李 寧

(長(zhǎng)春師范大學(xué) 教育學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130032)

一、澄清“就近入學(xué)”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

(一)“就近入學(xué)”不等于“最近入學(xué)”

“就近入學(xué)”是國(guó)家的法律規(guī)定。1986年的《義務(wù)教育法》明確指出“地方各級(jí)人民政府適當(dāng)設(shè)置小學(xué)、初級(jí)中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)”。2006年新《義務(wù)教育法》再次提出“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”。可見，“就近入學(xué)”是具有法律依據(jù)的，其目的是為每個(gè)兒童提供平等的受教育權(quán)利。但這里的“就近”不是絕對(duì)意義上的“最近”，而是“相對(duì)就近”。

究其原因，一方面受學(xué)校布局、招生規(guī)模、招生范圍等多種因素影響，有時(shí)候地方教育行政部門會(huì)根據(jù)實(shí)際情況來調(diào)配，有些學(xué)生可能會(huì)面臨不能到離家最近的學(xué)校上學(xué)的問題。很多家長(zhǎng)雖支持“就近”，但對(duì)“如何就近”還是有質(zhì)疑。如2015年南京某教育局被當(dāng)?shù)厥忻窀嫔戏ㄍィ碛墒瞧渥优⑽慈胱x離家僅有300米左右的學(xué)校，而被劃片到2.15公里以外的另一所小學(xué)。該市民認(rèn)為教育局“違反國(guó)家義務(wù)教育法中就近入學(xué)的政策精神”，但當(dāng)?shù)胤ㄔ阂浴敖逃謩澐纸虆^(qū)的行為屬于抽象行政行為”為由拒絕受理。也就是說，法院認(rèn)為“就近劃區(qū)”問題不是針對(duì)特定的人或事制定的，具有普遍約束力，在我國(guó)立法上也一直將其排除在受案范圍之外。該案件至今未果，有關(guān)“就近入學(xué)”的現(xiàn)實(shí)性問題確實(shí)存在。

另一方面，各地全面實(shí)施“就近入學(xué)”的時(shí)間表有差異。如2014年2月教育部下發(fā)通知，要求19個(gè)大城市盡快制定完善就近入學(xué)政策。2015年這些大城市實(shí)現(xiàn)小學(xué)100%、初中90%劃片入學(xué)，而對(duì)其他中小城市還沒有具體安排。此外，在部分重點(diǎn)大城市100%“就近入學(xué)”未必能如期全部實(shí)現(xiàn)。有些學(xué)校在理順辦學(xué)體制的過程中需要過渡期，導(dǎo)致同一學(xué)校出現(xiàn)層次差異，如一年級(jí)新生可能就近入學(xué)，而其他年級(jí)卻不是；或者為解決前期遺留或允諾等問題，一年級(jí)新生按公立學(xué)校性質(zhì)招生，但并不是“就近入學(xué)”。實(shí)現(xiàn)“就近入學(xué)”的基本前提是確保教育資源均衡，縮小校際間教學(xué)質(zhì)量差距。顯然，當(dāng)前各級(jí)政府在實(shí)施“就近入學(xué)”政策上還有很多工作要做。

(二)“就近入學(xué)”不等于“取消校車”

自2012年《校車安全管理?xiàng)l例》發(fā)布后，國(guó)內(nèi)一些大中城市陸續(xù)取消校車，大部分公辦學(xué)校尤其是城區(qū)內(nèi)的公辦學(xué)校已經(jīng)取消校車，這給很多家長(zhǎng)帶來了莫大的困擾。難道實(shí)現(xiàn)“就近入學(xué)”就必須要“取消校車”嗎？

“取消校車”并不是國(guó)家的政策導(dǎo)向。從中央政策內(nèi)容來看，2012年的《校車安全管理?xiàng)l例》第三條指出“對(duì)確實(shí)難以保障就近入學(xué)，并且公共交通不能滿足學(xué)生上下學(xué)需要的農(nóng)村地區(qū)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保障接受義務(wù)教育的學(xué)生獲得校車服務(wù)”，即明確了校車服務(wù)的條件。但條例中并未規(guī)定城區(qū)內(nèi)就應(yīng)該“取消校車”。除了提及農(nóng)村地區(qū)的校車服務(wù)以外，條例特別指出應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)生數(shù)量和分布狀況等因素調(diào)整學(xué)校設(shè)置規(guī)劃，保障學(xué)生就近入學(xué)，減少交通風(fēng)險(xiǎn)。地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展公共交通，為學(xué)生提供乘車方便。

經(jīng)查閱部分地方政府《校車安全管理?xiàng)l例》實(shí)施辦法發(fā)現(xiàn)，文本中并未找到“取消校車”的字樣。如廣東、山東、河南、陜西、福建、河北、安徽、浙江和甘肅等省的要求基本和中央保持一致，即“對(duì)不能滿足學(xué)生上下學(xué)需要的農(nóng)村地區(qū)提供校車服務(wù)”；內(nèi)蒙古自治區(qū)具體提到農(nóng)村牧區(qū)；湖北省提出“校車服務(wù)的重點(diǎn)應(yīng)放在農(nóng)村地區(qū)”；四川、黑龍江、遼寧、青海、海南等省校車服務(wù)范圍包括所含行政區(qū)域，沒有特殊說明是農(nóng)村地區(qū)?？梢?，無論是中央政策還是地方政策，都未明令城區(qū)內(nèi)要“取消校車”，部分省份依然將校車服務(wù)限定在該省所有行政區(qū)域內(nèi)。所以，認(rèn)為政策提及為農(nóng)村提供校車服務(wù)就得取消城區(qū)校車，將減少交通風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)單等同于取消校車的觀點(diǎn)和說法既不科學(xué)也不可取。

二、“就近入學(xué)”政策有效實(shí)施的主要策略

(一)實(shí)現(xiàn)“就近入學(xué)”，資源均衡是根本

“就近入學(xué)”政策的有效落實(shí)，除了政策執(zhí)行要到位之外，還有一個(gè)根本前提即教育資源分配要均衡。擇校熱現(xiàn)象反襯出當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)間、校際間教育資源不均衡的現(xiàn)象。為解決這一現(xiàn)實(shí)問題，2006年新修訂的《義務(wù)教育法》明確指出義務(wù)教育階段免試就近入學(xué)，學(xué)校不得分重點(diǎn)校和非重點(diǎn)校。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》再次重申教育資源要均衡，要求加強(qiáng)教師交流、改善薄弱學(xué)校建設(shè)等。這些規(guī)定及舉措有利于縮小校際差距，但由來已久的所謂“好學(xué)校”和“差學(xué)?！敝忠廊淮嬖?。因此，不解決教育資源均衡問題，不努力讓不同片區(qū)教育質(zhì)量趨同，“就近入學(xué)”政策執(zhí)行起來就會(huì)難上加難。

1.加大優(yōu)質(zhì)教育資源投入

在我國(guó)無論是大城市還是中小城市，教育資源不均衡的現(xiàn)象普遍存在。不同區(qū)域、不同學(xué)校間教育資源差距較大，使家長(zhǎng)使出渾身解數(shù)為孩子選擇優(yōu)質(zhì)學(xué)校入讀。所以，擇校現(xiàn)象與其說是家長(zhǎng)選擇學(xué)校，不如說家長(zhǎng)在選擇優(yōu)質(zhì)教育資源。政府在不增加優(yōu)質(zhì)教育資源的情形下，單純依靠硬性劃定片區(qū)來進(jìn)行一刀切勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致一些矛盾。因此，為實(shí)現(xiàn)“就近入學(xué)”，縮小校際間差異，就必須加大對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的提供。各級(jí)政府部門在制度設(shè)計(jì)中必須考慮優(yōu)質(zhì)教育資源的投入與配備，通過多種形式擴(kuò)充優(yōu)質(zhì)教育資源的提供路徑，如聯(lián)合辦學(xué)、大學(xué)區(qū)及集團(tuán)化辦學(xué)等。在這一點(diǎn)上，北京東城區(qū)的學(xué)區(qū)制綜合改革做得比較不錯(cuò)，遵循“優(yōu)質(zhì)導(dǎo)向、專業(yè)引領(lǐng)、主體激發(fā)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”策略，實(shí)現(xiàn)該區(qū)學(xué)校優(yōu)質(zhì)辦學(xué)特色。[1]當(dāng)然，平衡優(yōu)質(zhì)教育資源絕不只是簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)充師資、增加硬件設(shè)備、盲目建設(shè)形象工程，它是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及教育資源的所有方面，解決的方式只可漸進(jìn)，不可急功近利。

2.加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)

我國(guó)“就近入學(xué)”的基本條件是滿足“戶籍所在地”的要求。從某種意義上看，這更像是一種“戶籍擇?！狈绞?，只不過這里擇校的主體不是個(gè)人或家長(zhǎng)，而是教育行政部門。教育行政部門按照各自區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)將學(xué)校劃入所在片區(qū)，再通過戶籍進(jìn)行隨機(jī)派位。由于政府對(duì)戶籍的管理是硬性的，家住薄弱學(xué)區(qū)的學(xué)生為獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，就必須要遷移，勢(shì)必會(huì)耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。另外，薄弱學(xué)校缺乏足夠的生源，將面臨各種生存難題。因此，要高度重視義務(wù)教育階段薄弱學(xué)校的改造和建設(shè)，著力改善薄弱學(xué)校的基本辦學(xué)條件，加大對(duì)薄弱學(xué)校的政策傾斜和資金投入，逐漸縮小校際差距；也可以采取資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的模式，強(qiáng)弱聯(lián)合，以強(qiáng)帶弱，力爭(zhēng)辦好每一所學(xué)校，讓每一個(gè)孩子有享有平等的教育資源。

3.推進(jìn)教師交流制度

義務(wù)教育階段平穩(wěn)推進(jìn)教師交流制度，有利于合理配置教師資源，提升教師隊(duì)伍整體水平，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。為此，要廣泛宣傳優(yōu)化師資配置的重要性，通過各種培訓(xùn)、講座，使廣大教師明確交流的目的及意義，增強(qiáng)教師對(duì)交流政策的接受和認(rèn)同感，規(guī)范其交流行為。教育行政部門要加大投入，為交流教師提供完備的生活及工作保障。如對(duì)交流教師給予專項(xiàng)補(bǔ)貼，解決其交通、住房和子女的教育問題，以免除其后顧之憂。交流輸入校要通過系統(tǒng)設(shè)計(jì)，讓交流教師盡快適應(yīng)新的工作環(huán)境，注重發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教師輻射及榜樣作用，盡力做到一位骨干教師帶動(dòng)一批教師，一批骨干教師帶動(dòng)一所學(xué)校。為確保教師交流制度的正常運(yùn)行，政府及輸出學(xué)校、輸入學(xué)校在交流實(shí)施過程中要進(jìn)行全方位的監(jiān)督與管理，完善交流相關(guān)的規(guī)章制度，制定科學(xué)透明的教師交流計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)教師資源和城鄉(xiāng)學(xué)校的共享和共贏，提升義務(wù)教育整體質(zhì)量水平，保障“就近入學(xué)”政策的有效落實(shí)。

(二)減少出行風(fēng)險(xiǎn)，健全校車管理體制是關(guān)鍵

中國(guó)校車興起于20世紀(jì)90年代，應(yīng)用時(shí)間并不長(zhǎng)。近些年校車事故頻繁發(fā)生，損害后果嚴(yán)重，有關(guān)校車安全問題逐漸成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。落實(shí)“就近入學(xué)”或許能夠在一定程度上減少部分地區(qū)的校車使用量，影響校車事故的發(fā)生比率。但這種影響不是必然存在的，不能簡(jiǎn)單認(rèn)為“就近入學(xué)”就要“取消校車”，“取消校車”就會(huì)保障學(xué)生上下學(xué)的交通安全，這種推理并不科學(xué)。事實(shí)上，校車制度在國(guó)外已經(jīng)推行了很多年，很多國(guó)家都有自己的一套校車安全管理體制。以美國(guó)為例，美國(guó)號(hào)稱擁有世界最大的校車運(yùn)營(yíng)體系，每天都會(huì)有將近50萬輛校車運(yùn)送2500萬左右的學(xué)生上下學(xué)，校車的作用及影響是非常大的。而這么大的校車擁有量并未導(dǎo)致大規(guī)模的校車安全事故。美國(guó)校車不僅體系龐大，安全系數(shù)也高。這與我國(guó)頻頻發(fā)生的校車事故形成鮮明對(duì)比。所以，“取消校車”不是保障學(xué)生上下學(xué)安全的唯一途徑，“取消”還是“發(fā)展”校車不應(yīng)該成為大眾口頭爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，唯有積極創(chuàng)設(shè)科學(xué)的校車安全管理體制才是解決問題的關(guān)鍵。

1.明確校車安全管理職責(zé)

要建立職責(zé)明晰的校車安全管理工作機(jī)制，各方任務(wù)明確，各司其責(zé)。如教育行政部門應(yīng)負(fù)責(zé)審核校車使用申請(qǐng)，積極組織開展交通安全宣傳教育工作；交警部門應(yīng)負(fù)責(zé)完善及健全學(xué)校周邊交通安全設(shè)施，辦理校車注冊(cè)及登記，核發(fā)校車標(biāo)識(shí)，審查校車駕駛?cè)速Y格等；質(zhì)檢部門應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)校車進(jìn)行安全技術(shù)改造與質(zhì)量監(jiān)督；交通運(yùn)輸部門可以嘗試建立校車服務(wù)公司，具體承擔(dān)校車服務(wù)工作；學(xué)校要加強(qiáng)對(duì)教師、學(xué)生及監(jiān)護(hù)人的交通安全教育，做好宣傳講解工作，做安全防范及校車事故的應(yīng)急預(yù)案。

2.拓展校車運(yùn)營(yíng)管理模式

美國(guó)校車是由聯(lián)邦、州及地方政府三級(jí)來共同管理，分為公營(yíng)和私營(yíng)兩類。美國(guó)有很多經(jīng)營(yíng)校車的出租公司，他們與學(xué)校簽訂租賃合同，保證校車各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)要求。當(dāng)前，我國(guó)各地也在積極探索校車的運(yùn)營(yíng)模式。由于各地路況、經(jīng)濟(jì)及校車需求不同，運(yùn)營(yíng)模式也會(huì)有所差異?？梢圆扇≌少彽姆绞?，公開招標(biāo)，統(tǒng)一購置，然后政府給予補(bǔ)貼；也可以采取市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，政府與企業(yè)進(jìn)行合作，保證校車服務(wù)的非盈利性質(zhì)，減免校車公司一定稅額，對(duì)車輛給予一定的運(yùn)行補(bǔ)貼；還可以利用公交系統(tǒng)設(shè)計(jì)專門校車服務(wù)路線，滿足中小學(xué)生乘車需求。但無論是哪一種運(yùn)行模式，都必須以保障學(xué)生的交通安全為前提，政府在其中具有不可推卸的監(jiān)管責(zé)任及義務(wù)。

3.健全校車配套法律及措施

除推行校車安全管理制度外，校車安全需要相關(guān)法律法規(guī)來保障。例如美國(guó)政府為保障校車安全，制定了一系列的法律法規(guī)。1939年美國(guó)政府立法規(guī)定校車一律為黃色，并沿用至今；近些年美國(guó)通過立法規(guī)定任何對(duì)校車的攻擊都是屬于聯(lián)邦罪行，判處20年終身監(jiān)禁。美國(guó)有超過500多部的關(guān)于校車的法規(guī)。美國(guó)校車在馬路上是有“特權(quán)”的，與救護(hù)車、消防車和警車一樣具有優(yōu)先行駛權(quán)，坐校車的安全系數(shù)是私家車和公交車的40倍。相比較下，我國(guó)直到2012年才正式出臺(tái)《校園安全管理?xiàng)l例》，對(duì)校車安全標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)定。各地方政府關(guān)于校車管理的系列規(guī)章制度也不夠完善。因此，各地政府在中央政策的指導(dǎo)和要求下，要盡快完善地方校車管理規(guī)章制度，不盲目趨同，要結(jié)合本地、學(xué)校及受教育者家庭的實(shí)際情況，進(jìn)行因地制宜的科學(xué)設(shè)計(jì)。

三、結(jié)語

“就近入學(xué)”政策的根本追求在于實(shí)現(xiàn)教育公平，便于學(xué)生上學(xué)，減輕家庭的教育負(fù)擔(dān)。[2]在實(shí)施“就近入學(xué)”的政策中，地方政府必須做好科學(xué)設(shè)計(jì)，實(shí)施學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)教育資源均衡配置，切實(shí)保障“就近入學(xué)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，對(duì)確實(shí)需要校車服務(wù)的區(qū)域及學(xué)校，各部門必須健全管理體制，確保學(xué)生上下學(xué)的交通安全，讓每所學(xué)校都成為高質(zhì)量的育人場(chǎng)所，讓每一個(gè)孩子都享有平等的受教育機(jī)會(huì)，讓每一個(gè)孩子都得到全面而充分的發(fā)展。