徐進 張明

內(nèi)容提要：改革開放以來，經(jīng)濟水平的飛速發(fā)展帶來了人們物質和精神需求的日益增長，也催生了對于基礎設施建設的大量需求，基礎設施建設也成為了衡量地方政府業(yè)績的重要指標之一，由于基礎設施的建設也給地方政府帶來了債務負擔、資金壓力，也造成了對財政改革的阻礙，如何處理好存量資產(chǎn)的問題十分關鍵。本文以案例的形式，著重研究PPP模式盤活存量資產(chǎn)的意義，梳理了PPP盤活存量資產(chǎn)主要舉措，認為應該加強相應的平臺建設、績效管理，并完善有關制度政策。

在黨的十九大報告中，習近平總書記指出：中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。基礎設施作為人民生活的基本保障，在人民追求美好生活的道路上有著至關重要的作用，在資源和預算有限的情況下，如何最大限度地利用所擁有的人力與物力資源來緩解政府性投資項目建設資金緊缺的壓力成為了政府亟需解決的問題之一。近年來國家陸續(xù)發(fā)布了重要政策文件，指導推動相關工作的順利開展。運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，作為PPP模式的一種重要應用，越發(fā)得到社會各界關注。

一、運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)可行性分析

（一）政策可行性

近年來，我國政府愈加關注國有存量資產(chǎn)管理松散、使用效率普遍不高的問題，陸續(xù)出臺了多部文件，指導地方運用合理模式，盤活存量資產(chǎn)，形成良性投資循環(huán)。如國發(fā)〔2014〕60號、財金〔2014〕112號、財金〔2014〕113號、國辦發(fā)〔2015〕42號、財政部財建〔2015〕號、發(fā)改投資〔2016〕2698號等等，尤其是國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產(chǎn)有關工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號），明確提出積極推廣PPP模式、加大盤活存量資產(chǎn)力度，形成良性投資循環(huán)，有利于拓寬基礎設施建設資金來源，減輕地方政府債務負擔；有利于化解民營企業(yè)融資能力不足問題，更好地吸引民間資本進入基礎設施領域，豐富民營企業(yè)投資方式；有利于吸引具有較強運營能力的社會資本，提高基礎設施項目運營效率，降低運營成本；有利于推進國有企業(yè)混合所有制改革，促進各種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展；有利于加快補齊基礎設施短板，推進供給側結構性改革。國家不斷出臺的各類文件，不僅肯定了運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)的重要意義，還從實施辦法、管理機制等各方面給出了具體建議，為運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)提供了明確支持、堅實保障及指導意見。

（二）經(jīng)濟可行性

首先是充足的項目儲備。改革開放以來，經(jīng)過長期投資建設，我國在能源、交通運輸、水利等基礎設施領域形成了大量優(yōu)質存量資產(chǎn)。但是截至目前，其中只有很小部分項目是通過PPP模式來運營的，這為運用PPP盤活存量資產(chǎn)提供了充足的項目來源。其次運用PPP盤活存量資產(chǎn)后，政府能夠獲得較好回報，有利于解決債務問題、破解融資困境。例如蘭州自來水項目中蘭州自來水公司出手前的資產(chǎn)評估值約為4.2億元，法國威立雅集團收購時出價17億元，項目成功實施后政府獲得了充足現(xiàn)金流。又如玉溪市江川區(qū)污水處理廠（廠網(wǎng)一體化）PPP項目采用TOT+BOT（移交-運營-移交，建設-運營-移交）模式并成功落地后，有效化解了地方政府存量債務3400余萬元，在一定程度上改善了當?shù)刎斦杖霠顩r。最后，盤活存量項目資源拓寬了社會資本的投資途徑。通過合理的結構設計，使得項目現(xiàn)金流能夠覆蓋投資人收益，且在未來增長可期的前提下，社會資本方是有足夠的參與積極性的，例如上述幾個案例中競標都非常激烈，充分說明了存量項目對于社會資本方的吸引力。

（三）技術可行性

現(xiàn)階段，在PPP模式盤活存量資產(chǎn)的先行實踐中，除了公共管理理念、法律、金融、稅務、市場、監(jiān)管等方面無法配套或匹配得不足外，還面臨著在估值、國有產(chǎn)權交易、存量債務處理、人員安置、稅收等現(xiàn)實難題。但經(jīng)過各方努力與創(chuàng)新，上述問題也得到了較為妥善的解決，出現(xiàn)了一部分運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)的成功案例，如南京城東、仙林污水處理PPP項目、合肥王小郢污水處理廠TOT項目、深圳大運中心ROT項目等等，從技術手段、實現(xiàn)路徑等方面為后續(xù)項目提供了很好的借鑒。另外，隨著各類制度的不斷完善，PPP的合作領域更加開放，ABS等新型手段愈加豐富，運用PPP模式盤活存量的方法和路徑必將日益豐富和多元化。

二、國內(nèi)外運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)的案例研究

（一）國內(nèi)項目研究（以榮成市固廢綜合處理與應用產(chǎn)業(yè)園PPP項目為例）

榮成市垃圾處理為填埋方式，僅有兩處填埋場，市內(nèi)產(chǎn)生的生活垃圾只能依靠現(xiàn)有自然環(huán)境。隨著榮成市城市化進程的全面加快，越來越多的城市生活垃圾與日益惡化的環(huán)境等伴隨而來，解決垃圾圍城問題迫在眉睫。為落實國家各項政策，滿足榮成市城市對固體廢棄物安全處置的需要，經(jīng)綜合規(guī)劃考慮，榮成市政府規(guī)劃建立榮成市固廢綜合處理與應用產(chǎn)業(yè)園，形成從源頭到終端治理的城市固體廢棄物系統(tǒng)化處理的新模式。項目總投資約20億元，分三期實施。

1.存量項目規(guī)模

存量項目累計資產(chǎn)3.9億元，包括生活垃圾衛(wèi)生填埋場、生活垃圾衛(wèi)生填埋場滲濾液處理、生活垃圾焚燒發(fā)電滲濾液處理、生活垃圾焚燒發(fā)電飛灰處理、生活垃圾焚燒發(fā)電爐渣處理（含新建）、生活垃圾焚燒發(fā)電循環(huán)水供熱（含新建）、沽河取水等子項，具備運營的條件，建設手續(xù)均完備，均為一期實施。

2.PPP運作模式

項目設計合作期限為28年（含建設期）。一期建設期為2015—2016年，二期工程2017—2020年，三期工程2021—2042年。

項目運作模式為BOT（建設-運營-移交）+TOT（轉讓-運營-移交）。榮成市城鄉(xiāng)建設局作為實施機構與中選社會資本簽訂《PPP項目合同》，社會資本方及其引進的第三方共同出資注冊成立項目公司（SPV）。項目公司負責配合政府方辦理建設過程中各項手續(xù)并承擔相應費用，以及本項目的投融資、建設、運營維護和移交工作。根據(jù)各子項情況，回報機制分別包括政府付費、可行性缺口補助及使用者付費等情形，獨立核算。存量部分自資產(chǎn)轉移手續(xù)完成后，第二年年末由榮成市財政開始逐年按季度支付補貼額。

3.盤活前后對比

（1）項目融資落實情況

項目公司自行融資，與浦發(fā)銀行達成融資意向，采用PPP項目收費權質押的形式進行貸款。貸款周期為12年。融資貸款于2016年9月份已經(jīng)發(fā)放。

（2）項目實施進程

目前已經(jīng)有垃圾焚燒發(fā)電飛灰項目、垃圾焚燒發(fā)電滲濾液項目、生活垃圾衛(wèi)生填埋場項目、生活垃圾衛(wèi)生填埋場滲濾液處理項目、生活垃圾焚燒發(fā)電低溫循環(huán)水供熱項目、沽河供水項目、科普館項目、生活垃圾焚燒發(fā)電項目共8個子項目投入使用。

生活垃圾衛(wèi)生填埋場滲濾液處理項目在進行升級改造，目前改造完畢，投入試運行。生活垃圾焚燒發(fā)電項目也在進行升級改造，預計年底投入使用。產(chǎn)業(yè)園配套項目正在建設中，預計年底投入使用。爐渣處理與應用項目正在做前期準備工作，預計9月底前開展設計工作，年底前投入使用。

4.項目總結與啟示

（1）盤活存量資產(chǎn)，有效化解地方債務

社會合作投資人具有運營管理經(jīng)驗和投資融資能力，通過PPP模式合作，能夠降低地方政府的財政負擔，拓寬項目融資渠道，能夠為榮成市基礎設施建設提供更多的資金來源。本項目中存量資產(chǎn)約3.9億元，通過TOT的運作模式，項目公司直接獲取邊界條件明確、商業(yè)模式清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定的優(yōu)質存量資產(chǎn)，如生活垃圾衛(wèi)生填埋場項目、生活垃圾衛(wèi)生填埋場滲濾液處理項目、生活垃圾焚燒發(fā)電滲濾液處理項目。

采用TOT模式，目前已由項目公司完成10058萬元的項目存量資產(chǎn)購買，直接化解地方債務10058萬元，回收資金可繼續(xù)用于新的基礎設施和公用事業(yè)建設，實現(xiàn)良性循環(huán)。既極大地緩解了政府債務壓力，又發(fā)揮了社會資本方的技術管理優(yōu)勢。本項目兼顧固廢處理與公共產(chǎn)品產(chǎn)出服務的協(xié)調(diào)發(fā)展，解決了附近居民供熱需求。同時本項目在不影響生態(tài)環(huán)境的基礎上解決了榮成市固廢處理的急迫需求。

（2）小結

項目作為榮成市較早實施PPP模式的項目，對其他類似項目的建設運營具有良好的示范意義。有利于轉變政府職能，充分發(fā)揮社會資本的建設運營經(jīng)驗及融資能力。

（二）國外項目研究（以澳洲聯(lián)邦PPP項目為例）

1.環(huán)境分析

2008年澳洲聯(lián)邦政府通過INFRASTRUCTURE AUSTRALIA ACT 2008法案，并成立了IA（Infrastructure Australia）部門。該部門主要負責統(tǒng)一和協(xié)調(diào)全國的PPP項目管理。各州和領地的道路和交通領域也相繼出臺了系列指南和技術性指導方案，并在全國各政府部門推廣。各政府部門每年要按期向澳大利亞聯(lián)邦政府委員會（Council of Australian Governments）就全國基礎設施的建設情況做匯報總結。這一舉措確保了全國開展的基礎設施建設與國家、地方發(fā)展戰(zhàn)略緊密地結合起來。澳大利亞國家機構從政策、法規(guī)和技術等不同層面管理PPP項目，同時賦予各州政府一定的司法靈活性。截至目前，澳洲總計開展PPP項目130多個（含不同階段項目），其中維多利亞州、昆士蘭州和西南威爾士PPP項目總金額分別列居前三位，甚至有個別高校（Murdoch University、Edith Cowan University）也嘗試以PPP模式進行開發(fā)和建設。

澳大利亞的PPP項目涉及醫(yī)療、法庭、監(jiān)獄、教育、水務、體育場館、保障住房、單身公寓、科研中心、鐵路、公路、停車場等不同的細分市場領域。絕大多數(shù)的PPP項目金額在5千萬美金以上，合同期限從 15年［Ballarat North（and Creswick）Water Reclamation Scheme]到 40年（RailCorp NewElectric Suburban Rail Carriages）不等。澳洲本土四大銀行（ANZ，Commonwealth，NAB，Westpac）在國內(nèi) PPP 項目融資市場上也占據(jù)了50%以上的市場份額。澳洲政府也與日本、加拿大、菲律賓、印尼等東南亞國家開展著廣泛的PPP項目與技術合作。

2.案例分析-澳大利亞阿德萊德水務項目

案例背景：項目于1994年11月開始資格審核，1995年10月聯(lián)合水務公司中標。聯(lián)合水務公司（社會資本方）接手并負責管理、運營和維護南澳大利亞阿德萊德地區(qū)的既有供水及污水處理廠、水網(wǎng)和污水管網(wǎng)。

參與方：社會資本方—聯(lián)合水務公司。公共部門方—南澳大利亞水務公司，負責獲取收入、管理客戶關系、管理集水區(qū)與制定服務標準，對基礎設施擁有所有權并控制資本支出。

項目管理：資產(chǎn)管理計劃由聯(lián)合水務與南澳大利亞水務公司協(xié)商制定，包含1年期、5年期和25年期，最后由南澳大利亞水務公司驗證計劃的可行性并對其進行調(diào)整。

項目成果：（a）聯(lián)合水務公司通過編制年度資產(chǎn)管理計劃、引入費率合同、創(chuàng)新污泥處理措施等方式，不僅在合同履行方面出色，指標完成率超過90%，而且該項目的成果也促使聯(lián)合污水公司將業(yè)務擴展到維多利亞州和新西蘭等地。（b）在經(jīng)濟效益等方面，該項目通過PPP模式為南澳大利亞水務公司節(jié)省了約2億美金的成本，另由于采用工程采購與建設管理方法進行工程建設，為國家節(jié)省了近4300萬美元的資金。（c）社會效益方面，項目引入了第三方質量控制體系和環(huán)境管理體系，建立了世界級的研發(fā)中心，改進了污水處理技術。

案例總結：此項目有強烈的市場需求和穩(wěn)定的現(xiàn)金流入是PPP項目成功的前提，而公共部門對項目實施狀況賞罰分明，亦使得私營部門有較強動力把項目做大做強。成功之處在于責任明晰、利益分配均勻、風險控制得當。雖然各個PPP的管理模式有區(qū)別，不同項目也面臨不同的困難，但總體看，成功的PPP都有強烈的市場需求和相對穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，公共與私營部門責任清晰、私人部門在PPP中能獲取相當?shù)睦麧櫥蜓a償，在項目實施過程中有成熟的應對方案等共性。

3.澳大利亞PPP模式的特點及啟示

一是既統(tǒng)一又相對獨立的PPP項目管理結構。2008年金融危機以后，澳大利亞聯(lián)邦政府通過法案在（COAG）組織架構下正式成立IA，來對各個州和領地的基礎設施PPP項目進行整體管理。所以澳大利亞的PPP項目管理分兩個層級，即各州和領地組成的聯(lián)合政府間的管理與協(xié)調(diào)，以及各個州自身對PPP項目的管理。以PPP項目最早且成熟的維多利亞州為例，其早在2000年時就制定并推出了針對本州PPP項目的政策和指南（Partnerships Victoria Policy and Guidelines）。隨著2008年澳洲聯(lián)邦基礎設施管理部門IA（Infrastructure Australia）的設立，上述文件被一個全國性的政策指南（National PPP Policy and Guidelines）所替代。鑒于六個州具有獨立的立法權，所以州政府在PPP項目管理上通過COAG（Council of Australian Governments）來取得整體上的一致和協(xié)同，但涉及地方PPP項目具體問題時，州政府又保持著一定的司法靈活性，從而保持了統(tǒng)一和獨立之間的協(xié)調(diào)。

二是聯(lián)邦政府發(fā)展戰(zhàn)略下的項目整體優(yōu)先選擇。澳大利亞聯(lián)邦政府將國家未來重點基礎設施建設劃分為七個主題，分別為：全國貨運網(wǎng)絡、城市交通、城市和區(qū)域水務、能源、國家寬帶網(wǎng)絡、國際港口與土著社群。IA與聯(lián)邦各州、領地政府共同成立國家PPP論壇以及相應的工作組，共同探討未來的PPP國家立法和發(fā)展趨勢，并接受州政府、領地與社會機構的項目申報。在收到項目申報后，IA將依據(jù)不同的方面將項目劃分為不同的優(yōu)先級別予以相應的推薦（分Early Stage、Real Potential、Threshold、Ready to Proceed四個等級），并定期更新和公示。主要的依據(jù)有項目與國家和州政府重大發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃之間的協(xié)同程度、項目對國家重大基礎設施瓶頸的緩解程度、項目本身的成本與經(jīng)濟效益系列指標（BCR）等。獲得最高級別政府推薦的項目可以在稅務機構注冊登記為“基礎設施建設指定企業(yè)單位”，獲得無須COT和SBT測試的稅收減免等優(yōu)惠措施（例如以十年期國債的利率對企業(yè)損益進行未來稅收減免或結轉）。

國家統(tǒng)一的項目審批、申報接口、統(tǒng)一的評審標準和公開透明的信息化建設，使得整個澳大利亞PPP市場在國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和州政府重要戰(zhàn)略指引下得到了有效的推廣和發(fā)展；政府提供財政和稅收等扶持性措施，使得PPP項目對社會資本的吸引力增加，并實現(xiàn)了市場資源的有效配置。

三是完善的項目實際操作指南與信息管理體系。在項目執(zhí)行層面，各個主要州政府在財政部下都設立了相應的PPP管理工作部門，建立了完善的管理流程及相應的實踐操作指導手冊來管理和指導PPP項目的實施。

IA聯(lián)合州政府（Infrastructure Australia）就先后出臺了一系列的文件和指南來指導項目的管理和實施。其中包括國家 PPP政策概述（National PPP Policy Framework）、國家 PPP指導總則（National PPP Guidelines Overview）等政策性總體指導說明、招標分析指南（Procurement Options Analysis）、項目實操指南（Practitioners Guide）、社會性基礎設施商業(yè)規(guī)范（Commercial Principles for Social Infrastructure）、公共項目指標對比分析指南（Public Sector Comparator Guidance）、PPP項目貼現(xiàn)利率選擇方法論（Discount Rate Methodology）、司法規(guī)定（Jurisdictional Requirements）、經(jīng)濟性基礎設施商業(yè)規(guī)范（Commercial Principles for Economic Infrastructure）、風險分配指南（Risk Allocation Guidance）、合同管理指南（Contract Management Guidance）等一系列文件。這些指南和文件從項目框架設計、法律法規(guī)、項目運作流程、具體問題的方法論選擇和管理指標體系等方面對PPP項目管理進行了全面的歸納總結，為各政府管理機構提供了大力的支持和幫助，從而保障了項目管理的科學性和有效性。

三、運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)的意義

（一）對于財政改革的重要意義

黨的十九大報告指出，“中國已經(jīng)進入中國特色社會主義的新時代，中國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。加快推動財政改革、建立現(xiàn)代財政制度，讓財政真正成為國家治理的基礎和重要支柱，可以更好地促進不平衡不充分發(fā)展問題的解決。因此十九大報告中對財政改革提出了如下要求：加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。

從報告中可以看出財政改革的重點領域仍然在央地財政關系、預算、稅制三大方面。在央地財政關系方面，報告中提出財力協(xié)調(diào)，其核心最終還是要尋求地方政府財力和支出責任之間的匹配，積極推廣PPP模式，加大存量基礎設施盤活力度、形成良性投資循環(huán)，有利于拓寬基礎設施建設資金來源，更好地吸引民間資本進入基礎設施領域，有利于提高基礎設施項目運營效率，降低運營成本，進而很好地平衡政府財力和支出責任。同時也有助于優(yōu)化轉移支付結構，進一步提高轉移支付的效率。

在預算管理方面，預算管理制度改革要求增強預算的約束力，提高預算效率。財政支出的走向體現(xiàn)公共政策目標的要求，民生領域的短板在很大程度上需要財政助力，而財政資源是稀缺的，成功運用PPP模式盤活存量，有助于解決這個問題，這就給預算編制以及預算管理提供了較好的彈性，能夠有效推動財政資源被配置到最需要配置的民生短板領域，有助于優(yōu)化政府的預算管理、資產(chǎn)管理。

在稅收制度改革層面，現(xiàn)階段開展PPP模式盤活存量工作，涉及到增值稅、土地增值稅、印花稅、契稅、所得稅、流轉稅等稅種，目前來看稅費成本較高、稅收配套政策也不盡完善，因此隨著國家大力推動PPP模式轉化存量資產(chǎn)且成功案例的不斷增多，能夠從實踐層面為相關領域稅收制度的改革完善提供支撐和現(xiàn)實依據(jù)。

（二）對化解地方債務的意義

政府要解決資金來源問題，一是增稅，二是獲取上級政府更多的轉移收入，三是舉債。由于稅收收入遵循法定原則，并不能隨意增加，增稅不現(xiàn)實；而上級政府的轉移收入與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展系數(shù)相關，且要受制于上級政府的宏觀調(diào)控目標，獲得多少轉移收入并不能由地方政府決定。因此，舉債成了地方政府的必然選擇。但是1994年頒布的《預算法》明確規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！逼扔诘胤浇?jīng)濟發(fā)展的需要，各地政府在政府融資方面“修暗渠”，通過融資平臺方式變相進行融資。地方政府投融資平臺是地方政府通過財政撥款或注入土地、股權等方式建立的。地方政府投融資平臺與地方政府之間密切的關系，導致了一旦投融資平臺無法償清債務，最終將會由地方政府來承擔的問題。投融資平臺的債務來自于企業(yè)的直接或擔保債務，而且從宏觀角度分析，一旦投融資平臺經(jīng)營失敗，地方政府必將承擔平臺公司所有的債務，并由政府直接償還。而政府債務規(guī)模必須與當時經(jīng)濟發(fā)展水平、財政支出和財政收入水平相匹配，地方政府通過平臺公司進行大量超出其自身負擔能力的融資將最終導致地方政府無力償還債務的情形，地方政府性債務由此產(chǎn)生了惡性循環(huán)。

同時，巨額的地方政府性債務以及地方政府償還債務的財力疲軟對其信用產(chǎn)生了嚴重影響，地方政府的擔?；虺兄Z并未被納入政府預算收支，但卻是一種隱性的預算外開支或責任；其次，地方政府通過各種形式的欠款、掛賬和擔保產(chǎn)生了巨額的非顯性債務。由于各級政府間償債職責不清、事權界限不明，一旦累計的債務風險超過地方財政的承受能力，勢必逐級向上轉嫁償債風險，直接危及中央財政安全。因此，地方政府急需一種新的模式，在緩解所面臨的債務風險的同時，繼續(xù)推動公共基礎設施的建設，滿足更多的民生需求。

從本質上來講，PPP模式本身就是在賦予地方政府發(fā)債權之外的又一條重要融資渠道，運用PPP這一利器，一定程度上改變了政府建設項目單一財政投資主體的問題，通過吸引盤活社會資本存量在客觀上起到了減輕地方政府財政壓力、分散化解地方政府債務風險、拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道的效果。運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，選擇的標的主要包括已經(jīng)建成的存量項目以及需要改擴建的項目，針對不同形態(tài)的基礎設施項目可以選擇不同的PPP模式，如對已建成存量項目，可考慮選擇TOT模式，將已建成的基礎設施或其運營權轉讓給私人部門，政府將轉讓所得化解原來債務；而對于改擴建項目，則可以通過ROT、BOT+TOT等形式，化解原來的債務和防范未來發(fā)生的債務。同時，由于PPP以風險最優(yōu)分配原則為核心，可以充分利用政府和企業(yè)之間的比較優(yōu)勢，將不同風險獨立分配給能以最小成本、最有效管理它的一方，從而事先提高項目收益的目標。項目市場收益的提高，有利于防范存量債務風險和新增債務風險。

總體來講，成功運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，可以實現(xiàn)政府跨期資金調(diào)度，改變政府的收入支出現(xiàn)金流，緩解當期支出壓力，有利于降低當期財政風險；同時還能夠提升效率和項目收益，有效防范存量債務風險和新增債務風險。

（三）提高資產(chǎn)管理績效層面

經(jīng)過長期投資建設，我國在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量存量資產(chǎn)。但是資產(chǎn)來源和資產(chǎn)結構的復雜、政府運營和管理的缺乏、管理模式的粗放等原因，直接導致巨額的國有資產(chǎn)分散于行政事業(yè)單位，處于所有者“虛位”、管理者“缺位”和占用者“越位”的管理狀態(tài)，造成大量資產(chǎn)的閑置浪費，國有資產(chǎn)的綜合效益難以發(fā)揮，制約了經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

通過PPP模式盤活存量資產(chǎn)，一方面可以加快資金的流動，另一方面注入社會資本方專業(yè)的管理和經(jīng)營技能，使公共資源達到“物有所值”。這樣不僅能夠全面提高存量資產(chǎn)使用效益，還有利于提高基礎設施項目運營效率，降低運營成本，從而加快補齊基礎設施短板，推進供給側結構性改革。

此外，運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，可以建立形成相對完善的績效考核體系，提升產(chǎn)品服務水平。引入社會資本能夠推進政府現(xiàn)有的績效考核體系的完善，增加結果導向的績效考核指標，這也促使地方政府關注項目的后續(xù)進展以發(fā)揮項目的最大效益。而對于社會資本而言，在規(guī)范的政策制度下，由于社會資本參與建設或經(jīng)營公共項目的機會取決于自身的競爭力，在合作過程中還要受到政府的規(guī)制，社會資本出于自身利益的考慮必然想方設法提高服務質量，以維持合作伙伴的地位，因此，消費者將享受到更優(yōu)質的產(chǎn)品和服務。

四、運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)的政策建議

（一）加強平臺建設

當前，我國的PPP正處于發(fā)展初期。國務院及相關部委出臺了一些規(guī)范PPP的文件，為PPP模式的發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。但是整體來說，我國社會資本在參與公共服務領域方面還剛剛起步。另外，我國現(xiàn)有的存量資產(chǎn)體量大、范圍廣，對其進行數(shù)據(jù)采集儲存、權益交易流轉以及管理監(jiān)督的需求是客觀存在的，為了更好地發(fā)揮PPP模式盤活存量資產(chǎn)的作用，有必要從以下三個方面進行平臺建設：

1.數(shù)據(jù)平臺

我國現(xiàn)有的存量資產(chǎn)體量大、覆蓋范圍廣，且分散在全國各個公共部門內(nèi)。如何統(tǒng)一管理各地政府轄內(nèi)的存量資產(chǎn)并有效地傳遞存量資產(chǎn)信息是推行PPP模式必須考慮的問題。

現(xiàn)有平臺如財政部設立的PPP綜合信息平臺系統(tǒng)目前已經(jīng)實現(xiàn)信息的填報、審核、查詢、統(tǒng)計和分析等，通過為合作各方提供大數(shù)據(jù)服務，強化示范項目規(guī)范性督導，加大項目信息披露力度，拓寬公眾監(jiān)督渠道和手段。在現(xiàn)有基礎上，應大力加強統(tǒng)籌整合和共享共用，統(tǒng)籌構建一體化整合平臺、共享共用數(shù)據(jù)、協(xié)同聯(lián)動系統(tǒng)，推進解決互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務協(xié)同難的問題。構建全國一體化的數(shù)據(jù)平臺（匯集數(shù)據(jù)、流轉、監(jiān)督、管理等）中心以及各地分中心，形成存儲數(shù)據(jù)、交換數(shù)據(jù)、共享數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)的核心樞紐，系統(tǒng)性打破信息孤島，有力促進存量資產(chǎn)信息化整合，為PPP模式創(chuàng)新和強化在存量資產(chǎn)領域奠定基礎。顯著提升宏觀調(diào)控科學化、政府治理精準化、公共服務便捷化、基礎設施集約化水平，總體滿足存量資產(chǎn)在PPP模式中創(chuàng)新需要和社會公眾服務期望。

2.資產(chǎn)流轉平臺

PPP項目往往具有資金需求規(guī)模大、公益性較強、收益率較低、投資周期與回報周期長、投資回報相對安全等特點，在合理的設計與架構下，具有流轉性。PPP資產(chǎn)流轉平臺的建立，能夠為PPP項目中的社會資本提供進入、退出或流轉的可能，也為新的社會資本進入存量項目提供了通道，從而保持社會資本積極參與PPP項目的動力和活力，是對PPP項目從發(fā)起、融資、建設、運營到退出整個生態(tài)鏈的充實和完善，有助于構建PPP事業(yè)的長效發(fā)展機制，也符合中央關于“供給側改革”“盤活存量”的政策導向。

目前財政部PPP中心分別與天津金融資產(chǎn)交易所和上海聯(lián)合產(chǎn)權交易所建立PPP項目資產(chǎn)交易管理平臺，引導PPP市場創(chuàng)新與規(guī)范并舉，“希望從資產(chǎn)交易和管理端口入手，探索市場基礎能力建設、資產(chǎn)流動性、價格發(fā)現(xiàn)和退出機制等?！边@在交易渠道方面給PPP項目注入了一定的活力和動力，也在一定程度上給PPP項目規(guī)避了風險。

現(xiàn)階段，建議以上述兩個PPP資產(chǎn)交易管理平臺作為典型，探索如何有效解決交易流轉對PPP各參與方合作穩(wěn)定性的影響，以及PPP類資產(chǎn)非標化程度高對交易行為的影響，探索適合流轉的項目類型以及流轉辦法，逐步建立共享、開放、透明、高效的PPP資產(chǎn)交流平臺，在此基礎上由點帶面，在全國推廣。

3.監(jiān)督平臺

PPP存量項目涉及眾多利益主體，不同主體在項目監(jiān)管動機上可能會存在一定差異。而對于PPP存量項目監(jiān)管，地方性法規(guī)未明確規(guī)定各方的監(jiān)管責任及相關法律后果，致使項目監(jiān)管成為空中樓閣，因此監(jiān)督平臺的建設勢在必行。監(jiān)督平臺應該是一個跨部門、跨地區(qū)的協(xié)同監(jiān)督治理系統(tǒng)，能夠支撐協(xié)同監(jiān)督治理新格局，滿足跨部門、跨地區(qū)綜合調(diào)控、協(xié)同治理、一體服務需要，在支撐存量資產(chǎn)的運作創(chuàng)新上取得突破性進展。

與此同時，還要對PPP存量項目落實和監(jiān)管承擔主體責任，開展項目全生命周期管理。合理引入社會資源對項目進行監(jiān)督，廣泛聽取社會公眾、社會資本和有關部門意見，及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，接受公眾、媒體等社會力量監(jiān)督。

（二）科學實施績效管理

項目績效評價針對的是從整個項目的開始到項目結束的全過程，針對的是全程參與人員，而在PPP項目中涉及的利益相關方主要是政府部門、私營部門和公眾三大類，由于政府部門、私營部門和公眾對PPP項目績效的關注點不同，因此PPP項目的績效指標與純粹的社會資本投資建設項目和一般政府投資項目有很大區(qū)別。因此如何培養(yǎng)一個良好的績效管理環(huán)境也是值得探索的問題之一，該問題可從以下三個方面進行考慮：

1.推動績效評價法律制度的設立

在現(xiàn)有的體制中，對PPP項目進行績效評價主要是依靠財政部門發(fā)布的相關文件作為參考依據(jù)，如財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號），國家發(fā)展改革委關于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知（發(fā)改投資〔2016〕2231號），《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，這些文件不具備法律效應，沒有法律制度的約束，PPP項目的績效評價效果就得不到保證。因此政府應該推動與績效評價相關的法律法規(guī)出臺。

2.設立PPP存量資產(chǎn)項目獨立評價機構

目前PPP項目績效評價的主體一般是財政部門或發(fā)改委下設的評審中心或評審委員會，這些部門通常還需要承擔除績效評價以外的其他工作職責，并且這些部門缺乏績效評價的專業(yè)性。另外，由于這些部門依附于政府主管部門參與項目，而存量資產(chǎn)又處在各級政府的管轄內(nèi)，其獨立性相對較弱。對于PPP存量資產(chǎn)項目而言，績效評估人員穩(wěn)定性和專業(yè)性要求較高，因此建立一個獨立評價機構能夠提高對PPP存量資產(chǎn)項目評價的效率。

3.建立項目全生命周期績效考核體系

從項目的初期至項目最終完成，應形成一個整體的績效考核體系，其中項目立項階段應主要關注項目特性指標，項目招投標和項目特許權授予階段需關注項目投入指標，項目建設階段應關注項目過程指標，項目運營階段和移交階段則應重視項目結果、影響指標。完整的評價指標體系不僅包括指標框架，還應包括指標權重及評價標準，甚至還可以考慮加入一些扣款條款來加強績效體系的約束性，最后根據(jù)設立的績效考核標準，驗收PPP存量資產(chǎn)項目的完工效果，并根據(jù)績效考核標準進行付費。

4.注重PPP盤活存量項目績效管理特殊性

由于存量資產(chǎn)轉型為PPP模式的原因不一、資產(chǎn)原存在形式和狀況差異較大，存量資產(chǎn)轉型、打包為PPP項目或者與新建項目共同打包為PPP項目（簡稱“兩類項目”）的績效管理應該與其他PPP項目的績效管理有所不同，需要重點關注兩類項目涉及存量資產(chǎn)打包為PPP項目的產(chǎn)出效果和預期效益，是否真正實現(xiàn)資產(chǎn)盤活，提升了公共資金使用效率、化解了地方債務。為此，建議建立兩類項目全生命周期績效預算管理機制，科學實施績效管理，如：

（1）在績效目標設置上，要考慮增加存量資產(chǎn)盤活對提升公共資金使用效率、化解地方債務的目標考核。為此，涉及存量資產(chǎn)轉型、打包為PPP的項目需要建立多維度的、可量化的績效目標。

（2）在預算申報、審批和撥付過程中，申報單位要認真分析存量資產(chǎn)預計或實際收回投資對預算資金安排的影響，科學申報預算，財政部門要結合PPP項目實施方案、PPP合同及預算申報資料開展審查和資金撥付工作。

（3）項目執(zhí)行中，要開展兩類PPP項目存量資產(chǎn)盤活前后的效率分析和對比、化解地方債務的效果分析，并圍繞上述內(nèi)容設置績效評價指標，根據(jù)績效評價結果支付費用。

（4）項目移交結束，要開展項目整體后評價，重點對存量資產(chǎn)打包、轉型為PPP項目的目標實現(xiàn)情況、執(zhí)行效果進行深度分析，為政府完善存量資產(chǎn)管理制度提供依據(jù)，也為今后存量資產(chǎn)打包、轉型為PPP項目提供經(jīng)驗總結和案例研究。

（三）優(yōu)化宣傳導向

1.加大事前宣傳力度

在中國推廣PPP模式，初期要消滅潛在合作方對于PPP模式的誤區(qū)，這就需要政府加強對PPP模式的宣傳與推廣，認真做好培訓工作，以利于形成良好的市場與社會氛圍。從國際經(jīng)驗看，宣傳、培訓作為PPP協(xié)調(diào)管理機構一項重要職責，對PPP模式的普及和推廣起到了重要的推動作用，政府應重點做好以下工作：一是要抓緊開展全方位、多層次的培訓。要使財政部門和企業(yè)的相關人員熟悉PPP的運作模式與管理要點，更好地在實踐中運用PPP模式。二是要加強社會輿論引導，通過廣泛的媒體宣傳，增進政府、社會與市場主體共識，提高公眾對PPP模式的認可度。各級地方財政部門要充分利用報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡等渠道，繼續(xù)以多種形式組織開展宣傳工作。

2.結合數(shù)據(jù)平臺擴大社會效應

通過建立PPP存量項目數(shù)據(jù)平臺，規(guī)范PPP存量項目的信息來源，形成一個官方的PPP存量項目報告口徑，降低信息的不對稱性和信息獲取的門檻，有助于消除推廣PPP模式的信息傳達障礙，同時通過共享數(shù)據(jù)平臺，引入社會監(jiān)督方，加強公眾的參與度，從而加強PPP模式的社會效應。

3.注重盤活效果與滿意度宣傳

在地方政府盤活存量資產(chǎn)或者通過采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)的過程中，建議認真貫徹國家相關政策法規(guī)要求，優(yōu)先關注存量資產(chǎn)所代表的公共服務屬性，政府方在盤活存量資產(chǎn)、引入社會資本方的同時，應該把項目今后形成的公共產(chǎn)出物的建設及提升標準、運營服務質量要求、運營服務效率與人民群眾對于存量資產(chǎn)相關的公共服務關注度及滿意度相結合，并以此作為宣傳的重點向社會公眾進行宣傳、公示。

4.做好典型案例示范

各級地方財政部門要在詳細調(diào)查的基礎上對存量項目進行全面梳理，盡快篩選出合適的項目先行先試，發(fā)掘優(yōu)秀存量資產(chǎn)轉PPP示范項目，以示范項目的運營經(jīng)驗及運營模式為導向，進行推廣、宣傳。同時在操作過程中，積累經(jīng)驗，盡快提煉和形成相對統(tǒng)一的范例，積累數(shù)據(jù)，并且通過在數(shù)據(jù)平臺上進行示范帶頭項目情況的公示，逐步形成PPP盤活存量資產(chǎn)領域的可借鑒案例庫，促進良性競爭風氣的形成，從而對各級地方政府PPP推廣運用工作給予支撐和借鑒。

（四）健全政策扶持體系

政府在PPP模式中是不可或缺的角色，PPP模式天然具有較強的政策性，政策導向、政策支持是能否有效運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)的先決條件。建議從以下幾個方面健全政策扶持體系：

1.完善國有資產(chǎn)統(tǒng)計口徑，厘清存量資產(chǎn)狀態(tài)

由于PPP模式盤活存量資產(chǎn)的基礎在于存量資產(chǎn)的界定，因此規(guī)范存量資產(chǎn)的統(tǒng)一口徑十分重要，政府應出臺相關政策或相應的指導意見來幫助健全存量資產(chǎn)的數(shù)據(jù)庫，摸清現(xiàn)有存量資產(chǎn)的現(xiàn)狀、管理及運營情況，為相關項目的開展提供政策支持。

2.完善國有資產(chǎn)管理辦法

對于PPP模式盤活存量資產(chǎn)而言，存量資產(chǎn)的管理和項目資金的管理是兩個重頭戲。因此國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門，應根據(jù)經(jīng)濟形勢和發(fā)展需求，在徹底摸清國有公共存量資產(chǎn)的現(xiàn)狀和問題的基礎上，完善和細化國有資產(chǎn)管理辦法，加強對使用部門的監(jiān)督，建立績效考核機制和問責機制，讓國有存量資產(chǎn)首先在現(xiàn)有使用者、經(jīng)營管理者手中“盤活”，提高使用效率。

3.出臺各項鼓勵政策

歷史遺留問題導致運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)的推行困難重重，這也打壓了很多社會資本投資的積極性，因此對于選擇采用PPP模式盤活國有存量資產(chǎn)的社會資本，政府除了加強財承能力評估的監(jiān)管外，應在相關的審批流程、涉及的稅收等方面，給予相應的政策鼓勵和扶持。此外，政府可研究出臺“以獎代補”措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為PPP項目，對符合條件的項目按照化債規(guī)模的一定比例給予獎勵，著力化解地方政府存量債務，提升項目運作的規(guī)范性和科學性。

4.分門別類、循序推進

鑒于我國的國有資產(chǎn)形態(tài)豐富、涉及領域較廣，因此，對國有存量資產(chǎn)的“盤活”，應分門別類、循序推進。現(xiàn)階段建議先針對基礎設施和公共服務領域，對那些不善管理、不懂經(jīng)營、利用效率低下、產(chǎn)出低下、貢獻微弱甚至給財政造成較大負擔的單位或部門，制訂強制性整改措施，建立績效考核機制和問責機制，并制訂一系列對資產(chǎn)經(jīng)營者具有較強約束力的措施。

5.多渠道探索盤活國有存量資產(chǎn)的模式

除私有化這一與社會主義制度相悖的措施外，建議政府有關機構和部門，不僅限于與社會資本合作模式，可以多渠道探索盤活國有存量資產(chǎn)的模式，例如某省市盤活存量資產(chǎn)的政策措施，就包括積極利用存量資產(chǎn)招商，盤活存量引進增量，采取引資擴股、引技轉型、騰籠換鳥、靠大聯(lián)強、以企引企、劣汰優(yōu)進等多項措施，把盤活閑置廠房、存量土地資源、效益低下企業(yè)等作為招商引資的有效載體，研究出臺有利優(yōu)質項目整合存量資產(chǎn)、出租利用存量廠房的相關政策。

6.盤活土地資源

2004年3月，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（71號令），要求從2004年8月31日起，所有經(jīng)營性的土地一律都要公開競價出讓，各地不得再以歷史遺留問題為由進行協(xié)議出讓。同時要求此后發(fā)展商須及時繳納土地出讓金，兩年不開發(fā)政府可收回土地（俗稱“831大限”）。土地作為組成國有資產(chǎn)的主要資源，國土資源管理部門應在71號令的統(tǒng)領下，制訂新的土地政策，尤其是目前PPP項目普遍面臨的用地供給方式。例如某市在盤活存量資產(chǎn)的方案中，提出國土資源部門應盡快組織制定新的節(jié)地標準體系和相關標準規(guī)范，探索先出租后出讓、縮短出讓年限等新的出讓方式，實行工業(yè)用地分期考核監(jiān)管，約定宗地應達到的畝均投資、畝均產(chǎn)出、畝均稅收等節(jié)約集約用地指標，以及企業(yè)達不到投入產(chǎn)出標準應退出用地的要求和條件；實行定期評估考核制度，每3年評估考核一次宗地的節(jié)約集約用地指標落實情況；對評估考核不達標的企業(yè)，根據(jù)分期考核監(jiān)管協(xié)議實行約定監(jiān)管，追究企業(yè)違約責任，引導閑置低效工業(yè)用地有序退出，全面提高土地利用效率。

7.探索盤活存量資產(chǎn)和化解存量債務的有機融合

在盤活存量資產(chǎn)的同時，應有效化解政府存量債務。例如2017年6月22日云南省人民政府辦公廳發(fā)布的《云南省通過政府和社會資本合作模式化解存量政府性債務實施方案》（云政辦發(fā)〔2017〕70號）采用PPP模式的存量政府性債務項目，納入PPP項目庫，并與政府債務管理系統(tǒng)進行對接，實現(xiàn)項目在PPP項目庫和政府債務信息數(shù)據(jù)庫的“兩庫鎖定”。