張 軍 韋 森 杜 莉 范子英 封 進(jìn) 張 晏
(復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,上海 200433;上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國(guó)公共財(cái)政研究院,上海 200433)
張晏:伴隨著2018年“個(gè)稅改革”,減稅問(wèn)題愈益為社會(huì)各界所關(guān)注。積極的財(cái)政政策既可以是多收錢(qián)多支出,也可以少收錢(qián),把錢(qián)留給企業(yè)、居民、市場(chǎng)主體。當(dāng)下中國(guó),“減沒(méi)減”、“怎么減”、“如何把企業(yè)減稅的國(guó)策落到實(shí)處”等等,再一次成為重大社會(huì)關(guān)切。我們今天有幸邀請(qǐng)到了張軍、韋森、杜莉、范子英、封進(jìn)教授,再談減稅。首先有請(qǐng)韋森教授做主旨發(fā)言。
韋森:我主要圍繞“如何把企業(yè)減稅的國(guó)策落到實(shí)處”這一主題,做一些思考。最近,我在河北保定做了一次學(xué)術(shù)講演,主要講如何為中國(guó)企業(yè)減稅降費(fèi)。那篇文章被媒體報(bào)道出來(lái)后在社會(huì)上有較大的反響,主要門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、許多微信公眾號(hào)和APP都轉(zhuǎn)載了。有的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站一兩天的點(diǎn)擊量就超過(guò)數(shù)百萬(wàn)。
為中國(guó)企業(yè)減稅,目前幾乎已經(jīng)成了全社會(huì)的共識(shí)。實(shí)際上,我自己呼吁為企業(yè)減稅,也不是一年了。從2013年起,我就在媒體上不斷發(fā)表專(zhuān)欄文章,呼吁為中國(guó)企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)減稅。為什么這幾年我一直呼吁減稅?因?yàn)椋?012年開(kāi)始,中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速一直在下行。雖然從中國(guó)的GDP增長(zhǎng)速度上來(lái)看并不低,但是大家知道,衡量中國(guó)經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn),不能光看GDP增速,也不能只看失業(yè)率,在很大程度上要看PPI。從2012年到2016年,中國(guó)的PPI連續(xù)多年為負(fù)。我認(rèn)為實(shí)際上這幾年中國(guó)企業(yè)經(jīng)歷了“高速增長(zhǎng)中的蕭條期”。
但是,就在大多數(shù)中國(guó)企業(yè)經(jīng)歷了數(shù)年困難的同時(shí),根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》上的數(shù)據(jù),我們政府的稅收和財(cái)政收入一直在高速增長(zhǎng),我國(guó)的宏觀稅負(fù)一直在上升。我粗略計(jì)算了一下,從1994年實(shí)行分稅制改革到2015年間,我們政府的財(cái)政收入經(jīng)歷了二十多年的高速增長(zhǎng)時(shí)期。在這一期間,城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)了8.9倍,農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)8.8倍,而政府財(cái)政收入則增加了29.2倍。在這種情況下,企業(yè)經(jīng)營(yíng)這么困難,政府稅收仍然在猛漲,這顯然不是合宜的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。
李克強(qiáng)總理2016年在“兩會(huì)”結(jié)束后答記者問(wèn)的時(shí)候,反復(fù)強(qiáng)調(diào)了一個(gè)觀點(diǎn):在“營(yíng)改增”之后,決不允許任何一個(gè)行業(yè)的稅收增長(zhǎng)速度高于行業(yè)增長(zhǎng)速度。而且在近兩三年的《政府工作報(bào)告》中,總理總是說(shuō)要減稅,2016年說(shuō)政府減稅5000億元,2017年說(shuō)要為企業(yè)減稅降費(fèi)5500億元,今年又說(shuō)減8000億元。國(guó)務(wù)院不僅提出具體的減稅目標(biāo),實(shí)際上還派了18個(gè)督查組到各地去檢查為企業(yè)減稅降費(fèi)的落實(shí)情況。最近,9月4日,國(guó)務(wù)院還派了一個(gè)督察組到吉林去做檢查。2016年7月26日召開(kāi)中共中央政治局會(huì)議,提出了未來(lái)要降低我國(guó)宏觀稅負(fù)的大政方針。
減稅,實(shí)際上牽涉到三個(gè)方面的問(wèn)題:
第一個(gè)問(wèn)題是,到底中國(guó)的宏觀稅負(fù)尤其是中國(guó)企業(yè)的總稅率高不高?這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上有爭(zhēng)論。2016年上半年,天津財(cái)大的李煒光教授所帶領(lǐng)的一個(gè)研究團(tuán)隊(duì)在南方幾個(gè)省市做了企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的調(diào)查,隨后提出了“死亡稅率”的概念,在社會(huì)上引起了軒然大波。之后,我們也在北京、天津開(kāi)了好幾次有關(guān)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的研討會(huì)。河北、北京、天津和山東等地很多企業(yè)家都參加了我們的研討會(huì)。這些企業(yè)家從各自所在的行業(yè)和自己企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和企業(yè)利潤(rùn)之比的角度,都說(shuō)目前我國(guó)企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)實(shí)在太重了。南方的著名企業(yè)家曹德旺、宗慶后等也都認(rèn)為目前中國(guó)企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)太重。但是,發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)稅總局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的官員和專(zhuān)家則在公開(kāi)媒體上發(fā)言,說(shuō)總體上來(lái)看中國(guó)的宏觀稅負(fù)不高。中央黨校的周天勇教授曾根據(jù)各方面的數(shù)字做過(guò)一個(gè)詳細(xì)的計(jì)算。他發(fā)現(xiàn),2015年我國(guó)政府的稅收為12.4萬(wàn)億元,加上各級(jí)政府的土地出讓金、五險(xiǎn)一金和各種預(yù)算外收入和制度外收入,中國(guó)政府的整個(gè)財(cái)政收入即宏觀稅負(fù)達(dá)到 24.9萬(wàn)億元,占當(dāng)年 GDP的36.92%。對(duì)這個(gè)數(shù)據(jù)大家基本上比較認(rèn)同??梢钥闯觯覀兊暮暧^稅負(fù)加起來(lái)在37%左右,這在發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)已經(jīng)很高了;即使就全世界比較而言,也不低。中國(guó)的稅負(fù)高,是毋庸置疑的事實(shí)。按照世界銀行的數(shù)據(jù),中國(guó)企業(yè)的總稅率在目前世界大國(guó)中可以說(shuō)是最高的。目前我國(guó)企業(yè)的總稅率,即企業(yè)所交的稅收與商業(yè)利潤(rùn)之比,這幾年都在67.3%以上,高于法國(guó)的62.2%,更遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)的43.8%和世界平均的40.5%。中國(guó)企業(yè)的稅負(fù)極重,這應(yīng)該是沒(méi)有任何疑問(wèn)的。除了企業(yè)的總稅率高之外,我最近又看到世界銀行的一個(gè)比較,即中國(guó)企業(yè)所交的勞動(dòng)保險(xiǎn)和社保與利潤(rùn)的比例,在世界上也差不多是最高的,占利潤(rùn)的29.3%,在189個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排在第188位,在世界上倒數(shù)第二。這也從另一個(gè)方面說(shuō)明我們企業(yè)的稅負(fù)在世界上差不多是最重的。
在目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)外環(huán)境中,政府應(yīng)該為企業(yè)減稅,這是沒(méi)問(wèn)題的,這差不多已經(jīng)成了全社會(huì)的共識(shí)。但第二個(gè)問(wèn)題是,目前中國(guó)政府有沒(méi)有減稅空間?有些政府官員可能會(huì)說(shuō):你們這些學(xué)者主張減稅,說(shuō)得很輕松,但是目前中國(guó)地方政府的負(fù)債這么多,財(cái)政收入增速這幾年都在整體下降,政府財(cái)政支出又減不下來(lái),財(cái)政赤字在擴(kuò)大,政府哪有減稅的空間和可能?去年,按照官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)字,中國(guó)政府的財(cái)政赤字是當(dāng)年GDP的2.8%,不算太高。即使按有關(guān)部門(mén)的估算,加上各種隱形支出和隱形負(fù)債的利息支出,實(shí)際上可能已經(jīng)達(dá)到3.8%。這與其他國(guó)家比較起來(lái),我國(guó)政府的財(cái)政赤字仍不算太高。我最近做了一些估算,政府的負(fù)債,即使加上最近兩年暴露出來(lái)的地方政府的隱形負(fù)債,大致也不會(huì)超過(guò)目前GDP的54%。美國(guó)聯(lián)邦政府的負(fù)債都超過(guò)GDP的128%了,日本政府的負(fù)債已超GDP的245%,他們都還能減稅,我們政府的財(cái)政赤字率只占2.8%,政府負(fù)債滿(mǎn)打滿(mǎn)算不超過(guò)GDP的60%,就不能減稅了?就沒(méi)有減稅空間了嗎?
另一方面我們也要看到,這幾年,一方面是政府尤其地方政府的負(fù)債在增加,另一方面是各級(jí)政府的財(cái)政存款也在不斷攀高,尤其是積壓在央行國(guó)庫(kù)中的庫(kù)底資金在增加。我最近看到一項(xiàng)研究,到2018年7月30日,中國(guó)政府的財(cái)政存款仍在4.5萬(wàn)億元左右,到了8月份,則攀升到5萬(wàn)億元,機(jī)關(guān)團(tuán)體存款則達(dá)到了28.3萬(wàn)億元。兩項(xiàng)加起來(lái),達(dá)到了33萬(wàn)億元上下。另外,東吳證券研究所的一項(xiàng)最新研究也發(fā)現(xiàn),盡管?chē)?guó)務(wù)院多次下文,從2015年起,各級(jí)政府要逐漸清理乃至取消財(cái)政專(zhuān)戶(hù),盡量把政府財(cái)政存款放到央行國(guó)庫(kù)中,但實(shí)際上這兩年,各級(jí)財(cái)政部門(mén)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)中的存款,不但沒(méi)有減少,而且相對(duì)于存在央行國(guó)庫(kù)中的財(cái)政存款比例還在增加。
因?yàn)檎呢?cái)政存款年年在攀高,減不下來(lái),這就導(dǎo)致一些政府部門(mén)到年底突擊花錢(qián)。這幾年,政府和機(jī)關(guān)團(tuán)體財(cái)政存款在增加,國(guó)務(wù)院和財(cái)政部三令五申督促一些部門(mén)加快財(cái)政支出和快點(diǎn)花錢(qián),但是一些部門(mén)的錢(qián)還是花不掉。那為什么就不考慮給企業(yè)和家庭減稅呢?
第三個(gè)問(wèn)題,自2016年以來(lái),尤其是2016年5月完成“營(yíng)改增”的稅制改革以來(lái),到底政府減沒(méi)減稅?這里且不說(shuō)實(shí)行“營(yíng)改增”的企業(yè)大多反映2016年“營(yíng)改增”后自己企業(yè)的稅負(fù)實(shí)際并沒(méi)減,即使按照2017年3月財(cái)政部發(fā)布的《2016年政府財(cái)政收支情況》的新聞稿中的官方數(shù)字,2016年完成“營(yíng)改增”后,全國(guó)的增值稅增加了30.9%,營(yíng)業(yè)稅減了40.4%,但2015年增值稅為3.11萬(wàn)億元,營(yíng)業(yè)稅為1.93萬(wàn)億元。照此計(jì)算,2016年“營(yíng)改增”稅改后,稅務(wù)部門(mén)也凈增稅收近1800億元!但是,在2016年的財(cái)政部的預(yù)算執(zhí)行情況的決算報(bào)告中卻說(shuō),2016年全年實(shí)現(xiàn)減稅5736億元,并具體解釋道,在這5000多億元的減稅中,“包括新增試點(diǎn)的建筑、房地產(chǎn)、金融和生活服務(wù)四大行業(yè)減稅1747億元,前期納入試點(diǎn)的交通運(yùn)輸業(yè)、郵政業(yè)、電信業(yè)以及研發(fā)和技術(shù)服務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)等部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)減稅1486億元,原增值稅行業(yè)主要是制造業(yè)減稅1656億元”。但相比“營(yíng)改增”后政府實(shí)際征收的稅卻多了1800多億元,這些稅到底減到哪里去了?為什么財(cái)政部的數(shù)據(jù)前后不一致?
今年3月份,李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中明確指出,政府全年要為個(gè)人和企業(yè)減稅8000億元。但是,今年上半年,國(guó)內(nèi)增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅都在快速增長(zhǎng),分別增長(zhǎng)了 16.6%、12.8%和20.3%,所有稅種加起來(lái),上半年增長(zhǎng)了15.3%,同比去年多收了6300多億元。而今年上半年,中國(guó)的GDP增速按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字才增長(zhǎng)了6.8%,這樣上半年政府稅收的增長(zhǎng)是GDP增速的兩倍還多,這怎么能說(shuō)今年要減稅8000億元呢?目前中國(guó)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境非常差。整個(gè)民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入在下降,利潤(rùn)在快速下滑。在這種情況下政府的稅收卻有15.3%的增速。政治局與國(guó)務(wù)院減稅的大政方針落實(shí)了嗎?減稅了嗎?又減到哪里去了?目前,中國(guó)的企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)和出口企業(yè)的經(jīng)營(yíng)是多么困難啊!加上美國(guó)又對(duì)中國(guó)開(kāi)打了貿(mào)易戰(zhàn),中國(guó)企業(yè)的國(guó)內(nèi)與國(guó)際環(huán)境如此險(xiǎn)惡,企業(yè)如何經(jīng)營(yíng)和投資?消費(fèi)如何增長(zhǎng)?近年來(lái),社會(huì)各界減稅的呼聲越來(lái)越高,但為什么各種稅收都還在以超越GDP增速兩倍的速度增長(zhǎng)?
除此之外,根據(jù)2018年7月20日中辦、國(guó)辦印發(fā)的《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》,社會(huì)保險(xiǎn)的征收自9月1日起將逐步轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行,這將極大地增加企業(yè),尤其是一些民營(yíng)和中小企業(yè)的實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。據(jù)許多機(jī)構(gòu)測(cè)算,僅這一項(xiàng)改革,企業(yè)與個(gè)人將補(bǔ)繳共計(jì)近2萬(wàn)億元。另一方面,從一些東部沿海省市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)來(lái)看,今年以來(lái),各類(lèi)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況在惡化,企業(yè)的虧損面在大幅度擴(kuò)大,虧損額也在大幅度上升。今年上半年,全國(guó)的民營(yíng)工業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)總額累計(jì)同比增速降低了25.3%,外商和港澳臺(tái)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)的增速也下降了5.2%,中美貿(mào)易戰(zhàn)又在開(kāi)打,國(guó)際與國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)環(huán)境在惡化,在這樣的宏觀經(jīng)濟(jì)格局中,不但政府的稅收收入和各項(xiàng)財(cái)政收入在猛增,還要企業(yè)補(bǔ)繳近2萬(wàn)億元的社保,這對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)將是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。
當(dāng)然,我們也注意到,李克強(qiáng)總理不但在《政府工作報(bào)告》中年年講減稅,尤其是自2016年7月26日中共中央政治局確定了“減宏觀稅負(fù)”的大政方針之后,迄今為止,國(guó)務(wù)院已派了18個(gè)督查組到各地進(jìn)行減稅降費(fèi)的督查,圍繞“全年為企業(yè)減負(fù)萬(wàn)億元”各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策的落實(shí)措施,進(jìn)行督查,促進(jìn)問(wèn)題的整改。及至2018年9月5日,國(guó)務(wù)院第七督查組還到長(zhǎng)春召開(kāi)座談會(huì),繼續(xù)督查為企業(yè)減稅降費(fèi)的落實(shí)情況。應(yīng)該說(shuō),李克強(qiáng)總理和國(guó)務(wù)院已經(jīng)為企業(yè)減稅降費(fèi)作了最大努力。但事實(shí)卻是:2017年全年和2018年以來(lái),政府的各項(xiàng)稅收都在高速增長(zhǎng),今年甚至各項(xiàng)稅收都以超過(guò)GDP增速兩倍以上的速度在增長(zhǎng)。問(wèn)題到底在哪里?
這里,要特別指出的是,盡管中共中央和國(guó)務(wù)院確定了為企業(yè)減稅減負(fù)的大政方針,乃至可以說(shuō)是減稅的基本國(guó)策已經(jīng)定了,但是中國(guó)的稅收和政府的財(cái)政收入還在高速增長(zhǎng),這也不能完全責(zé)怪財(cái)政和稅務(wù)部門(mén)。他們確實(shí)在各自的崗位上盡職地工作。國(guó)務(wù)院說(shuō)要減稅,并且每年制定具體的減稅降費(fèi)的總量目標(biāo),但在實(shí)行“營(yíng)改增”稅制改革后,尤其是在增值稅發(fā)票的現(xiàn)行制度安排下,企業(yè)每銷(xiāo)售一筆產(chǎn)品,都要開(kāi)增值稅發(fā)票,且你不開(kāi)都不行,因?yàn)橄掠钨I(mǎi)方還要抵扣進(jìn)項(xiàng)稅。在這種情況下,企業(yè)的每筆交易,都要按國(guó)家的稅法和條例中所規(guī)定的稅率標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征稅,稅務(wù)部門(mén)又不能任意打折、不收或減收。因此,稅收的增長(zhǎng),是他們依法征稅的一個(gè)自然結(jié)果。財(cái)稅部門(mén)只是照章向企業(yè)和個(gè)人依法征稅,那又有什么問(wèn)題呢?
因此,在這種宏觀經(jīng)濟(jì)格局和現(xiàn)行體制安排中,政府要真正為企業(yè)減稅減負(fù),無(wú)非是要做到以下四點(diǎn):
第一,如果要真正減稅,就要政府的財(cái)政收入增長(zhǎng)低于GDP的增長(zhǎng)。
第二,如果真要為企業(yè)減稅,就要降低增值稅和企業(yè)所得稅稅率,如增值稅稅率從目前的最高檔16%降到14%或13%。未來(lái)增值稅稅率三檔變兩檔,即從現(xiàn)在的16%、10%、6%改成兩檔。但未來(lái)怎么并?取消10%的稅率后,是向高檔的16%的稅率靠攏,還是向低的6%檔稅率靠攏?
第三,是否考慮降企業(yè)所得稅稅率?
第四,既然實(shí)行社保征管體制改革以后社保要全部由稅務(wù)部門(mén)來(lái)強(qiáng)制進(jìn)行征收,而這項(xiàng)改革又會(huì)增加企業(yè)和個(gè)人的實(shí)際納稅負(fù)擔(dān),那就要考慮真正降低社保即“五險(xiǎn)一金”的交付比例。當(dāng)然,在目前全國(guó)的社保收入虧空且虧空額繼續(xù)加大的情況下,好像無(wú)解。但是,可以考慮通過(guò)加快把國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社保的數(shù)量和速度,來(lái)補(bǔ)社保資金的虧空。由此看來(lái),這個(gè)問(wèn)題還是有解的。
概言之,我今天講演的主要觀點(diǎn)是:盡管中共中央和國(guó)務(wù)院已經(jīng)制定了降低我國(guó)的宏觀稅負(fù),尤其是為企業(yè)減稅降費(fèi)的大政方針,但是我們政府的財(cái)政收入和稅收還在高速增長(zhǎng),這說(shuō)明減稅降費(fèi)的綜合國(guó)策并沒(méi)有真正得到落實(shí)。在目前的中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)格局中,要真正減稅,就要考慮降低增值稅、企業(yè)所得稅和其他稅種的稅率,另外要考慮降低企事業(yè)單位為職工所繳納的“五險(xiǎn)一金”的比例。不降稅率,在目前企業(yè)的產(chǎn)品銷(xiāo)售都實(shí)行電腦互聯(lián)網(wǎng)增值稅發(fā)票的情況下,光喊口號(hào),乃至派幾個(gè)督查組到各地區(qū)檢查為企業(yè)減稅降費(fèi)的落實(shí)情況和實(shí)施措施,又有多大作用?
張晏:感謝韋森教授的精彩分析,觀點(diǎn)鮮明,分析透徹,令人深思,非常具有啟發(fā)意義。下面我們有請(qǐng)杜莉教授發(fā)言。
杜莉:非常感謝中心智庫(kù)給我這樣一個(gè)機(jī)會(huì)和大家分享最近關(guān)于減稅的一些研究和思考。黨中央已經(jīng)明確提出要減稅,社會(huì)各界也都在呼吁減稅,因此減稅的大方向是可以肯定的。今天主要是希望能夠給大家提供一些新的思路,當(dāng)前應(yīng)該怎樣減稅?
首先,值得注意的是,我國(guó)目前的稅負(fù)政策面臨的實(shí)際情況跟以往不一樣。1994年稅制改革以來(lái),我國(guó)的財(cái)政政策經(jīng)歷了不同的階段,在大部分時(shí)間里,稅負(fù)的變化和財(cái)政政策的基本導(dǎo)向是相符的。我們可以著重考察稅收彈性,也就是稅收收入增速和名義GDP增速的比值。如果稅收彈性大于1,就表明稅收收入的增速超過(guò)GDP增速;如果稅收彈性小于1,則表明稅收增速低于GDP增速。1994年到1997年間,我國(guó)實(shí)行的是適度從緊的財(cái)政政策,稅收彈性也逐步上升。1998年?yáng)|南亞金融危機(jī)以后,我國(guó)開(kāi)始推行積極的財(cái)政政策,但當(dāng)時(shí)主要強(qiáng)調(diào)的是增加政府支出,不但沒(méi)有減稅,還明確提出要增稅,因此這一時(shí)期特別高的稅收彈性和財(cái)政政策的要求也是一致的。2003年之后我國(guó)實(shí)行了一段時(shí)間的穩(wěn)健的財(cái)政政策,稅收彈性雖然仍然大于1,但與前一時(shí)期的高水平相比,已經(jīng)明顯下降了,總體上比較適中。2008年國(guó)際金融危機(jī)以后,我國(guó)再次推行積極的財(cái)政政策。由于稅收已經(jīng)經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的高速增長(zhǎng),故這次的積極財(cái)政政策中包含了結(jié)構(gòu)性減稅。雖然2008年的宏觀稅負(fù)還是比較高,但稅收彈性明顯開(kāi)始下降,2013年到2016年稅收彈性甚至降到了1以下,這些變化可以說(shuō)和結(jié)構(gòu)性減稅政策基本一致。但是,此后的情況就變得很不一樣了。2016年下半年,中共中央政治局會(huì)議提出要降低宏觀稅負(fù),這是我國(guó)稅負(fù)政策取向上的一個(gè)很重要的調(diào)整。之前在實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅政策時(shí),我們其實(shí)是強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的。然而,2017年以后我國(guó)的稅收彈性卻出現(xiàn)了明顯上升。雖然已經(jīng)確定了減稅的大政方針,并且國(guó)家也在不斷推出各種減稅措施,宏觀稅負(fù)卻不降反升,這種情況是以往沒(méi)有過(guò)的,所以我們當(dāng)前面臨的減稅問(wèn)題是十分復(fù)雜的。
其次,需要強(qiáng)調(diào)的是,減稅并非萬(wàn)靈藥。如果減稅方案設(shè)計(jì)不合理,或者配套措施沒(méi)有跟上,減稅也可能導(dǎo)致不小的負(fù)面影響。為說(shuō)明這一點(diǎn),我們可以簡(jiǎn)要回顧與分析一下美國(guó)里根政府和特朗普政府的減稅。先看里根政府的減稅。1981年8月,里根總統(tǒng)剛一上臺(tái)就推出了以大幅度減稅為核心的“經(jīng)濟(jì)復(fù)興稅收法案”(Economic Recovery Tax Act),其中個(gè)人所得稅最高邊際稅率從70%減到50%,公司所得稅方面則是推出了加速折舊等鼓勵(lì)投資的政策。然而,減稅初期并未帶來(lái)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);相反,在減稅法案推出后的第二年,由于財(cái)政赤字膨脹,利率水平飆升,美國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了1.9%的負(fù)增長(zhǎng)。在這種情況下,1982年9月美國(guó)政府不得不推出一項(xiàng)新的“稅收公平和財(cái)政責(zé)任法案”(Tax Equity and Fiscal Responsibility Act),取消了1981年法案當(dāng)中的加速折舊措施,且收緊了很多其他稅收優(yōu)惠。其實(shí)這是一個(gè)增稅的法案。這項(xiàng)法案推出后不久美國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁復(fù)蘇。當(dāng)然,是不是這項(xiàng)增稅法案本身直接促使經(jīng)濟(jì)回升,還難以定論。但是,里根政府的第一輪減稅只實(shí)行一年就要增稅,并且減稅之后經(jīng)濟(jì)緊跟著出現(xiàn)深度衰退,都表明減稅措施在當(dāng)時(shí)面臨的很大爭(zhēng)議和挑戰(zhàn)。1986年里根政府又推出“稅制改革法案”(Tax Reform Act),同時(shí)下調(diào)了個(gè)人所得稅和公司所得稅的稅率,這一輪減稅比較強(qiáng)調(diào)財(cái)政中性原則,減稅法案在降低稅率的同時(shí)大幅度削減了所得稅優(yōu)惠,包括取消投資稅收抵免政策、延長(zhǎng)固定資產(chǎn)折舊的年限等。從實(shí)施效果看,這一輪減稅相對(duì)平穩(wěn)一些,減稅之后財(cái)政赤字不升反降,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在1988年出現(xiàn)了小幅上升。但是,僅僅過(guò)去一年,到1989年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率就再次掉頭向下。所以,至少就短期而言,里根政府的兩輪減稅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用是不確定的。
再看特朗普政府去年底推出的“減稅和就業(yè)法案”(Tax Cuts and Jobs Act)。這次減稅的幅度也很大,其中個(gè)人所得稅的最高邊際稅率從39.6%下降到37%,公司所得稅的稅率從原來(lái)的最高35%下降到21%,法案還對(duì)一些資產(chǎn)的投資成本實(shí)行100%的當(dāng)年一次性扣除,但同時(shí)也包含了一定的增稅措施,比如對(duì)利息費(fèi)用的扣除設(shè)置上限。從減稅的效果看,很多媒體報(bào)道美國(guó)近期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)非常強(qiáng)勁,今年上半年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)到了4.2%。但這一數(shù)字是環(huán)比增長(zhǎng)。如果用更具可比性的同比增長(zhǎng)數(shù)據(jù),今年上半年美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率其實(shí)是2.9%。相比減稅之前并沒(méi)有出現(xiàn)跳躍式上升,經(jīng)濟(jì)主要還是延續(xù)原有的增長(zhǎng)趨勢(shì)。當(dāng)然,特朗普政府減稅至少?zèng)]有像里根政府的第一輪減稅那樣,減稅之后經(jīng)濟(jì)掉頭向下,出現(xiàn)一個(gè)嚴(yán)重的衰退。從這個(gè)角度說(shuō),我們雖然不能夸大特朗普政府減稅的效果,但這次減稅的確比里根政府減稅還是要成功一些,至少是平穩(wěn)一些。究其原因,一方面是特朗普政府減稅的同時(shí)美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)利率水平的控制比較好,沒(méi)有出現(xiàn)利率水平的大幅度上升;另一方面是特朗普政府減稅措施中的非常慷慨的投資成本一次性作為費(fèi)用扣除的政策比較有助于促進(jìn)投資的增長(zhǎng)。相比較而言,里根政府減稅的時(shí)候,第一個(gè)階段重點(diǎn)減的是個(gè)人所得稅,第二個(gè)階段雖然降低了公司所得稅的稅率,但同時(shí)卻取消了投資稅收抵免。
小結(jié)一下:從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看,減稅的同時(shí)有必要注意赤字和利率水平的控制,并且有必要采取一些有針對(duì)性地提高投資回報(bào)率的措施,這樣將有助于避免減稅可能給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的負(fù)面沖擊,使減稅政策更有力地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
回到中國(guó)。為了更好地設(shè)計(jì)減稅方案,我們需要了解現(xiàn)在的稅負(fù)水平究竟高不高,高在哪兒。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題,我在韋森老師的分析的基礎(chǔ)上再補(bǔ)充一些新的信息。對(duì)于我國(guó)的宏觀稅負(fù),有不同的測(cè)算口徑。最窄的宏觀稅負(fù)口徑只考慮稅收,就是用稅收收入總額占名義GDP的比重來(lái)代表宏觀稅負(fù)。而最寬的宏觀稅負(fù)測(cè)算口徑包含了四項(xiàng)預(yù)算的財(cái)政收入,也就是用一般公共預(yù)算收入(其中主要是稅收收入)、政府性基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入,以及社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入的總和占名義GDP的比重來(lái)代表宏觀稅負(fù)。簡(jiǎn)單地講,最寬口徑的宏觀稅負(fù)就是考慮了全部的稅收收入和非稅收入。從國(guó)際比較的角度看,最寬口徑的宏觀稅負(fù)更加合理,因?yàn)樵S多國(guó)際組織統(tǒng)計(jì)財(cái)政收入的時(shí)候都把社保繳費(fèi)包含在內(nèi)。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看,我們的窄口徑宏觀稅負(fù)差不多是寬口徑宏觀稅負(fù)的一半,所以,非稅收入對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的影響是不能忽視的。從最近的“十三五”期間稅收和非稅收入在財(cái)政收入總額中占比的變化情況,可以看出一個(gè)明顯的趨勢(shì),就是非稅收入的占比增長(zhǎng)很快:2015年時(shí)占到 48.1%,已經(jīng)不低,到了 2017年,甚至達(dá)到50%,非稅收入幾乎與稅收收入并駕齊驅(qū),這種情況在我們考慮減稅問(wèn)題的時(shí)候是需要予以充分重視的。目前我國(guó)最寬口徑的宏觀稅負(fù)大約是35%,從國(guó)際比較看到底高不高呢?OECD有一個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),就是各國(guó)的稅收收入和非稅收入之和占GDP的比重,口徑上和前面說(shuō)的我們的最寬口徑宏觀稅負(fù)基本一致。通過(guò)比較可以看出,去年我國(guó)的最寬口徑宏觀稅負(fù)比大多數(shù)OECD國(guó)家都低,比美國(guó)略高。因此,我國(guó)的宏觀稅負(fù)在國(guó)際上并不處于很高的水平,但為提高國(guó)家稅收競(jìng)爭(zhēng)力,仍然有進(jìn)一步下調(diào)的空間。特別是在當(dāng)前中美貿(mào)易戰(zhàn)的背景下,中國(guó)的宏觀稅負(fù)比美國(guó)更高對(duì)我們不利,宏觀稅負(fù)下調(diào)的必要性更加凸顯。
除了宏觀稅負(fù)以外,還可以從稅收占企業(yè)利潤(rùn)的比重等微觀角度看稅負(fù)水平。世界銀行每年發(fā)布的“全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告”(Doing Business)中有一個(gè)各國(guó)稅負(fù)狀況的排名。2018年的數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)的企業(yè)總稅負(fù),也就是企業(yè)繳納的各類(lèi)稅收和社保繳費(fèi)占利潤(rùn)的比重,在189個(gè)經(jīng)濟(jì)體中按從低到高的次序排在第178位,但是其中的企業(yè)所得稅負(fù)排在第62位,還比較適中,而勞動(dòng)所得稅和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)則排到了第188的高位,僅次于法國(guó)。這說(shuō)明從微觀角度看,我國(guó)企業(yè)的稅負(fù)主要是在勞動(dòng)所得稅和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)方面比較重。
我們進(jìn)一步整理了我國(guó)當(dāng)前五類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率,合計(jì)大約在37.25%左右,與國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)(Interntional Social Security Association,ISSA)網(wǎng)站提供的其他主要國(guó)家類(lèi)似社保計(jì)劃的總繳費(fèi)率相比,這個(gè)水平確實(shí)是偏高的,美國(guó)的對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)僅為14.35%。再看來(lái)自國(guó)際財(cái)稅文獻(xiàn)局(International Bureau of Fiscal Documentation,IBFD)數(shù)據(jù)庫(kù)的世界上200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的幾個(gè)主要稅種的稅率數(shù)據(jù),可以看到我國(guó)的企業(yè)所得稅稅率居中,增值稅基本稅率稍高,但并不十分突出,而個(gè)人所得稅最高邊際稅率明顯處于第一梯隊(duì)。這些數(shù)據(jù)和世界銀行發(fā)布的營(yíng)商環(huán)境報(bào)告中的測(cè)算結(jié)果基本相符,也說(shuō)明我國(guó)的勞動(dòng)所得稅和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)偏高。
因此,對(duì)我國(guó)稅負(fù)狀況的剖析結(jié)果總體上反映出,在堅(jiān)持降低宏觀稅負(fù)大方向的前提下,需要重視削減非稅收入帶給企業(yè)的負(fù)擔(dān),并且需要重點(diǎn)降低勞動(dòng)所得稅和社保繳納負(fù)擔(dān)。其中的社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān),在我國(guó)的預(yù)算管理體制中,正是非稅收入的一個(gè)重要組成部分。
事實(shí)上,近年來(lái)我國(guó)已經(jīng)采取了不少減稅措施。通過(guò)簡(jiǎn)要的回顧可以發(fā)現(xiàn),其中比較重要的有:擴(kuò)大小微企業(yè)所得稅低稅率的適用范圍,擴(kuò)大固定資產(chǎn)加速折舊的范圍,擴(kuò)大研發(fā)支出加計(jì)扣除的范圍,擴(kuò)大小微企業(yè)增值稅免稅范圍,簡(jiǎn)并和降低增值稅的稅率,對(duì)部分行業(yè)實(shí)行增值稅留抵退稅,逐步降低社保繳費(fèi)率,等等。特別是從2018年1月1日至2020年12月31日,所有行業(yè)企業(yè)新購(gòu)進(jìn)的價(jià)值在500萬(wàn)元以下的機(jī)械設(shè)備都可以一次性地將成本作為費(fèi)用扣除,不再計(jì)提折舊,這個(gè)規(guī)定可以大幅度降低企業(yè)的投資成本,優(yōu)惠力度是非常大的。
但是,企業(yè)還是反映稅負(fù)重,原因何在呢?首先,從企業(yè)所得稅來(lái)看,我國(guó)企業(yè)所得稅的減稅措施已經(jīng)相當(dāng)?shù)轿涣?,我?guó)企業(yè)所得稅的稅率本來(lái)已經(jīng)比較適中,近年來(lái)推出的減稅措施有助于進(jìn)一步降低企業(yè)的投資成本。但是,企業(yè)繳納所得稅畢竟是以盈利為前提的,對(duì)于本身已經(jīng)陷入經(jīng)營(yíng)困境的企業(yè)來(lái)說(shuō),企業(yè)所得稅的一些減稅措施可能是遠(yuǎn)水解不了近渴的。其次,從增值稅來(lái)看,它構(gòu)成我國(guó)企業(yè)的最重要的一部分稅負(fù),現(xiàn)有的增值稅減稅措施力度確實(shí)在逐步加大,但還有很大的潛力。比如目前的增值稅留抵退稅范圍還是比較小,導(dǎo)致許多經(jīng)營(yíng)中面臨困難的下游企業(yè)因上游原材料成本的上升而稅負(fù)加重,或?qū)е履承┬袠I(yè)的企業(yè)因進(jìn)項(xiàng)業(yè)務(wù)和銷(xiāo)項(xiàng)業(yè)務(wù)稅率的倒掛而稅負(fù)加重。再比如,當(dāng)前銀行取得利息收入要交增值稅,但是企業(yè)支出利息不能夠抵扣增值稅,由此造成利息成本和稅收成本的疊加,也增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。為解決這些問(wèn)題,需要對(duì)增值稅稅制本身進(jìn)行深入考量,光靠降低增值稅稅率是不行的。第三,目前我國(guó)個(gè)人所得稅制中對(duì)勞動(dòng)所得規(guī)定的稅負(fù)是比較高的,新個(gè)人所得稅法在保留45%的最高邊際稅率的情況下對(duì)四類(lèi)所得綜合計(jì)稅,其中有三項(xiàng)是勞動(dòng)所得,一定程度上加重了勞動(dòng)所得的稅負(fù)。同時(shí),近年來(lái)幾項(xiàng)主要社保項(xiàng)目的繳費(fèi)率雖然有所下降,但下降力度很小。社保繳費(fèi)和員工的個(gè)人所得稅會(huì)直接影響企業(yè)的成本,企業(yè)只要經(jīng)營(yíng),只要雇傭員工,不管是否盈利,都要承擔(dān),所以這一部分的負(fù)擔(dān)對(duì)企業(yè)的影響相當(dāng)大。
由此可見(jiàn),我國(guó)企業(yè)稅負(fù)仍然比較重與以往的減稅措施針對(duì)性不夠強(qiáng)有關(guān)。此外,2017年以來(lái)稅收彈性的顯著上升至少還有兩方面的原因。一是工業(yè)品出廠價(jià)格指數(shù),也就是PPI的上升。我國(guó)的稅收彈性與PPI有顯著的正相關(guān)性,2013年到2016年稅收彈性的下降基本上可歸因于連續(xù)54個(gè)月的PPI同比負(fù)增長(zhǎng),而2016年下半年以后,PPI由降轉(zhuǎn)升,也就帶動(dòng)了2017年稅收彈性的由降轉(zhuǎn)升。二是金稅工程三期系統(tǒng)的全面上線(xiàn)。我們注意到2016年10月份金稅工程三期全面覆蓋了全國(guó)所有省(市、自治區(qū))的國(guó)稅局和地稅局,2016年當(dāng)年上線(xiàn)運(yùn)行的省(市、自治區(qū))達(dá)到16個(gè)。金稅工程三期系統(tǒng)雖然從2013年開(kāi)始在部分地區(qū)上線(xiàn),但當(dāng)時(shí)還沒(méi)有形成一個(gè)閉環(huán)。2016年10月份形成閉環(huán)之后,稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)增值稅以及所有其他稅種的征管能力都顯著增強(qiáng),這也是推動(dòng)稅收收入增速上升的一個(gè)非常重要的因素。
針對(duì)上述情況,接下來(lái)我們需要優(yōu)化減稅方案,進(jìn)一步在增值稅、個(gè)人所得稅和社保繳費(fèi)率方面加大減稅力度:第一,增值稅方面,除結(jié)合簡(jiǎn)并稅率進(jìn)一步降低稅率之外,還可以考慮擴(kuò)大留抵退稅范圍,允許企業(yè)抵扣利息支出中發(fā)生的進(jìn)項(xiàng)稅額等措施;第二,個(gè)人所得稅方面,應(yīng)適時(shí)下調(diào)綜合所得的最高邊際稅率;第三,社保繳費(fèi)方面,需要盡快降低費(fèi)率。
當(dāng)然,順利減稅的一個(gè)必要前提是采取有效措施控制財(cái)政赤字。黨中央、國(guó)務(wù)院新近推出關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn),要求用3至5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系,這將有助于克服各地方、各部門(mén)的財(cái)政支出沖動(dòng)。同時(shí),我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn),近年來(lái)各級(jí)地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼支出比較多,很多地方都有五花八門(mén)的財(cái)政扶持政策。這些支出很多屬于錦上添花,而不是雪中送炭,實(shí)施中往往還形成對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的不當(dāng)干預(yù)。所以,配合各級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能,清理過(guò)多過(guò)濫的財(cái)政補(bǔ)貼是有比較大的潛力的。除了節(jié)流之外,還可以開(kāi)源。特別是為在下調(diào)社保繳費(fèi)率的同時(shí)確保社?;鸬目沙掷m(xù)性,需要設(shè)法使得社?;皤@得必要的補(bǔ)充。這方面,國(guó)家已經(jīng)推出了相關(guān)政策,就是到2020年國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例要達(dá)到30%。當(dāng)然,這樣一個(gè)比例是否合理、其中可以拿出多少用于補(bǔ)充社?;稹⒖梢灾紊绫@U費(fèi)率下調(diào)多少,這些問(wèn)題還需要進(jìn)一步的探討。
張晏:謝謝杜莉教授的分享。下面我們有請(qǐng)范子英教授發(fā)言。
范子英:前面韋森老師講了要減稅,杜莉老師講了減什么稅,我說(shuō)說(shuō)減稅會(huì)帶來(lái)什么問(wèn)題??紤]整個(gè)政府策略性的反應(yīng),減稅也許會(huì)產(chǎn)生意想不到的結(jié)果。主要講兩點(diǎn):一是怎么理解這一輪的稅收超速增長(zhǎng);二是討論如果減了稅會(huì)引發(fā)什么問(wèn)題。
關(guān)于減稅這個(gè)話(huà)題,以前接觸不多的時(shí)候,我對(duì)于減稅還是期望挺高的。隨著這些年跟財(cái)稅理論界和實(shí)務(wù)部門(mén)接觸越來(lái)越多,我對(duì)減稅從希望到失望,現(xiàn)在已經(jīng)感到絕望。財(cái)政理論存在不可能的三角關(guān)系:減稅、控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、積極財(cái)政,一個(gè)國(guó)家的財(cái)稅政策只能實(shí)現(xiàn)其中的兩個(gè)目標(biāo)。要控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),要減稅,那么就不能做積極財(cái)政政策。要減稅,要積極財(cái)政政策,那么債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就難以控制。要控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),要積極財(cái)政政策,那么就難以減稅。三者都要,基本上是不可能實(shí)現(xiàn)的?,F(xiàn)在地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)很?chē)?yán)重了,雖然我們的赤字率很低,每年控制在3%,但是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)非常高,地方政府有很多負(fù)債不進(jìn)入政府赤字統(tǒng)計(jì)。舉個(gè)例子,以前地方融資平臺(tái)借了錢(qián),地方財(cái)政部門(mén)之后用一般債券置換出來(lái),那筆錢(qián)借的時(shí)候沒(méi)進(jìn)入赤字,后來(lái)置換的時(shí)候還是沒(méi)有進(jìn)入財(cái)政赤字,最終這筆錢(qián)就不知道怎么統(tǒng)計(jì)。我們現(xiàn)在一方面要控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),這是肯定不能放棄的;另一方面是用積極的財(cái)政政策來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)。由此,減稅就很難,基本上不可能實(shí)現(xiàn)。如果施行減稅措施,那么控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和積極財(cái)政政策就必須舍棄一個(gè)。因此,真正落地的減稅與想象中的減稅會(huì)有很大差距。
今年兩會(huì)的報(bào)告里面說(shuō)要減稅8000億元,除此之外,我國(guó)歷史上第一次下調(diào)增值稅基準(zhǔn)稅率。下調(diào)之前增值稅17%的基準(zhǔn)稅率是1994年定的,2018年首次下調(diào)。在大減稅的背景下,我們卻發(fā)現(xiàn)稅收漲得很快。今年一季度GDP同比增速6.8%,稅收增速17.3%??鄢齼烧哂?jì)價(jià)基礎(chǔ)差異(不變價(jià)和現(xiàn)價(jià))也沒(méi)法解釋這個(gè)現(xiàn)象。幾大稅種漲幅特別高,企業(yè)所得稅同比增長(zhǎng)11.7%,增值稅同比增長(zhǎng)20.1%,說(shuō)明這一輪稅收大漲主要是由流轉(zhuǎn)稅驅(qū)動(dòng),而企業(yè)的盈利卻未能出現(xiàn)特別好的改善,企業(yè)所得稅增速低于平均增速。今年上半年一樣很夸張,GDP增速6.8%,稅收增速14.4%。實(shí)體經(jīng)濟(jì)哀鴻遍野,國(guó)家財(cái)政卻高速增長(zhǎng),減稅的呼聲自然很高。
中國(guó)的稅收是怎么構(gòu)成的?絕大多數(shù)稅收來(lái)自于一個(gè)稅種:增值稅,占比約40%;第二大稅種是企業(yè)所得稅,占比約22%。個(gè)人所得稅,去年已經(jīng)是歷史最高,占比僅8%,前兩年占比才6%。把很多部門(mén)簡(jiǎn)單加總一算,幾個(gè)口徑的宏觀稅負(fù)確實(shí)不高,但是絕大多數(shù)稅收負(fù)擔(dān)壓在企業(yè)身上,個(gè)人承擔(dān)的直接稅負(fù)非常少,所以企業(yè)會(huì)存在直觀感受的悖論。如果有一段時(shí)間增值稅漲得快,基本上國(guó)家的稅收就會(huì)漲得快。增值稅和生產(chǎn)密切相關(guān),與盈利卻無(wú)關(guān)。企業(yè)只要生產(chǎn)與銷(xiāo)售,就要交增值稅。交完增值稅以后,利潤(rùn)仍有可能是負(fù)值。所以說(shuō)增值稅與企業(yè)的盈利沒(méi)有關(guān)系,僅僅反映了生產(chǎn)鏈關(guān)系。它與生產(chǎn)資料價(jià)格密切相關(guān),今年P(guān)PI的增長(zhǎng),驅(qū)動(dòng)了我國(guó)的稅收增長(zhǎng)。從去年到今年上半年都漲得比較高。比較歷年GDP增長(zhǎng)速度和稅收增長(zhǎng)速度(或者財(cái)政收入增長(zhǎng)速度),可以發(fā)現(xiàn)大多數(shù)年份的兩條線(xiàn)都是背離的。僅有2009年和2014年兩條線(xiàn)比較靠近,兩條線(xiàn)之間的差距就是稅收的超速增長(zhǎng)。但是,如果加上歷年P(guān)PI的走勢(shì),就會(huì)發(fā)現(xiàn)稅收增長(zhǎng)和PPI兩條曲線(xiàn)的趨勢(shì)基本上一模一樣。從2012年經(jīng)濟(jì)新常態(tài)到2016年,PPI都是負(fù)數(shù)。同期中國(guó)稅收收入連續(xù)五年直線(xiàn)下滑,增速?gòu)脑瓉?lái)20%多下降到10%。2016年稅收增速僅4.3%,2015年為5.8%,這兩年是歷史反常地低于GDP增速。去年稅收的超速增長(zhǎng),超過(guò)了10%,原因在于2017年生產(chǎn)資料價(jià)格漲勢(shì)兇猛,從而導(dǎo)致稅收的增長(zhǎng)比較快。
什么因素導(dǎo)致PPI漲得比較快?分行業(yè)來(lái)看。今年上半年的結(jié)構(gòu)性差異非常明顯。幾個(gè)主要的上游行業(yè),石油、天然氣漲了17%,黑色金屬漲12%。由于上游的生產(chǎn)資料價(jià)格漲得很快,下游沒(méi)有什么變化,稅收就漲上去了。整個(gè)上游行業(yè)的企業(yè)利潤(rùn)也多起來(lái)了,上半年石油天然氣行業(yè)利潤(rùn)漲了3.1倍,而下游很多行業(yè)利潤(rùn)非常少。上游生產(chǎn)資料相關(guān)企業(yè)基本上都是國(guó)有企業(yè),下游是民營(yíng)企業(yè)。這一時(shí)期國(guó)有控股企業(yè)利潤(rùn)漲得非常快,高達(dá)31.5%,民營(yíng)企業(yè)同期利潤(rùn)增長(zhǎng)僅10%,實(shí)際數(shù)字可能更低。再有,這一輪稅收增長(zhǎng)的地區(qū)分布反常。整個(gè)上半年?yáng)|部、中部、西部、東北稅收增速分別是 13.3%、19.5%、19.7%和10.9%。西部是最快的,而能源資源型的行業(yè)集中在中部和西部。東部的上海上半年GDP增速6.9%,略好于全國(guó)的 GDP增速6.8%,稅收增長(zhǎng)8.3%,拖了全國(guó)后腿。這種地區(qū)分布非常少見(jiàn)。往年都是東部稅收特別好,中部還行,東北還行,西部最差,這一輪全反過(guò)來(lái)。
經(jīng)濟(jì)情況很?chē)?yán)峻,實(shí)體經(jīng)濟(jì)沒(méi)有回暖,下游行業(yè)不活躍,但是PPI上升得很快。原因是什么?主要原因在于供給側(cè)改革導(dǎo)致的產(chǎn)能萎縮。上游行業(yè)因?yàn)榄h(huán)保、限產(chǎn)等導(dǎo)致生產(chǎn)資料庫(kù)存急劇下滑,供給下滑后,生產(chǎn)資料價(jià)格上升很快,推動(dòng)了整個(gè)上游PPI的上升,進(jìn)而推動(dòng)了增值稅的上升和上游行業(yè)的生產(chǎn)利潤(rùn)增加。歷史上稅收超速增長(zhǎng)的最高年份是2007年。2007年GDP增速14%,稅收增速32%。但是2007年沒(méi)有看到企業(yè)的抱怨,主要因?yàn)槟菚r(shí)的下游行業(yè)非常火爆,需求增加了,推升了PPI上漲。而本輪推動(dòng)價(jià)格上漲的因素不一樣,是供給推動(dòng)的。一個(gè)是需求推動(dòng),一個(gè)是供給推動(dòng),大家反應(yīng)截然不同。為什么中國(guó)的PPI會(huì)放大稅收增速效應(yīng)?這源自整個(gè)增值稅稅制自身固有的毛病,這個(gè)毛病一直沒(méi)有被討論和修改。毛病出在中間,很多抵扣鏈條斷掉,鏈條斷掉后上游交的稅沒(méi)有在下游作為進(jìn)項(xiàng)稅抵扣掉。上游稅增長(zhǎng)了,下游稅沒(méi)有抵扣減少,所以整個(gè)稅收增長(zhǎng)比較快。要破解這個(gè)謎題很簡(jiǎn)單,改增值稅的稅制。比如金融行業(yè)開(kāi)的增值稅發(fā)票,企業(yè)是不能作為進(jìn)項(xiàng)稅抵掉的,具體比如實(shí)體企業(yè)向銀行借錢(qián)所支付的利息,不能作為進(jìn)項(xiàng)稅抵扣。類(lèi)似的有各種各樣的問(wèn)題。
接下來(lái)討論一下關(guān)于未來(lái)的減稅判斷。我對(duì)未來(lái)減稅的判斷有兩個(gè),一個(gè)是真減稅,一個(gè)是假減稅。我們來(lái)討論一下哪種減稅更可能發(fā)生。真減稅很簡(jiǎn)單,根據(jù)財(cái)政不可能三角定律,必須減少財(cái)政支出。但事實(shí)上沒(méi)有哪個(gè)政府部門(mén)減少過(guò)財(cái)政支出,支出減少非常難,財(cái)政預(yù)算是按部門(mén)一塊塊切下去的。我們不僅是剛性地?;A(chǔ)水平,還要?jiǎng)傂缘乇VС鲈鲩L(zhǎng)。要減支出,就要落實(shí)到減哪個(gè)部門(mén)的支出。減衛(wèi)生部門(mén),醫(yī)院不同意;減教育部門(mén),學(xué)??隙ㄒ膊煌狻p任何一個(gè)部門(mén)的支出都不可能得到同意。如果減支出的道路走不通,那么就只能增加發(fā)債規(guī)模。增加發(fā)債規(guī)??隙ㄒ膊恍?,因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)很大,顯性債和隱性債加總后,很多地方其實(shí)已經(jīng)很難償還銀行利息了,所以不可能通過(guò)發(fā)債的方式來(lái)籌集減稅的錢(qián)。此外,如果減稅的話(huà),還涉及減誰(shuí)的稅。從我們今天的討論來(lái)看,減稅只是減某一個(gè)稅種的稅:增值稅。但是這個(gè)稅種的收入是中央和地方各占50%,一旦減稅,地方就會(huì)減收,那么地方政府會(huì)有相應(yīng)的策略性反應(yīng),可能會(huì)衍生出更多的問(wèn)題。
假減稅更有可能發(fā)生。第一種方式是結(jié)構(gòu)性減稅,重點(diǎn)不在減稅,而在結(jié)構(gòu)性。一個(gè)稅種減下去,另外一個(gè)稅種漲上來(lái)??匆幌職v年流轉(zhuǎn)稅和所得稅的占比,基本上流轉(zhuǎn)稅的占比在往下走,所得稅占比在往上走。繼續(xù)推進(jìn)增值稅的并檔,三檔變成兩檔,或者做一些稅率的下調(diào),降低名義企業(yè)所得稅稅率,帶來(lái)的直接反應(yīng)就是地方政府會(huì)強(qiáng)化征管,把減的部分給補(bǔ)回來(lái),另外則會(huì)加快開(kāi)征新稅種的力度和進(jìn)度,比如房產(chǎn)稅的進(jìn)度會(huì)加快。企業(yè)稅負(fù)下降,居民部門(mén)的稅負(fù)就會(huì)很快漲上來(lái)。結(jié)果是好是壞,這是一個(gè)主觀判斷問(wèn)題。這就是結(jié)構(gòu)性減稅問(wèn)題。
第二種方式是減稅增費(fèi)。比如說(shuō)社保的問(wèn)題。現(xiàn)在都在討論民營(yíng)企業(yè)的社保負(fù)擔(dān)比較重,但實(shí)際上很多民營(yíng)企業(yè)原來(lái)都沒(méi)有按規(guī)定交社保,現(xiàn)在的改革方向是要強(qiáng)化社保征管。去年財(cái)政給社保貼了一萬(wàn)億元,這些錢(qián)來(lái)自向企業(yè)的收稅。將來(lái)社保增加收入后,財(cái)政就可以不用繼續(xù)貼錢(qián)了,省下來(lái)的錢(qián)可以用來(lái)減稅。這也是一個(gè)倒手的過(guò)程。
第三種方式是強(qiáng)化壟斷。同時(shí)達(dá)到減稅降費(fèi)是非常難的事情。企業(yè)的負(fù)擔(dān)減少,誰(shuí)的負(fù)擔(dān)增加了?減稅降費(fèi)兩個(gè)目標(biāo)如果同時(shí)達(dá)到了,我最擔(dān)心的是強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)的壟斷。以前是向民營(yíng)企業(yè)收稅,減稅降費(fèi)以后,則可能通過(guò)上游生產(chǎn)資料價(jià)格轉(zhuǎn)移的方式,從民營(yíng)企業(yè)那里收一筆租金過(guò)來(lái),國(guó)有企業(yè)再通過(guò)上繳利潤(rùn)的方式交給政府。哪種方式更好?可能交稅還好一點(diǎn)點(diǎn)。這類(lèi)似于兩千多年前的鹽鐵專(zhuān)營(yíng),政府通過(guò)強(qiáng)化壟斷,把稅加在價(jià)格里,從老百姓那里分配收入。從1984年“利改稅”以來(lái),我們是朝著良性的方向發(fā)展,用稅收代替利潤(rùn)上繳;如果再改回去,是“稅改利”,結(jié)果可能會(huì)更差。
再討論現(xiàn)在是不是減稅的好時(shí)機(jī)。目前的稅收增速已經(jīng)在下降了,從今年2月份到8月份,不管是增值稅還是稅收增長(zhǎng)速度,都在逐漸下降,特別是7~8月份稅收增速已經(jīng)降到10%以下。如果真的減稅,會(huì)有很多地方的財(cái)政收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。我們回顧歷史情形,2016年的數(shù)據(jù)顯示全國(guó)稅收增速是4.5%,很多地方如山西、黑龍江等地區(qū),開(kāi)始出現(xiàn)稅收負(fù)增長(zhǎng)。稅收正增長(zhǎng)的地區(qū)沒(méi)有問(wèn)題,可以維持本地區(qū)收支平衡;稅收負(fù)增長(zhǎng)的地區(qū)得靠中央財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)充,否則會(huì)帶來(lái)一系列的社會(huì)矛盾。
有些問(wèn)題更值得討論,首先是大減稅和大改革。我們?cè)诋?dāng)下這個(gè)階段到底應(yīng)該是大減稅還是大改革?這個(gè)問(wèn)題值得討論。這一輪企業(yè)反映特別困難的事情是因?yàn)槎愗?fù)重了還是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)環(huán)境變差了?或者說(shuō),給企業(yè)減稅就能夠破解目前的困境嗎?沒(méi)有直接證據(jù)表明企業(yè)的稅負(fù)變得更重,或者說(shuō)至少?zèng)]有明顯的變化,但是有很多直接證據(jù)表明企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境變差了。并且,減稅是一個(gè)長(zhǎng)期工具,它不是用來(lái)解決短期波動(dòng)的工具。假設(shè)今天把增值稅降下去,兩年后政府收入不夠,稅還能再漲回來(lái)嗎?沒(méi)人敢做這個(gè)事情。稅率只要減下去了就不可能再漲上來(lái)?,F(xiàn)在更應(yīng)該做的是大改革。破除壟斷,給民營(yíng)企業(yè)更多自由,減少環(huán)保質(zhì)檢工商的檢查,不要更多限制企業(yè),讓民營(yíng)企業(yè)有一些生存的空間。其次,到底應(yīng)該改稅制還是降稅率?降低稅率的效果很難說(shuō)。增值稅是價(jià)外稅,名義上本不該影響企業(yè)的利潤(rùn)。如果企業(yè)所得稅稅率下降,國(guó)有企業(yè)受益更多。最后是減支出和提效率。如果減支出,沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)會(huì)同意的。提高財(cái)政資金的支出效率,財(cái)政部門(mén)會(huì)有積極性,所以說(shuō)提效率是相對(duì)來(lái)說(shuō)在中國(guó)可以做的事情。最后兩句,減稅不是稅務(wù)的權(quán)力,減支不是財(cái)政的權(quán)力,減支涉及到整個(gè)政府運(yùn)行的框架調(diào)整,很多政府職能都得減,不是一個(gè)部門(mén)能做的事情。
張晏:范子英教授對(duì)減稅會(huì)帶來(lái)什么問(wèn)題進(jìn)行了有深度的分析,感謝范教授。下面我們有請(qǐng)封進(jìn)教授發(fā)言。
封進(jìn):我發(fā)言的主題是:社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率下降的空間有多少?2018年7月20日《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》明確要在2019年1月1日實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的社保征收體制,“為提高社會(huì)保險(xiǎn)資金征管效率,將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收”。在目前民營(yíng)企業(yè)社保繳費(fèi)不合規(guī)現(xiàn)象較為普遍的背景下,稅務(wù)部門(mén)征收后,征繳力度加強(qiáng),企業(yè)用工成本必然上升,由此引發(fā)對(duì)企業(yè)生存壓力的擔(dān)憂(yōu)。
事實(shí)上,早在2000年初我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制就已經(jīng)開(kāi)始改革,部分省份的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改由地方稅務(wù)部門(mén)征收,由此形成社保部門(mén)征收和稅務(wù)部門(mén)征收共存的二元格局。到2016年我國(guó)企業(yè)社保大約2/3的省份由地方稅務(wù)部門(mén)征收,有1/3由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院的博士生唐玨和我以2000年的改革為自然實(shí)驗(yàn)、采用規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)做了一個(gè)分析,發(fā)現(xiàn)社保征收機(jī)構(gòu)從社保部門(mén)變更為地方稅務(wù)部門(mén)會(huì)使非國(guó)有企業(yè)繳費(fèi)率和參保概率分別上升5和7個(gè)百分點(diǎn),而且這一效應(yīng)在稅收征收能力越強(qiáng)的地區(qū)作用越明顯。這證實(shí)了稅務(wù)部門(mén)較強(qiáng)的征繳能力有助于社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集和擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面。這一次的改革和2000年相比力度更大,對(duì)于做實(shí)繳費(fèi)基礎(chǔ)和加強(qiáng)征管的要求更嚴(yán),因而影響應(yīng)該更大。在做實(shí)繳費(fèi)基礎(chǔ)的同時(shí),降低社保繳費(fèi)率成為下一步改革需要考慮的問(wèn)題。
首先,當(dāng)前實(shí)際繳費(fèi)率和政策繳費(fèi)率有較大差異,做實(shí)繳費(fèi)基礎(chǔ)的同時(shí)適當(dāng)降低費(fèi)率對(duì)社?;鹗杖胗绊懖⒉淮?。政策繳費(fèi)率是指政策規(guī)定的繳費(fèi)率。國(guó)務(wù)院對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大保險(xiǎn)的繳費(fèi)率做了原則性規(guī)定。以社會(huì)保險(xiǎn)中繳費(fèi)率最高的養(yǎng)老保險(xiǎn)為例,大多數(shù)省份是企業(yè)繳費(fèi)率為20%,個(gè)人繳費(fèi)率為8%。企業(yè)以上年度本單位職工平均工資為繳費(fèi)基數(shù),員工按照本人繳費(fèi)工資為基數(shù),不低于本地區(qū)社會(huì)平均工資的60%,不高于300%。目前有少部分省份企業(yè)繳費(fèi)率低于20%,為廣東、浙江、福建和山東四個(gè)省份,其中廣東省企業(yè)繳費(fèi)率平均為14%,浙江為14%,福建為18%,山東為18%。個(gè)人繳費(fèi)率全國(guó)各地區(qū)均為8%。
實(shí)際繳費(fèi)率是實(shí)際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入與職工平均工資的比值。我們用當(dāng)年養(yǎng)老基金收入除以參保職工人數(shù),得到人均繳費(fèi)額,再與在崗職工平均工資比,計(jì)算得到實(shí)際繳費(fèi)率。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入由四部分構(gòu)成,即繳費(fèi)收入(約占80%)、政府補(bǔ)貼收入(約占15%)、利息收入(約占3%)和其他收入(約占2%)。上述計(jì)算得到的實(shí)際繳費(fèi)率包含的不僅僅是繳費(fèi)收入,其實(shí)是一個(gè)高估的數(shù)字。即便用這一高估的實(shí)際繳費(fèi)率,以全國(guó)平均水平(新疆和西藏除外)看,實(shí)際繳費(fèi)率大約比政策繳費(fèi)率低6個(gè)百分點(diǎn)。絕大部分省份的實(shí)際繳費(fèi)率低于政策繳費(fèi)率,例如北京約低13個(gè)百分點(diǎn),上海約低8個(gè)百分點(diǎn),重慶約低7個(gè)百分點(diǎn),江蘇約低13個(gè)百分點(diǎn)。如果進(jìn)一步扣除政府補(bǔ)貼和利息收入,有較多政府補(bǔ)貼的省份,實(shí)際繳費(fèi)率與政策繳費(fèi)率之間的差異更大,例如吉林省,未扣除的實(shí)際繳費(fèi)率與政策繳費(fèi)率接近,若扣除政府補(bǔ)貼和利息收入,則實(shí)際繳費(fèi)率比政策繳費(fèi)率低約8個(gè)百分點(diǎn)。寧夏也有類(lèi)似的情況。
實(shí)際繳費(fèi)率比政策繳費(fèi)率低的原因,主要是繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)。一些企業(yè),尤其是民營(yíng)企業(yè),通常按照社會(huì)平均工資的60%甚至更低的比例作為企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)基數(shù),進(jìn)一步也會(huì)少報(bào)參保人數(shù),從而使得繳費(fèi)基數(shù)進(jìn)一步降低,或者直接將本該屬于工資的收入排除在工資之外。社保政策的執(zhí)行服從于地方利益。從提升本地區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的角度,地方政府會(huì)選擇放松勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和降低對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)督力度。另一方面,政策的執(zhí)行力度也會(huì)受財(cái)政壓力的影響,人口老齡化程度較高、財(cái)政能力較弱時(shí)對(duì)社保繳費(fèi)有較為嚴(yán)格的監(jiān)督。
社保征收體制改革的一個(gè)重要目的是加強(qiáng)征管,做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)。若保持現(xiàn)有基金總收入不變,那么全國(guó)平均看,可以降低6個(gè)百分點(diǎn)的繳費(fèi)率,這一水平甚至可以沖抵政府補(bǔ)貼和利息收入。這是一個(gè)保守的估計(jì)。若將目前繳費(fèi)率已經(jīng)比較低的四個(gè)省份排除在外,那么企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)率合計(jì)為28%的省份,平均而言繳費(fèi)率可下降5個(gè)百分點(diǎn)。鑒于目前全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總量上仍有結(jié)余,上述估算得到的仍是保守的估計(jì)。當(dāng)然不同地區(qū)面臨的基金平衡壓力不同,可通過(guò)中央調(diào)劑金制度在地區(qū)間再分配。
其次,各地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不同,繳費(fèi)率應(yīng)能體現(xiàn)地區(qū)差異。就地區(qū)差異而言,實(shí)際繳費(fèi)率是企業(yè)、個(gè)人、地方政府共同選擇的結(jié)果,實(shí)際繳費(fèi)率與政策繳費(fèi)率差異越大的省份,降費(fèi)的必要性可能是越大的??疾旖蒂M(fèi)空間的另一個(gè)依據(jù)是基金平衡的壓力,這主要與人口的老年贍養(yǎng)率有關(guān),可以用“職退比”衡量(職工人數(shù)∶退休人數(shù))。全國(guó)平均是2.75名在職工人贍養(yǎng)1名退休人員,不同省份差異很大。廣東、北京、福建、山東等東部地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的人口結(jié)構(gòu)比其他省份更為有利。廣東是9.28 ∶1,福建是4.63 ∶1,北京是4.62∶1;還有一些中西部省份的老年贍養(yǎng)比相對(duì)較好,例如貴州為3.25 ∶1,河南為3.10 ∶1。上海盡管有大量年輕的外來(lái)勞動(dòng)力涌入,但是由于預(yù)期壽命的延長(zhǎng),“職退比”仍然處于較低的水平。
我們發(fā)現(xiàn),養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中人口越年輕的省份,其實(shí)際繳費(fèi)率和政策繳費(fèi)率相差的也越多。這一相關(guān)關(guān)系表明,在人口年齡結(jié)構(gòu)比較輕的省份,降費(fèi)的空間更大。因而應(yīng)賦予地方政府調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的責(zé)任和權(quán)利,這有利于根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況,選擇最為合適的繳費(fèi)率。
十九大報(bào)告指出,養(yǎng)老保險(xiǎn)要盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。繳費(fèi)率體現(xiàn)地區(qū)差異的同時(shí),如何推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌?國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》明確了將建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度,并于2018年7月1日起實(shí)施。調(diào)劑金制度為協(xié)調(diào)地區(qū)差異和逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌提供了可能。
調(diào)劑金制度按季度上解下?lián)堋I辖鈺r(shí)與地方工資水平和參保人數(shù)相關(guān),按照各省份職工平均工資的90%和在職應(yīng)參保人數(shù)作為計(jì)算上解額的基數(shù),上解比例從3%起步,逐步提高。下?lián)軙r(shí)按退休人員數(shù)量平均撥付,以收定支。既發(fā)揮了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)較輕的省份和養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)較重的省份調(diào)劑的功能,又可保留地區(qū)差異。
第三,社保繳費(fèi)率過(guò)高,會(huì)影響到企業(yè)行為;征繳成本上升,則影響到征繳收入。值得指出的是,繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)其實(shí)與繳費(fèi)率較高也有關(guān)系。我在《經(jīng)濟(jì)研究》發(fā)表的一篇文章中指出,繳費(fèi)率對(duì)企業(yè)參加社保的積極性有很明顯的影響。政策繳費(fèi)率越低的地區(qū),企業(yè)合規(guī)參保程度越高;隨著政策繳費(fèi)率提高,繳費(fèi)收入呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢(shì)。按照當(dāng)時(shí)的測(cè)算,如果目標(biāo)是繳費(fèi)收入最大,則養(yǎng)老和醫(yī)療方面企業(yè)繳費(fèi)合計(jì)為26%的地區(qū)(這一水平是文件規(guī)定,養(yǎng)老20%+醫(yī)療6%,絕大部分地區(qū)按此執(zhí)行),需要下降4個(gè)百分點(diǎn),即下降到22%。這表明對(duì)企業(yè)而言,最合適的繳費(fèi)率顯然不是零。現(xiàn)有一些研究也表明,對(duì)員工提供社保可以吸引好的員工,提高企業(yè)創(chuàng)新能力和勞動(dòng)生產(chǎn)率。但當(dāng)政策繳費(fèi)率較高時(shí),企業(yè)會(huì)采取各種方式規(guī)避繳費(fèi)。由稅務(wù)部門(mén)征收后,盡管稅務(wù)部門(mén)更具權(quán)威性,有更強(qiáng)的征管能力,但強(qiáng)制性帶來(lái)的執(zhí)行成本也勢(shì)必很高。
有些企業(yè)還可能通過(guò)改變雇傭關(guān)系的性質(zhì)規(guī)避繳費(fèi),比如個(gè)別企業(yè)被曝出將和員工之間的雇傭關(guān)系轉(zhuǎn)為和個(gè)體從業(yè)者之間的合作關(guān)系,這樣會(huì)減少企業(yè)的應(yīng)繳費(fèi)人數(shù)。而個(gè)體從業(yè)者按照現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定,可以選擇參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)。
此外,隨著就業(yè)形態(tài)多樣性,靈活就業(yè)人員增加,這部分人可自愿選擇是否參加社保。要吸引更多的人參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn),也需將繳費(fèi)率定于合適的水平。
第四,探索更多的社?;鹑谫Y渠道。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本補(bǔ)充社會(huì)保障基金已經(jīng)提了很多年??梢赃M(jìn)一步考慮在每年上繳的國(guó)企紅利中拿出一部分進(jìn)入中央調(diào)劑金,增加全國(guó)統(tǒng)籌方案下的養(yǎng)老金來(lái)源。
2007年,國(guó)務(wù)院開(kāi)始強(qiáng)制要求國(guó)有企業(yè)上繳紅利(資源型企業(yè)按凈利潤(rùn)的10%上繳,一般競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)按凈利潤(rùn)的5%上繳,軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所等暫緩3年上繳)。2011年,上繳比例進(jìn)一步提升,央企按收取比例具體分為四類(lèi):前三類(lèi)分別上繳稅后利潤(rùn)的15%、10%、5%,第四類(lèi)免繳利潤(rùn)。2012年,中國(guó)煙草總公司稅后利潤(rùn)征繳比例從15%上升至20%,單獨(dú)成為一類(lèi)。2014年,央企紅利上繳比例再次提高5個(gè)百分點(diǎn)。國(guó)有獨(dú)資企業(yè)應(yīng)繳利潤(rùn)收取比例在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高5個(gè)百分點(diǎn),即:第一類(lèi)企業(yè)為25%;第二類(lèi)企業(yè)為20%;第三類(lèi)企業(yè)為15%;第四類(lèi)企業(yè)為10%;第五類(lèi)企業(yè)免交。2016年,國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)總額為23157.8億元,其中只有2167.49億元(約占凈收益的9.4%)以國(guó)有資本收益形式上繳至中央和地方政府。
在美國(guó),國(guó)有企業(yè)需要上繳50%至60%的紅利。丹麥、挪威、芬蘭和瑞典的國(guó)有企業(yè)需上繳33%至67%的紅利。在香港上市的中國(guó)企業(yè)所上繳的紅利平均占到23%。根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》,國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例2020年提高到30%,更多用于保障和改善民生。截至2017年末,中國(guó)的國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)總額為52萬(wàn)億元[這里所稱(chēng)國(guó)有企業(yè),包括中央管理企業(yè)、中央部門(mén)和單位所屬企業(yè)以及36個(gè)省市(自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)的地方國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè),不含國(guó)有金融類(lèi)企業(yè)]。如果按照10%的利潤(rùn)率和10%的紅利比例,那么相當(dāng)于2017年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入4.28萬(wàn)億元的12%,為降低繳費(fèi)提供了很大的空間。
張晏:謝謝封進(jìn)教授。感謝以上四位教授的主旨發(fā)言。下面我們熱烈歡迎張軍教授進(jìn)行點(diǎn)評(píng)。
張軍:我今天盡管很忙,但我覺(jué)得晚上來(lái)這里還是學(xué)到很多,大家的討論很有深度,可以幫助大家來(lái)更好地認(rèn)識(shí)稅收剛性增長(zhǎng)的原因、企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)以及未來(lái)減稅的空間到底有多大等等問(wèn)題。這些問(wèn)題在媒體上最近一段時(shí)間已鋪天蓋地了。作為復(fù)旦的學(xué)生和學(xué)者,我們需要冷靜和客觀地來(lái)認(rèn)識(shí)這些問(wèn)題。我們要從研究中發(fā)現(xiàn)真相?,F(xiàn)在的研究不一定揭示了所有真相,但是至少會(huì)有一些線(xiàn)索,可以幫助大家提高對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)知能力。
因?yàn)槲也皇亲龆愂昭芯康膶W(xué)者,所以沒(méi)有給大家做分享。但是今天聽(tīng)下來(lái),我覺(jué)得有幾點(diǎn)還是蠻有意思的看法:
第一,韋森老師談到現(xiàn)在企業(yè)稅負(fù)太高,從企業(yè)這個(gè)角度看稅負(fù)必須降下來(lái)才行。我想這是共識(shí),不過(guò)其他幾位學(xué)者的分享給我們傳遞的信息要更理性一些。至少告訴我們,在談減稅的時(shí)候先要弄清楚幾個(gè)問(wèn)題形成的原因。比如,稅收剛性增長(zhǎng)的原因是什么?名義GDP增速在下滑,為什么我們的稅收在GDP增速下滑的時(shí)候反而繼續(xù)保持超速的增長(zhǎng)?剛才幾位都談到,這個(gè)現(xiàn)象跟我們這幾年的PPI(生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù))的反彈有關(guān)系。在以間接稅(主要是增值稅)為主的情況下,生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù)反彈的速度越快,按當(dāng)年價(jià)計(jì)算的稅收收入增長(zhǎng)就越快,兩者表現(xiàn)出高度正相關(guān)。那么,PPI為什么會(huì)反彈這么快?剛才范子英教授談到,這不是因?yàn)榭傂枨笤鲩L(zhǎng)快所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱引發(fā)的,而是因?yàn)檫@幾年我們總供給減少造成的。幾年來(lái)我們堅(jiān)持供給側(cè)改革,其中很重要的內(nèi)容是去產(chǎn)能,壓縮過(guò)剩產(chǎn)能。去產(chǎn)能主要是把上游產(chǎn)業(yè),比如煤炭、石油、鋼材和電解鋁等這樣一些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能大大地壓縮,結(jié)果使原來(lái)供大于求的局面迅速轉(zhuǎn)變成了供小于求的情形。這個(gè)時(shí)候,上游的基礎(chǔ)產(chǎn)品價(jià)格開(kāi)始快速上升,結(jié)果推動(dòng)了我們的生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù)的上漲。而宏觀經(jīng)濟(jì)不好,總需求不足,下游制造業(yè)的終端價(jià)格卻不會(huì)上升。由增值稅帶動(dòng)的稅收超常增長(zhǎng)如果確實(shí)更多來(lái)自于PPI驅(qū)動(dòng),那么稅負(fù)應(yīng)該主要落到了上游產(chǎn)業(yè)。而上游產(chǎn)業(yè)主要由國(guó)有的大型企業(yè)和央企主導(dǎo)。另外,目前稅收相對(duì)GDP的增長(zhǎng)從歷史上看并不是最快的。增長(zhǎng)最快的是2007年經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重過(guò)熱的時(shí)候,那個(gè)時(shí)候GDP實(shí)際增長(zhǎng)在14.1%,名義GDP增長(zhǎng)應(yīng)該在25%以上。因此,在這種情況下,稅收的增長(zhǎng)不能都算到下游制造業(yè)企業(yè)的頭上。如果是PPI驅(qū)動(dòng)稅收的過(guò)快增長(zhǎng),那更多的稅收則應(yīng)由上游的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與國(guó)有企業(yè)來(lái)承擔(dān)。
第二,我覺(jué)得今天杜莉老師、韋森老師還有范子英老師都談到非稅收入的比重過(guò)高的問(wèn)題。從跨國(guó)的數(shù)據(jù)來(lái)看,我們的宏觀稅負(fù)雖然也高,只是比美國(guó)明顯地高。與OECD國(guó)家、歐盟國(guó)家比,我們的宏觀稅負(fù)并不高??春暧^稅負(fù),很難把中國(guó)定義成一個(gè)高稅負(fù)的國(guó)家。但中國(guó)是間接稅主導(dǎo)的國(guó)家,間接稅主要來(lái)自企業(yè)納稅。我們的稅收是在中間截一下,沒(méi)有等水進(jìn)入池子后再去征稅。美國(guó)是直接稅的國(guó)家,等收入進(jìn)了池子后再征稅,家庭納稅占了相當(dāng)大的比重。中國(guó)都在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅,企業(yè)稅負(fù)自然比較重。我國(guó)稅負(fù)90%是企業(yè)繳納的,但是在中國(guó)納稅的企業(yè)占全部企業(yè)總數(shù)的比重并不高,比如,40%的企業(yè)實(shí)際上不交企業(yè)所得稅。在中國(guó)納稅的要么是國(guó)有企業(yè),要么是規(guī)模以上的企業(yè)。因此,中小企業(yè)現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)下行和前景的悲觀,是不是真的因?yàn)槎愗?fù)的原因?絕大多數(shù)企業(yè)現(xiàn)在唯一面臨的共同問(wèn)題是關(guān)于社保費(fèi)繳納的負(fù)擔(dān)過(guò)重。任何一個(gè)企業(yè),不管規(guī)模大小,社保繳費(fèi)已是剛性的約束。
大家都談到,非稅收入中社保費(fèi)繳納是剛性的,這對(duì)中小企業(yè)的影響比較大。針對(duì)非稅收入這一塊,今天聽(tīng)下來(lái),包括封進(jìn)教授講到的問(wèn)題,其實(shí)還是有下調(diào)的空間。社保費(fèi)的來(lái)源可以更加多樣化,國(guó)有資產(chǎn)的收益上繳比例還可以提高。更重要的是,封進(jìn)教授的研究發(fā)現(xiàn),由于企業(yè)要為其員工繳納員工收入20%的社保,導(dǎo)致很多地區(qū)實(shí)際的繳納費(fèi)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到政策規(guī)定的水平,這說(shuō)明企業(yè)會(huì)有相應(yīng)的對(duì)策。如果考慮到企業(yè)參與繳納社保的比率與社保費(fèi)率之間不一定是線(xiàn)性的關(guān)系,可能是二次的關(guān)系,那就意味存在著一個(gè)最優(yōu)的社保費(fèi)率。如果我們下調(diào)企業(yè)的社保費(fèi)率,企業(yè)負(fù)擔(dān)下降,但企業(yè)的參與率會(huì)增加,政府的收入不一定下降。這在政策層面上都是很重要的一些研究。
第三,我想談?wù)勂髽I(yè),特別是中小企業(yè)為什么現(xiàn)在對(duì)政府會(huì)有這么多的抱怨?為什么對(duì)經(jīng)濟(jì)有些悲觀?除了稅負(fù)之外,可能還與我們?cè)诮?jīng)濟(jì)下行期間的政策有關(guān)。很多政策不利于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,但依然在執(zhí)行。現(xiàn)在對(duì)地方官員的考核有很大變化。新的考核版本當(dāng)中,指標(biāo)從單任務(wù)變成多任務(wù)。如果環(huán)保不達(dá)標(biāo),官員升遷就完全沒(méi)有機(jī)會(huì)了。每一個(gè)官員現(xiàn)在關(guān)心的不是GDP,關(guān)心的是碳排放會(huì)不會(huì)超標(biāo)。為了防止個(gè)別企業(yè)偷偷地增加排放導(dǎo)致當(dāng)?shù)靥寂欧懦瑯?biāo)進(jìn)而影響升遷,地方官員會(huì)不惜一切代價(jià)去強(qiáng)行關(guān)閉那些企業(yè)。現(xiàn)在我到浙江、江蘇去調(diào)研一些企業(yè),很多企業(yè)家都反映了這個(gè)問(wèn)題。甚至有的地方官員為了確保在一段時(shí)間里面排放指標(biāo)能夠降低,會(huì)強(qiáng)行把很多企業(yè)關(guān)停三個(gè)月、五個(gè)月、六個(gè)月。這樣一搞,很多中小企業(yè)特別是制造業(yè)企業(yè),因?yàn)榄h(huán)保的問(wèn)題被政府強(qiáng)行關(guān)掉?,F(xiàn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)受到外部的沖擊,本身我們也有一個(gè)下行的趨勢(shì),但是這幾年我相信經(jīng)濟(jì)下行很大程度上其實(shí)是受到這樣一些政策變化因素的影響。
現(xiàn)在有很多企業(yè)都抱怨地方政府官員不作為,沒(méi)有積極性。很多年以前就有學(xué)者講如果考核地方政府官員不再是GDP,地方政府官員會(huì)變得非常官僚主義,企業(yè)更難過(guò)。在對(duì)地方官員追求GDP增長(zhǎng)的考核機(jī)制中,地方官員與企業(yè)的目標(biāo)是一致的,但現(xiàn)在他們的目標(biāo)有些對(duì)立了。這反映出中國(guó)地方政府治理存在很大的毛病。我們企業(yè)家現(xiàn)在最大的問(wèn)題不是稅負(fù)的問(wèn)題,更重要的是兩個(gè)問(wèn)題:其一,經(jīng)濟(jì)的不確定性增加了,不知道接下來(lái)會(huì)怎么樣。經(jīng)濟(jì)學(xué)家也不知道。在專(zhuān)家都不知道的情況下,企業(yè)就會(huì)變得比較悲觀,不知道該怎么辦,信心動(dòng)搖了。這是悲觀的一個(gè)原因。第二個(gè)就是我們治理方式的問(wèn)題?,F(xiàn)在,因?yàn)镚DP的考核已經(jīng)弱化了,考核環(huán)保,考核精準(zhǔn)扶貧,換句話(huà)說(shuō),要地方官員更注重地方的社會(huì)福利的一些指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在一段時(shí)間內(nèi)跟社會(huì)福利指標(biāo)不見(jiàn)得是同一個(gè)方向。降低GDP指標(biāo)的權(quán)重,使得地方政府的行為一下子就改變了。
大家知道,鄧小平南巡講話(huà)以后,特別是分稅制改革以后,地方政府和企業(yè)之間其實(shí)有一種非常默契的政商關(guān)系?,F(xiàn)在要清理這種政商關(guān)系。我們提出說(shuō),要建立親清的政商關(guān)系,地方官員不能袖手旁觀,還不能變成官僚的機(jī)構(gòu),還是要幫企業(yè)發(fā)展,但又要保持非常透明的關(guān)系??梢韵胂螅蠖鄶?shù)官員實(shí)際上會(huì)出現(xiàn)消極怠工的現(xiàn)象。我覺(jué)得很大程度上民營(yíng)企業(yè)家現(xiàn)在悲觀的原因在于他們還不適應(yīng)這個(gè)變革的治理,有一個(gè)思維轉(zhuǎn)換的過(guò)程。過(guò)去喜歡跟地方官員打交道,現(xiàn)在突然發(fā)現(xiàn)地方官員疏遠(yuǎn)你了,不適應(yīng)。再加上特朗普貿(mào)易戰(zhàn),又產(chǎn)生很多不確定性。
在這種情況下,國(guó)家特別需要拿出幾個(gè)實(shí)實(shí)在在的例子來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)家,傳遞重要的信息,而不是僅僅在會(huì)議上說(shuō)。前幾天跟我們校友在聊,他說(shuō)他搞投資搞PE,現(xiàn)在遇到什么問(wèn)題呢?他早些時(shí)候投資進(jìn)去扶持企業(yè),持股比例超過(guò)5%?,F(xiàn)在企業(yè)上市了,證監(jiān)會(huì)說(shuō)凡是超過(guò)5%的股東手上的股份均不可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑳](méi)有退出的機(jī)會(huì)?,F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)不好,股價(jià)往下跌,投資十年,到現(xiàn)在一分錢(qián)都沒(méi)有賺。如果十年前在上海買(mǎi)房,現(xiàn)在賺太多了。不能很隨意地沒(méi)有進(jìn)行市場(chǎng)溝通就單向出臺(tái)限制交易的政策。現(xiàn)在國(guó)家如果就這樣的案例進(jìn)行有針對(duì)性地審查,就能使我們的企業(yè)家看到政府在動(dòng)真格,在保護(hù)企業(yè)家產(chǎn)權(quán),企業(yè)家才會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)有信心。
市場(chǎng)本來(lái)有糾錯(cuò)的機(jī)制。經(jīng)濟(jì)會(huì)出問(wèn)題,但并不可怕,可以讓市場(chǎng)去糾錯(cuò)。不允許交易財(cái)產(chǎn),投資者就沒(méi)有興趣了。投資的目的就是為了交易。PE承擔(dān)這么大的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)扶持企業(yè)成長(zhǎng),然后上市,最后卻連退出的機(jī)會(huì)也沒(méi)有。我覺(jué)得要有實(shí)實(shí)在在的具體案例,讓企業(yè)家信服國(guó)家保護(hù)企業(yè)家產(chǎn)權(quán)的承諾是可信的。否則,目前這種悲觀情緒的蔓延是蠻麻煩的。
最后一個(gè),今天大家提到稅改,但談得不多。十八大報(bào)告中講到中國(guó)還是要轉(zhuǎn)向直接稅。這已經(jīng)寫(xiě)進(jìn)去了,但是這五年也沒(méi)有看到有多大的進(jìn)展?,F(xiàn)在大家盯著房產(chǎn)稅。但我覺(jué)得光靠一個(gè)房產(chǎn)稅肯定是解決不了任何問(wèn)題的。關(guān)鍵問(wèn)題是整個(gè)稅制怎么轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)向直接稅的好處是:稅收是順周期的。經(jīng)濟(jì)不行的時(shí)候,稅就自動(dòng)交得少,不會(huì)出現(xiàn)稅收的剛性增長(zhǎng)問(wèn)題。特別是對(duì)公司對(duì)企業(yè),盈利下降甚至虧掉了,虧掉就不要交稅甚至還有補(bǔ)貼。間接稅制度下,增值稅跟盈利沒(méi)有關(guān)系,只要開(kāi)工就要交稅,這樣對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)來(lái)講,當(dāng)處在下行周期的時(shí)候,其實(shí)是雪上加霜而不是雪中送炭。這種轉(zhuǎn)向直接稅的改革方向現(xiàn)在既然明確了,那么就要有行動(dòng)。