●朱福龍

（作者單位：浙江省金華市財(cái)政局）

財(cái)政資金支出監(jiān)管是財(cái)政管理的重要內(nèi)容，財(cái)政部門主要通過預(yù)算審核、執(zhí)行管理和支出監(jiān)管等途徑，對(duì)財(cái)政支出全過程實(shí)施監(jiān)管，促進(jìn)支出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在具體支出過程中，通常以支出計(jì)劃管理、支出內(nèi)容審核、資金支付規(guī)范、采購程序監(jiān)管、績效運(yùn)行監(jiān)控等形式，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出的日常事中監(jiān)管。在重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目支出監(jiān)管方面，財(cái)政部門在采取日常事中監(jiān)管措施之外，主要通過監(jiān)督檢查、績效評(píng)價(jià)等方法，在項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)資金支出的合規(guī)性和項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行事后監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)、糾正財(cái)政運(yùn)行中的偏差和問題，有針對(duì)性地完善和優(yōu)化財(cái)政管理，防范財(cái)政管理風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政資金支出績效。

一、當(dāng)前財(cái)政資金監(jiān)管中存在的問題

事后檢查、評(píng)價(jià)是當(dāng)前財(cái)政部門開展重點(diǎn)項(xiàng)目資金監(jiān)管的主要方式之一。對(duì)上一年度已完成的項(xiàng)目實(shí)施檢查，由于項(xiàng)目實(shí)施成果、具體支出內(nèi)容等都已固化或歸集，檢查對(duì)象或范圍相對(duì)明確，實(shí)施監(jiān)督所受的制約因素較少，通過事后監(jiān)督查找不足、督促落實(shí)糾錯(cuò)糾偏措施，也能達(dá)到預(yù)設(shè)的工作目標(biāo)。但財(cái)政監(jiān)督工作實(shí)踐也表明，事后監(jiān)督有其天然缺陷。

一是問題整改難到位。財(cái)政資金形成實(shí)際支出后，即便事后監(jiān)管發(fā)現(xiàn)了存在的問題，很多情況下也無法改變已造成的財(cái)政資金損失浪費(fèi)、低績效或支出不當(dāng)?shù)氖聦?shí)。無論是對(duì)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究，還是建章立制規(guī)范后續(xù)管理，只能起到“亡羊補(bǔ)牢”的作用，很難挽回已經(jīng)發(fā)生的損失，無法完全實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作目標(biāo)。

二是綜合糾錯(cuò)成本高。事后糾錯(cuò)，將承擔(dān)較高的時(shí)間成本和社會(huì)成本。一方面，在A預(yù)算年度對(duì)上一年度（A-1年度）支出或項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，其中發(fā)現(xiàn)的各類問題，由于本預(yù)算年度已在預(yù)算執(zhí)行過程中，甚至是相同或類似的問題在本預(yù)算年度也已經(jīng)發(fā)生，部分問題往往需要在下一預(yù)算年度（A+1年度）落實(shí)整改，客觀上拉長了問題整改期間，或是增大了違規(guī)資金規(guī)模，事實(shí)上也增加了問題整改的成本。另一方面，不能在事前預(yù)防或在事中制止、減少財(cái)政違法違規(guī)行為的發(fā)生，無論是從保護(hù)公共資金和支出關(guān)聯(lián)人員安全的角度，還是從降低違法違規(guī)事件負(fù)面影響的角度，無疑都將增加相應(yīng)的社會(huì)成本。

這也是財(cái)政資金事后監(jiān)管的“痛點(diǎn)”所在。要解決這一問題，有效降低財(cái)政管理風(fēng)險(xiǎn)，在完善制度建設(shè)、優(yōu)化預(yù)算審核等事前預(yù)防工作的基礎(chǔ)上，切實(shí)做好財(cái)政支出事中監(jiān)管，特別是推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目事中糾錯(cuò)、糾偏，盡量減少損失、浪費(fèi)，是財(cái)政管理值得探索的方向之一。

二、財(cái)政資金事中監(jiān)管總體思路

考慮到財(cái)政資金事后監(jiān)管的缺陷，浙江省金華市財(cái)政局出于豐富財(cái)政監(jiān)管模式、完善財(cái)政監(jiān)管手段、提高財(cái)政監(jiān)管效果的考慮，在探索推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)資金事中監(jiān)管方面作了初步嘗試。財(cái)政資金事中監(jiān)管就是在預(yù)算執(zhí)行過程中，通過一定方式介入當(dāng)年的預(yù)算支出項(xiàng)目，了解項(xiàng)目實(shí)施、支出審核、績效管理等情況，查找存在的問題，深入分析原因，提出財(cái)政監(jiān)管意見，在項(xiàng)目實(shí)施過程中及時(shí)予以糾正，保障財(cái)政資金安全、規(guī)范、有效使用。

總體思路為：強(qiáng)化“服務(wù)”理念，將重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)資金支出監(jiān)管工作重心，從“查處問題”向“解決問題”轉(zhuǎn)變，即由事后監(jiān)管的“發(fā)現(xiàn)問題——處理問題”，轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮斜O(jiān)管的“發(fā)現(xiàn)問題——分析原因——解決問題”。該做法以問題為導(dǎo)向，通過強(qiáng)化事中監(jiān)管，解決財(cái)政資金事后監(jiān)管整改難到位、糾錯(cuò)成本高的缺陷，減少財(cái)政資金的損失浪費(fèi)，用好財(cái)政資金；同時(shí)弱化“查處”問題的工作指向，做到維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性與強(qiáng)化財(cái)政服務(wù)工作并行。

三、探索財(cái)政資金事中監(jiān)管的主要做法

財(cái)政部門事中監(jiān)管主要以支出管理部門的日常監(jiān)管為主，財(cái)政專職監(jiān)督部門介入重點(diǎn)項(xiàng)目事中監(jiān)管是一個(gè)“新”舉措，什么項(xiàng)目適合事中監(jiān)管，以什么方式實(shí)施事中監(jiān)管，監(jiān)管的重點(diǎn)放在哪里，在什么時(shí)點(diǎn)介入監(jiān)管，與日常監(jiān)管如何銜接，內(nèi)部職責(zé)怎么劃分等可能涉及的問題，浙江省金華市財(cái)政局主要做了以下探索。

（一）合理選擇不同類型試點(diǎn)項(xiàng)目

選擇試點(diǎn)項(xiàng)目主要考慮兩個(gè)因素：一是先易后難，確保試點(diǎn)工作能順利推進(jìn)；二是分類推進(jìn)，選擇不同類型項(xiàng)目納入試點(diǎn)，提高試點(diǎn)綜合成效。前期討論中該局認(rèn)為，跨年度實(shí)施、分期撥付財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的項(xiàng)目是事中監(jiān)管難度相對(duì)較低的項(xiàng)目，可能涉及的問題相對(duì)會(huì)少。為此，該局選取了部分跨年度實(shí)施的政策補(bǔ)助類項(xiàng)目和常規(guī)的專項(xiàng)業(yè)務(wù)成本類項(xiàng)目，列為試點(diǎn)項(xiàng)目，通過不同類型項(xiàng)目試點(diǎn)爭取取得差異化成果。

（二）適當(dāng)“柔化”監(jiān)管工作手段

《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》規(guī)定，財(cái)政部門實(shí)施監(jiān)督，可以采取監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評(píng)價(jià)等方法。從兩方面因素考慮，該局在試點(diǎn)過程中沒有采取財(cái)政檢查的方式及程序，而是采用了項(xiàng)目“調(diào)查”這一形式。一是部分試點(diǎn)監(jiān)管項(xiàng)目是政府“招商引資”“招院引所”項(xiàng)目，實(shí)施財(cái)政檢查相對(duì)而言可能會(huì)產(chǎn)生更多的負(fù)面影響，“調(diào)查”這一形式“執(zhí)法”屬性相對(duì)較弱，更易為各方所接受。二是財(cái)政檢查程序相對(duì)復(fù)雜且有剛性要求，整個(gè)流程可能會(huì)耗時(shí)較長，與事中監(jiān)管所賦予的及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、事中即時(shí)整改問題的工作特質(zhì)不太吻合。調(diào)查這一形式在取證、處理等各環(huán)節(jié)可以有更多的靈活性，便于在實(shí)際工作中靈活操作，既能達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)又能簡化工作流程，促進(jìn)監(jiān)管效率的提高。

（三）探索推進(jìn)監(jiān)管目標(biāo)的多元化

近年來，隨著中央“八項(xiàng)”規(guī)定精神和“規(guī)矩”意識(shí)深入人心，以及各項(xiàng)配套制度的逐步健全和完善，財(cái)政資金監(jiān)管的制度籬笆日趨緊密，之前財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)打擊的私設(shè)“小金庫”、濫發(fā)津補(bǔ)貼等典型違規(guī)行為，生存空間不斷被壓縮，財(cái)政監(jiān)督工作的外部環(huán)境總體上持續(xù)向好。與此同時(shí)，“講求績效”“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”已成為財(cái)政工作遵循的原則和各級(jí)財(cái)政部門的工作重心。在此背景下，該局在重點(diǎn)項(xiàng)目事中監(jiān)督試點(diǎn)中，除了繼續(xù)關(guān)注支出的“合法性”“合規(guī)性”外，還將支出的“有效性”作為重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容，在績效管理專項(xiàng)工作之外以自己的方式和視角關(guān)注項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，豐富財(cái)政監(jiān)督工作內(nèi)涵，推進(jìn)和促進(jìn)財(cái)政支出績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。有別于傳統(tǒng)的精細(xì)化、指標(biāo)化的績效評(píng)價(jià)工作，該局在事中監(jiān)管試點(diǎn)中推進(jìn)的績效監(jiān)督，更加重視的是結(jié)果。如跨年度項(xiàng)目在特定時(shí)點(diǎn)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、本預(yù)算年度項(xiàng)目績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度等。

（四）充分獲取監(jiān)管項(xiàng)目有效信息

在項(xiàng)目調(diào)查過程中，獲取充分、有效的項(xiàng)目信息對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況的準(zhǔn)確判定至關(guān)重要，也將直接影響事中監(jiān)管工作質(zhì)量。該局主要從四個(gè)渠道獲取項(xiàng)目事中監(jiān)管所需信息：一是從財(cái)政部門內(nèi)部相關(guān)職能機(jī)構(gòu)了解項(xiàng)目績效目標(biāo)、實(shí)施進(jìn)度及其他日常監(jiān)管過程中掌握的信息；二是查詢項(xiàng)目管理資料和財(cái)務(wù)核算資料，從中獲取項(xiàng)目推進(jìn)及其支出內(nèi)容等信息；三是通過與項(xiàng)目所在地財(cái)政部門、項(xiàng)目主管部門、項(xiàng)目單位等進(jìn)行座談，開展項(xiàng)目實(shí)地核查等方式，了解項(xiàng)目實(shí)施依據(jù)、管理制度，核實(shí)項(xiàng)目進(jìn)度；四是從其他相關(guān)管理部門獲取、驗(yàn)證項(xiàng)目有關(guān)信息。力求盡可能全面、充分地了解項(xiàng)目實(shí)施全貌，同時(shí)對(duì)部分信息實(shí)施取證。

（五）出具合理可行的事中監(jiān)管意見

完成前期調(diào)查取證工作后，全面整理、深入分析取得的各類數(shù)據(jù)材料，客觀、準(zhǔn)確認(rèn)定存在的問題，分項(xiàng)目形成事中監(jiān)管工作報(bào)告，有針對(duì)性地提出規(guī)范項(xiàng)目管理、完善財(cái)政監(jiān)管及問題整改的意見和建議。報(bào)告內(nèi)容主要包括項(xiàng)目基本情況、項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題、財(cái)政事中監(jiān)管意見等部分。在今年試點(diǎn)工作中，該局針對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目存在的績效目標(biāo)落實(shí)不到位、政府招引項(xiàng)目協(xié)議欠規(guī)范、項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)置缺乏先進(jìn)性以及項(xiàng)目支出審核方面的具體問題，在調(diào)查報(bào)告中分別提出了暫緩撥付財(cái)政補(bǔ)助資金、規(guī)范政府招引項(xiàng)目管理、推進(jìn)項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)質(zhì)性審核、規(guī)范項(xiàng)目支出審核、強(qiáng)化項(xiàng)目執(zhí)行管理、清退違規(guī)支出資金等監(jiān)管意見，這些意見的落實(shí)主體有項(xiàng)目單位，有政府主管部門，也有財(cái)政部門自身。

（六）積極推進(jìn)監(jiān)管成果的綜合應(yīng)用

事中監(jiān)管工作有沒有價(jià)值，是否能保持生命力，關(guān)鍵是監(jiān)管成果能不能有效應(yīng)用。對(duì)事中監(jiān)管試點(diǎn)取得的初步成果，該局從四個(gè)層面推進(jìn)其綜合應(yīng)用：一是總結(jié)試點(diǎn)工作開展情況專報(bào)市委市政府，在爭取工作支持的同時(shí)提出規(guī)范政府部門相關(guān)工作的建議意見；二是將項(xiàng)目調(diào)查報(bào)告提請(qǐng)財(cái)政部門負(fù)責(zé)人審閱，相關(guān)審閱意見作為財(cái)政部門完善項(xiàng)目后續(xù)監(jiān)管的依據(jù)；三是針對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目存在的具體問題，以整改通知書的形式要求責(zé)任單位及時(shí)糾正或整改；四是認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)工作，分析試點(diǎn)工作得失，出臺(tái)財(cái)政資金事中監(jiān)管工作試行制度，形成事中監(jiān)管工作機(jī)制，為進(jìn)一步推進(jìn)、完善這一工作服務(wù)。

（七）試點(diǎn)項(xiàng)目取得的實(shí)際效果

從試點(diǎn)工作推進(jìn)情況看，雖然事中監(jiān)管工作還遠(yuǎn)稱不上成熟，但也確實(shí)在某些方面發(fā)揮了其特有作用。如針對(duì)兩個(gè)政策補(bǔ)助類試點(diǎn)項(xiàng)目存在的項(xiàng)目協(xié)議不規(guī)范、項(xiàng)目運(yùn)營績效未達(dá)預(yù)設(shè)指標(biāo)兩類問題，該局提出了完善政府相關(guān)專項(xiàng)工作管理、暫緩撥付財(cái)政補(bǔ)助資金等監(jiān)管意見。從落實(shí)情況看，當(dāng)年市財(cái)政補(bǔ)助資金700余萬元已暫緩撥付，起到了暫時(shí)“止血”的作用；相關(guān)主管部門已在制定規(guī)范有關(guān)專項(xiàng)工作的管理辦法，有望在規(guī)范管理后達(dá)到徹底“療傷”的效果。針對(duì)部分項(xiàng)目涉及的績效目標(biāo)指標(biāo)值設(shè)置偏低、個(gè)別支出缺乏規(guī)范和明確的支出依據(jù)等問題，責(zé)任單位已在編制2019年預(yù)算過程中完善績效指標(biāo)設(shè)置，相關(guān)的支出管理制度已在制定過程中，超標(biāo)準(zhǔn)支出已全額清退財(cái)政。

四、深化事中監(jiān)管工作的舉措與思考

由財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)推進(jìn)事中監(jiān)管工作，可以取得一定成效，但存在的問題或是有待進(jìn)一步摸索的地方同樣很多。對(duì)此，浙江省金華市財(cái)政局在深入分析、總結(jié)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，從建立初步工作機(jī)制、繼續(xù)開展試點(diǎn)兩個(gè)方面進(jìn)一步加以推進(jìn)。

（一）明確職責(zé)分工

專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)牽頭實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目事中監(jiān)管工作。支出管理部門利用日常監(jiān)管掌握的信息，配合做好重點(diǎn)監(jiān)管項(xiàng)目選擇，并選取部分重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施事中監(jiān)管以提高事中監(jiān)管工作覆蓋面；同時(shí)負(fù)責(zé)牽頭落實(shí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)人審定的事中監(jiān)管意見。

（二）慎選監(jiān)管方向

將項(xiàng)目管理的規(guī)范性、項(xiàng)目支出的合規(guī)性、項(xiàng)目支出的有效性、資金安排的合理性作為財(cái)政資金事中監(jiān)管的關(guān)注重點(diǎn)，選取以下7類項(xiàng)目實(shí)施事中監(jiān)管：上年度日常監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)存在問題隱患的項(xiàng)目；分階段或跨年度實(shí)施、按進(jìn)度撥付財(cái)政資金的項(xiàng)目；支出內(nèi)容、項(xiàng)目績效不明確或績效目標(biāo)設(shè)置不合理的項(xiàng)目；實(shí)施條件有疑問或執(zhí)行進(jìn)度偏離預(yù)期較大的項(xiàng)目；支出政策或依據(jù)不充分、不合理的項(xiàng)目；上級(jí)部門、領(lǐng)導(dǎo)交辦或關(guān)注的項(xiàng)目和資金；按工作流程或其他工作需要應(yīng)開展事中監(jiān)管的項(xiàng)目。

（三）優(yōu)化監(jiān)管方式和流程

一是把握好監(jiān)管介入時(shí)點(diǎn)。避免因介入過遲，實(shí)際效果與事后監(jiān)管差異不大，無法達(dá)到事中監(jiān)管所倚重的“事中整改”這一關(guān)鍵訴求；同時(shí)也避免因介入過早，項(xiàng)目尚未有實(shí)際推進(jìn)，監(jiān)管會(huì)缺失相當(dāng)部分的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。二是科學(xué)合理地確定監(jiān)管方式。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，明確財(cái)政部門實(shí)施事中監(jiān)管可采取監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評(píng)價(jià)等方法。以簡化流程、增加實(shí)效為目標(biāo)，重點(diǎn)監(jiān)管可適當(dāng)簡化流程，以提高效率、擴(kuò)大監(jiān)管覆蓋面。三是充分做好內(nèi)部協(xié)調(diào)。無論是重點(diǎn)監(jiān)管項(xiàng)目的選擇、監(jiān)管重點(diǎn)內(nèi)容的謀劃，還是監(jiān)管意見的落實(shí)，都有賴于財(cái)政支出管理部門的有力支持，必須做好內(nèi)部協(xié)調(diào)，有針對(duì)性地選擇項(xiàng)目，有效落實(shí)監(jiān)管意見，才能達(dá)到最佳工作成效。

（四）強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用

全面應(yīng)用監(jiān)管結(jié)果。在整改具體問題之外，積極爭取督促責(zé)任部門建立完善后續(xù)管理的制度規(guī)范，堵上制度漏洞更為重要，防止類似問題糾而復(fù)發(fā)。同時(shí)明確，對(duì)于監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)存在重大問題的，按程序批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)入財(cái)政檢查流程，按規(guī)定對(duì)問題進(jìn)行查處，并及時(shí)將檢查結(jié)果向市委、市政府進(jìn)行通報(bào)。