主持人：近年來，地方債信息公開一直是社會各界關(guān)注的焦點，此次《辦法》的出臺可謂是“千呼萬喚始出來”。地方債信息公開有何意義？我國地方債信息公開現(xiàn)狀如何？

毛捷：此次出臺地方債信息公開辦法，我認為至少有以下三方面重要意義：

其一，規(guī)范地方債（包括債務(wù)和債券）信息公開的內(nèi)容和監(jiān)督機制，是進一步完善政府預(yù)算制度的必然要求。新《預(yù)算法》（2015年1月起）實施后，法律對地方政府債務(wù)作了嚴格界定，地方政府債務(wù)包括納入預(yù)算管理的一般債務(wù)和專項債務(wù)，地方政府通過融資平臺或其他方式舉借債務(wù)（又稱隱性債務(wù)）屬于違法違規(guī)舉債，不得計入地方政府債務(wù)。既然地方政府債務(wù)已經(jīng)納入政府預(yù)算管理，就應(yīng)該與政府預(yù)算其他內(nèi)容（例如一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算等）同等對待，各級政府應(yīng)在規(guī)定時間、按規(guī)定格式公開地方政府債務(wù)信息。

目前，地方政府債務(wù)信息主要來自以下兩類渠道：一類是全國層面的地方政府債務(wù)加總信息，主要由財政部公布。財政部網(wǎng)站里有一個專題欄目是 “地方債管理 ” （http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/），其中有一項內(nèi)容是“數(shù)據(jù)統(tǒng)計”。2015年、2016年和2017年主要提供一般債務(wù)和專項債務(wù)的年度數(shù)據(jù)，包括限額、余額、發(fā)行額和還本額等。2017年11月起，開始提供地方政府債務(wù)的月度數(shù)據(jù)。最近一次發(fā)布是2019年1月23日，發(fā)布了 “2018年地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況”。另一類是各地政府債務(wù)信息，2015年之后地方政府陸續(xù)公開上述信息，2017年以來，超過八成的市縣在公開政府預(yù)決算信息時公布地方政府債務(wù)相關(guān)信息。然而，地方政府債務(wù)信息的公開程度各地差異迥然。以寧波市和大連市為例，在上述兩市2017年政府決算報告中，寧波市詳細介紹了地方政府債務(wù)的舉借規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用和償還情況，而大連市僅介紹了地方政府債務(wù)的余額和限額情況。

上述數(shù)據(jù)為社會各界認識和理解我國地方政府債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險提供了重要信息，但還達不到習(xí)近平總書記在黨的十九大報告上提出 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”的要求。要達到上述要求，各級政府必須按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，全面規(guī)范地公開地方政府債務(wù)信息，加強預(yù)算層面對地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險的約束。這正是出臺《辦法》的主要目的，為我國各級政府依法公開地方政府債務(wù)信息提出范式要求，是我國預(yù)算制度深化改革的又一項重要舉措。

其二，地方政府債務(wù)信息的全面規(guī)范公開和監(jiān)督機制的完善，有助于防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，為打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)掃除障礙。風(fēng)險是一個中性詞，指可以估算出某一項投資活動可能產(chǎn)生的各類結(jié)果，以及出現(xiàn)每類結(jié)果的概率，在此基礎(chǔ)上，計算出該項投資活動的收益期望值（均值）和收益波動性（標(biāo)準(zhǔn)差），據(jù)此對投資風(fēng)險進行評估。地方政府債務(wù)主要是為各級政府的投資活動提供資金，要有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，前提條件是要能對地方政府債務(wù)產(chǎn)生的風(fēng)險進行準(zhǔn)確評估。這不僅需要地方政府債務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，而且對數(shù)據(jù)格式也有要求，數(shù)據(jù)規(guī)格不同會影響不同地區(qū)風(fēng)險的可比性。此次《辦法》的出臺，統(tǒng)一了地方政府債務(wù)信息的標(biāo)準(zhǔn)，并明確了公開地方政府債務(wù)信息的監(jiān)督機制，可以期待未來我國地方政府債務(wù)信息的質(zhì)量將進一步提高，有助于科學(xué)識別地方政府債務(wù)的微觀風(fēng)險和宏觀風(fēng)險、靜態(tài)風(fēng)險和動態(tài)風(fēng)險等，為有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險提供關(guān)鍵信息。

其三，要求縣級以上地方政府按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)公開政府債務(wù)信息，還有利于提高財政政策的透明度，讓社會各界更好地了解積極財政政策發(fā)揮作用的具體過程。2018年下半年以來，經(jīng)濟下行壓力增大，“穩(wěn)就業(yè)”“穩(wěn)外貿(mào)”“穩(wěn)投資”“穩(wěn)金融”“穩(wěn)外資”“穩(wěn)預(yù)期”要求各級政府一方面加大減稅降費力度，另一方面適度擴大公共支出規(guī)模，由此產(chǎn)生的收支缺口（財政赤字）體現(xiàn)了財政政策的積極性。地方政府舉債是填補上述收支缺口的重要方式，隨著各級政府全面規(guī)范公開地方政府債務(wù)信息，社會各界可以更及時地了解地方政府積極財政政策的“發(fā)力”時點和“用力”程度，并形成合理預(yù)期，為積極財政政策更充分地發(fā)揮作用創(chuàng)造有利條件。

刁偉濤：地方債在2015年納入預(yù)算之后，就屬于地方政府預(yù)決算信息的一個組成部分，因此按照《預(yù)算法》《政府信息公開條例》以及財政部的其他相關(guān)要求，地方債信息公開無疑構(gòu)成了預(yù)決算公開的重要組成部分，其公開對于保障公民知情權(quán)、制約行政機關(guān)自由裁量權(quán)、推動透明法制政府建設(shè)、推進國家治理能力現(xiàn)代化、改善政府服務(wù)功能等方面將會發(fā)揮重要作用。更為重要的是，由于我國地方政府存在預(yù)算軟約束、救助預(yù)期等問題，如果沒有一個外在的強力約束，往往會導(dǎo)致地方債務(wù)的規(guī)模擴張，而這個外在強力約束的重要組成部分就是債務(wù)信息公開制度。

近年來，我們地方債務(wù)的研究團隊也在一直關(guān)注地方債務(wù)信息的公開狀況，并組織了幾次集中的債務(wù)數(shù)據(jù)查找工作，根據(jù)一些前期成果和最新數(shù)據(jù)的初步整理，地方政府信息的主動公開狀況有明顯好轉(zhuǎn)，由2015年決算中的零星公開，到2017年的決算中，大致而言，所有的省級政府、90%的地級政府、80%的縣級政府都主動公開了其一般債務(wù)和專項債務(wù)的余額和限額等信息，可以說地方債務(wù)信息公開工作的推進取得明顯成效。

但是在這些成效背后，也有許多需要進一步完善提高的地方，比如上級政府對于下級政府的債務(wù)信息公開。2016年以后，財政部會在全國決算中公開分地區(qū)的債務(wù)信息，這個分地區(qū)指的是36個自發(fā)自還地方債券的省級政府，即31個省、自治區(qū)和直轄市，以及5個計劃單列市。因此，按照這個做法，省級政府也應(yīng)該公開分地區(qū)的債務(wù)信息，即下轄的地級政府和省直管縣的債務(wù)信息，地級政府也應(yīng)該公開下轄的縣級政府的債務(wù)信息。當(dāng)然，從2017年的決算公開信息來看，已經(jīng)有部分省級政府和地級政府公布了分地區(qū)的債務(wù)信息，但是數(shù)量并不多，大概估計，不到10%，同時有的也只是限額信息而沒有余額信息。

另外一個不足之處，是債務(wù)年末余額信息的公開時間問題，相當(dāng)數(shù)量的地方政府，是在決算中公開上一年年末的債務(wù)余額，而決算一般是在下半年才公開，因此一個年份結(jié)束之后，要等半年甚至更長時間才能知道上一年的債務(wù)余額，滯后較為嚴重，如果能在每年1-3月份的預(yù)算執(zhí)行報告中公開上一年的債務(wù)余額信息，無疑又是一個進步。

實際上，我個人的理解，在財政部發(fā)布的《辦法》中，已經(jīng)明確了上述問題并提出了要求，接下來就要看貫徹實施的情況了。

除了口服中藥湯劑外，進行耳周穴位注射，操作如下：患者取坐位，如單側(cè)耳鳴取患側(cè)耳門、聽宮、聽會及同側(cè)的翳風(fēng)；若為雙側(cè)耳鳴則取雙側(cè)耳門、聽宮、聽會及翳風(fēng)。用10ml注射器抽取藥物注射用燈盞花素（批號：20151203,規(guī)格：20mg,衡陽恒生制藥有限公司生產(chǎn)）20mg（用5ml滅菌注射用水稀釋），常規(guī)消毒耳門、聽宮、聽會、翳風(fēng)穴局部皮膚后，進針點選于該穴或其敏感痛點，得氣后，回抽無血，然后緩慢注入藥液，其中耳門、聽宮、聽會各注射1ml，翳風(fēng)穴注射2ml。起針后為防出血可用無菌棉球按壓片刻。穴位注射注射治療隔日一次，5次為1個療程，治療3個療程。

陳寶東：公開透明是現(xiàn)代財政制度的要求。而對于地方債信息公開的意義，我們結(jié)合此次出臺的 《辦法》，文件中指出“為依法規(guī)范地方政府債務(wù)管理，切實增強地方政府債務(wù)信息透明度，自覺接受監(jiān)督，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險”，從短期來看，債務(wù)信息公開是評測和有效防范地方債務(wù)風(fēng)險的有效手段；長期來看，在《預(yù)算法》賦予地方政府發(fā)行債務(wù)權(quán)利后，債務(wù)信息公開成為加強債務(wù)管理工作的必須環(huán)節(jié)。同時，債務(wù)信息公開有利于使地方政府接受社會各界的監(jiān)督，有利于建設(shè)陽光型的政府。

應(yīng)該說，自2008年地方債務(wù)問題引起政府和社會重視以后，對于地方債務(wù)規(guī)模到底是多少一直是一個難以回答的問題。觀察清華大學(xué)公布的近幾年的《中國市級政府財政透明度研究報告》，地方債務(wù)的信息公開雖然整體表現(xiàn)略有提升，但一直是公開程度最差的部分。再結(jié)合自身曾經(jīng)參與 《中國地方政府性債務(wù)透明度報告》的討論過程，2017年之前的地方債務(wù)信息公開處于較低的水平，2017年之后債務(wù)信息公開程度有了較明顯的提升，不過債務(wù)信息公開仍然以被動公開為主，即需要民眾申請公開相關(guān)債務(wù)數(shù)據(jù)。然而，即使有申請渠道，部分政府依舊沒有回應(yīng)，政府主動公開債務(wù)信息的水平仍然較低。

袁鐵芽：地方政府債務(wù)信息公開意義重大。宏觀層面，規(guī)范地方政府債務(wù)信息公開是建立現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求，有利于增強財政運行成本核算和控制意識，提升地方財政透明度和財政運行效益；微觀層面，規(guī)范地方政府債務(wù)信息公開有利于更好地引入社會監(jiān)督，強化對地方政府債務(wù)“借、用、還”的全過程監(jiān)督，確保將有限的新增債券資金切實用到基礎(chǔ)設(shè)施“補短板”等重點民生領(lǐng)域，并有助于準(zhǔn)確評價地方政府債務(wù)狀況和風(fēng)險水平，遏制地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴張，助力繼續(xù)打好防范和化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)。我國地方政府債務(wù)信息公開主要有三個渠道：一是隨年度預(yù)決算報告和年度預(yù)決算調(diào)整方案公開地方政府債務(wù)限額、新增債務(wù)限額和簡要使用情況等信息；二是隨地方政府債券發(fā)行公開本地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值和發(fā)債項目情況等基礎(chǔ)信息；三是隨地方政府性債務(wù)綜合報告定期公開限額、余額和相關(guān)風(fēng)險指標(biāo)。當(dāng)前，地方政府債務(wù)信息公開存在著信息披露內(nèi)容不全面、信息披露不及時、信息披露監(jiān)督機制不健全等突出問題亟需解決。

主持人：《辦法》要求遵循“誰制作、誰負責(zé)、誰公開”等原則，明確地方政府債務(wù)預(yù)決算信息公開、地方政府債券信息公開、強化信息公開監(jiān)督等要求。您認為督促各地落實《辦法》、推進地方政府債務(wù)信息“陽光化”可能存在哪些難點？

毛捷：第一個難點是區(qū)域差異。我在我最近發(fā)表的一篇論文《中國地方政府債務(wù)問題研究的現(xiàn)實基礎(chǔ)——制度變遷、統(tǒng)計方法與重要事實》中提到，我國地方政府債務(wù)問題的一個重要事實是區(qū)域異質(zhì)性。不同地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平存在差異，導(dǎo)致地方政府債務(wù)的資金來源和投向、過程管理和風(fēng)險防控等呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。落實地方政府債務(wù)信息公開，也避不開區(qū)域差異。東部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高，地方政府債務(wù)的治理體系比較完善、治理能力相對較強，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)公開地方政府債務(wù)相關(guān)信息和管理制度等，難度應(yīng)該不大。而在中西部和東北地區(qū)的某些市縣，政府信息化建設(shè)還沒跟上，要及時公開相關(guān)信息（尤其是公開未來數(shù)月債券發(fā)行信息等），可能存在一定難度。第二個難點是政績觀。2017年7月，在第五次全國金融工作會議上，習(xí)近平總書記圍繞防控地方政府債務(wù)風(fēng)險強調(diào)，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。習(xí)近平總書記首先提到政績觀，然后才是其他措施，可見正確的政績觀對于防控地方政府債務(wù)風(fēng)險何其重要。唯GDP或消極懶政等不正確的政績觀，都會嚴重干擾地方政府債務(wù)的管理工作，進而影響地方政府債務(wù)信息“陽光化”的推進。

刁偉濤：我個人體會，推進地方政府債務(wù)信息“陽光化”的一個難點在于，對于未納入財政部地方債務(wù)系統(tǒng)管理的債務(wù)是否公開、如何處理的問題。對于系統(tǒng)內(nèi)的債務(wù)數(shù)據(jù)，各級地方政府基本都能主動公開，但是就我們查找數(shù)據(jù)過程中所了解的情況來看，部分地方政府還存在系統(tǒng)外的債務(wù)，或者說未納入財政部地方債務(wù)系統(tǒng)管理的債務(wù)，這部分債務(wù)的規(guī)模也并不小，同時也應(yīng)該不是違法違規(guī)舉借的債務(wù)，因此部分地方政府也會主動公開。但是，在預(yù)決算報告中沒有提及系統(tǒng)外債務(wù)的地方政府不一定就是沒有系統(tǒng)外債務(wù)，能否在預(yù)決算公開的報告中，明確說明有無系統(tǒng)外債務(wù)？如果有，說明相關(guān)情況。

陳寶東：《辦法》其實已經(jīng)對很多問題進行了思考和論證，試圖最大程度保證其能順利實施，但在推進中可能需要思考評級機構(gòu)的獨立性問題。由于地方政府債務(wù)不僅要面對專業(yè)的投資者，還需要接受大眾的監(jiān)督，但他們往往還不具備專門的知識，提供經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)、財政預(yù)決算和債務(wù)信息可能并不能給大眾一個直觀的認識，因此，債務(wù)評級報告的結(jié)論可能是大眾更易接受的，這也對債務(wù)評級機構(gòu)的公正性和獨立性提出了更高的要求，要降低地方政府對評級機構(gòu)可能存在的干預(yù)行為。

除此之外，對地方債務(wù)信息公開是否需要指導(dǎo)性的信息公開模板，保證在不同層級政府、相同層級政府間公開獲取信息的一致性和可比較性，也需要額外關(guān)注。

袁鐵芽：做好地方政府債務(wù)信息公開需攻克的首要難題是如何調(diào)動地方政府的積極性，促使地方政府主動、及時、完整公開相關(guān)地方政府債務(wù)信息。地方政府債務(wù)信息 “陽光化”受影響最大的就是地方政府，一方面要求地方政府必須盡快轉(zhuǎn)變政績觀和發(fā)展觀，擺脫對超越財力可能、過度舉債謀發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展路徑的依賴，加快向高質(zhì)量發(fā)展模式轉(zhuǎn)變；另一方面要求地方政府學(xué)會過緊日子，“量力而行、盡力而為”，向內(nèi)挖潛增效，不斷提升財政資金的使用績效。這一轉(zhuǎn)變對地方政府的治理能力和治理水平提出了巨大挑戰(zhàn)，短期的沖擊顯而易見。此外，缺少規(guī)范的信息公開標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督和獎懲機制不明確等等也是制約地方政府債務(wù)信息公開的一些亟需解決的難點。

主持人：《辦法》提出，地方各級財政部門要將地方政府債務(wù)信息公開情況納入地方政府債務(wù)績效評價范圍，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用。您對此有何設(shè)計建議？

毛捷：首先，我認為《辦法》明確提出將地方政府債務(wù)信息公開情況納入地方政府債務(wù)績效評價范圍，非常必要。2018年9月出臺的 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確指出，要建立全過程預(yù)算績效管理鏈條，包括建立績效評估機制、強化績效目標(biāo)管理、做好績效運行監(jiān)控、開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用。將地方政府債務(wù)信息公開情況納入地方政府債務(wù)績效評價范圍，并加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，符合建立全過程預(yù)算績效管理鏈條的要求，為地方政府債務(wù)信息公開的制度化和深度化提供了激勵。其次，我個人有兩點建議：第一，在統(tǒng)一規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之外，是否可以考慮給各地公開地方政府債務(wù)信息保留一定的自由發(fā)揮空間。例如，有些地區(qū)對于地方政府債務(wù)積累了大量經(jīng)驗和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，有能力提供深度化的政府債務(wù)分析或評估報告。對于這些地區(qū)，不妨鼓勵其提供基于本地經(jīng)驗的地方政府債務(wù)補充信息，作為標(biāo)準(zhǔn)化信息的附件。這些先進地區(qū)提供的補充信息如果得到社會各界認同，會起到示范作用，鼓勵其他地區(qū)更深度地公開地方政府債務(wù)信息。第二，加強績效評價結(jié)果與新增債務(wù)年度限額 （包括提前下達限額的比例）和風(fēng)險預(yù)警評估等的關(guān)聯(lián)，鼓勵各地更好地公開地方政府債務(wù)信息，以更充分地利用地方政府債務(wù)促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。

陳寶東：對于地方各級財政部門的債務(wù)信息公開情況，應(yīng)該建立評價方案和獎懲制度，上一級政府可制定《XX省地方債務(wù)信息公開評價實施方案》，從債務(wù)公開公布時間、債務(wù)信息公開完整度、違法違規(guī)情形公開和處理情況、接受監(jiān)督詢問回應(yīng)的及時性和針對性、收到舉報次數(shù)等方面設(shè)計評價方案，年度評價從每年1月1日開始，3月底前完成，評價標(biāo)準(zhǔn)時點為上一年12月31日，評價時期為上一年度。半年評價從每年7月1日開始，9月底前完成，評價標(biāo)準(zhǔn)時點為當(dāng)年6月30日，評價時期為當(dāng)年上半年度。評價完成后，發(fā)布評價結(jié)果，編制評價分析報告。按照最終的評分在同級政府之間進行評比，表現(xiàn)差的部門需進行情況說明并接受重點監(jiān)督，如若下半年或下一年度情況仍未改觀，則需對相關(guān)責(zé)任人進行調(diào)任或處罰。

袁鐵芽：將地方政府債務(wù)信息公開情況納入地方政府債務(wù)績效評價范圍有利于進一步增強地方政府的認識，加快和規(guī)范地方政府債務(wù)信息公開工作的開展。對績效評價結(jié)果運用我認為可以從四方面著手：一是與年度新增地方政府債務(wù)限額分配掛鉤，對地方政府債務(wù)信息公開情況未達要求的地方按照一定比例扣減下年度新增債務(wù)限額，用于獎勵地方政府債務(wù)信息公開情況先進地區(qū)。二是與年度一般轉(zhuǎn)移支付和地方財政預(yù)算管理績效評價掛鉤，在年度對下一般性轉(zhuǎn)移支付資金中留出一定額度專項用于獎勵當(dāng)年度地方政府債務(wù)信息公開先進地區(qū)。三是與地方政府黨政主要負責(zé)人的提拔任用掛鉤，地方政府債務(wù)信息公開落后地區(qū)黨政主要負責(zé)人不得提拔重用。四是實行 “一票否決”制度，對虛假披露、選擇性披露等性質(zhì)極其惡劣的行為，實行“一票否決”，取消當(dāng)年度評先評優(yōu)資格，并對相關(guān)責(zé)任人嚴肅問責(zé)。