蔣星亮

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 ?內(nèi)控管理 ?信息化

以互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等為代表的先進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)深刻影響著人們的思想和行為，傳統(tǒng)管理模式受到挑戰(zhàn)，信息技術(shù)既是構(gòu)成行政事業(yè)單位運(yùn)營環(huán)境的一個(gè)要素，也是內(nèi)控管理可以利用的工具和手段。通過內(nèi)控管理信息化，既能實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理與其他各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理的最佳融合，也能降低單位的預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)、提高財(cái)政資金的使用效益、有利于規(guī)范其資產(chǎn)管理，還能提高政府行政管理的執(zhí)行力和公信力，因此，信息化是行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理的落實(shí)著力點(diǎn)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控的簡述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序等一系列手段，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)部控制是一個(gè)長期而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涵蓋制定制度、執(zhí)行活動、評價(jià)與監(jiān)督等，但終極目標(biāo)是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效、合理保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果，以具體控制活動來實(shí)現(xiàn)規(guī)范內(nèi)部管理、防控化解風(fēng)險(xiǎn)、提高管理水平等目標(biāo)。

“內(nèi)控信息化”與“信息化內(nèi)控”的含義：內(nèi)控信息化是將內(nèi)控的理念、控制流程、控制方法等要素，通過信息技術(shù)固化到信息系統(tǒng)中，來實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理的系統(tǒng)化與常態(tài)化;而信息化內(nèi)控是指通過各項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了信息化方式管理來防控各類風(fēng)險(xiǎn)。二者既有區(qū)別又有聯(lián)系，只有兩者推進(jìn)應(yīng)用到一定程度并實(shí)現(xiàn)有效銜接后，內(nèi)部控制方可達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

二、內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和存在的問題

目前，我國行政事業(yè)單位開展內(nèi)控管理工作是一個(gè)熱門話題，2014年以來，從各單位內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施情況來看，不斷推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)和制度完善，推動內(nèi)部控制理念與措施實(shí)施，使各單位提高了內(nèi)部控制水平。但這個(gè)過程是長期而又復(fù)雜的，在推進(jìn)過程中并伴隨著許多風(fēng)險(xiǎn)，因而要充分考慮評估內(nèi)部控制對管理現(xiàn)有業(yè)務(wù)的信息化可能帶來的影響和沖擊。有的防控措施與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)帶有主觀性，有的業(yè)務(wù)活動缺乏流程特性，對是否發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的評判沒有客觀標(biāo)準(zhǔn)，影響了內(nèi)控信息化的實(shí)現(xiàn)。

內(nèi)控還處于理論研究和實(shí)踐探索的初期，內(nèi)控到底是什么，仍然眾說紛紜。內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位推進(jìn)過程中，很多單位由于缺乏對內(nèi)控知識的充分了解，將內(nèi)控管理誤讀為：內(nèi)控就是寫制度、做流程圖和做手冊，內(nèi)控報(bào)告的分?jǐn)?shù)越高就說明內(nèi)控做得越好、風(fēng)險(xiǎn)越低，都通過了歷次審計(jì)就是內(nèi)控做得好，內(nèi)控信息化就是簡單模式的網(wǎng)上報(bào)銷和預(yù)算核減。還有許多單位領(lǐng)導(dǎo)層抱著無所謂的態(tài)度，既沒有內(nèi)控意識，也沒有落實(shí)良好的內(nèi)控環(huán)境，寫的內(nèi)控制度只是為應(yīng)付檢查，單位的內(nèi)控意識非常淡薄。

2015年財(cái)政部制定發(fā)布實(shí)施《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》以來，雖然許多單位已經(jīng)積極推進(jìn)了內(nèi)控建設(shè)，由于內(nèi)控制度的針對性不強(qiáng)，寫的內(nèi)控制度就是通用制度，對單位管理層沒有任何的觸動感，內(nèi)控制度就成了一種形式制度，在單位內(nèi)部沒有完全落地實(shí)施，也未達(dá)到內(nèi)控的真正目標(biāo)。由于內(nèi)控落地實(shí)施的正確抓手沒有找到，在開展實(shí)際內(nèi)控工作中只偏重機(jī)制的建設(shè)和環(huán)境的塑造，而內(nèi)控建設(shè)的核心實(shí)際是業(yè)務(wù)層面的活動控制的落地實(shí)施，否則內(nèi)部控制將成為“空中樓閣”。因此，內(nèi)控的活動控制的落地實(shí)施做得不夠，影響了內(nèi)部控制建設(shè)效果，然而，內(nèi)控的活動控制的落地實(shí)施必須依賴信息化落地。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控管理通過信息技術(shù)的途徑，解決了內(nèi)控管理落地的瓶頸

各單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了信息化方式管理的基礎(chǔ)上，利用信息技術(shù)優(yōu)化和整合內(nèi)控的活動控制，利用信息系統(tǒng)間的集成性，將內(nèi)部控制活動融入單位經(jīng)濟(jì)活動管理和業(yè)務(wù)流程中，消除或減少人為操縱的因素，保護(hù)信息安全，進(jìn)而提高內(nèi)部控制體系建設(shè)的效率和效果，達(dá)到內(nèi)控管理信息化的目標(biāo)。

（一）“信息化”助力內(nèi)控管理落地實(shí)施

1、是行為風(fēng)險(xiǎn)通過信息技術(shù)發(fā)力來防控

運(yùn)用安全管理系統(tǒng)的報(bào)警機(jī)制和監(jiān)控手段，在信息系統(tǒng)的安全管理中部署桌面阻斷和監(jiān)控陌生外接設(shè)備違規(guī)接入，特別是阻斷涉密介質(zhì)違規(guī)接入，安全管理系統(tǒng)自動監(jiān)控并報(bào)警 “禁止非法接入”行為提示，安全信息系統(tǒng)自動防控行為風(fēng)險(xiǎn)。

2、是流程風(fēng)險(xiǎn)通過計(jì)算機(jī)程序固化業(yè)務(wù)流程來防控

目前單位防控流程風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)部控制比較顯性的實(shí)現(xiàn)方式，但在設(shè)定流程業(yè)務(wù)規(guī)則、細(xì)化流程、識別風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、阻斷風(fēng)險(xiǎn)等控制方面還有所欠缺做得不夠完善。在做出對現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行改造的決策的同時(shí)，關(guān)鍵要考慮內(nèi)控信息化與業(yè)務(wù)信息化之間的融合性，提高識別風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)控預(yù)警的能力，并著力加快推進(jìn)內(nèi)控系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的融合銜接、數(shù)據(jù)共享、相互約束控制，形成業(yè)務(wù)整體管理鏈條，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)智能化和自動化的內(nèi)部控制。

3、是通過信息化平臺實(shí)現(xiàn)了內(nèi)控管理與業(yè)務(wù)管理的融合銜接

要著力開發(fā)專門的內(nèi)控信息系統(tǒng)，依據(jù)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)的流程和具體方法，在信息系統(tǒng)中固化流程，將設(shè)定目標(biāo)、識別風(fēng)險(xiǎn)事件、評估風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)、評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)、做出結(jié)果報(bào)告并發(fā)布等一攬子工作流程全部在信息系統(tǒng)中程序化;通過業(yè)務(wù)系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)與內(nèi)控系統(tǒng)的融合銜接，真正意義上實(shí)現(xiàn)了單位整體管理的聯(lián)動和制約。內(nèi)控系統(tǒng)過程透明化，主動報(bào)告和發(fā)布內(nèi)控情況，營造內(nèi)控管理的濃厚氛圍，內(nèi)控系統(tǒng)自動報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)警示，無形中強(qiáng)化了整個(gè)單位的內(nèi)控意識。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)控管理信息化，實(shí)現(xiàn)了“機(jī)控”替代“人控”

內(nèi)控制度真正落地與實(shí)施必須依靠內(nèi)控信息化的落地，事先在內(nèi)控系統(tǒng)中約定制衡和分類分級要求，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理自動約束、過程透明、明確責(zé)任、工作標(biāo)準(zhǔn)化，這可以規(guī)避直接違規(guī)和降低腐敗，有效提升防范化解和處置各類風(fēng)險(xiǎn)。

1、內(nèi)控管理約束自動化

從約束自動化方面著手，凡單位業(yè)務(wù)層面的可量化的活動控制規(guī)則，通通定制嵌入內(nèi)控信息系統(tǒng)，用“機(jī)控”替代“人控”，直接規(guī)避違規(guī)。

（1）預(yù)算業(yè)務(wù)控制規(guī)則包括編制、審批、執(zhí)行、決算與評價(jià)等預(yù)算管控規(guī)則，關(guān)鍵是要制定細(xì)化預(yù)算編輯、支出范圍和余額管控等規(guī)則量化嵌入內(nèi)控系統(tǒng);

（2）收支業(yè)務(wù)管控規(guī)則包括收入、支出和債務(wù)等業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、定點(diǎn)、附件、審批要求和歸口等管控規(guī)則量化嵌入內(nèi)控系統(tǒng);

（3）政府采購業(yè)務(wù)管控規(guī)則包括采購方式、分拆采購、采購單價(jià)、招標(biāo)書、采購代理和采購代表等采購活動管控的規(guī)則量化嵌入內(nèi)控系統(tǒng);

（4）資產(chǎn)控制規(guī)則包括對貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資等資產(chǎn)管控的分類、過程、盤點(diǎn)和處置等內(nèi)控活動量化嵌入內(nèi)控系統(tǒng);

（5）建設(shè)項(xiàng)目控制規(guī)則包括項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、概預(yù)算、招標(biāo)、項(xiàng)目資金和工程價(jià)款的支付、工程變更、項(xiàng)目記錄、竣工決算等管控規(guī)則量化嵌入內(nèi)控系統(tǒng);

（6）合同控制規(guī)則包括崗位設(shè)置、授權(quán)審批、格式合同、合同訂立、合同履行、合同登記、合同糾紛等管控量化嵌入內(nèi)控系統(tǒng);

2、內(nèi)控管理過程透明化

對單位內(nèi)控管理的全生命周期形成透明化縱向管理鏈條，全過程關(guān)聯(lián)銜接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，解決內(nèi)控管理過程中的“信息孤島”現(xiàn)象，信息系統(tǒng)自動形成各種記錄臺賬。

3、內(nèi)控管理責(zé)任明確化

通過內(nèi)控系統(tǒng)預(yù)設(shè)的崗位職責(zé)，授權(quán)范圍等規(guī)則已經(jīng)約束和控制了審批過程中的權(quán)利和責(zé)任，對業(yè)務(wù)活動過程中的認(rèn)領(lǐng)責(zé)任和追責(zé)問效規(guī)則量化嵌入內(nèi)控系統(tǒng)。

4、內(nèi)控管理工作標(biāo)準(zhǔn)化

工作標(biāo)準(zhǔn)化就是使內(nèi)控管理工作的口徑統(tǒng)一，將關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)要素、控制環(huán)節(jié)步驟、控制環(huán)節(jié)每個(gè)步驟要素、每個(gè)要素控制邏輯等全部實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化量化嵌入內(nèi)控系統(tǒng)。例如對同一類收入或支出事項(xiàng)設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）以“資金管理+信息化項(xiàng)目管理”為突破口，加快推進(jìn)內(nèi)控管理信息化

以“資金管理+信息化項(xiàng)目管理”為突破口，推動實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理信息化。推動規(guī)范信息化工程建設(shè)管理、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，針對項(xiàng)目管理和資金使用過程中識別和評估風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做到防范事前、監(jiān)控事中;對項(xiàng)目全生命周期建立起縱向管理鏈條，將項(xiàng)目管理、資金支付、外部監(jiān)控等有效銜接控制，來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理各環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)與制約，改變以往的脫節(jié)現(xiàn)象，解決內(nèi)控管理過程中的“信息孤島”現(xiàn)象;明確責(zé)任，規(guī)范各個(gè)崗位的內(nèi)控意識和風(fēng)險(xiǎn)意識。

（四）內(nèi)控管理信息化實(shí)現(xiàn)了投資透明度和過程留痕兩個(gè)重要目標(biāo)

從單位依法行政和規(guī)范管理的角度看，過程留痕是非常重要的一個(gè)功能。現(xiàn)在我們可以通過系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)資料的積累，一個(gè)項(xiàng)目從預(yù)算到結(jié)算的過程，再到完成最后一筆資金支付，都可以從系統(tǒng)里全部打印出來。我們的內(nèi)控系統(tǒng)還有支出標(biāo)準(zhǔn)的控制，將標(biāo)準(zhǔn)嵌入系統(tǒng)，對于提升管理的規(guī)范化程度和風(fēng)險(xiǎn)防范起到了積極作用。

（五）內(nèi)控管理信息化可減少“誤操作”，提升財(cái)務(wù)內(nèi)控管理

在實(shí)際工作中，很多問題的出現(xiàn)除了主觀故意外，更多的是業(yè)務(wù)部門不熟悉財(cái)務(wù)規(guī)則和制度而產(chǎn)生的“誤操作”，而財(cái)務(wù)部門糾正這種“誤操作”難度大，宣傳、輔導(dǎo)業(yè)務(wù)人員理解財(cái)務(wù)制度也是費(fèi)時(shí)費(fèi)力，易產(chǎn)生“扯皮”現(xiàn)象。

單位通過內(nèi)控信息系統(tǒng)，將財(cái)務(wù)規(guī)則和制度標(biāo)準(zhǔn)嵌入到內(nèi)控系統(tǒng)中。比如，將差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、會議費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府采購中標(biāo)商的名單以及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)名單等相關(guān)的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對原始憑證的審核、資產(chǎn)的清查登記、實(shí)物資產(chǎn)的驗(yàn)收管理、會計(jì)與預(yù)算的對接等進(jìn)行全面的信息化管控，實(shí)現(xiàn)外圍數(shù)據(jù)對會計(jì)管理數(shù)據(jù)的有效對接與驗(yàn)證統(tǒng)統(tǒng)的嵌入到內(nèi)控系統(tǒng)中，業(yè)務(wù)人員在具體操作時(shí)，會在相應(yīng)流程中顯示，選擇即可。解決內(nèi)部會計(jì)管理制度執(zhí)行存在漏洞的問題，減少了業(yè)務(wù)人員的“誤操作”，也提升了財(cái)務(wù)內(nèi)控管理工作。

四、行政事業(yè)單位推進(jìn)內(nèi)控管理信息化思路及措施

筆者認(rèn)為，開展內(nèi)控管理和信息化應(yīng)用過程中，還面臨很多需要解決的問題。具體思路至少要做好以下幾個(gè)方面的工作：

（一）進(jìn)一步完善系統(tǒng)

優(yōu)化完善系統(tǒng)功能與性能，增加實(shí)施過程管理和外部參與事項(xiàng)的管理，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)銜接，增強(qiáng)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理控制能力;優(yōu)化完善項(xiàng)目管理、資金管理各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)控制關(guān)系;增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別、預(yù)警和自動處置功能等。

（二）進(jìn)一步完善業(yè)務(wù)流程

梳理并找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，使防控措施固化;與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的銜接，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)操作與管理的實(shí)時(shí)聯(lián)動控制;完善風(fēng)險(xiǎn)識別能力和預(yù)警機(jī)制。

（三）以“項(xiàng)目管理+資金管理”為基礎(chǔ)，擴(kuò)展建設(shè)多領(lǐng)域全方位內(nèi)控管理信息平臺

將從資金擴(kuò)展到更多領(lǐng)域，打造全方位內(nèi)控管理平臺，構(gòu)建涵蓋制度建設(shè)、預(yù)決算管理、內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)、對外關(guān)系等等的綜合事務(wù)內(nèi)控管理平臺，不斷提高綜合事務(wù)管理的信息化水平和內(nèi)部控制能力。

（四）內(nèi)控管理信息化還要注意與其他業(yè)務(wù)相融合

參照ERP原理的成功經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)控活動的業(yè)務(wù)也要單據(jù)化、各種內(nèi)控業(yè)務(wù)形成的單據(jù)也要關(guān)聯(lián)化;以業(yè)務(wù)系統(tǒng)為龍頭，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、內(nèi)控系統(tǒng)、財(cái)務(wù)系統(tǒng)融為一體，建立起單位整體管理的信息化平臺實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)融合，有效防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)，提升處置風(fēng)險(xiǎn)效率，不斷提高內(nèi)控管理信息化水平。

五、結(jié)束語

綜上所述，隨著互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等為代表的先進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)的影響，實(shí)施內(nèi)部控制是依法治國的重要組成部分，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的新要求。在現(xiàn)有各項(xiàng)業(yè)務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了信息化管理的情況下，推進(jìn)內(nèi)控管理信息化建設(shè)與應(yīng)用，是內(nèi)部控制建設(shè)的一個(gè)重大課題，也是行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理必然趨勢。

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