龍小燕 陳新平 李忠峰

內(nèi)容提要：西方國(guó)家推行的公私合作模式（簡(jiǎn)稱(chēng)“西式”P(pán)PP）之所以能夠提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量與效率，其理論上的解釋是基于兩個(gè)邏輯假設(shè)：一是企業(yè)比政府的運(yùn)行效率高；二是私人部門(mén)比公共部門(mén)具有更大的創(chuàng)新動(dòng)力和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)目前實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作模式（簡(jiǎn)稱(chēng)“中式”P(pán)PP）與“西式”P(pán)PP不完全一樣,不僅包含“西式”P(pán)PP意義上的“公私”合作，也包含具有中國(guó)特色的“公公”合作。本文分析對(duì)比了中、西式PPP的制度基礎(chǔ)，提出了“中式”P(pán)PP未來(lái)發(fā)展應(yīng)借鑒運(yùn)用實(shí)體型PPP模式的建議。

20世紀(jì)80年代初期我國(guó)就已開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以BOT的方式引進(jìn)外資從事相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，但一般人認(rèn)為2014年才是我國(guó)全面推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“政社合作模式”）的元年。經(jīng)過(guò)五年的實(shí)踐，政社合作模式從基本監(jiān)管政策框架的構(gòu)建，到社會(huì)資本方選擇流程的規(guī)范化，再到具體項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)維與績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的制定等都取得了相應(yīng)的成效。在看到政社合作模式取得成效的同時(shí)，也不應(yīng)忽視種種有違“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”基本理念的現(xiàn)象：明股實(shí)債、保底承諾以及地方政府與所屬?lài)?guó)企開(kāi)展合作等等。同時(shí)，在政社合作的實(shí)踐過(guò)程中，關(guān)注項(xiàng)目操作與技術(shù)細(xì)節(jié)的人多，而深入思考政社合作邏輯或反思“政社合作為什么能夠提高公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和效率”的人少。在一定程度上，上述現(xiàn)象的產(chǎn)生與我國(guó)政社合作理論研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后其實(shí)踐活動(dòng)有直接的關(guān)系。很顯然，我國(guó)的政社合作模式（簡(jiǎn)稱(chēng)“中式”P(pán)PP）與西方的公私合作模式（簡(jiǎn)稱(chēng)“西式”P(pán)PP）是建立在不同的經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上的。對(duì)于在不同制度“土壤”中生成的兩種模式，二者的邏輯假設(shè)是否趨同，或者應(yīng)否趨同？這是當(dāng)前需要從理論上加以探討和回答的問(wèn)題。在一定程度上，能否清晰地回答這一問(wèn)題將直接影響我國(guó)政社合作模式的未來(lái)發(fā)展走向。

一、“西式”P(pán)PP的思想本源與邏輯假設(shè)

在20世紀(jì)，對(duì)“西式”P(pán)PP發(fā)展產(chǎn)生重要影響的思想及理論主要有：新自由主義、新保守主義以及新公共管理理論等。

（一）政府并不是“公共產(chǎn)品”的唯一供給方

一般認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的“私人產(chǎn)品”可以通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性地供給，而“公共產(chǎn)品”由于消費(fèi)上的“非競(jìng)爭(zhēng)性”與“非排他性”使得市場(chǎng)對(duì)其供應(yīng)失去了興趣，因此，政府往往成了“公共產(chǎn)品”的供給主體，但政府在“公共產(chǎn)品”供給中的壟斷地位卻限制了競(jìng)爭(zhēng)和效率的提高。如何打破政府在“公共產(chǎn)品”供給方面或公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷地位，是推動(dòng)“公共產(chǎn)品”供給模式改革時(shí)需要回答的首要問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)管理制度的變遷以及科技的創(chuàng)新，人們逐漸改變了對(duì)“公共產(chǎn)品”只能由政府提供的傳統(tǒng)看法。事實(shí)上，早在19世紀(jì)中期，英國(guó)社會(huì)改革家艾德文·查德威克（Edwin Chadwick）就提出將競(jìng)爭(zhēng)概念引入公共服務(wù)領(lǐng)域的主張，即用“競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”（competition for the market）替代“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”（competition in the market），其核心理念是用事前的競(jìng)爭(zhēng)替代事后的競(jìng)爭(zhēng)，也就是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇“公共產(chǎn)品”的供給主體，使政府不再是“公共產(chǎn)品”市場(chǎng)上唯一的供給方，由此改善“公共產(chǎn)品”供給市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)和效率不高的現(xiàn)狀。

（二）影響“西式”P(pán)PP的思想及其主張

20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)滯脹，凱恩斯主義受到前所未有的質(zhì)疑，新自由主義與新保守主義的思想及其政策主張受到高度重視。新自由主義主張自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及私有化，反對(duì)國(guó)家過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)。同時(shí)認(rèn)為市場(chǎng)是道德重建的工具，市場(chǎng)的交換和激勵(lì)可以促進(jìn)社會(huì)的和諧與人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步。新保守主義也反對(duì)國(guó)家干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，認(rèn)為政府已經(jīng)超載，主張讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自己運(yùn)行。受這兩種思潮的影響，20世紀(jì)70年代末期，以英、美為首的西方國(guó)家，紛紛采取以推行私有化、調(diào)整社會(huì)福利政策為主線(xiàn)的一系列改革。1979年隨著英國(guó)保守黨取得大選的勝利，撒切爾政府開(kāi)始著手推行縮小政府規(guī)模和以“財(cái)政管理創(chuàng)新”為中心的改革。1981年羅納德·里根當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)，其后，馬爾羅尼與霍華德分別當(dāng)選加拿大、澳大利亞政府總理，他們上臺(tái)后均推行了與撒切爾政府類(lèi)似的改革。這些改革意味著政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代已經(jīng)終結(jié)。同時(shí)，PPP作為紓解西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出壓力的政策與融資工具被適時(shí)推上了歷史舞臺(tái)。無(wú)疑，PPP理念受到了新自由主義與新保守主義的深度影響，其所涉及的政府管理改革、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、權(quán)利共享等問(wèn)題都可以在新自由主義及新保守主義那里找到對(duì)應(yīng)的觀(guān)點(diǎn)。

20世紀(jì)80年代，在推行私有化改革的同時(shí)，以英、美為首的西方國(guó)家還掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政改革浪潮，這場(chǎng)行政改革被看成是一場(chǎng)“重塑政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)直接影響的理論就是新公共管理理論。新公共管理理論的核心理念之一是：在公共服務(wù)領(lǐng)域“引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”，逐步取消政府的壟斷地位，讓私人部門(mén)參與公共服務(wù)供給，借助私人部門(mén)的創(chuàng)新意識(shí)與管理技術(shù)提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。該理論還認(rèn)為政府作為非市場(chǎng)力量會(huì)扭曲社會(huì)資源的配置機(jī)制，主張政府職能應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變，即由公共服務(wù)的生產(chǎn)者向購(gòu)買(mǎi)者與監(jiān)督者轉(zhuǎn)變。受該理論影響，市場(chǎng)化成為西方國(guó)家政府改革的首要選擇。為了更有效地配置公共資源，政府必須更新管理理念和治理工具。由此，依托PPP實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化被廣泛納入西方國(guó)家政府的改革視野。

（三）“西式”P(pán)PP的基本邏輯假設(shè)

為什么“西式”P(pán)PP能夠提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量與效率，其理論上的解釋是基于兩個(gè)邏輯假設(shè)，一是企業(yè)比政府的運(yùn)行效率高；二是私人部門(mén)比公共部門(mén)具有更大的創(chuàng)新動(dòng)力和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“提質(zhì)增效”假設(shè)）。首先，在理論層面，企業(yè)與政府所追求的目標(biāo)函數(shù)不一樣。根據(jù)“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，企業(yè)以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，任何投資都需要進(jìn)行成本—效益分析，其決策基本是從自身利益出發(fā)的。而政府的目標(biāo)則是多元化的，經(jīng)濟(jì)收益的最大化并不是其唯一的目標(biāo)，所以，其投資決策不總是基于成本—效益分析而做出的，而是基于選民不同的利益訴求，通過(guò)討價(jià)還價(jià)的方式作出的。也就是說(shuō)，政府的投資決策不僅受經(jīng)濟(jì)因素的影響，更重要的是還受政治因素的影響。這也是為什么很多發(fā)達(dá)國(guó)家老舊的基礎(chǔ)設(shè)施年久失修或遲遲得不到更新的重要原因。其次，在實(shí)踐層面，一旦企業(yè)決定與政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開(kāi)展合作，在合作期限一定的情況下，建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期是彼消此長(zhǎng)的關(guān)系，所以，企業(yè)必須通過(guò)創(chuàng)新、提高管理水平等方式，在既定的時(shí)間與預(yù)算框架內(nèi)完成項(xiàng)目建設(shè)施工任務(wù)，進(jìn)而壓縮項(xiàng)目建設(shè)期，相對(duì)延長(zhǎng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，盡早獲得運(yùn)營(yíng)收入，這是政府及其部門(mén)所沒(méi)有的動(dòng)力。第三，私人部門(mén)相較公共部門(mén)（包括狹義的政府、政府職能部門(mén)、政府控制的國(guó)有企業(yè)等）具有更加靈活的市場(chǎng)應(yīng)變能力，能對(duì)市場(chǎng)需求變化迅速作出反應(yīng)。相反，由于受“官僚制”運(yùn)行規(guī)則的限制，公共部門(mén)在履行公共職責(zé)、解決公共問(wèn)題時(shí)，其手段是機(jī)械的、單一的，也是缺乏靈活性的，同時(shí)，在“科層”等級(jí)制度下，人們的主觀(guān)能動(dòng)性、創(chuàng)造性，也受到極大的抑制。

二、“中式”P(pán)PP的邏輯拷問(wèn)

在“西式”P(pán)PP中，第一個(gè)P代表公共部門(mén)（public），第二個(gè)P代表私人部門(mén)（private），即“西式”P(pán)PP是典型的“公”與“私”的合作。與“西式”P(pán)PP不同的是，“中式”P(pán)PP中的第二個(gè)P不再是單純的“私”的概念了，其中還包括了“公”的成分。在我國(guó)當(dāng)前的PPP實(shí)踐中，雖然政府與私人部門(mén)也開(kāi)展項(xiàng)目合作，但更多的還是傾向與國(guó)有企業(yè)合作（至少?gòu)娜珖?guó)PPP綜合信息平臺(tái)的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)觀(guān)察如此），這里的國(guó)有企業(yè)既包括央企、地方國(guó)企，還包括地方平臺(tái)公司。國(guó)有企業(yè)屬于廣義的公共部門(mén)，所以，“中式”P(pán)PP不僅包含“西式”P(pán)PP意義上的“公私”合作，也包含具有中國(guó)特色的“公公”合作。鑒于我國(guó)與西方國(guó)家在社會(huì)基本制度上存在本質(zhì)上的差異，即使是“中式”P(pán)PP模式下的“公私”合作也不完全等同于“西式”P(pán)PP模式下的“公私”合作。為了簡(jiǎn)化分析流程，聚焦問(wèn)題的主要方面，本文只分析“中式”P(pán)PP模式下“公公”合作的有關(guān)基本問(wèn)題。

（一）“公公”合作能否套用“西式”P(pán)PP的基本邏輯假設(shè)

上世紀(jì)80年代西方主要國(guó)家的私有化浪潮及其學(xué)界關(guān)于“重塑政府”的呼聲為“西式”P(pán)PP的誕生提供了歷史背景“注釋”。“西式”P(pán)PP是在私有制基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)的一種政府融資和治理工具，其基本邏輯假設(shè)是：通過(guò)一定的體制機(jī)制創(chuàng)新，相較于公共部門(mén)，私人部門(mén)可提供更高質(zhì)量和效率的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

“公公”合作特指“中式”P(pán)PP模式下政府與國(guó)有企業(yè)之間的一類(lèi)合作。目前，在我國(guó)的PPP項(xiàng)目中，屬于中央的項(xiàng)目非常少，基本上都是地方政府開(kāi)展的項(xiàng)目。而在地方PPP項(xiàng)目中，如果按落地項(xiàng)目中涉及的不同所有制企業(yè)的數(shù)量來(lái)劃分，國(guó)有企業(yè)的占比超過(guò)50%。根據(jù)全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2018年12月末，已落地的項(xiàng)目涉及社會(huì)資本共7781家，其中國(guó)有企業(yè)4035家，占比51.9%。如果按照落地項(xiàng)目投入資金的不同來(lái)源劃分，國(guó)資占比超過(guò)60%。這些比例只是國(guó)企或國(guó)資參與PPP項(xiàng)目的平均比例，是就全國(guó)整體而言的，其實(shí)，在某些地區(qū)國(guó)企或國(guó)資的參與比例更高。因此，國(guó)有企業(yè)是我國(guó)PPP市場(chǎng)上當(dāng)之無(wú)愧的主角。

在本質(zhì)上，“西式”P(pán)PP與“公公”合作是沒(méi)有交集的。于前者，公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者是私人部門(mén)，于后者，仍是公共部門(mén)（國(guó)有企業(yè)，即廣義的公共部門(mén)）。顯然，“西式”P(pán)PP的基本邏輯假設(shè)是不適用于“公公”合作的。那么，“公公”合作的邏輯又是什么？或者“公公”合作能否提高公共產(chǎn)品的供給效率和水平？目前，既無(wú)深入的理論研究，也未引起人們足夠的重視。如果“公公”合作有其邏輯的話(huà)，那么，也一定與“公私”合作的邏輯是相反或矛盾的。因此，作為“公公”合作與“公私”合作的混合體，“中式”P(pán)PP難以將“公公”合作的邏輯與“公私”合作的邏輯統(tǒng)一起來(lái)。

（二）“公公”合作能否提高公共產(chǎn)品的供給效率

眾所周知，在我國(guó)，國(guó)企參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的傳統(tǒng)由來(lái)已久。首先，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政企是不分的，企業(yè)是政府的附屬物，需要承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)職能，如“企業(yè)辦社會(huì)”等。其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政企也沒(méi)有完全分開(kāi)，政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的行為時(shí)有發(fā)生，如，地方融資平臺(tái)公司替政府舉債從事基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理，而政府直接向地方融資平臺(tái)公司派駐高管等。未引入PPP模式之前，很多公共產(chǎn)品和服務(wù)都是由國(guó)有企業(yè)“替”政府提供的。如一些城市的道路、橋梁，以及地鐵等市政設(shè)施的建設(shè)和管理，要么是由屬地的國(guó)企來(lái)承擔(dān)，要么由外地的國(guó)企來(lái)實(shí)施。引入PPP模式之后，很多公共產(chǎn)品和服務(wù)仍是由國(guó)有企業(yè)來(lái)提供，只是形式上發(fā)生了相應(yīng)的變化而已，即政府與國(guó)有企業(yè)以“合作”的形式來(lái)提供。盡管“替”與“合作”是兩種不同的行為模式，前者的發(fā)生源于政府的直接“命令”或委托，后者則是基于合約項(xiàng)下的“一致意思表示”，但在引入PPP模式前后，公共產(chǎn)品的供給主體并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。因此，寄希望于公共產(chǎn)品供給效率的提高也是不現(xiàn)實(shí)的。這就如同一部戲曲的巡演，只有演出場(chǎng)地的空間變換，而無(wú)演員“唱、念、做、打”等基本功的提升，是不可能提高整體演出效果和水平的。

現(xiàn)實(shí)中，作為體制內(nèi)的國(guó)企，一般都有對(duì)應(yīng)的行政級(jí)別，國(guó)企高管的更替大多也是通過(guò)行政任免的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，國(guó)企職業(yè)經(jīng)理人制度并未真正建立起來(lái)。按照行政級(jí)別管理的國(guó)有企業(yè)，其追求的目標(biāo)是多元化的，而非僅僅把經(jīng)濟(jì)效益作為唯一的目標(biāo)，本身存在效率問(wèn)題，目前國(guó)企中的“僵尸企業(yè)”大多由此而生。在引入PPP模式時(shí)，如果與政府合作的主體不發(fā)生根本性改變，還以國(guó)企為主，僅僅貼上“PPP”的標(biāo)簽，恐難提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量與效率。

（三）“公公”合作能否實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移

“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”是PPP模式的首要原則。在“西式”P(pán)PP模式下，由于“公”“私”之間的權(quán)利邊界十分清晰，基于合同的約定，可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的轉(zhuǎn)移。而在“公公”合作模式下，顯而易見(jiàn)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)肯定不能在公共部門(mén)與私人部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移。那么，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)能否在不同公共部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移呢？答案是不一定。按與地方政府合作主體的不同，可將“公公”合作分為三類(lèi)：地方政府與央企的合作，地方政府與非屬地國(guó)企的合作，地方政府與其所屬?lài)?guó)企的合作。在前兩類(lèi)合作中，由于地方政府與央企或非屬地國(guó)企之間既不存在行政上的管轄關(guān)系，也不存在經(jīng)濟(jì)上的出資關(guān)系，因此，地方政府與央企或非屬地國(guó)企是不同的利益主體，可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在它們之間的轉(zhuǎn)移。而在第三類(lèi)合作中，地方政府不僅對(duì)所屬?lài)?guó)企具有行政管轄權(quán)，還可對(duì)所屬?lài)?guó)企主張股東權(quán)利，正是由于地方政府對(duì)其國(guó)企擁有的行政管轄權(quán)及經(jīng)濟(jì)權(quán)利，在特殊情況下，地方政府還需對(duì)其國(guó)企承擔(dān)財(cái)政上的救助義務(wù)。所以，第三類(lèi)合作并不能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在地方政府與其國(guó)企之間的轉(zhuǎn)移。在更寬泛的意義上，即使前兩類(lèi)合作都是體制內(nèi)的合作，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)始終在公共部門(mén)之間循環(huán)，并沒(méi)有轉(zhuǎn)移到體制之外，地方政府與其平臺(tái)公司之間的合作尤其如此。

三、“中式”P(pán)PP的未來(lái)之路

從前面的分析可以看出，“中式”P(pán)PP是“公公”合作與“公私”合作的集合體。形象而言，“中式”P(pán)PP是一種雙軌并存的合作模式。由于“公公”合作的邏輯與“公私”合作的邏輯是對(duì)立的，所以，“中式”P(pán)PP難有統(tǒng)一的邏輯假設(shè)，否則，就會(huì)出現(xiàn)在公共服務(wù)的提供上，既承認(rèn)私人部門(mén)的有效性，同時(shí)，又承認(rèn)公共部門(mén)（國(guó)有企業(yè)）有效性的矛盾問(wèn)題。在推廣運(yùn)用PPP模式的過(guò)程中，基于“公公”合作在效率及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等方面存在的問(wèn)題，應(yīng)將其當(dāng)成一種過(guò)渡性的措施，待時(shí)機(jī)成熟，應(yīng)促進(jìn)“中式”P(pán)PP兩軌并一軌，即完全轉(zhuǎn)型為“公私”合作模式。

值得注意的是，在歐盟國(guó)家，PPP模式存在兩種不同的形態(tài)：一種是契約型PPP，即公共部門(mén)與私人部門(mén)雙方的權(quán)力和義務(wù)通過(guò)合同條款約定，這種形態(tài)在國(guó)際上得到了廣泛的認(rèn)可和傳播；另一種是實(shí)體型PPP（Institutional PPP，即IPPP），即在合作之初，由政府和私人部門(mén)共同出資設(shè)立公司（實(shí)體），合作雙方的權(quán)利和義務(wù)由公司章程約定。在理論上，“中式”P(pán)PP能否提高效率還不能自圓其說(shuō)。為理清“中式”P(pán)PP內(nèi)在邏輯問(wèn)題，可借鑒實(shí)體型PPP，一是在對(duì)地方政府的平臺(tái)公司或國(guó)有企業(yè)進(jìn)行混改時(shí)，通過(guò)擴(kuò)股或出讓部分股權(quán)的方式，引入私人資本，由混改后的實(shí)體來(lái)提供公共服務(wù)；二是由政府與私人部門(mén)共同出資新設(shè)公司來(lái)提供公共服務(wù)。

實(shí)體型PPP與我國(guó)的混改有異曲同工之妙，需要給予更多的關(guān)注，其也許是“中式”P(pán)PP未來(lái)的發(fā)展方向。