郝治中

內容提要：美麗鄉(xiāng)村建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的具體實踐。推進美麗鄉(xiāng)村建設，對于決勝脫貧攻堅、建設村民富、生態(tài)美、生活美、鄉(xiāng)風美的美麗鄉(xiāng)村，具有重大的戰(zhàn)略意義。美麗鄉(xiāng)村建設作為一項長期的系統(tǒng)工程，涉及面廣，內容復雜，不可能一蹴而就、畢其功于一役，需鍥而不舍，久久為功。如何充分發(fā)揮財政職能，助推美麗鄉(xiāng)村建設，是當前基層財政部門面臨的一項重要任務。

美麗鄉(xiāng)村建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的具體實踐。推進美麗鄉(xiāng)村建設，對于決勝脫貧攻堅、建設村民富、生態(tài)美、生活美、鄉(xiāng)風美的美麗鄉(xiāng)村，具有重大的戰(zhàn)略意義。如何充分發(fā)揮財政職能，助推美麗鄉(xiāng)村建設，是當前基層財政部門面臨的一項重要任務。近期，筆者就此進行專題調研，本文擬對當前美麗鄉(xiāng)村建設面臨的問題及對策進行粗淺的探討。

一、基層財政部門支持美麗鄉(xiāng)村建設的主要做法

近幾年來，湖北省襄陽市襄城區(qū)財政部門主動作為，積極謀劃，堅持把美麗鄉(xiāng)村建設作為財政支出的優(yōu)先保障領域，全力支持美麗鄉(xiāng)村補短板強弱項建設。

（一）通過本級安排加大投入

在區(qū)財力緊張的情況下，持續(xù)加大投入力度，支持美麗鄉(xiāng)村建設。近三年來，全區(qū)投入4.1億元，重點支持村莊規(guī)劃、村組道路硬化、農村生活垃圾治理、農村“廁所革命”、農村生活污水治理、村莊綠化、村莊亮化、公交城鄉(xiāng)一體化等方面建設。

發(fā)揮財政資金引導作用。近三年區(qū)財政投資1.1億元，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用，引導社會資本投資3.8億元，重點支持白云人家、肖沖、姚庵等村連片建設美麗鄉(xiāng)村。

著力培育扶持主導產(chǎn)業(yè)。按照“多中選好、好中選優(yōu)”的原則，對美麗鄉(xiāng)村建設項目資金實行競爭性分配。2018年，籌資358萬元扶持文江蔬菜種植專業(yè)合作社、沁心園農業(yè)合作社等新型農業(yè)經(jīng)營主體適度規(guī)模經(jīng)營，為美麗鄉(xiāng)村建設提供產(chǎn)業(yè)支撐。

（二）通過立項爭資加大投入

加強與上級財政部門的對接和信息溝通，準確掌握相關政策和支持重點，科學編制和謀劃一批重點項目，爭取上級更多的支持。在該區(qū)不屬于省管縣財政體制、不便于爭取項目資金的情況下，該區(qū)主動作為，積極向上爭資，2019年省財政廳分配該區(qū)1個美麗鄉(xiāng)村建設試點村名額，目前尹集鄉(xiāng)肖沖村已納入全省美麗鄉(xiāng)村建設試點村扶持范圍，省財政對每個試點村安排獎補資金200萬元。

2019年1至8月，該區(qū)累計向上爭取涉農項目資金7415萬元，申請政府債券2.4億元，用于農村公路、水利補短板、廁所革命、鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理和普通教育基礎設施建設。

（三）通過統(tǒng)籌整合加大投入

為增強保障能力，除保基本運轉、民生保障、應急救災、惠農補貼等“四保”資金以外的財政涉農資金，包括涉農項目及非農項目（如經(jīng)濟建設、社會發(fā)展等）、上級安排及本級安排、當年安排及結轉資金（跨年度資金）、存量資金及增量資金，均納入統(tǒng)籌整合范圍，做到應統(tǒng)盡統(tǒng)。在完成國家、省、市設立的約束性任務后，實行“大專項+任務清單”管理模式，統(tǒng)籌使用資金。

對照中央及省級層面安排用于鄉(xiāng)村建設的43項資金，經(jīng)過全面梳理，目前該區(qū)可用于統(tǒng)籌整合的鄉(xiāng)村建設項目資金共17項。本著“真整合、整得盡、用得了、不違規(guī)”的原則，加大實質性整合力度，對性質相同、用途相近的涉農財政資金進行統(tǒng)籌整合，提高統(tǒng)籌整合鄉(xiāng)村建設項目資金的深度和質量，提高財政資金使用效益，為美麗鄉(xiāng)村補短板強弱項建設和鄉(xiāng)村振興奠定基礎。2019年全區(qū)統(tǒng)籌整合鄉(xiāng)村建設項目資金2533.13萬元，重點聚焦于美麗鄉(xiāng)村補短板、強弱項建設，突出村莊規(guī)劃、道路硬化、垃圾治理、“廁所革命”、污水治理、村莊綠化、村莊亮化等建設任務，資金分配向省市區(qū)確定的美麗鄉(xiāng)村示范村、整治村傾斜，形成“示范創(chuàng)建村確定到哪里、項目和服務就跟進到哪里”合力推進的格局。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村建設項目資金集中投放、連片建設、綜合示范的統(tǒng)籌效應，集中力量辦大事。

建立競爭性分配機制。按照“多中選好、好中選優(yōu)”的原則，對美麗鄉(xiāng)村建設項目資金實行競爭性分配，實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

通過實施村莊環(huán)境整治、治理農村污水、修建農村公廁、安裝太陽能路燈、開展農村垃圾收集處理、統(tǒng)籌推進村旁路旁綠化植樹等鄉(xiāng)村建設項目，村容村貌持續(xù)改善，初步實現(xiàn)村莊道路硬化、衛(wèi)生凈化、村莊綠化、路燈亮化、環(huán)境美化，有效改善了農民生產(chǎn)生活條件，提升了農民群眾的幸福感、獲得感和安全感。

二、推進美麗鄉(xiāng)村建設面臨的問題

美麗鄉(xiāng)村建設作為一項長期的系統(tǒng)工程，涉及面廣，內容復雜，不可能一蹴而就、畢其功于一役，需鍥而不舍，久久為功。經(jīng)過近幾年的實踐，該區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設取得明顯成效，但也面臨一些困難和問題，主要表現(xiàn)為：

（一）涉農轉移支付?？钶^少

受財政體制制約，上級財政對該區(qū)安排涉農項目資金額度較小。由于該區(qū)是中心城區(qū)，沒有土地出讓收益和基金收入，除本級財政投入外，可調劑用于美麗鄉(xiāng)村建設的資金較少，該區(qū)開展美麗鄉(xiāng)村建設的資金來源有待拓寬。

（二）統(tǒng)籌整合項目資金不多

由于該區(qū)不是省管縣財政體制，難以享受農業(yè)大縣的諸多優(yōu)惠政策。目前中央及省級層面安排用于鄉(xiāng)村建設項目資金共43項，經(jīng)過梳理，目前全區(qū)可用于統(tǒng)籌整合的鄉(xiāng)村建設項目資金僅17項，且項目資金額度較小，僅為2533.13萬元，可統(tǒng)籌用于美麗鄉(xiāng)村建設的資金相對不足。

（三）申請政府債券空間不大

2019年上級安排該區(qū)新增債券2.4億元，目前已全部用于農村廁所革命、漢江堤防工程和鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理等項目，可調劑用于改善鄉(xiāng)村基礎設施建設的資金相對不足。

（四）地方財政可用財力不足

美麗鄉(xiāng)村建設資金需求量大，目前該區(qū)財力除主要用于“保工資、保運轉、保民生”之外，能用于支持美麗鄉(xiāng)村建設的資金非常有限。項目資金安排與村級需求存在較大差距。各建設點均感到資金壓力大，只好有多少錢辦多少事，部分鄉(xiāng)村推進美麗鄉(xiāng)村建設顯得力不從心。據(jù)筆者調查，部分美麗鄉(xiāng)村建設示范村干群反映：由于農村公共基礎設施建設相對薄弱，長期投入不足，村民急盼完善農村公共基礎設施，改善生產(chǎn)生活條件，但建設資金來源只有區(qū)財政部門每年對每個示范村撥付扶持資金100萬元，且最長幫扶年限僅為三年，個別示范村僅幫扶一年，100萬至300萬元的扶持資金對建設美麗鄉(xiāng)村而言，只是杯水車薪，難以有效改善村莊人居環(huán)境。

（五）美麗鄉(xiāng)村建設不夠均衡

由于財力有限，為做好示范引領，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設美麗鄉(xiāng)村首先從經(jīng)濟基礎較好的村開始實施，將資金、項目、人力等向示范村傾斜，而對經(jīng)濟實力較弱的村則不夠重視，支持力度不夠。

（六）鄉(xiāng)村建設缺乏產(chǎn)業(yè)支撐

當前部分鄉(xiāng)村在美麗鄉(xiāng)村建設中過于依賴財政投入引導，但財政投入畢竟較為有限，由于部分鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不夠精準，缺乏強勁、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)支撐。許多村集體經(jīng)濟較為薄弱，建設資金匱乏，導致美麗鄉(xiāng)村建設進度較為緩慢，項目實施效果不夠理想。此外，美麗鄉(xiāng)村建設不是建畢就萬事大吉，更需后期運行維護和不斷完善，推動美麗鄉(xiāng)村建設常態(tài)化。若缺乏相應的產(chǎn)業(yè)帶動，后續(xù)運行維護財力不足，村莊綠化凈化等工作難以正常運行，留不住參觀人員，游客高興而來、掃興而歸，村民難以依托產(chǎn)業(yè)致富。

（七）農民參與意識有待提升

美麗鄉(xiāng)村建設任務艱巨，從道路交通狀況看，部分村莊斷頭路較多，基礎設施建設水平較低。從產(chǎn)業(yè)結構看，第三產(chǎn)業(yè)缺乏。部分群眾習慣于“等、靠、要”，認為美麗鄉(xiāng)村建設是政府的事，村民不愿主動參與，本應作為主體的村民成了“觀察員”“評論員”，農民群眾參與美麗鄉(xiāng)村建設的積極性有待提高。

三、加快推進美麗鄉(xiāng)村建設的對策措施

（一）形成齊抓共管工作合力

成立統(tǒng)籌整合鄉(xiāng)村建設項目資金工作領導小組，由區(qū)長任組長，分管農業(yè)的副書記、分管副區(qū)長任副組長，相關部門為成員的統(tǒng)籌整合鄉(xiāng)村建設項目資金領導小組。領導小組下設辦公室，抽調一定數(shù)量業(yè)務精通、責任心強的工作人員，從事此項工作。建立協(xié)調機制，領導小組定期召開鄉(xiāng)村建設項目資金整合改革協(xié)調會議，通報資金整合工作進展情況，對在資金整合工作中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，及時采取措施予以解決。把美麗鄉(xiāng)村建設作為考核基層干部的重要內容，建立有效的考核機制，強化責任擔當。加強學習培訓，提高基層干部組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的能力，助推美麗鄉(xiāng)村建設。

（二）增加涉農資金分配額度

近年來，盡管該區(qū)加大跑部進廳的力度，積極立項爭資，但由于該區(qū)不是省管縣財政體制，在一定程度上制約了省財政對該區(qū)項目資金分配的額度。為此，懇請上級財政在涉農項目資金分配上給予適當傾斜，扶持該區(qū)解決美麗鄉(xiāng)村建設資金不足的問題。

（三）全額返還土地出讓收益

基于美麗鄉(xiāng)村建設涉及面廣、所需資金量大的實際，懇請市級對該區(qū)一鄉(xiāng)兩鎮(zhèn)（尹集鄉(xiāng)、歐廟鎮(zhèn)、臥龍鎮(zhèn)）等重點區(qū)域的土地出讓收益予以全額返還，扶持該區(qū)改善鄉(xiāng)村基礎設施建設，著力推進以城帶鄉(xiāng)、以工哺農，走城鄉(xiāng)互動、工農互促的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展之路。

（四）規(guī)范鄉(xiāng)村建設資金監(jiān)管

一是健全考核機制。建立健全統(tǒng)籌整合鄉(xiāng)村建設項目資金管理使用制度和績效考核機制，確保統(tǒng)籌整合資金安全運行、高效使用。按立項申報、預算、評審、招標、施工程序進行分類管理要求，對納入整合的項目，由相關單位提出項目建設內容、資金需求計劃報區(qū)統(tǒng)籌使用工作領導小組相關領導簽批后實施。工程實施結束后，由項目涉及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）進行初驗，區(qū)統(tǒng)籌整合辦公室根據(jù)責任單位匯總提交的驗收申請，會同相關部門或第三方進行整合項目的驗收。

二是加強績效管理。把美麗鄉(xiāng)村建設領域的所有財政資金納入績效管理范疇，強化相關政策和支出項目預算的事前評估、事中監(jiān)控、事后評價，將績效評價結果與下一年度預算安排掛鉤，增強正向激勵作用。聚焦美麗鄉(xiāng)村建設，加強動態(tài)監(jiān)測分析，提高預算執(zhí)行效能。

三是嚴格督辦檢查。由區(qū)政府政務督查室、區(qū)財政局對統(tǒng)籌項目資金使用情況定期督辦檢查，區(qū)紀委監(jiān)委和審計部門依法加強監(jiān)督。堅持“五個不得”和“五個防止”，即：統(tǒng)籌資金不得用于樓堂館所建設，不得用于城市基礎設施建設，不得用于村組干部報酬和村辦公經(jīng)費，不得用于發(fā)放津補貼，不得用于補充部門公用經(jīng)費不足；防止平均用力造成資金再度分散，防止只重基礎設施等硬件投入、忽視公共服務等軟件建設，防止大拆大建，防止場院道路、水渠堰塘過度硬化，防止搞形象工程，建大亭子、大牌坊、大公園、大廣場、大草坪、大門樓，大量使用名貴樹種，確保依法、依規(guī)、依程序開展統(tǒng)籌整合。

四是強化監(jiān)督問責。按照“誰申報項目、誰確定項目、誰核實項目、誰使用資金、誰承擔資金監(jiān)管主體責任”的原則，落實不同級次和部門之間的監(jiān)管責任，建立實時監(jiān)控、信息公開和問責機制，確保美麗鄉(xiāng)村建設資金不被擠占、截留和挪用。

（五）加快構建多元投入格局

美麗鄉(xiāng)村建設僅靠財政投入遠遠不夠，需發(fā)揮財政資金引導作用，通過PPP、以獎代補、政府購買服務等方式，引導金融資本和社會資本參與美麗鄉(xiāng)村建設，培育一批美麗鄉(xiāng)村建設典型示范。

一是發(fā)揮群眾主體作用。堅持“政府引導、農民主體、社會參與”的管理機制，著力完善村規(guī)民約，發(fā)揮村規(guī)民約在美麗鄉(xiāng)村建設中的作用，增強農民主人翁意識，調動他們投身美麗鄉(xiāng)村建設的積極性，不能形成干部干、群眾看的被動局面，切實提高實施效果。建立民主議事機制，注重完善民情懇談和評議協(xié)商機制，通過走訪、問卷的方式，把村級發(fā)展規(guī)劃、公共設施建設等群眾關心的事項逐一列出，廣泛征求村民意見和建議，將美麗鄉(xiāng)村建什么、怎么建、怎么管交給村級組織和村民。在美麗鄉(xiāng)村建設項目選擇上，本著量力而行、盡力而為的原則，綜合考慮財政及村級承受能力，擇優(yōu)選擇絕大多數(shù)村民最關心、最迫切、受益最直接的基礎設施項目開展建設，比如先從農村垃圾、污水和廁所改造等農村人居環(huán)境整治入手，改變農村臟亂差現(xiàn)象。堅持因村制宜，統(tǒng)籌考慮，突出重點，循序漸進，圍繞宜居、宜業(yè)、宜游等建設內容，有序推進村道硬化、村莊綠化、垃圾處理、污水治理、衛(wèi)生改廁、水渠清理和庭院整治，打造各具特色的村落，改善農村人居環(huán)境，彰顯美麗鄉(xiāng)村魅力。

二是引導社會資本參與。通過召開招商會和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)座談會等方式，引導有實力的企業(yè)、個體老板和農村在外創(chuàng)業(yè)成功人士參與投資建設。對農村垃圾清運等公共服務項目，可借鑒城市居民繳納物業(yè)費的作法，在做好農村垃圾清運服務的同時，適量對農戶收取衛(wèi)生保潔費，確保農村公共服務可持續(xù)運行。

三是培育壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。加大新型職業(yè)農民培訓力度，不斷提升新型職業(yè)農民綜合素質和生產(chǎn)技能，培育和造就一批新型職業(yè)農民，使其成為美麗鄉(xiāng)村建設的參與者、建設者和受益者。著力培育農家樂、鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代農業(yè)、民宿和農村電子商務等新業(yè)態(tài)，讓農業(yè)就地增值、農民就近增收。建設沿路、沿線、沿景區(qū)的美麗鄉(xiāng)村線路，把美麗鄉(xiāng)村的生態(tài)優(yōu)勢轉化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，培育產(chǎn)業(yè)造血功能，形成良性互動，持續(xù)發(fā)展。讓游客在喝茶、吃飯、垂釣、棋牌等娛樂活動之余，觀賞人文景點，盡可能讓游客吃得開心、玩得盡興，壯大村級集體經(jīng)濟。

（六）做好科學規(guī)劃設計工作

建設美麗鄉(xiāng)村，應堅持先規(guī)劃后建設，規(guī)劃設計與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合，合理設定年度任務和工作重點，分年實施，分年投入，一張藍圖繪到底、一年接著一年干，確保規(guī)劃落地，穩(wěn)妥推進美麗鄉(xiāng)村建設。結合當?shù)氐馁Y源稟賦，積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)，形成輻射帶動，切忌生搬硬套、出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象。遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善生產(chǎn)生活條件，慎砍樹、禁挖山、不填湖、少拆房，防止“千村一面”，讓村民望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁。