薛智勝 艾 意

內(nèi)容提要:目前，政府?dāng)?shù)據(jù)開放內(nèi)涵不清晰和范圍不明確，在理論上易與相關(guān)概念混淆，在實(shí)踐上影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的開展，需要在比較中把握政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念，并從應(yīng)予開放、不予開放兩個(gè)方面全面界定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍。明確以開放為原則、以不開放為例外，以開放優(yōu)先為原則、以保密前置為例外，以惠民便民為最高標(biāo)準(zhǔn)、以法益保障為最低紅線等原則，充分考慮我國(guó)的國(guó)情，合理確定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)現(xiàn)路徑和具體范圍，分層界定政府?dāng)?shù)據(jù)不予開放的范圍，厘清二者的界限，以推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法治化步伐，優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放效能的最大化。

一、問題之緣起

人類社會(huì)步入大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)資源的重要性逐漸凸顯，政府?dāng)?shù)據(jù)開放工程逐漸遍及全球。我國(guó)數(shù)據(jù)資源基數(shù)大、類型多，未來有望成為世界第一數(shù)據(jù)資源大國(guó)。巨大的數(shù)據(jù)總量為發(fā)掘和釋放數(shù)據(jù)資源的潛在價(jià)值，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展奠定了雄厚基礎(chǔ)。而目前，我國(guó)大量數(shù)據(jù)掌握在政府手中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代釋放數(shù)據(jù)活力、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的必經(jīng)之路，也是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α：侠砼渲脭?shù)據(jù)資源，深化數(shù)據(jù)開放，顯得十分迫切。

近年來，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門先后頒布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》(以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)綱要》)、《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》(以下簡(jiǎn)稱《工作方案》)、《政府信息公開條例》(2019年修訂)等多部規(guī)范性文件，全面推進(jìn)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放和應(yīng)用。在率先展開試點(diǎn)工作的上海、北京、貴州等地，也出臺(tái)《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》《上海市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法(草案)》《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法(征求意見稿)》等積極響應(yīng)。但整體來看，當(dāng)前我政府?dāng)?shù)據(jù)開放之狀況并不容樂觀，可謂是政策文件推動(dòng)治理，地方實(shí)踐先行，中央立法滯后。法律上的缺位導(dǎo)致多方面的問題。作為實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放基礎(chǔ)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放概念并不明晰，開放范圍模糊。

(一)概念內(nèi)涵不明晰

國(guó)內(nèi)現(xiàn)有關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放概念的界定，多是在政策文件中零零散散地對(duì)其部分特性進(jìn)行羅列和說明，但對(duì)何謂“政府?dāng)?shù)據(jù)”、何謂“開放”等概念鮮有提及。政府?dāng)?shù)據(jù)開放概念缺乏統(tǒng)一明確的定義，將嚴(yán)重影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放的質(zhì)量。從政府工作的角度來看，政府工作長(zhǎng)期禁錮于固有工作模式，但數(shù)據(jù)開放是一項(xiàng)新興制度，一些政府部門對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的工作內(nèi)容和目的一知半解，會(huì)給數(shù)據(jù)開放工作造成不必要的麻煩。而且，概念的混亂易導(dǎo)致不同地方政府理解政府?dāng)?shù)據(jù)開放的含義及標(biāo)準(zhǔn)存在差別，在履行數(shù)據(jù)開放職責(zé)時(shí)難免出現(xiàn)問題，比如目前某些地方推出的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)實(shí)際上還是政府信息公開網(wǎng)站。從公眾角度來看，概念不明晰更易影響公眾準(zhǔn)確把握政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的，認(rèn)知上的偏差會(huì)導(dǎo)致其“躺在權(quán)利上睡覺”。因此，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念應(yīng)在立法中加以規(guī)定，通過法律條文對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放概念的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵作出合理解釋，這對(duì)明確政府在數(shù)據(jù)開放過程中應(yīng)履行的義務(wù)及公眾負(fù)有的責(zé)任，極具必要性。

(二)開放范圍模糊

現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍的相關(guān)規(guī)定較為模糊，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作中面臨的重大難題。一方面，出于權(quán)力本位和各自利益考量，政府部門并不希望其他社會(huì)主體“搭便車”。與同級(jí)其他部門共享尚且不情愿，向公眾做到充分開放更是難上加難。另一方面，基于“誰開放，誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任原則，各地政府往往既擔(dān)心開放會(huì)暴露出管理中的現(xiàn)實(shí)問題，帶來負(fù)面影響和不利后果而引發(fā)問責(zé)，又害怕數(shù)據(jù)開放招致安全隱患，泄露秘密而引發(fā)問責(zé)。模糊的開放范圍正是在給某些機(jī)構(gòu)提供可乘之機(jī)，例如某部門就曾將“三公費(fèi)用”列為國(guó)家秘密不予公開，29歲縣長(zhǎng)的個(gè)人簡(jiǎn)歷同樣以“國(guó)家秘密”為由而不向外界公布等，(1)參見侯曉麗、彭靜、趙需要：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放中國(guó)家秘密的泄露風(fēng)險(xiǎn)與保護(hù)策略》，載《情報(bào)理論與實(shí)踐》2018年第7期。這將極大地限縮開放數(shù)據(jù)的內(nèi)容，降低政府?dāng)?shù)據(jù)開放的質(zhì)量。因此，有必要從法律層面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍進(jìn)行清楚的界定，以防個(gè)別機(jī)構(gòu)怠政懶政或?yàn)E用職權(quán)，阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的進(jìn)展，努力實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的應(yīng)有價(jià)值。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放及其相關(guān)概念辨析

明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念可通過關(guān)鍵詞法，對(duì)其所涉及的“數(shù)據(jù)”與“信息”、“政府?dāng)?shù)據(jù)”與“公共數(shù)據(jù)”、“開放”與“公開”三對(duì)概念進(jìn)行辨析。

(一)“數(shù)據(jù)”與“信息”的概念辨析

“數(shù)據(jù)”與“信息”的關(guān)系一直是研究政府?dāng)?shù)據(jù)開放與信息公開的熱點(diǎn)話題。作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的核心，國(guó)內(nèi)沒有法律法規(guī)對(duì)“數(shù)據(jù)”進(jìn)行完整闡述，在實(shí)踐中常與“信息”混同使用。目前學(xué)界眾說紛紜，并形成三種主流觀點(diǎn)：一是認(rèn)為信息是解讀和加工后的數(shù)據(jù)，即信息屬于數(shù)據(jù)，以鄭磊為代表；(2)參見鄭磊：《開放政府?dāng)?shù)據(jù)研究：概念辨析、關(guān)鍵因素及其互動(dòng)分析》，載《中國(guó)行政管理》2015年第11期。二是認(rèn)為數(shù)據(jù)是廣義的信息，即數(shù)據(jù)屬于信息，以肖衛(wèi)兵為代表；(3)參見肖衛(wèi)兵：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)制的建立和完善：結(jié)合〈政府信息公開條例〉談起》，載《理論探討》2015年第4期。三是認(rèn)為數(shù)據(jù)是信息的載體，信息是數(shù)據(jù)所承載的內(nèi)容，二者位于不同的層面，以黃璜、趙倩、張銳昕為代表。(4)參見黃璜、趙倩、張銳昕：《論政府?dāng)?shù)據(jù)開放與信息公開——對(duì)現(xiàn)有觀點(diǎn)的反思與重構(gòu)》，載《中國(guó)行政管理》2016第11期。前兩種觀點(diǎn)是在內(nèi)容層面上研究數(shù)據(jù)與信息的關(guān)系。第三種觀點(diǎn)則是從形式與內(nèi)容兩個(gè)層面界定二者關(guān)系，認(rèn)為數(shù)據(jù)與信息處于不同的維度，互不交叉，對(duì)此筆者不敢茍同。持此觀點(diǎn)的學(xué)者提出數(shù)據(jù)是“按照一定的形式規(guī)則和意義規(guī)則對(duì)若干符號(hào)進(jìn)行排列組合并且反映另一事物屬性的產(chǎn)物或呈現(xiàn)物”，或者是“載荷或記錄信息的按照一定規(guī)則排列組合的物理符號(hào)”，(5)馬費(fèi)成：《信息管理學(xué)基礎(chǔ)》，武漢大學(xué)出版社2011年版，第1頁。并據(jù)此認(rèn)為數(shù)據(jù)是信息的載體，這在邏輯上并不嚴(yán)謹(jǐn)。載體具有物質(zhì)性，而數(shù)據(jù)作為非物質(zhì)資源并不可能成為物理科學(xué)定義上的載體，且根據(jù)其表述，真正的載體也并非是數(shù)據(jù)，而是“符號(hào)”，因此在開放過程中，無論數(shù)據(jù)還是信息都應(yīng)是作為內(nèi)容存在并去理解，但在內(nèi)容的層次上，二者亦存在明顯差異，可主要從資源利用角度出發(fā)加以明晰區(qū)分。

“數(shù)據(jù)”作為被大腦感知的第一印象，未經(jīng)加工或解讀，本身沒有任何意義，應(yīng)當(dāng)是最具原始性、客觀性的內(nèi)容。璞玉在未被打磨雕琢前，人們永遠(yuǎn)會(huì)對(duì)它的價(jià)值充滿想象。因此“數(shù)據(jù)”所蘊(yùn)含的潛力和現(xiàn)實(shí)意義不亞于任何一種自然資源，可作為統(tǒng)計(jì)、研究的最初依據(jù)，公眾能對(duì)其進(jìn)行重復(fù)多次的開發(fā)利用，并創(chuàng)造價(jià)值；而“信息”是人為地在數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上通過解讀、聯(lián)系、合成后得來的具有指向性的單一內(nèi)容，蒙上了主觀的色彩，其再開發(fā)利用性大打折扣。二者關(guān)系可以表述為：信息=數(shù)據(jù)+人類的主觀意識(shí)或人類社會(huì)發(fā)展背景。針對(duì)同一種信息，基于主觀意識(shí)或社會(huì)背景差異，可能存在多種多樣的數(shù)據(jù)資源；同樣，針對(duì)同一個(gè)數(shù)據(jù)也可能得出不同種類的信息。二者間最本質(zhì)的區(qū)別在于是否摻雜其他不確定性因素。從“信息”到“數(shù)據(jù)”是對(duì)開放層次的深化，是對(duì)開放價(jià)值的挖掘。

由上分析可知，信息源于數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)是信息形成的基礎(chǔ)。從范疇上來說，數(shù)據(jù)所涵蓋的內(nèi)容又遠(yuǎn)大于信息。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中把握“數(shù)據(jù)”概念，除了要強(qiáng)調(diào)原始性、客觀性以及重復(fù)利用性等特征外，還要關(guān)注數(shù)據(jù)與信息之間的共性，即同樣要關(guān)注數(shù)據(jù)內(nèi)容的真實(shí)性、完整性、時(shí)效性、準(zhǔn)確性、有效性等。

(二)“政府?dāng)?shù)據(jù)”與“公共數(shù)據(jù)”的概念辨析

作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)容，目前同樣缺乏統(tǒng)一立法對(duì)“政府?dāng)?shù)據(jù)”概念加以界定，正式文件中僅在《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》有過規(guī)定，(6)《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》第2條第2款規(guī)定：“本條例所稱政府?dāng)?shù)據(jù)，是指市、區(qū)(市、縣)人民政府及其工作部門和派出機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府(以下簡(jiǎn)稱行政機(jī)關(guān))在依法履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源?！钡珜?duì)其具體應(yīng)作何解釋、什么樣的數(shù)據(jù)才是真正意義上的“政府?dāng)?shù)據(jù)”缺乏詳細(xì)的描述。無論在實(shí)踐中還是在學(xué)術(shù)界，對(duì)于“政府?dāng)?shù)據(jù)”的理解往往會(huì)與“公共數(shù)據(jù)”一詞混淆，或?qū)烧咦鳛橄嗨聘拍钸M(jìn)行討論。有學(xué)者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)的來源主體是各級(jí)人民政府及其職能部門以及依法行使行政職權(quán)的組織，而公共數(shù)據(jù)的來源主體包括但不限于政府部門，因此政府?dāng)?shù)據(jù)是公共數(shù)據(jù)的一部分，并提出將電力、地鐵公司等公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)納入政府?dāng)?shù)據(jù)范圍是政府部門或者公眾的誤解。(7)參見季統(tǒng)凱、劉甜甜、伍小強(qiáng)：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放:概念辨析、價(jià)值與現(xiàn)狀分析》，載《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期。也有學(xué)者提出不同觀點(diǎn)，即政府?dāng)?shù)據(jù)有狹義和廣義之分，廣義的政府?dāng)?shù)據(jù)也可稱為“公共數(shù)據(jù)”，其不僅包括政府?dāng)?shù)據(jù)以及政府部門以外的公共事業(yè)部門的信息數(shù)據(jù)，而且掌握在企業(yè)手中但與政府相關(guān)、具有重大公共利益的數(shù)據(jù)也應(yīng)在其范圍之內(nèi)。(8)參見鄭磊：《開放不等于公開、共享和交易：政府?dāng)?shù)據(jù)開放與相近概念的界定與辨析》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2018年第9期。

上述兩種觀點(diǎn)，前者對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)所作解釋有些狹隘，未考慮到二者會(huì)有所交集，僅僅通過文義解釋的方式對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)進(jìn)行機(jī)械地劃分難免會(huì)畫地為牢，可能會(huì)使政府?dāng)?shù)據(jù)開放失去其活力，面臨后繼乏力的困境。《北京市政務(wù)信息資源管理辦法(試行)》已將學(xué)校、醫(yī)院、供水、供電和交通等企事業(yè)單位的信息資源納入政務(wù)信息資源內(nèi)。(9)《北京市政務(wù)信息資源管理辦法(試行)》第35條規(guī)定：“承擔(dān)公共服務(wù)職能，與人民群眾利益密切相關(guān)的學(xué)校、醫(yī)院、供水、供電、供氣、供熱和交通等公共企事業(yè)單位的政務(wù)信息資源管理工作，由其行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)，參照本辦法執(zhí)行。”對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)采取廣義解讀更為妥當(dāng)。對(duì)概念進(jìn)行分析和解釋時(shí)不僅要注重把握其本質(zhì)內(nèi)涵，同時(shí)還要考慮在特定環(huán)境下應(yīng)有的外延。“政府?dāng)?shù)據(jù)”概念形成的大背景是大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的強(qiáng)烈需求，其目標(biāo)是最大限度開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源、激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)潛力。目前我國(guó)發(fā)布的政府?dāng)?shù)據(jù)開放文件中所用的表述多為“公共數(shù)據(jù)”或“公共信息資源”。因此，與行政管理職能有關(guān)或具有重大公共價(jià)值的公共數(shù)據(jù)，均應(yīng)納入政府?dāng)?shù)據(jù)的概念之中，以豐富政府?dāng)?shù)據(jù)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。當(dāng)然，政府?dāng)?shù)據(jù)的外延不能被無限擴(kuò)大，在開放過程中需要恰當(dāng)把握其外延范圍，可具體劃分為三類：

一是政府部門以及其他法律法規(guī)賦予行政職能的機(jī)構(gòu)組織在履行職責(zé)義務(wù)時(shí)產(chǎn)生、收集和使用的數(shù)據(jù)。比如財(cái)政局提供的包括發(fā)布時(shí)間、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目聯(lián)系人、聯(lián)系方式等屬性字段在內(nèi)的政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目名單；人民法院發(fā)布的刑事、民事案件判決書、裁定書或執(zhí)行信息等相關(guān)數(shù)據(jù)；貴州省農(nóng)業(yè)科學(xué)院發(fā)布的貴州省蠶業(yè)(辣椒)研究所獲授權(quán)專利匯總表等。

二是其他具有公共服務(wù)管理職能的社會(huì)組織在日常工作過程中產(chǎn)生、收集和使用的具有重大公共價(jià)值效益的數(shù)據(jù)。比如北京醫(yī)療保險(xiǎn)協(xié)會(huì)提供的藥物臨床數(shù)據(jù)、藥劑處方數(shù)據(jù)等醫(yī)療數(shù)據(jù)。

三是本身不具有行政職能或公共服務(wù)職能的私企等主體，出于與上述兩種社會(huì)主體合作或受其委托、資助等原因，從事與政府項(xiàng)目和服務(wù)相關(guān)任務(wù)時(shí)形成的數(shù)據(jù)。比如重慶市政府與萬科集團(tuán)簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議、宿遷市政府與京東數(shù)科簽署的聯(lián)合打造智能新城的協(xié)議。在上述合作中，萬科以及京東數(shù)科基于與政府部門合作產(chǎn)生的和搜集到的具有重大公共利益的數(shù)據(jù)同樣應(yīng)屬于政府?dāng)?shù)據(jù)的一部分。

(三)“開放”與“公開”的概念辨析

“開放”是連接政府部門與廣大公眾之間的重要橋梁，是建設(shè)數(shù)據(jù)中國(guó)的重要途徑，其概念的明確于整個(gè)數(shù)據(jù)開放工作而言尤為重要?；凇伴_放”與“公開”在對(duì)象及內(nèi)容上存在著密切聯(lián)系，且在主動(dòng)性、無償性、全面性等方面具有共性，現(xiàn)階段政府部門仍主要以更早施行的信息公開為參照，去執(zhí)行和規(guī)范開放工作。但二者在概念上的側(cè)重點(diǎn)各有不同，需要對(duì)“開放”和“公開”提出不同的具體工作要求，有必要盡快制定并完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法，對(duì)二者差異予以辨明：

第一，“開放”與“公開”在價(jià)值取向上存在差異?！肮_”的價(jià)值在于對(duì)公眾知情權(quán)的保護(hù)以及政府信息透明度的保障，通過滿足公眾的信息需求，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督政府工作、預(yù)防腐敗滋生和建設(shè)法治政府等目的，進(jìn)而提升政府的公信力。因此，“公開”強(qiáng)調(diào)其所具備的政治價(jià)值和行政效能，通過政府信息公開以達(dá)到政治追求。而“開放”這一概念在2009 年美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬簽署《透明和開放政府備忘錄》時(shí)就曾確定“透明”“參與”和“協(xié)作”三大原則，(10)參見王錫鋅：《政府信息公開制度十年：邁向治理導(dǎo)向的公開》，載《中國(guó)行政管理》2018年第5期。其內(nèi)涵和追求已經(jīng)超越了對(duì)公眾知情權(quán)的滿足而上升至強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的利用與再利用，工作重心在于推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放和開發(fā)應(yīng)用，提高政府治理能力和服務(wù)水平，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，發(fā)揮數(shù)據(jù)資源所帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

第二，“開放”與“公開”在開展方式上存在差異?！肮_”是指由政府主動(dòng)將信息公開，政府機(jī)關(guān)單方履行義務(wù)，單方承擔(dān)責(zé)任，具有明顯的單向性。“公開”注重的是信息的發(fā)布方，對(duì)于信息的接收方是否愿意接受或是否能夠接受等問題關(guān)注度不夠，公開即完成任務(wù)。而“開放”工作的著力點(diǎn)則要放在政府與公眾的互動(dòng)上，《上海市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法(草案)》就創(chuàng)新性地提出了“數(shù)據(jù)利用義務(wù)”這一新名詞?！伴_放”的重點(diǎn)在于政府與公眾之間形成良性有效的溝通交流機(jī)制，并注重在開放與利用之間建立穩(wěn)定持續(xù)的平衡。政府有義務(wù)作為先行者，引導(dǎo)公眾合理獲取和使用數(shù)據(jù)資源，充分調(diào)動(dòng)公眾開發(fā)利用數(shù)據(jù)的積極性。比如通過設(shè)立政府?dāng)?shù)據(jù)開放獎(jiǎng)勵(lì)基金、專項(xiàng)資金扶持、數(shù)據(jù)應(yīng)用競(jìng)賽和數(shù)據(jù)應(yīng)用示范等方式，促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用。

第三，“開放”與“公開”在技術(shù)層面上存在差異?！肮_”本義是指公之于眾，自身側(cè)重于質(zhì)量和數(shù)量等內(nèi)容層面，又因其所針對(duì)的是經(jīng)過加工處理后所得的信息，如易于獲取且便于理解的圖片、聲音、視頻等，對(duì)技術(shù)性要求并不高。而“開放”的基本文義為解除限制，核心在于降低數(shù)據(jù)獲取的難度，保證數(shù)據(jù)價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。數(shù)據(jù)并非天然可機(jī)讀，其格式本身復(fù)雜且具有很強(qiáng)的專業(yè)性，這極易導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為僅向擁有數(shù)據(jù)處理技術(shù)和能力的少數(shù)群體的開放。因此，相比于信息公開，數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)更加側(cè)重于技術(shù)層面的探究。保證數(shù)據(jù)的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)需要政府在開放過程中對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，比如將多種格式的數(shù)據(jù)統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為如DOC、PDF、XSL、CSV等標(biāo)準(zhǔn)化的電子格式，并引入API(應(yīng)用編程接口)方式構(gòu)建實(shí)時(shí)更新與原始數(shù)據(jù)并存的數(shù)據(jù)網(wǎng)或者提供下載服務(wù)和數(shù)據(jù)文件的說明文檔，以提升開放數(shù)據(jù)獲取的便捷性和可應(yīng)用性，并可主動(dòng)將數(shù)據(jù)置于集中統(tǒng)一的可自由訪問的公共服務(wù)平臺(tái)上，如美國(guó)的Data.gov、英國(guó)的Data.gov.uk以及澳大利亞的Data.gov.au等，(11)參見陳朝兵：《我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究：進(jìn)展與評(píng)析》，載《情報(bào)理論與實(shí)踐》2018年第10期。從而建立起各年齡階段、各知識(shí)水平的人都可以平等獲取和利用政府?dāng)?shù)據(jù)的開放平臺(tái)。

因此，“開放”的概念是對(duì)“公開”的深化和創(chuàng)新，相比于后者，前者被提出更高的要求，被賦予更深層次的含義，政府信息公開可歸屬于數(shù)據(jù)開放的重要組成部分。

綜上，可將政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵界定為：由政府部門統(tǒng)籌整合和分配，就政府自身所掌握的或與政府有關(guān)的數(shù)據(jù)以及其他與公共管理職能有關(guān)的社會(huì)組織所搜集的數(shù)據(jù)資源面向不特定公眾，主動(dòng)地、平等地履行開放義務(wù)。公眾有權(quán)在合法情況下自由地、積極地對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)、利用和分享。從數(shù)據(jù)內(nèi)容層面來講，開放數(shù)據(jù)本身具備原始客觀性、利用性與再利用性、公共價(jià)值性的特征。從開放方式層面來講，開放數(shù)據(jù)應(yīng)由政府部門對(duì)其進(jìn)行技術(shù)化處理，保證數(shù)據(jù)的易獲取性和可應(yīng)用性，同時(shí)要注重調(diào)動(dòng)公眾獲取數(shù)據(jù)的主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放效果。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的最終目的在于充分釋放數(shù)據(jù)紅利、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)增值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍界定

現(xiàn)階段對(duì)于哪些數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)面向公眾，哪些數(shù)據(jù)應(yīng)“藏于閨中”，我國(guó)立法仍缺乏詳細(xì)規(guī)定和具體界定。界定明確的政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍為政府履行數(shù)據(jù)開放職責(zé)提供基本界限，是打破政府?dāng)?shù)據(jù)開放“舒適圈”、釋放數(shù)據(jù)紅利以及實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放價(jià)值的重要途徑，也可以從根本上避免造成數(shù)據(jù)侵權(quán)等危害個(gè)人或社會(huì)利益的現(xiàn)象。因此，需從法律層面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍進(jìn)行清晰界定。

可從系統(tǒng)角度出發(fā)，運(yùn)用宏觀把控與微觀調(diào)整相結(jié)合的邏輯思路探索該問題的解決之道。首先確立界定政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍所應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，從宏觀層面進(jìn)行把控以權(quán)衡開放數(shù)據(jù)的內(nèi)容；進(jìn)而從應(yīng)予開放數(shù)據(jù)范圍和不予開放數(shù)據(jù)范圍兩個(gè)角度出發(fā)作分別闡述，從微觀層面具體地對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍進(jìn)行界定。開放應(yīng)予開放的數(shù)據(jù)是政府義務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，合理規(guī)定可開放數(shù)據(jù)的范圍；而不予開放數(shù)據(jù)的裁量權(quán)作為政府權(quán)力，應(yīng)以負(fù)面清單形式列出以便予以限制。

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的原則

基于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)涵及我國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍應(yīng)明確以下三個(gè)基本原則。

1.以開放為原則，以不開放為例外

“以開放為原則，以不開放為例外”也可稱為“全面開放原則”，是指在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中要保持開放范圍的全面性和廣泛性，最大限度、無條件地主動(dòng)開放數(shù)據(jù)。一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)是由政府部門管理的社會(huì)資源，產(chǎn)生于社會(huì)各類主體在各自領(lǐng)域從事的工作事務(wù)或日常經(jīng)營(yíng)生活，本著“取之于社會(huì)，用之于社會(huì)”的原則，切實(shí)提升群眾滿足感，全面開放政府?dāng)?shù)據(jù)是保障政府?dāng)?shù)據(jù)公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的必然要求。另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)是隨著信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的新型要素資源，其價(jià)值體現(xiàn)在于“用”，有而不用是極大浪費(fèi)。數(shù)據(jù)具有無限性和可循環(huán)性，強(qiáng)調(diào)利用及再利用率，能夠最大限度地被開發(fā)使用才是解鎖數(shù)據(jù)資源功能的正確方式，全面開放政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)提升數(shù)據(jù)資源利用效率，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值具有重要意義。

確立全面開放原則是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)盡可能開放的直接體現(xiàn)和途徑。作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)開展的先驅(qū)，美國(guó)無論是聯(lián)邦政府還是各州政府均已明文確立該原則的基本性、重要性地位，(12)參見趙潤(rùn)娣：《美國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)范圍研究》，載《中國(guó)行政管理》2018年第3期。這在世界范圍內(nèi)得到廣泛認(rèn)可和適用。國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)如《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》《政府信息公開條例》等，也規(guī)定了“以開放(公開)為常態(tài)、不開放(公開)為例外”條款作為數(shù)據(jù)開放所遵循的依據(jù)，目前需要完善相關(guān)配套制度，落實(shí)這一原則。

2.以開放優(yōu)先為原則，以保密前置為例外

“以開放優(yōu)先為原則，以保密前置為例外”是指除具有明顯不應(yīng)予以開放特征或存在例外情形外，均可將數(shù)據(jù)先行納入開放的范圍之內(nèi)，其后根據(jù)開放效果或影響對(duì)該數(shù)據(jù)是否需要保密進(jìn)行分析。早在2009年，美國(guó)奧巴馬政府便提出“面對(duì)懷疑,公開優(yōu)先”原則，將數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)推向了一個(gè)新的高潮，國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)開放工作起步較晚，但同樣應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)的優(yōu)先開放性。

當(dāng)前在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍界定上面臨著“沒經(jīng)驗(yàn)”和“有阻礙”兩大難題?！皼]經(jīng)驗(yàn)”是指政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度在我國(guó)的發(fā)展時(shí)間較短，在開放范圍界定上正處于不斷嘗試和摸索的階段。新制度需要有新思想，既然是嘗試，謹(jǐn)慎前行同時(shí)可允許錯(cuò)誤的存在。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的一切價(jià)值源于數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)范圍控制在“安全區(qū)”可能造成低風(fēng)險(xiǎn)下的低效能，有悖于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的本質(zhì)需求?！坝凶璧K”指作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體，部分政府部門尚未深刻意識(shí)到數(shù)據(jù)開放的意義，可能依然囿于傳統(tǒng)觀念被動(dòng)、不情愿地應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)開放，并常會(huì)以涉密涉敏涉私等限制為由，或以不健全的政策文件及法律法規(guī)無規(guī)定為擋箭牌，出現(xiàn)“開放難”“數(shù)據(jù)壁壘”等問題。因此，在開放范圍的問題上大刀闊斧、先試先做是有必要的，樹立“先發(fā)展、后管理、在發(fā)展中逐步規(guī)范”的意識(shí)，(13)參見阿里巴巴集團(tuán)：《大勢(shì)——中國(guó)信息經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)與策略選擇》，中國(guó)計(jì)劃出版社2015年版，第12頁。即在確定開放范圍時(shí)先行默認(rèn)數(shù)據(jù)開放，其后進(jìn)行數(shù)據(jù)篩除。

數(shù)據(jù)是一把雙刃劍，開放優(yōu)先原則可普遍適用，但同樣存在例外情形，即對(duì)可能涉及國(guó)家安全、集體利益或個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)，需將保密審查工作前置。面對(duì)此類數(shù)據(jù)資源，保密審查工作前置是開放過程中必不可少的步驟，也是數(shù)據(jù)開放質(zhì)量的重要保障。即使在早已確立“默認(rèn)公開推定”原則的美國(guó)，也是將“國(guó)家秘密和安全數(shù)據(jù)”作為例外處理。(14)參見蒲攀、馬海群：《大數(shù)據(jù)時(shí)代我國(guó)開放數(shù)據(jù)政策模型構(gòu)建》，載《情報(bào)科學(xué)》2017年第2期。

3.以惠民便民為最高標(biāo)準(zhǔn)，以法益保障為最低紅線

在數(shù)據(jù)開放范圍的界定上必須明確最高上線和最低下線，這是判斷數(shù)據(jù)應(yīng)否開放的重要標(biāo)準(zhǔn)。在社會(huì)主義法治國(guó)家，以民為本、惠民利民是各級(jí)政府工作的根本出發(fā)點(diǎn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的亦是通過對(duì)政府開放數(shù)據(jù)的開發(fā)利用釋放數(shù)據(jù)資源的活力，提高公眾生活質(zhì)量。在《工作方案》《行動(dòng)綱要》《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》等規(guī)定中也明確了此方向，因此，在開放范圍的選擇上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開放與民生保障、人民生活相關(guān)的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性政府?dāng)?shù)據(jù)，以“惠民”作為界定數(shù)據(jù)開放范圍的最高要求，從而符合政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的基本出發(fā)點(diǎn)。當(dāng)然，沒有目的的開放將會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)并增加公民獲取有用數(shù)據(jù)的難度，要在“利民”的基礎(chǔ)上同樣強(qiáng)調(diào)“便民”，提升開放質(zhì)量，開放公眾切實(shí)需要的數(shù)據(jù)，避免公眾面對(duì)數(shù)量龐大的數(shù)據(jù)資源無從下手，使其更加快捷地尋找到符合自身要求的數(shù)據(jù)來創(chuàng)造更大的公共價(jià)值。

所謂“法益保護(hù)”，也可稱為“不侵犯原則”。政府?dāng)?shù)據(jù)開放致力于服務(wù)社會(huì)并創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值，追求公共價(jià)值。存在危及國(guó)家安全、集體利益以及個(gè)人隱私等法益風(fēng)險(xiǎn)的政府?dāng)?shù)據(jù)雖可能給少數(shù)人創(chuàng)造“價(jià)值”，但偏離了開放初衷，亦不符合政府?dāng)?shù)據(jù)的公共價(jià)值屬性，與數(shù)據(jù)開放意義相去甚遠(yuǎn)。因此，可能嚴(yán)重侵犯他人合法權(quán)益的行為應(yīng)當(dāng)被禁止，可能嚴(yán)重侵犯國(guó)家利益、公共利益、個(gè)人利益的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)被封存。私益與公益之間有時(shí)會(huì)產(chǎn)生沖突和碰撞，以至于在某些情形下開放或者不開放可能都會(huì)造成對(duì)不同法益的侵犯，此時(shí)可引入利益衡量理論，以法的價(jià)值位階為判斷標(biāo)準(zhǔn)。

(二)應(yīng)予開放數(shù)據(jù)范圍的界定路徑

政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中的整體基調(diào)是以開放為主，對(duì)于應(yīng)予開放數(shù)據(jù)的范圍，需遵循需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的方式，秉承惠及最廣大公眾的開放宗旨，數(shù)據(jù)盡可能多地向公眾開放，為公眾所利用，但在具體劃定開放范圍時(shí)要充分考慮可能影響開放效果的客觀因素，有重點(diǎn)、分地區(qū)、分階段地推進(jìn)，不能簡(jiǎn)單“一刀切”。綜合與開放相關(guān)的關(guān)鍵要素，需要充分考慮我國(guó)各地區(qū)社會(huì)發(fā)展的特性，為合理確定應(yīng)予開放數(shù)據(jù)的范圍提出可行路徑。

1.地區(qū)發(fā)展的差異性

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域性不平衡的特點(diǎn)，這是客觀事實(shí)，而社會(huì)發(fā)展水平的高低決定了所屬地區(qū)的公眾在需求上會(huì)有所不同，對(duì)數(shù)據(jù)資源的要求在質(zhì)量和種類上亦有所差別。城市不僅是政府所在地，也是該區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化的中心，應(yīng)將城市發(fā)展差異性作為界定應(yīng)予開放數(shù)據(jù)范圍的重要因素，不同地區(qū)數(shù)據(jù)開放的范圍應(yīng)有所差別。應(yīng)從我國(guó)各城市的實(shí)際發(fā)展情況出發(fā)，合理界定開放范圍，提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的可操作性。

2.地區(qū)發(fā)展的階段性

數(shù)據(jù)開放的范圍并不是一成不變的，政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作也并非一勞永逸，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，同一城市在不同歷史階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)發(fā)生變化，面臨的社會(huì)情況會(huì)有所不同，政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作需要與時(shí)俱進(jìn)。因此，建議確立政府?dāng)?shù)據(jù)開放分步實(shí)施的原則，建立健全政府?dāng)?shù)據(jù)開放動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，分階段設(shè)定開放的范圍指標(biāo)，定期對(duì)開放范圍外的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估和審查。根據(jù)社會(huì)發(fā)展階段的變化適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，制定相應(yīng)的規(guī)劃，更新數(shù)據(jù)開放范圍，可分初期、中期、后期三個(gè)階段對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)行開放范圍規(guī)劃。當(dāng)下需注重最廣大群眾的切身需求，可依《行動(dòng)綱要》等文件，優(yōu)先開放信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保等與民生息息相關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)。

3.地區(qū)發(fā)展的特色性

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍不僅要考慮到各城市發(fā)展水平，同樣要考慮到各地區(qū)在特色風(fēng)俗、風(fēng)土人情、歷史文化等方面的現(xiàn)實(shí)情況，使各地政府開放數(shù)據(jù)呈現(xiàn)多樣性，結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)合理確定開放范圍，以契合當(dāng)?shù)毓姷膶?shí)際需求，從而滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的需求。

(三)不予開放數(shù)據(jù)范圍的界定路徑

據(jù)上述開放原則，不予開放數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)開放的“例外”。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，政府部門扮演著雙重角色，既是開放的主體，又是限制開放的主體，若不能妥善處理這二者關(guān)系將會(huì)給政府?dāng)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略的實(shí)施增加難度，因此應(yīng)通過法律法規(guī)對(duì)不予開放范圍加以限制。可采取“負(fù)面清單”方式將不予公開數(shù)據(jù)范圍基本設(shè)定為國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和政府內(nèi)部數(shù)據(jù)四類。

根據(jù)上文所述，政府?dāng)?shù)據(jù)開放有別于信息公開，二者雖有重合，但各自功能價(jià)值和實(shí)施方式不同，對(duì)不予開放數(shù)據(jù)的類型和范圍不能完全簡(jiǎn)單沿用政府信息公開的有關(guān)規(guī)定，而要結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)開放自身的特點(diǎn)，對(duì)不予開放范圍的界定方式以及內(nèi)容作出更為明確詳盡的限定，以防止政府部門的過度干預(yù)，影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)程?？筛鶕?jù)政府?dāng)?shù)據(jù)在不予開放程度上的差異，在范圍界定上作出區(qū)分，采取不同的方式和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行類型化管理。具體可以分為三類：第一類是完全不予開放的數(shù)據(jù)，如涉及國(guó)家秘密和安全的政府?dāng)?shù)據(jù)；第二類是部分不予開放的數(shù)據(jù)，如涉及商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)；第三類是可以不予開放的數(shù)據(jù)，如涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)數(shù)據(jù)及過程性數(shù)據(jù)。

1.完全不予開放的政府?dāng)?shù)據(jù)

完全不予開放的政府?dāng)?shù)據(jù)是指一旦涉及便應(yīng)被排除在政府?dāng)?shù)據(jù)開放之外的數(shù)據(jù)，此類數(shù)據(jù)主要是指開放后極有可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定等涉及國(guó)家利益、社會(huì)利益的政府?dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)是法定絕對(duì)不予開放的范疇。目前較為明確的就是“國(guó)家秘密”，考慮到其重要性及泄露后可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩不安等嚴(yán)重后果，應(yīng)將其定性為“完全不予開放的政府?dāng)?shù)據(jù)”。

對(duì)于國(guó)家秘密的范圍界定，在方式上需要站在整個(gè)國(guó)家利益的角度去衡量，而不是由地方政府單方隨意決定。具體可采取肯定式列舉與否定式列舉相結(jié)合的模式，對(duì)屬于國(guó)家秘密的數(shù)據(jù)進(jìn)行具體列舉，劃定范圍，對(duì)不屬于國(guó)家秘密的數(shù)據(jù)范圍作出規(guī)定。這種正反結(jié)合的界定方法更具科學(xué)性和合理性。同時(shí)，判定數(shù)據(jù)是否涉及國(guó)家秘密時(shí)還應(yīng)注重關(guān)聯(lián)性問題，即單個(gè)數(shù)據(jù)的開放可能不會(huì)涉及國(guó)家秘密的泄漏，但在其與其他單一數(shù)據(jù)結(jié)合后或置于特定情景下可能導(dǎo)致《保守國(guó)家秘密法實(shí)施辦法》第4條規(guī)定的八項(xiàng)結(jié)果之一，同樣會(huì)危及國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定。因此，對(duì)于國(guó)家秘密的認(rèn)定問題可引入“鑲嵌理論”進(jìn)行具體判斷。在內(nèi)容上，目前國(guó)內(nèi)立法已對(duì)屬于國(guó)家秘密的范圍規(guī)定得較為全面，為防止國(guó)家秘密成為政府拒絕數(shù)據(jù)開放的擋箭牌，我國(guó)對(duì)國(guó)家秘密的否定式列舉亟待細(xì)化，參考各國(guó)立法，其中俄羅斯《國(guó)家保密法》對(duì)不應(yīng)納入國(guó)家秘密范圍的數(shù)據(jù)類型有詳細(xì)明確的規(guī)定，(15)俄羅斯《國(guó)家保密法》第7條規(guī)定，下列信息文件資料不應(yīng)當(dāng)劃定為國(guó)家秘密：危及公民安全和健康的非常事件、災(zāi)難及后果，以及自然災(zāi)害情況、自然災(zāi)害的官方預(yù)報(bào)和后果；生態(tài)、衛(wèi)生、保健、人口、教育、文化、農(nóng)業(yè)等以及犯罪狀況；國(guó)家提供的特別優(yōu)待、補(bǔ)償和社會(huì)保障情況；侵犯?jìng)€(gè)人和公民權(quán)利與自由的事實(shí)；黃金儲(chǔ)備和國(guó)家外匯儲(chǔ)備額；高級(jí)官員的健康狀況；國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及公職人員的違法事件。且較為適合我國(guó)發(fā)展路線，可作為借鑒完善國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)開放立法。

2.部分不予開放的政府?dāng)?shù)據(jù)

此類數(shù)據(jù)是指政府?dāng)?shù)據(jù)包括個(gè)人或企業(yè)的信息，數(shù)據(jù)開放所帶來的后果往往會(huì)造成私益損害，在滿足某種條件的情況下部分相關(guān)數(shù)據(jù)絕對(duì)不予開放，否則應(yīng)當(dāng)予以開放，其開放條件應(yīng)予法定化。此類數(shù)據(jù)可遵循《民法總則》中所確定的當(dāng)事人“意思自治原則”，并參照新《政府信息公開條例》第15條(16)《政府信息公開條例》第15條規(guī)定：“涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，予以公開。”采取有層次性、遞進(jìn)式的范圍界定方式，明確涉及商業(yè)秘密及個(gè)人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)的判定標(biāo)準(zhǔn)，具體可采取如下界定方式：

第一步，以商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的特性為標(biāo)準(zhǔn)，判斷該政府?dāng)?shù)據(jù)是否屬于其范圍。若不屬于且不在其他不予開放的范圍內(nèi)則應(yīng)當(dāng)予以開放；若屬于則進(jìn)入第二步討論，其中關(guān)鍵在于對(duì)商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的認(rèn)定。

對(duì)于商業(yè)秘密，以《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第9條(17)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第9條規(guī)定：“……本法所稱的商業(yè)秘密，是指不為公眾所知悉、具有商業(yè)價(jià)值并經(jīng)權(quán)利人采取相應(yīng)保密措施的技術(shù)信息、經(jīng)營(yíng)信息等商業(yè)信息?！敝械亩x，可將其特征歸納為三點(diǎn)：一是秘密性；二是保管性；三是價(jià)值性。應(yīng)結(jié)合大數(shù)據(jù)環(huán)境以上述“三性”作為其認(rèn)定的依據(jù)?！懊孛苄浴奔磧H為特定人所知曉。但在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，人們獲取數(shù)據(jù)的便捷性及方式的多樣性決定了秘密的范圍在不斷縮小。傳統(tǒng)認(rèn)知中的商業(yè)秘密放在當(dāng)下或許已經(jīng)不再具有秘密性，應(yīng)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放視角下重新審視秘密性的定義，以知悉主體是否能夠被限定在特定范圍內(nèi)為依據(jù)限定其范圍?！氨９苄浴眲t是指數(shù)據(jù)所有人對(duì)該數(shù)據(jù)進(jìn)行了保密管理。由于主觀性在判斷上的難度，應(yīng)主要以客觀保管為標(biāo)準(zhǔn)，即以數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)位置為依據(jù)，所有人若將數(shù)據(jù)存放于服務(wù)商提供的私有儲(chǔ)存區(qū)可認(rèn)定為已經(jīng)在客觀上達(dá)到了“保管性”的標(biāo)準(zhǔn)?！皟r(jià)值性”是指該數(shù)據(jù)能夠?yàn)槠鋼碛姓邘砩虡I(yè)價(jià)值，產(chǎn)生直接或間接的經(jīng)濟(jì)效益，這一點(diǎn)在判斷上應(yīng)當(dāng)主客觀相結(jié)合。客觀方面重點(diǎn)考慮該數(shù)據(jù)生產(chǎn)成本的投入或研發(fā)過程的難易等，在主觀方面則以數(shù)據(jù)所有人對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益的合理期待為主。

對(duì)于個(gè)人隱私，目前我國(guó)對(duì)于個(gè)人隱私概念的理解尚未立法予以明確，因此個(gè)人隱私與個(gè)人信息的關(guān)系仍處于爭(zhēng)議階段，有學(xué)者將其作廣義解釋認(rèn)為個(gè)人信息、個(gè)人生活以及個(gè)人私事都屬于個(gè)人隱私，也有學(xué)者將其狹義理解為可能對(duì)當(dāng)事人個(gè)人感情帶來傷害的有關(guān)當(dāng)事人個(gè)人生活的信息，(18)參見闞道祥：《陽光司法語境下的民事訴訟程序運(yùn)行機(jī)制研析》，載《法律適用》2017年第7期。如婚姻破裂、生理疾病等。筆者認(rèn)為在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中過于強(qiáng)調(diào)二者區(qū)別意義并不大，因?yàn)闊o論是個(gè)人信息還是個(gè)人隱私其能夠帶來的公共價(jià)值是極為有限的，但其泄漏后所帶來的影響對(duì)個(gè)人來說卻不可估量，應(yīng)以更寬泛的理解將個(gè)人信息歸入個(gè)人隱私范圍內(nèi)，以嚴(yán)格防止有關(guān)個(gè)人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)外泄。

第二步，以開放是否會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害為標(biāo)準(zhǔn)。若開放不會(huì)導(dǎo)致第三方合法權(quán)益的損害則自然應(yīng)當(dāng)開放。但若開放可能或者必然會(huì)造成削弱第三方市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)地位、直接造成第三方利益受損、危及第三方人身或財(cái)產(chǎn)安全、影響第三方日常生活質(zhì)量保障等合法權(quán)益被侵犯的后果，則要進(jìn)入最后一步考慮。

第三步，以第三方是否愿意開放為標(biāo)準(zhǔn)。如果第三方明知政府相關(guān)數(shù)據(jù)屬于涉及商業(yè)秘密或個(gè)人隱私范疇，但明示愿意承擔(dān)法益受到侵犯的風(fēng)險(xiǎn)，則同樣應(yīng)當(dāng)開放，若默示或者明示不愿意則應(yīng)當(dāng)保密，劃入不予開放的范圍。而是否參考新《政府信息公開條例》以“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不開放會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響”為下一步判斷標(biāo)準(zhǔn)，則需要更進(jìn)一步的研究，要處理好公益與私益之間的沖突問題，要特別重視私益的保護(hù)。

3.可以不予開放的政府?dāng)?shù)據(jù)

可以不予開放的政府?dāng)?shù)據(jù)是指對(duì)于這類數(shù)據(jù)開放與否政府享有決定權(quán)，屬于開放范圍中的酌定事項(xiàng)，即政府部門可基于公共價(jià)值效果考慮因素選擇是否開放相關(guān)數(shù)據(jù)。根據(jù)最高人民法院在(2016)最高法行申2769號(hào)行政裁定書以及新《政府信息公開條例》中的表述，(19)《政府信息公開條例》第16條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開。行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定上述信息應(yīng)當(dāng)公開的，從其規(guī)定?！笨梢圆挥栝_放的政府?dāng)?shù)據(jù)可以限定為涉及內(nèi)部事務(wù)信息、過程性信息的政府?dāng)?shù)據(jù)。對(duì)這類數(shù)據(jù)，在開放與不予開放的界定上應(yīng)當(dāng)賦予政府部門適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，具體可分兩步界定。第一步從公共利益價(jià)值角度，判斷開放是否會(huì)產(chǎn)生激發(fā)大眾利用創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的作用；并從行政管理職能角度出發(fā)，判斷是否會(huì)產(chǎn)生影響行政權(quán)行使效果、阻礙行政決定科學(xué)性與民主性的不利后果。第二步則對(duì)兩個(gè)角度得出的結(jié)論進(jìn)行對(duì)比，并在二者沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮該數(shù)據(jù)的公共價(jià)值功能，即使會(huì)影響行政管理職能，但卻具有明顯有益的公共價(jià)值，則同樣可予以開放，突出對(duì)社會(huì)公共價(jià)值的保護(hù)。

綜上，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍界定，應(yīng)堅(jiān)持“以開放為常態(tài)，不開放為例外”“以開放為優(yōu)先，保密為置后”和“以惠民便民為最高標(biāo)準(zhǔn)，以法益保障為最低紅線”的原則，綜合考量地區(qū)發(fā)展的橫向差異及縱向歷史變化兩個(gè)因素，從正面積極拓展政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍。運(yùn)用負(fù)面清單方式，對(duì)不予開放的數(shù)據(jù)范圍進(jìn)行合理的分層界定，特別需要從法律上對(duì)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私等范圍作出清晰的認(rèn)定，使得公益發(fā)展與私益保護(hù)能夠相得益彰。