代統(tǒng)治者面前的難題。自秦始皇一統(tǒng)六國(guó)，中國(guó)進(jìn)入古代帝國(guó)政治時(shí)代，并由此逐步崛起為頗具世界影響力的大國(guó)。每當(dāng)王朝出現(xiàn)治理風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，統(tǒng)治者通過及時(shí)的財(cái)政變革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和元?dú)獾幕謴?fù)，為大國(guó)崛起開拓了道路。1840年近代以降，中國(guó)的國(guó)家治理面臨來自不同方面的風(fēng)險(xiǎn)，諸如政治官僚體系由清廉轉(zhuǎn)為腐敗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受內(nèi)外桎梏，文明形態(tài)面臨外來沖擊等，古老的中華帝國(guó)，這個(gè)曾經(jīng)世人羨慕贊嘆的大國(guó)崛起的典范，卻遺憾地成為“歷史周期律”輪回軌道上令人扼腕的對(duì)象。據(jù)安格斯·麥迪遜研究統(tǒng)計(jì)，在整個(gè)近代的110年中，中國(guó)GDP從占世界總量的1/3降至1/20，東方老大帝國(guó)在因工業(yè)革命而崛起的西方新大國(guó)面前顯得那么柔弱可欺。相比漫長(zhǎng)而光彩的大國(guó)角色，近代落后挨打的慘痛教訓(xùn)以及在全球化軌跡上的落伍更是痛徹人心。近代百年，財(cái)政與國(guó)家興衰形影不離，中國(guó)有過多次財(cái)政變革，也經(jīng)歷了財(cái)政的近代化轉(zhuǎn)型，但為何未能對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生積極影響？讓我們順著靜靜流淌的歷史長(zhǎng)河，來尋覓其背后隱藏的真相。

一、財(cái)政近代轉(zhuǎn)型滯后與清王朝覆滅（1840～1911年）

近代以降，中國(guó)和西方的發(fā)展?jié)u行漸遠(yuǎn)，差距拉大：西方完成第一次工業(yè)革命，進(jìn)入第二次工業(yè)革命的電氣時(shí)代，現(xiàn)代財(cái)政制度與民主政治相得益彰，出現(xiàn)了到處殖民的“日不落帝國(guó)”，中國(guó)也成為其獵物；大清帝國(guó)面臨內(nèi)憂外患的風(fēng)險(xiǎn)，沒有及時(shí)改革已經(jīng)完全不適應(yīng)時(shí)局的財(cái)政制度，而是一味依賴增捐加稅，直至清末才被動(dòng)地匆匆變革，但遲來的變革未能挽救傾塌的命運(yùn)。

（一）財(cái)政收支嚴(yán)重失衡的制度性根源

清代前期，以皇權(quán)為核心的中央集權(quán)逐漸強(qiáng)化，以土地私有制為基礎(chǔ)、自給自足的自然經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)，財(cái)政收支規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，收支相抵后多有盈余。嘉慶、道光以后，統(tǒng)治階級(jí)漸趨腐化，吏治敗壞日益嚴(yán)重，國(guó)勢(shì)漸衰，“康乾盛世”宣告結(jié)束。晚清以降，財(cái)政收入的根基不斷破壞，軍費(fèi)、賠款、外債等預(yù)算外開支迅速膨脹，入不敷出的收支矛盾日益尖銳，最終導(dǎo)致嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。

財(cái)政收支規(guī)模是衡量國(guó)家財(cái)力的重要指標(biāo)?？傮w看來，清代財(cái)政收入和支出都呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，至晚清時(shí)期財(cái)政收支規(guī)模的擴(kuò)張以加速度方式進(jìn)行，而支出規(guī)模的擴(kuò)張速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于收入規(guī)模。就財(cái)政收支規(guī)模擴(kuò)張背后的成因來看，收入規(guī)模的擴(kuò)張應(yīng)該說首先是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然結(jié)果，而支出規(guī)模的膨脹則主要由于外來勢(shì)力的沖擊所致。從二者關(guān)系上看，支出規(guī)模膨脹促使了收入規(guī)模的擴(kuò)張，這是造成財(cái)政赤字的直接原因。但是，為什么支出擴(kuò)張就會(huì)造成收支緊張和赤字呢？究其根源在于財(cái)政預(yù)算的不健全和財(cái)政體制的畸形。

一是僵化而不合理的財(cái)政預(yù)算制度無法適應(yīng)突發(fā)的預(yù)算外支出。清朝自統(tǒng)治之初就建立了嚴(yán)格的預(yù)算管理制度，“國(guó)家出入有經(jīng)，用度有制”。這種約束政府收支規(guī)模的制度安排，實(shí)際上已經(jīng)類似現(xiàn)代預(yù)算的功能。但是，從稅制的角度看，其弊病又是極為明顯的。這一預(yù)算收支制度彈性不足，財(cái)政收入帶有明顯的定項(xiàng)、定額特點(diǎn)，沒有形成基于價(jià)值的稅基，以至于一旦出現(xiàn)超預(yù)期的非常開支，如反侵略戰(zhàn)爭(zhēng)、大型自然災(zāi)害，平衡收支的手段只能是增捐加稅，既破壞了稅源根基，又嚴(yán)重影響政府信用，引發(fā)百姓不滿。

二是過于分權(quán)的財(cái)政體制導(dǎo)致中央無力統(tǒng)籌國(guó)家財(cái)政。從財(cái)權(quán)與政權(quán)的關(guān)系看，財(cái)權(quán)是政權(quán)的核心和基礎(chǔ)，歷朝歷代莫不如此?？v觀整個(gè)清代，中央與地方的財(cái)政關(guān)系發(fā)生了帶有時(shí)代印痕的演變，大致可劃分為兩大階段：清前期的財(cái)政體制是典型的中央集權(quán)型，地方財(cái)政只是從屬于中央的執(zhí)行部門。進(jìn)入晚清，為鎮(zhèn)壓各地起義和抵御外來侵略，中央財(cái)政左支右絀，只得允許各省自行經(jīng)營(yíng)，從而導(dǎo)致地方督撫財(cái)權(quán)擴(kuò)展，“戶部之權(quán)日輕”①《曾國(guó)藩全集·奏稿》，岳麓書社1989年版，第3997頁。，地方分權(quán)型財(cái)政體制成為難以阻擋的趨勢(shì)。中央政府名義上雖總攬財(cái)權(quán)，實(shí)際不過徒擁稽核虛名，“內(nèi)而各局院，外而各行省，乃至江北提督、熱河都統(tǒng)，莫不各擁財(cái)權(quán)”②劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷68。。沒有集中支配的財(cái)權(quán)和豐裕的財(cái)力，中央財(cái)政處處被動(dòng)，面對(duì)赤字無可奈何，只能眼睜睜看著財(cái)政危機(jī)到來。

（二）財(cái)政近代轉(zhuǎn)型的努力

面對(duì)前所未有的財(cái)政危機(jī)，清王朝為了自身政治統(tǒng)治，進(jìn)行了財(cái)政近代轉(zhuǎn)型的努力。

第一個(gè)轉(zhuǎn)型是1884年會(huì)計(jì)科目的調(diào)整。近代以后，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)變化很大，收入方面新增了厘金、海關(guān)稅等科目，但地方奏銷冊(cè)并未隨之改變，仍按傳統(tǒng)收支項(xiàng)目編制，既不利于財(cái)務(wù)操作，又影響中央集權(quán)。戶部此次調(diào)整會(huì)計(jì)科目，主要是將“常例”和“新增”分列，以適應(yīng)財(cái)政收支的近代轉(zhuǎn)型，這在一定程度上也為中央掌握國(guó)家財(cái)政鋪墊了道路。

第二個(gè)轉(zhuǎn)型是財(cái)政機(jī)構(gòu)的改革。戶部于1906年更名為度支部，地方財(cái)政機(jī)構(gòu)如善后局、籌防局等統(tǒng)并于新設(shè)的財(cái)政局，后來又裁并各局為財(cái)政公所。1908年，度支部提出統(tǒng)一財(cái)權(quán)的六條辦法，在行政改革上為中央集中財(cái)權(quán)創(chuàng)造了條件。

第三個(gè)轉(zhuǎn)型是近代預(yù)算的編制。清朝承襲中國(guó)傳統(tǒng)的“上計(jì)”制度，一直沒有確立近代預(yù)算制度，當(dāng)時(shí)談?wù)撠?cái)政者多以“國(guó)用”“度支”代之。近代預(yù)算制度的滯后主要緣于統(tǒng)治者財(cái)政觀念落后，對(duì)財(cái)政與國(guó)家治理的共生性缺乏認(rèn)識(shí)，僅僅把財(cái)政作為國(guó)家出納工具，沒有從有利于國(guó)家治理的層面給予財(cái)政應(yīng)有地位。光緒中葉后，引進(jìn)和介紹西方近代財(cái)政思想的活動(dòng)開始增多。1894年，清政府官方文獻(xiàn)初次使用了“財(cái)政”一詞。1898年戊戌變法，光緒皇帝頒發(fā)“明定國(guó)是”詔書，內(nèi)有“改革財(cái)政，實(shí)行國(guó)家預(yù)算”條文，這是中央層面最早使用“財(cái)政”一詞。以“財(cái)政”命名的機(jī)構(gòu)設(shè)置則是在清末新政時(shí)的1902年。

清末十年，清政府實(shí)施“新政”，其中一項(xiàng)重要變革就是嘗試編制近代意義的預(yù)算。1908年，清政府頒布《清理財(cái)政章程》35條。1910年，度支部根據(jù)各省“財(cái)政說明書”的省級(jí)預(yù)算，開展試辦次年財(cái)政預(yù)算案的工作，編制了1911年總預(yù)算。1911年，風(fēng)雨飄搖中的清政府又頒布《試辦全國(guó)預(yù)算暫行章程》，編制了次年的全國(guó)預(yù)算，試圖建立近代意義上的國(guó)家財(cái)政制度。從國(guó)家治理和制度變革的角度講，清末試辦預(yù)算是中國(guó)首次出現(xiàn)的采用西方模式編制的國(guó)家預(yù)算方案，標(biāo)志著延續(xù)數(shù)千年的財(cái)政預(yù)算制度已經(jīng)邁入近代的軌道。清末編制近代預(yù)算為中央統(tǒng)攬全國(guó)財(cái)政奠定了基礎(chǔ)，可惜財(cái)政預(yù)算制度改革過于遲滯，這根救命稻草已無法挽救病入膏肓的封建王朝。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)型落實(shí)不力加重政治危機(jī)

晚清時(shí)期，國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的變遷使中央政府更難履行自己的職能，被迫下放財(cái)權(quán)，導(dǎo)致地方督撫“莫不各擁財(cái)權(quán)”，地方財(cái)權(quán)的擴(kuò)張為其政治職能擴(kuò)張?zhí)峁┝吮憷?。清末時(shí)，為挽救岌岌可危的政治統(tǒng)治，中央決定整頓過于分散的財(cái)權(quán)，恢復(fù)中央集權(quán)財(cái)政體制。不管是會(huì)計(jì)科目調(diào)整還是近代預(yù)算制度初建，實(shí)質(zhì)都是為遏制財(cái)權(quán)過于分散而采取的必要舉措，一方面符合現(xiàn)代財(cái)政規(guī)律，一方面也有利于國(guó)家治理的穩(wěn)定。

分權(quán)既重，重新集中就變得異常困難。從中央與地方財(cái)力的對(duì)比來看，晚清的財(cái)政收支權(quán)基本為地方政府所掌握，各省的財(cái)政支配能力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中央戶部。就戶部與各省財(cái)政關(guān)系而言，“部庫之盈絀，必以各省關(guān)之報(bào)解多寡為衡”，中央財(cái)政能力取決于地方的財(cái)政解款。各省財(cái)政困窘，解至戶部的款項(xiàng)大減，戶部為維持中央財(cái)力，遂改為按年定額指撥。各省每年解部800萬兩，再加上京餉、固本兵餉等13項(xiàng)“中央專項(xiàng)支出科目”，光緒時(shí)各省應(yīng)解交戶部1500萬兩左右，但由于各省多有欠解，實(shí)際到款僅七八百萬兩，嚴(yán)重不敷開支。中央財(cái)政的支配權(quán)隨之減弱，而地方財(cái)政則逐漸發(fā)揮了主導(dǎo)作用。

在中央財(cái)權(quán)完全喪失的形勢(shì)下，試圖恢復(fù)中央集權(quán)的財(cái)政改革努力必然會(huì)遭到地方利益集團(tuán)阻撓，難以落到實(shí)處。地方督撫是分權(quán)的既得利益者，他們不愿把手中的肥肉拱手送人。1899年，中央委派剛毅南下整頓財(cái)政，要求地方政府將財(cái)政實(shí)數(shù)和盤托出，“酌量”上交中央，結(jié)果遭到地方督撫的強(qiáng)烈抵制。各省清理財(cái)政時(shí)，大都敷衍中央，“于歲出則有意加多，于歲入則特從少報(bào)”①故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第1053頁。。在預(yù)算案議決后，各省紛紛聲稱難以執(zhí)行，要求維持本省最初預(yù)算數(shù)，或減少中央核減數(shù)，因此清末預(yù)算案并未得到真正貫徹執(zhí)行。面對(duì)龐大的對(duì)外賠款、外債本息等預(yù)算外支出，窘迫的中央財(cái)政被迫向地方“攤派”，地方政府無奈下便選擇了一條下下策——增捐加稅，財(cái)政危機(jī)導(dǎo)致的社會(huì)矛盾日益尖銳，一場(chǎng)暴風(fēng)雨由此慢慢醞釀起來，政治統(tǒng)治危機(jī)亦隨之而來。

二、財(cái)政割據(jù)助推軍閥政治紛亂（1911～1927年）

北洋政府時(shí)期，中央財(cái)政匱乏，北京政府探索建立分級(jí)管理的財(cái)政體制，在理財(cái)機(jī)構(gòu)設(shè)置上也試圖集權(quán)，但機(jī)構(gòu)設(shè)置的混亂加上軍閥混戰(zhàn)動(dòng)蕩的制約，財(cái)政領(lǐng)域總體進(jìn)步不大，財(cái)政的割據(jù)化導(dǎo)致軍閥政治無法統(tǒng)一。

（一）混亂的理財(cái)機(jī)構(gòu)

北洋時(shí)期，初步確立了現(xiàn)代意義上的財(cái)政機(jī)構(gòu)，中央層面，財(cái)政部職能前后變動(dòng)較大，地方財(cái)政名義上的管理權(quán)甚微，但實(shí)際上任意截留中央財(cái)政收入的現(xiàn)象普遍存在。財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一就缺乏基礎(chǔ)和支撐，軍閥割據(jù)的局面始終無以改變。

民國(guó)臨時(shí)政府成立之初，各省獨(dú)立，原有的解款制度中斷，財(cái)政處于十分困難的境地。要確立中央權(quán)威，建立分稅制，首要任務(wù)就是籌建中央理財(cái)機(jī)構(gòu)。1912年11月，財(cái)政部正式成立，直接隸屬于大總統(tǒng)，總轄國(guó)家財(cái)務(wù)、管理租稅等事務(wù)。財(cái)政部?jī)?nèi)部幾經(jīng)調(diào)整，于1914年確定為五司一廳體系，即賦稅司、會(huì)計(jì)司、泉幣司、公債司、庫藏司和總務(wù)廳。另設(shè)鹽務(wù)處，主管全國(guó)鹽務(wù)行政；稅務(wù)處綜理海關(guān)監(jiān)督事務(wù)。此后，又將泉幣司升格為幣制局，直屬國(guó)務(wù)院，將公債司改組為公債局，將鹽務(wù)處升格為鹽務(wù)署，另設(shè)煙酒署、印花稅處、官產(chǎn)處及全國(guó)經(jīng)界局等機(jī)構(gòu)。至此中央理財(cái)機(jī)構(gòu)初步建立。

為了加強(qiáng)中央集權(quán)，保證中央財(cái)政收入，財(cái)政部于1912年6月提出在各省設(shè)立國(guó)稅司（后改稱國(guó)稅廳）的動(dòng)議。1913年1月，成立國(guó)稅廳籌備處，要求各主要稅源歸中央控制，并陸續(xù)任命了各省的國(guó)稅廳籌備處處長(zhǎng)。各省國(guó)稅廳負(fù)責(zé)國(guó)稅征管，由財(cái)政部直接管轄，與各省軍政首腦處于平等地位。1914年，取消中央地方收支劃分，恢復(fù)統(tǒng)收統(tǒng)支體制，將各省國(guó)稅廳與財(cái)政司合并，成立財(cái)政廳，仍為財(cái)政部直接領(lǐng)導(dǎo)，從而正式確立了地方財(cái)政管理機(jī)構(gòu)。各省的財(cái)政廳長(zhǎng)由大總統(tǒng)任命，直隸于財(cái)政部，以加強(qiáng)中央對(duì)地方財(cái)權(quán)的控制，但實(shí)際上地方財(cái)政仍為各地軍閥控制。

縣級(jí)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)也甚為混亂。在區(qū)縣內(nèi)各項(xiàng)稅捐的征管機(jī)關(guān)繁雜不一，有縣署直接辦理的，有專門機(jī)構(gòu)分別經(jīng)辦的，甚至還有招商包征的，征收機(jī)構(gòu)分設(shè)而重疊冗雜，征收成本居高不下，稅吏乘機(jī)營(yíng)私舞弊。為此，制訂了縣組織法，各縣設(shè)立財(cái)務(wù)局總理其事，其后改名為財(cái)政局，仍賦予管理財(cái)政大權(quán)。但在軍閥割據(jù)的情況下，地方財(cái)權(quán)歸軍閥所有，財(cái)政成為地方割據(jù)的工具。

（二）現(xiàn)代稅制的嘗試

第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，中國(guó)商品進(jìn)口額有所下降，而出口額則大幅增長(zhǎng)，基本扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期入超的局面，這就為中國(guó)民族資本主義工商業(yè)的發(fā)展提供了良好契機(jī)。受世界經(jīng)濟(jì)的影響，中國(guó)對(duì)外貿(mào)易也在發(fā)展，這些都為關(guān)稅、工商稅提供了豐裕的稅源，現(xiàn)代意義的稅制由此逐漸建立起來。

1.直接稅的努力及失敗

民國(guó)初建，在全盤承襲清朝財(cái)政制度的基礎(chǔ)上，除舊有稅收繼續(xù)征收外，對(duì)清代已醞釀而未實(shí)行的新稅也在重新修改充實(shí)后付諸實(shí)施。

1914年1月，周學(xué)熙擔(dān)任財(cái)政總長(zhǎng)時(shí)，在清末《所得稅條例草案》基礎(chǔ)上，仿照日本所得稅法，由北京政府頒布了《所得稅條例》27條。由于當(dāng)時(shí)國(guó)家法制并不健全，國(guó)民的文化及社會(huì)組織程度較差，所得稅實(shí)施起來困難重重，財(cái)政部于1916年通令暫緩實(shí)施。1920年7月，財(cái)政部設(shè)置所得稅籌備處。9月5日，大總統(tǒng)徐世昌明令督促實(shí)行所得稅，并聲明此項(xiàng)所得稅稅款七成用于教育、三成用于實(shí)業(yè)。1921年1月6日，財(cái)政部頒布《所得稅條例施行細(xì)則》及《所得稅分別先后征收稅目清單》，要求全國(guó)各地立即開始征收所得稅。該文件一經(jīng)公布即遭各省議會(huì)、商會(huì)及社會(huì)團(tuán)體極力反對(duì)與抵制。財(cái)政部所轄所得稅處僅在北京各機(jī)關(guān)開征了官俸所得稅。1922年1月，財(cái)政部下令裁撤了全國(guó)所得稅處，試辦至此以失敗告終。

在準(zhǔn)備開征所得稅的同時(shí)，北京政府還做過征收遺產(chǎn)稅的努力。1912年9月，財(cái)政總長(zhǎng)周學(xué)熙正式提出開征遺產(chǎn)稅方案。次年11月，國(guó)務(wù)總理兼財(cái)政總長(zhǎng)熊希齡再次提出征收遺產(chǎn)稅主張。但是由于時(shí)局動(dòng)蕩，兵連禍結(jié)，遺產(chǎn)稅一事最終無疾而終。

2.間接稅的進(jìn)展

鹽稅方面。1913年末，北京政府頒布《鹽稅條例》，實(shí)行均稅和就場(chǎng)征稅。與此同時(shí)，迫于外國(guó)勢(shì)力的干預(yù)和社會(huì)輿論壓力，陸續(xù)開放了一些引岸，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了自由貿(mào)易。1916年袁世凱死后，軍閥內(nèi)亂紛起，北京政府已無力控制鹽稅，對(duì)于地方軍閥截留鹽稅采取了聽之任之的態(tài)度，鹽政積弊愈見加深。

厘金方面。迫于多方抵制和自身的經(jīng)濟(jì)壓力，北京政府對(duì)厘金征收進(jìn)行了改良和整頓，厘金對(duì)生產(chǎn)和流通的危害略有改善。裁厘加稅工作前后經(jīng)歷十余載，逐漸發(fā)展成一種關(guān)稅自主運(yùn)動(dòng)，并取得了一定成果，為以后實(shí)行關(guān)稅自主和裁撤厘金奠定了基礎(chǔ)。

關(guān)稅方面。北京政府對(duì)于關(guān)稅自主權(quán)恢復(fù)的交涉最早是在1921年11月，時(shí)任國(guó)際聯(lián)盟中國(guó)代表的顧維鈞在華盛頓會(huì)議上提出了恢復(fù)中國(guó)關(guān)稅自主權(quán)的要求。次年2月6日，《中國(guó)關(guān)稅條約》簽訂，中國(guó)政府對(duì)關(guān)稅的上漲調(diào)整權(quán)利被會(huì)議所承認(rèn)。1924年10月，王正廷作為全權(quán)代表，參加了十二國(guó)出席的北京關(guān)稅特別會(huì)議，要求上調(diào)關(guān)稅稅率，并再度提出收回關(guān)稅自主權(quán)的要求。1926年4月，段祺瑞政權(quán)崩潰，北京地區(qū)一時(shí)間處于無政府狀態(tài)，關(guān)稅特別會(huì)議也因此中斷。

（三）地方財(cái)權(quán)膨脹助長(zhǎng)軍閥割據(jù)

從財(cái)政體制的角度看，北洋時(shí)期明確了國(guó)家稅和地方稅的劃分，同時(shí)劃分了國(guó)家經(jīng)費(fèi)和地方經(jīng)費(fèi)，試圖加強(qiáng)中央財(cái)權(quán)。但由于這種劃分過于“照顧”中央，加之軍閥割據(jù)勢(shì)力的抵制，在實(shí)踐中基本還是地方分權(quán)模式，分稅制的嘗試最終被迫取消，強(qiáng)大的軍閥割據(jù)勢(shì)力導(dǎo)致中央缺乏權(quán)威，中央財(cái)政基本依靠地方解款維持。其間雖有袁世凱時(shí)代短暫的集權(quán)，但仍掩蓋不了地方財(cái)政尾大不掉的事實(shí)。

1912年7月，周學(xué)熙任財(cái)政總長(zhǎng)，著手謀求劃分中央和地方財(cái)政體系的方案。同年11月，北京政府公布了《國(guó)家稅與地方稅法（草案）》，將當(dāng)時(shí)已存在和將來準(zhǔn)備舉辦的各種稅收統(tǒng)列成表，分別劃入國(guó)家、地方兩大體系。1913年9月，熊希齡出任國(guó)務(wù)總理兼財(cái)政總長(zhǎng)，在他的推動(dòng)下，北京政府頒布《劃分國(guó)家稅地方稅法（草案）》，將重要稅源都劃歸中央。但是，當(dāng)時(shí)各省軍隊(duì)數(shù)量猛增，軍費(fèi)支出龐大，多數(shù)省份已入不敷出，若不大幅裁減軍費(fèi)，財(cái)政無法維持，而裁軍又會(huì)遭到地方軍閥反對(duì)，故劃分國(guó)地稅行之一年有余，難以開展。1914年6月，不得不宣布取消劃分國(guó)稅地稅的方案，恢復(fù)由各省財(cái)政廳直接管理各項(xiàng)財(cái)稅向中央解繳的體制。

為了使中央的財(cái)政收入不致完全落空，北京政府于1915年再將國(guó)地稅的劃分體制與解款體制混合，提出一種折衷的改革方案，設(shè)立一種“?？钪贫取?，規(guī)定了五項(xiàng)“中央專款”（驗(yàn)契稅、印花稅、煙酒稅、煙酒牌照稅、牙稅）。1916年后，中央專款又增加了屠宰稅、牲畜稅、田賦附加、厘金增加等項(xiàng)。1917年把收數(shù)較大的印花稅劃出，并將不符合國(guó)家稅性質(zhì)的屠宰稅、牲畜稅劃出，固定為六項(xiàng)。此后西南六省脫離中央，未脫離各省也不易控制，北京政府遂于1919年1月起另設(shè)了煙酒事務(wù)局管理煙酒類各稅，自此中央專款僅剩契稅、牙稅、礦稅三種，年額630余萬元，已是強(qiáng)弩之末。

在分稅制難以切實(shí)落地的情況下，中央財(cái)權(quán)日漸式微，地方財(cái)政為所欲為，濫增稅捐，截留解款，濫發(fā)紙幣，甚至將公共財(cái)力轉(zhuǎn)入私囊，形成事實(shí)上的割據(jù)財(cái)政。北洋時(shí)期各年度的財(cái)政預(yù)算非常混亂，只有五年的預(yù)算可考，財(cái)政的混亂由此可見一斑。割據(jù)財(cái)政的膨脹助推地方勢(shì)力的政治離心力以更快速度偏離中央軌道，軍閥政治以混戰(zhàn)姿態(tài)勉強(qiáng)維持。

三、現(xiàn)代財(cái)政建設(shè)造就民國(guó)“黃金十年”（1927～1937年）

1927年，南京國(guó)民政府實(shí)現(xiàn)了名義上的全國(guó)統(tǒng)一，為新的政權(quán)和中央政府運(yùn)行帶來了相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境。國(guó)民政府統(tǒng)治前期（1927-1937年），借鑒和引進(jìn)西方財(cái)政制度，強(qiáng)化現(xiàn)代稅制建設(shè)，確立分稅制財(cái)政體制，這些舉措對(duì)于改善財(cái)政狀況和鞏固政治統(tǒng)治都有重要意義，也造就了民國(guó)最為輝煌的“黃金十年”。

（一）現(xiàn)代稅制建設(shè)增強(qiáng)國(guó)家財(cái)力

在戰(zhàn)事不斷的國(guó)民政府前期，財(cái)政收入的絕大部分充填于軍費(fèi)和債務(wù)支出，稅收作為國(guó)家財(cái)源最重要的支柱，在財(cái)政收入中占絕對(duì)重要地位，支撐了國(guó)家財(cái)政的運(yùn)營(yíng)，這是國(guó)民政府財(cái)政的一個(gè)重要特點(diǎn)。國(guó)民政府前期，每年的稅收收入都占到了財(cái)政實(shí)收數(shù)的60%以上，有些年份甚至達(dá)到95%以上①楊蔭溥：《民國(guó)財(cái)政史》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1985年版，第47頁。。在稅收體系中，關(guān)稅、鹽稅、統(tǒng)稅這三大稅源又占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。以三大稅源為主體的現(xiàn)代稅制建設(shè)，促進(jìn)了國(guó)民政府財(cái)力的迅速擴(kuò)張，為政治統(tǒng)一奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.關(guān)稅自主權(quán)收回的積極意義

國(guó)民政府成立后，借著中國(guó)民眾愛國(guó)主義爆發(fā)的契機(jī)，試圖一舉收回關(guān)稅權(quán)。在與美國(guó)關(guān)系匪淺的前外交部長(zhǎng)伍朝樞、財(cái)政部長(zhǎng)宋子文等人的積極推進(jìn)下，國(guó)民政府在1928年7月25日率先與美國(guó)簽訂了《中美關(guān)稅協(xié)定》，隨后展開與英法等國(guó)的交涉。至1928年末，與各國(guó)間的新關(guān)稅協(xié)議基本上完成。對(duì)于日本的條約交涉則進(jìn)展緩慢，延至1930年5月才完成。至此，從1842年《南京條約》之后即束縛中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)80余年的關(guān)稅枷鎖才終得解開。關(guān)稅自主權(quán)的收回不僅是外交上的巨大成功，而且隨著新關(guān)稅率的實(shí)施，國(guó)民政府也獲得了一項(xiàng)作為相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政基礎(chǔ)的國(guó)家財(cái)源。關(guān)稅收入的增加顯著促進(jìn)了政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)，大大改善了財(cái)政緊絀的劣勢(shì)，穩(wěn)定了國(guó)家政治形勢(shì)和財(cái)政狀況。

2.鹽稅的演變與改革

國(guó)民政府初建時(shí)，古應(yīng)芬、錢永銘、孫科三任財(cái)政部長(zhǎng)雖先后推行稅制改革，但都收效甚微。1928年1月宋子文接手財(cái)政部長(zhǎng)，積怨已久的鹽稅稽核與私鹽抑制問題提上議程。鹽稅改革最突出的成就是整理鹽稅稅率，稅目得以簡(jiǎn)化，稅率差距逐漸縮小。1931年2月23日，財(cái)政部稽核總所辦發(fā)布通令：統(tǒng)一稱量秤種（鹽斤數(shù)量一律以100市斤為單位），調(diào)整鹽稅稅率趨于相對(duì)統(tǒng)一。緊接著立法院于3月通過了《新鹽法》草案，并在5月30日由國(guó)民政府公布。在國(guó)民政府前期，鹽稅占稅收總收入的比例雖然有所下降，但作為支撐財(cái)政的穩(wěn)定財(cái)源，鹽稅收入總額隨著鹽稅整頓和對(duì)私鹽截留的緝繳而在十年間增加了近一倍。

3.統(tǒng)稅的開征及作用

統(tǒng)稅是對(duì)卷煙、麥粉、棉紗、火柴、水泥等主要民族工業(yè)廠商所征收的貨物出廠稅，是為彌補(bǔ)廢除厘金的損失而設(shè)立的一種新稅。1931年，國(guó)民政府裁撤厘金，使國(guó)內(nèi)貨物得以暢通無阻，但也導(dǎo)致財(cái)政收入驟減，于是開始考慮推行統(tǒng)稅政策。1936年，全國(guó)除東北四省及滇、康、青、新等省外，無一例外地都實(shí)行了統(tǒng)稅，實(shí)行統(tǒng)稅的產(chǎn)品計(jì)有卷煙、麥粉、棉紗、火柴、水泥、熏煙、啤酒、火酒、機(jī)制酒等九大類。隨著統(tǒng)稅稅率的提高和征收范圍的擴(kuò)大，對(duì)于國(guó)家財(cái)政收入的增加起到重要作用，也逐漸成為僅次于關(guān)稅、鹽稅收入的重要財(cái)源。

4.推行直接稅

1927年8月，國(guó)民政府舉行中央政治會(huì)議，議決公布《所得稅暫行條例意見書》《所得稅暫行條例》28條、《施行細(xì)則》17條，但頒布后并未實(shí)行，只有《所得捐征收條例》于次年4月起執(zhí)行。1928年7月，財(cái)政部擬定《所得稅條例（草案）》及其施行細(xì)則，提交第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議討論通過。1929年1月，將條例（草案）及其施行細(xì)則修正，并于1930年經(jīng)裁厘會(huì)議討論通過，準(zhǔn)備開征所得稅。然而，國(guó)民政府聘請(qǐng)的以甘末爾為首的美國(guó)財(cái)政金融專家顧問團(tuán)提出，基于所得稅的性質(zhì)和中國(guó)私人賬目的狀況，中國(guó)還不具備開征所得稅的條件，結(jié)果所得稅的條例及細(xì)則均未正式公布。1936年7月，國(guó)民政府議決施行《所得稅暫行條例》，規(guī)定所得稅征收內(nèi)容分為三類，即營(yíng)利事業(yè)所得稅、薪給報(bào)酬所得稅、證券存款所得稅，于次年l月起全面開征。

經(jīng)過現(xiàn)代財(cái)稅制度構(gòu)建，國(guó)民政府的財(cái)政狀況逐漸好轉(zhuǎn)，國(guó)家財(cái)力到1936年達(dá)到巔峰。這一年，關(guān)稅、鹽稅、統(tǒng)稅三項(xiàng)收入合計(jì)突破10億元，加上國(guó)營(yíng)企事業(yè)收入和借款收入，財(cái)政總收入實(shí)數(shù)達(dá)到19.73億元，比1927年增長(zhǎng)了15倍。①楊蔭溥：《民國(guó)財(cái)政史》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1985年版，第45頁。財(cái)政收支相抵，實(shí)際結(jié)余7900萬元，財(cái)政年度表上第一次出現(xiàn)平衡。財(cái)力的豐裕，為國(guó)民政府實(shí)施既定的政治目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）現(xiàn)代分稅制的正式確立

國(guó)民政府前期，通過一系列的變革，力求建立分稅制財(cái)政新體制，劃清中央和地方的事權(quán)財(cái)權(quán)，并與之配套建立兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)。改革與整理進(jìn)程雖步履艱難，但還是取得了一定成就。

1.兩級(jí)分稅制初建

1927年7月19日，國(guó)民政府公布實(shí)施《劃分國(guó)家收入地方收入暫行標(biāo)準(zhǔn)案》和《劃分國(guó)家支出地方支出暫行標(biāo)準(zhǔn)案》，將財(cái)政劃分為中央與地方兩級(jí)制，將田賦、契稅等劃給省地方，省地方財(cái)政在國(guó)家財(cái)政中的地位有所提高。1928年初，宋子文出任財(cái)政部長(zhǎng)，隨后對(duì)1927年頒布的分稅制方案進(jìn)行修正，制定了《劃分國(guó)家收入地方收入標(biāo)準(zhǔn)案》和《劃分國(guó)家支出地方支出標(biāo)準(zhǔn)案》，并于11月由國(guó)民政府公布施行。此次劃分仍將財(cái)政劃分為中央與地方兩級(jí)制，正式建立了以分稅制為基礎(chǔ)的國(guó)地分級(jí)財(cái)政管理體制，“使中央和地方從稅源上劃分清楚，中央稅由中央政府直轄征收機(jī)關(guān)經(jīng)征，地方政府既沒有措手其間的機(jī)會(huì)，國(guó)地稅收，也就不致混淆不清”②馮華德：《吾國(guó)國(guó)地財(cái)政劃分之理論與實(shí)際》，《浙江財(cái)政月刊》1936年第9卷第10期。。此次國(guó)地收支劃分將重要稅源都劃歸中央，更加突出中央稅收的地位，同時(shí)在地方一級(jí)則側(cè)重于省財(cái)政，縣財(cái)政沒有獨(dú)立的賦稅收入，無法獨(dú)立舉辦建設(shè)事業(yè)。

2.三級(jí)分稅制財(cái)政體制的確立

孔祥熙接任財(cái)政部長(zhǎng)后，鑒于地方財(cái)政極度窘迫，于1934年5月召開第二次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，向會(huì)議提交《財(cái)政收支系統(tǒng)法》草案，國(guó)民政府于1935年7月24日公布該法?！敦?cái)政收支系統(tǒng)法》確定財(cái)政收支系統(tǒng)分中央、省、縣（市）三級(jí)，通過“損省益縣”保障縣（市）級(jí)的財(cái)政來源，一定程度地限制了省一級(jí)的財(cái)權(quán)，由此也削弱了以省為界各自為政的軍事實(shí)力派的勢(shì)力?？紫槲鯐r(shí)期確立的三級(jí)分權(quán)財(cái)政體系，國(guó)家稅和地方稅已經(jīng)基本形成各自獨(dú)立的系統(tǒng)。然而，由于省一級(jí)的阻撓和抗戰(zhàn)的全面爆發(fā)，這一體系未得到貫徹實(shí)施。國(guó)民政府前十年的國(guó)地收支系統(tǒng)基本上執(zhí)行的是宋子文時(shí)期建立的兩級(jí)分稅標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)地收支劃分也取得了一定的成效。

（三）民國(guó)“黃金十年”

除了上述現(xiàn)代稅制建設(shè)和分稅制財(cái)政體制建設(shè)，國(guó)民政府還通過“廢兩改元”和法幣政策，實(shí)施了近代史上最為徹底的幣制改革，為穩(wěn)定和發(fā)展金融市場(chǎng)夯實(shí)了基礎(chǔ)。可以說，在國(guó)民政府成立初期的十年，通過財(cái)政整頓和金融改革，使中華民國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、社會(huì)政策等施政方面皆取得了較大成績(jī)，成就了近代中國(guó)較高發(fā)展水平的歷史階段，史稱“黃金十年”。

國(guó)家財(cái)政方面，收回關(guān)稅自主權(quán)和三項(xiàng)流通間接稅的貢獻(xiàn)日漸顯現(xiàn)。時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)的宋子文在恢復(fù)關(guān)稅自主權(quán)之后推行的關(guān)稅稅率上漲在一定程度上保證了國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，關(guān)稅占據(jù)國(guó)家財(cái)政收入總額近半，成為國(guó)家財(cái)源的支柱，它和同期推行改訂的鹽稅與新設(shè)置的統(tǒng)稅一起，填補(bǔ)了20世紀(jì)30年代國(guó)庫收入的80%到90%。關(guān)稅曾經(jīng)長(zhǎng)期受制于外國(guó)，沒有獨(dú)立性，此間財(cái)政主權(quán)完整性的恢復(fù)，在增強(qiáng)國(guó)家財(cái)力的同時(shí)也支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。另一方面，嚴(yán)重阻礙國(guó)內(nèi)制造業(yè)產(chǎn)品流通于內(nèi)地的厘金制度被徹底廢除后，從工廠出廠時(shí)便征收的統(tǒng)稅則是由中央政府決定征收比例，從這一角度看來，統(tǒng)稅的推行和實(shí)施帶有很強(qiáng)的強(qiáng)化中央財(cái)權(quán)這一目的性。現(xiàn)代稅制建設(shè)以及同時(shí)進(jìn)行的分稅制財(cái)政體制建設(shè)，都為國(guó)家財(cái)力的壯大奠定了基礎(chǔ)。

財(cái)稅制度建設(shè)和財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，加上國(guó)家金融體系的構(gòu)建，推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)逐漸步入正軌，到1936年出現(xiàn)前所未有的全面復(fù)蘇和繁榮，史稱民國(guó)“黃金十年”。1930-1936年間，中國(guó)工業(yè)成長(zhǎng)率已經(jīng)達(dá)到7.7%以上，社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況也呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的趨勢(shì)。學(xué)者黃漢民通過對(duì)1930年代中國(guó)工業(yè)產(chǎn)值發(fā)展趨勢(shì)的分析，指出雖然1930年代前期中國(guó)的經(jīng)濟(jì)面臨空前的困境，但中國(guó)工業(yè)生產(chǎn)的總趨勢(shì)卻仍在跌宕起伏中繼續(xù)有所發(fā)展，并在1936年達(dá)到了近代歷史上最好水平。

四、戰(zhàn)時(shí)財(cái)政的畸形與民國(guó)政權(quán)凋落（1937～1949年）

1937年全面抗戰(zhàn)開始，民國(guó)“黃金十年”的輝煌戛然而止，國(guó)民政府陷入戰(zhàn)時(shí)財(cái)政的赤字泥潭，在依賴外債的同時(shí)，采取了掠奪人民的稅收政策，原有的開局良好的金融貨幣制度也淪為通貨膨脹的工具。這一時(shí)期，雖有財(cái)政預(yù)算制度上的一些建樹，但最終未能挽救財(cái)政危機(jī)和政局崩塌，民國(guó)政權(quán)走向凋落，并淡出歷史舞臺(tái)。

（一）瘋狂的赤字和征稅

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，隨著日軍的進(jìn)攻和國(guó)土的淪喪，中國(guó)喪失了大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和工業(yè)生產(chǎn)能力，社會(huì)經(jīng)濟(jì)萎縮，財(cái)政危機(jī)日益深重，財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大。全面抗戰(zhàn)前的各個(gè)年度里，財(cái)政赤字多半徘徊在歲出總額的10%-20%，最多不過30%，而且由于財(cái)政建設(shè)的積極效應(yīng)，基本彌補(bǔ)了赤字帶來的危害。全面抗戰(zhàn)開始后，財(cái)政赤字急速上升到70%以上。1937-1940年間，平均在74%，1941-1945年間，赤字高達(dá)81%左右。換言之，財(cái)政收入平均還不到財(cái)政支出的1/5。從1937到1945年，財(cái)政赤字增加了近700倍①楊蔭溥：《民國(guó)財(cái)政史》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1985年版，第102頁。，財(cái)政虧空之嚴(yán)重程度由此可見一斑。

產(chǎn)生赤字的根本原因，一方面在于國(guó)民政府抗日和反共軍費(fèi)開支膨脹，軍費(fèi)支出占?xì)q出的比重達(dá)到60%以上，個(gè)別年份甚至高達(dá)80%，另一方面也在于曾經(jīng)仰賴的三大稅源（關(guān)稅、鹽稅、統(tǒng)稅）因戰(zhàn)爭(zhēng)而驟然減少。如何來彌補(bǔ)這龐大的赤字呢？國(guó)民政府的對(duì)策有三個(gè)：瘋狂加稅、舉借外債、通貨膨脹。增捐加稅和通貨膨脹直接導(dǎo)致政府信用喪失，稅基動(dòng)搖，民心不穩(wěn)，最終對(duì)政治統(tǒng)治造成負(fù)面影響。

國(guó)難帶來規(guī)模龐大的赤字，政府本應(yīng)積極發(fā)揮財(cái)政的職能，著手稅制改革，擴(kuò)大征稅權(quán)，實(shí)施所得稅等正當(dāng)?shù)闹苯佣?，彌補(bǔ)戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致的財(cái)政損失。遺憾的是，國(guó)民政府缺乏財(cái)政治理的應(yīng)有智慧，致使財(cái)政在這方面作為有限。這一時(shí)期的稅制改革有所進(jìn)展，開征了印花稅、所得稅等五種直接稅，但實(shí)際征收額很小，所占財(cái)政收入的比重也不大。增加直接稅的“正門”是打開了，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了問題，無奈之下只能開啟瘋狂加稅的“偏門”。抗戰(zhàn)時(shí)期的增稅體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是新三稅取代舊三稅，一是各種不合理的捐稅。為彌補(bǔ)傳統(tǒng)三大稅源的損失，國(guó)民政府新征了三種稅，即食鹽戰(zhàn)時(shí)附加稅、貨物稅、直接稅。1942年起，把食鹽改為專賣，停止征稅。專賣一直持續(xù)到1945年1月，此后又恢復(fù)征稅制度。鹽政改制后，食鹽專賣、鹽稅和食鹽戰(zhàn)時(shí)附加稅收入占到稅收總額的半數(shù)。統(tǒng)稅改為貨物稅后，對(duì)貨物征稅的范圍擴(kuò)大了，征課標(biāo)準(zhǔn)也從統(tǒng)稅時(shí)的從量稅率改為從價(jià)稅率，部分貨物稅改征實(shí)物。貨物稅的征稅對(duì)象越來越寬，在1943年的四川樂山，“一只雞，一個(gè)蛋，有稅；就是一棵白菜、一個(gè)蔥都有稅”②馮玉祥：《我所認(rèn)識(shí)的蔣介石》，文化供應(yīng)社1949年版，第157頁。。

除了增捐加稅，國(guó)民政府還采取多種措施竭力搜刮，增加財(cái)政收入，其中最突出的就是統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)政策，即以統(tǒng)購統(tǒng)銷為重心的管制經(jīng)濟(jì)政策。1941年7月糧食部成立后，實(shí)行田賦收歸中央并改征實(shí)物，以及糧食征購、征借政策，使農(nóng)民的負(fù)擔(dān)大為加重?？箲?zhàn)勝利后，國(guó)民政府很快就失去了民心，其在全國(guó)的統(tǒng)治也逐漸崩潰，這與糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策有直接關(guān)系。

（二）《預(yù)算法》的演變：短暫的進(jìn)步

全面抗戰(zhàn)后，國(guó)民政府的財(cái)政政策總體上囿于擺脫財(cái)政赤字而被動(dòng)消極，但有一個(gè)方面是值得肯定的，那就是財(cái)政預(yù)算制度的進(jìn)步。

早在1932年9月，國(guó)民政府就頒布了《預(yù)算法》，將預(yù)算編制劃分為三個(gè)階段共12個(gè)步驟。但是，由于諸多因素的制約，特別是蔣介石經(jīng)常性的需要或收買拉攏派系軍閥，或?qū)χ泄矅硕黾榆娰M(fèi)③陳明遠(yuǎn)：《那時(shí)的文化界》，山西人民出版社2011年版。，致使國(guó)家預(yù)算不可控，《預(yù)算法》頒布后未能立即實(shí)際推行。作為財(cái)長(zhǎng)的宋子文對(duì)政府過度干預(yù)財(cái)政預(yù)算表示不滿，從而激化了同蔣介石的矛盾，最終他于1933年辭去財(cái)長(zhǎng)，他所提倡的國(guó)家預(yù)算體系和相關(guān)法制建設(shè)擱淺。

全面抗戰(zhàn)開始后，為了使國(guó)家預(yù)算如期成立，國(guó)民政府重修了《預(yù)算法》，將會(huì)計(jì)年度期限修改為1月1日至12月31日。此外，還對(duì)預(yù)算編制的步驟進(jìn)行了改變，其中最大的改動(dòng)在于財(cái)政部重新加入預(yù)算編制程序，并增加了主計(jì)長(zhǎng)與財(cái)長(zhǎng)的說明義務(wù)，加之行政院也沒有了核定的職權(quán)，在一定程度上虛化了主計(jì)處和行政院對(duì)預(yù)算編制調(diào)整的權(quán)力。1937年的平津、太原、淞滬、南京等大規(guī)模作戰(zhàn)導(dǎo)致軍費(fèi)支出巨大且不可預(yù)測(cè)，國(guó)民政府為掌握國(guó)家實(shí)際收支情況，又于1938年8月公布了《決算法》?！稕Q算法》所規(guī)定的總決算書與總說明書需由主計(jì)機(jī)關(guān)編制，而非《主計(jì)處組織法》中規(guī)定的由主計(jì)處歲計(jì)局編制預(yù)決算，制度機(jī)制上表現(xiàn)出了超然主計(jì)的特征。至此，不僅正式的《預(yù)算法》《決算法》已經(jīng)公布，并在形式上形成了以《預(yù)算法》與《決算法》為基礎(chǔ)的預(yù)決算法律制度體系，這標(biāo)志著近代中國(guó)預(yù)決算制度已基本定型。

至1940年，出臺(tái)適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需要的預(yù)決算制度成為一項(xiàng)重要任務(wù)。國(guó)防最高委員會(huì)于1942年5月通過了《戰(zhàn)時(shí)國(guó)家總預(yù)算編審辦法》，對(duì)預(yù)算編制程序進(jìn)行了修改和簡(jiǎn)化，將全權(quán)編制預(yù)算的職權(quán)由財(cái)政部移交主計(jì)處，并且將核算的最高機(jī)關(guān)由中央政治委員會(huì)改為國(guó)防最高委員會(huì)，也是出于戰(zhàn)時(shí)財(cái)政的需要。抗戰(zhàn)勝利后，隨著淪陷區(qū)的不斷接收和相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的再設(shè)置與就位，相關(guān)制度必須重新設(shè)計(jì)，對(duì)于《預(yù)算法》再修訂也被行政院再度提上了日程。1946年7月，國(guó)民政府改訂財(cái)政收支系統(tǒng)，將戰(zhàn)時(shí)一度混亂的財(cái)政體制恢復(fù)為之前的三級(jí)構(gòu)造，中央政治委員會(huì)也退出預(yù)算的編制程序。在對(duì)預(yù)算編制程序最后一次的修改中，將對(duì)預(yù)算的核定權(quán)再次交給行政院，并簡(jiǎn)化了步驟和程序，將預(yù)算編制時(shí)間縮減為8個(gè)月。只不過，這次修訂的《預(yù)算法》尚未實(shí)施便隨著國(guó)民黨軍一起淡出了歷史舞臺(tái)。

（三）金融政策的崩潰與民國(guó)政權(quán)覆滅

在全面抗戰(zhàn)開始到1940年前夕，國(guó)民政府的通脹呈緩慢增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。當(dāng)時(shí)國(guó)民政府雖大幅增加法幣投入量，但主要通過公債的發(fā)行和接受國(guó)外貸款援助的方式彌補(bǔ)財(cái)政赤字，從而并未導(dǎo)致法幣發(fā)行投入的失控。另一方面，此間有近10.9億元的法幣從大后方流至淪陷區(qū)，而由于日本對(duì)淪陷區(qū)的經(jīng)濟(jì)封鎖，從淪陷區(qū)回流的法幣則很少，這樣就導(dǎo)致用來彌補(bǔ)赤字所增發(fā)的法幣有一半及以上退出了國(guó)統(tǒng)區(qū)市場(chǎng)流通，增發(fā)法幣對(duì)市場(chǎng)的影響也隨之減弱。還有一點(diǎn)，出于“傾全國(guó)之力”而抵抗侵略的廣大民意，促使國(guó)民政府的統(tǒng)治力與向心力空前高漲，這也導(dǎo)致以孔祥熙為首的財(cái)經(jīng)界主導(dǎo)者產(chǎn)生了“印發(fā)法幣填補(bǔ)空白省時(shí)省力”的錯(cuò)覺，對(duì)超發(fā)法幣的負(fù)面影響估計(jì)不足。1939年1月，財(cái)政部長(zhǎng)孔祥熙在國(guó)民黨五中全會(huì)上做財(cái)政報(bào)告，提出要將“合理”增發(fā)法幣作為戰(zhàn)時(shí)財(cái)政方針之一。

1940年以后，隨著淪陷區(qū)的擴(kuò)大和國(guó)民政府的內(nèi)遷，物價(jià)上漲愈發(fā)明顯，由于物資的不足和法幣、公債的大量增發(fā)，以及囤積倒賣之風(fēng)的盛行，通貨膨脹開始惡化。1940年，法幣的發(fā)行量達(dá)到了1939年增發(fā)總量的1.8倍，1941年比之1940年更是達(dá)到了2倍。隨著市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)中貨幣總量的增加，物價(jià)上漲已經(jīng)頗為明顯，曾作為執(zhí)行儲(chǔ)蓄手段職能而增發(fā)的貨幣亦被越來越多地投入流通領(lǐng)域，如泡沫崩碎一般的通貨膨脹緊隨而至。1942年后，物價(jià)上漲的逐漸失控對(duì)民生和戰(zhàn)時(shí)工業(yè)生產(chǎn)造成極大的破壞。

抗戰(zhàn)后期通貨膨脹爆發(fā)至失控的另一個(gè)重要原因是大發(fā)國(guó)難財(cái)?shù)募樯膛c資本家的囤積倒賣。通貨膨脹的惡化爆發(fā)不僅是日軍侵略燒搶的結(jié)果，更有受戰(zhàn)時(shí)大發(fā)國(guó)難財(cái)?shù)淖运叫睦眚?qū)使、毫無民族歸屬感的投機(jī)囤積商人和部分大資本家的“人禍”影響。而這一現(xiàn)象的出現(xiàn)又直接源于國(guó)民政府對(duì)中下層約束力的不足和黨內(nèi)向心力的減弱，這也是國(guó)民黨的最大弱點(diǎn)。

抗戰(zhàn)勝利后，國(guó)民政府作為國(guó)際承認(rèn)的合法政權(quán)，獲得了穩(wěn)定的政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)與民意支持，以政府信用為基礎(chǔ)的法幣，仍然作為通貨流于市場(chǎng)。遺憾的是，這一局面隨著內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)而快速反轉(zhuǎn)了。進(jìn)入1947年，隨著國(guó)民黨軍的節(jié)節(jié)敗退，法幣的暴跌和惡性通貨膨脹徹底爆發(fā)，國(guó)民政府的經(jīng)濟(jì)走到了全面崩潰的邊緣，無時(shí)不刻不在飛漲的物價(jià)成為民國(guó)末期最鮮明的時(shí)代特征：“窮苦的小民發(fā)愁的連淚都流不出來了！坐在辦公室的老實(shí)公務(wù)員都呆得一聲不響，即便有話，也是含著淚的。”①天津《大公報(bào)》，1948年6月25日。

為了挽救瀕臨崩潰的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，1948年8月19日，國(guó)民政府出臺(tái)金圓券改革方案，宣布以金圓券為本位幣，發(fā)行總限額為20億元，法幣300元折合金圓券1元。但是，此時(shí)的通貨膨脹已經(jīng)完全超出了國(guó)民政府的控制能力范圍，金圓券推行后濫發(fā)無度，國(guó)民政府對(duì)于物價(jià)上漲和通貨膨脹的控制已徹底無效，最終伴隨著軍事的失敗而退出中國(guó)近代歷史的舞臺(tái)。