賈彩彥

(華東政法大學(xué) 商學(xué)院，上海，201100)

一、近代城市土地管理制度變遷的模式

近代中國城市化中形成了不同的城市發(fā)展模式，包括有條約口岸類城市，如上海、天津、青島等;非條約口岸的工商業(yè)城市，這類城市有的是自開商埠，如南通等，也有的是并沒有自開口岸，但城市有了很大發(fā)展，如無錫等;有傳統(tǒng)行政中心城市，這類城市并未開埠，但也出現(xiàn)了緩慢的轉(zhuǎn)型，如北京等。這些不同類型的模式對于近代城市管理制度的變革產(chǎn)生了不同的影響，使得這些城市在近代制度的構(gòu)建中也出現(xiàn)了不同的制度變遷模式。

就約開商埠城市而言，上海和天津等租界和華界長期并存的城市，其土地管理模式的變革是傳統(tǒng)的中國土地管理模式和具備典型西方特點(diǎn)的土地管理模式互相影響、互相融合的過程，是一種嵌入式模式;青島等租借地城市，則是由租借國移植西方的管理制度并在實(shí)踐過程中予以創(chuàng)新，是一種制度移植模式;就南通等非條約口岸類的工商業(yè)城市而言，社會(huì)力量自下而上地自發(fā)地推動(dòng)制度變革，自主創(chuàng)設(shè)的特征明顯;而傳統(tǒng)的行政中心城市北京等則在政府主導(dǎo)下自上而下地開始了緩慢的變革。①賈彩彥:《近代不同城市擴(kuò)展模式對城市土地管理制度變革的影響》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期。

總體而言，非條約口岸城市是一種誘致型制度變遷，約開商埠和傳統(tǒng)行政中心城市則分別體現(xiàn)了移植的供給主導(dǎo)型制度變遷模式和內(nèi)省的供給主導(dǎo)型制度變遷模式的特點(diǎn)。

二、制度變遷的差異

1．制度變遷的誘因不同

從不同類型城市土地管理制度的近代轉(zhuǎn)型來看，人口向城市的逐漸聚集及城市規(guī)模的增長是土地管理制度變革的基礎(chǔ)，但制度變遷的直接誘因卻不同。

有租界的城市和租借地城市，如上海和青島，西人“自治”是制度迅速變革的主要?jiǎng)右?。在青島，德國政府成為當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)治力量，政府決心打造“樣板殖民地”，因而在資金、技術(shù)上予以支持。從宣布租借青島之始，便同時(shí)限制土地的私人買賣，通過“政府優(yōu)先購買”、“土地拍賣”、“土地稅收”制度的設(shè)計(jì)和配套實(shí)施，為同時(shí)展開的城市規(guī)劃奠定了基礎(chǔ)，也抑制了土地投機(jī)行為和土地價(jià)格的暴漲，從制度上為后續(xù)的城市發(fā)展打好了基石。在上海，制度的近代變革首先發(fā)軔于租界。盡管各國強(qiáng)辟租界并不是為了在租界區(qū)域內(nèi)建設(shè)“模范”城市，而是為了居住和貿(mào)易的便利，但清政府為了減少外人的影響而將其限定在一個(gè)封閉的區(qū)域內(nèi)，并將這個(gè)區(qū)域內(nèi)的管理交給了租界區(qū)的各國，這使得租界區(qū)的商人也不得不自己組織起來進(jìn)行租界區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施了類似于西方的“自治”管理。兩者雖不同，在區(qū)域治理上卻同樣擁有了對該區(qū)域的相當(dāng)獨(dú)立的權(quán)力，類似于一批擁有西方文化背景和理念的人在一個(gè)東方區(qū)域?qū)嵤┳约旱闹卫?，其理念自然更多的是母國文化的影響。但同時(shí)我們知道，不同的文化理念很容易引發(fā)沖突，因此，制度移植成功的前提之一是文化的融合。無論青島也好，還是上海也好，在推行新制度時(shí)均遇到了很多沖突，然而新制度仍然能夠構(gòu)建起來的前提之一是當(dāng)局的強(qiáng)力推行，“自治”為這種強(qiáng)力推行提供了條件。

對于新興的工商業(yè)城市南通和傳統(tǒng)行政中心北京而言，近代工業(yè)的發(fā)展是制度變革的基礎(chǔ)。南通是近代工業(yè)城市，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自開商埠，在以張謇為首的一批地方精英的推動(dòng)下，近代工業(yè)迅速發(fā)展，帶動(dòng)了城市化，并在此基礎(chǔ)上對城市進(jìn)行了規(guī)劃建設(shè);而近代工業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱的北京，城市人口與城市規(guī)模的增長要緩慢得多，盡管出現(xiàn)了變革，但變革十分緩慢。

無論以上何種因素是推動(dòng)制度變革的最直接的原因，對外開放均促進(jìn)了貿(mào)易、工業(yè)的發(fā)展，并為制度的實(shí)施提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，令城市規(guī)劃得以展開。

2．制度變遷的環(huán)境與路徑不同

傳統(tǒng)行政中心城市北京，一直作為全國的政治文化中心，有其發(fā)展的歷史底蘊(yùn)和基礎(chǔ)。近代以來傳統(tǒng)手工業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展對城市空間形態(tài)的改變產(chǎn)生了需求，也為空間的局部重新規(guī)劃提供了基礎(chǔ)。京師的特殊地位既是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利基礎(chǔ)，也為制度的變革提供了特殊的環(huán)境。在1908年的調(diào)查中，京師40%的人口仍然是直接為政權(quán)服務(wù)，而不是從事工商業(yè)的。這種特殊地位長期以來在文化上形成“樂與仕宦交，好習(xí)官樣”①夏仁虎:《舊京瑣記》，北京:古籍出版社，1986年，第36頁。的風(fēng)尚，客觀上輕視工商業(yè)，思想上也趨于保守。深受傳統(tǒng)文化浸淫的龐大的官僚集團(tuán)中也存在著守舊勢力，客觀上若無外力的沖擊，舊有的秩序和制度很難被打破。英法聯(lián)軍、八國聯(lián)軍的先后入侵直接改變了京城的秩序，清廷為了維護(hù)統(tǒng)治也被迫進(jìn)行變革，從而推動(dòng)了制度變遷。與上海相同的是，同樣因?yàn)閼?zhàn)亂，為了尋求租界的庇護(hù)，資金和人口向租界流入，只不過，北京的資金和人口流入了租界遍布的天津，長三角的資金與人口流入了上海租界，上海迅速發(fā)展，而北京的近代工業(yè)始終發(fā)展緩慢。而且，政權(quán)更迭頻繁，政府的目標(biāo)更多的是維持政權(quán)，在財(cái)政收入薄弱的情況下，既缺乏長遠(yuǎn)的城市規(guī)劃，也沒有足夠的財(cái)政投入，故而新制度是在局部的空間改造中逐漸確立的。

上海的制度變革始于租界。盡管公共租界、法租界的長期并存使得城市的發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，但由于其相對穩(wěn)定、獨(dú)立地長期存在，故構(gòu)建出了較為系統(tǒng)的管理制度，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更為制度的實(shí)施提供了財(cái)政基礎(chǔ)。華界則是在租界的刺激和示范下，開始模仿進(jìn)行變革的。由此，近代上海土地管理制度的淵源就呈現(xiàn)出了多樣化的特點(diǎn):既有英、法的特點(diǎn)，又有傳統(tǒng)中國治理方式的影響;有西方的三權(quán)分立式的制度框架，也有中國傳統(tǒng)習(xí)俗的影響;有西方征地制度中重視私人產(chǎn)權(quán)的理念的體現(xiàn)，也有華界士紳主導(dǎo)的帶有強(qiáng)制意味的征地方案的實(shí)施;有法租界的相對有序的土地開發(fā)，也有公共租界的相對無序的土地開發(fā)。盡管均深受西方制度的影響，青島的制度構(gòu)建則是在完善的頂層設(shè)計(jì)和政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的，系統(tǒng)且統(tǒng)一，并為青島的后續(xù)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。這個(gè)差異主要源于租界當(dāng)局確立租界目標(biāo)的差異。上海租界的開辟是英、法、美等國希望能夠進(jìn)行自由貿(mào)易和自由居住，在租界辟立后，政府并不主導(dǎo)租界的建設(shè)，而由租界里的商人自己組織進(jìn)行，故而才有租地人會(huì)議到后來的納稅人會(huì)議來商討進(jìn)行。

德國政府強(qiáng)行“租借”青島的目的之一便是建立“樣板殖民地”以彰顯德國的實(shí)力，因而租借伊始，德國政府便主導(dǎo)了青島的制度設(shè)計(jì)、規(guī)劃和開發(fā)，并投入了資金，使得青島在很短的時(shí)間內(nèi)便由小漁村發(fā)展成為一個(gè)近代城市，其制度的構(gòu)建便更多地打上了德國的烙印。也同樣出于好好建設(shè)的目的，在設(shè)計(jì)制度時(shí)，以單威廉為首的一批專家進(jìn)行了調(diào)研，在制度設(shè)計(jì)上盡量避免出現(xiàn)上海等租界已出現(xiàn)的土地投機(jī)的弊端。德國政府的主導(dǎo)成為青島近代制度構(gòu)建的保障，但政府缺失的南通卻也較快地實(shí)現(xiàn)了制度的近代構(gòu)建，這里面的共同之處在于權(quán)威力量的主導(dǎo)，只不過一在政府，一在民間。但系于個(gè)人力量和企業(yè)之上的變革，雖然全面但卻不穩(wěn)定、持久，當(dāng)張謇逝去，其企業(yè)集團(tuán)衰落，城市的后續(xù)發(fā)展便失去了保障。

3．制度變遷的特點(diǎn)不同

近代南通和上海雖然一個(gè)是自開商埠城市，一個(gè)是約開商埠城市;一個(gè)是由中國人自覺地規(guī)劃、建設(shè)起來的城市，一個(gè)是受租界開發(fā)的影響而帶有濃重西方色彩的城市，但是探究兩個(gè)城市的制度轉(zhuǎn)軌的路徑，我們可以發(fā)現(xiàn)兩種制度轉(zhuǎn)軌均是自下而上開始的，只不過前者是一種內(nèi)省型的制度變遷，后者是一種移植型制度變遷。近代南通自20世紀(jì)90年代近代工業(yè)興起后開始了迅速的變革，而上海自開埠后，貿(mào)易的發(fā)展迅速帶動(dòng)工業(yè)的發(fā)展，開始了迅速的城市化和城市轉(zhuǎn)型。這兩個(gè)城市的迅速發(fā)展，都有其工業(yè)基礎(chǔ)，而其工業(yè)的發(fā)展與其優(yōu)越的地理位置和自然條件是分不開的。南通濱江臨海，西有通揚(yáng)運(yùn)河，北有串場河，還有鹽運(yùn)河貫穿全境，小河密布，交通便利;既毗鄰上海，又連接廣闊的、農(nóng)業(yè)條件優(yōu)越的蘇北，本身又是著名的產(chǎn)棉地，具備發(fā)展近代工業(yè)的優(yōu)越條件。上海更因其優(yōu)越的地理位置而被殖民政府選中，成為首批開埠的城市。上海被迫開埠后，清政府和英政府基于各自的考量，一個(gè)是將其置于遠(yuǎn)離縣城的荒郊野外，任外商自己在這塊區(qū)域內(nèi)居住、貿(mào)易，區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)由其自行負(fù)責(zé);一個(gè)是基于便于貿(mào)易的地理位置，謀求能自由居住和貿(mào)易的區(qū)域，但殖民政府本身也不負(fù)責(zé)區(qū)域的基本建設(shè)。這樣在這個(gè)劃定的租界內(nèi)，提供基礎(chǔ)設(shè)施的政府缺位了，但是外商進(jìn)入需要的道路、碼頭如何修筑呢?費(fèi)用如何解決呢?由誰進(jìn)行管理與維護(hù)呢?外商各自租地建房，土地產(chǎn)權(quán)如何劃分、如何交易呢?這些問題產(chǎn)生了巨大的制度需求，事實(shí)上也為外商的“自治”提供了空間。從上海租界的發(fā)展歷史我們也看到，租界的第一個(gè)由商人自發(fā)組織成立的機(jī)構(gòu)“道路碼頭委員會(huì)”事實(shí)上就是最初的市政管理機(jī)構(gòu)。這樣租界內(nèi)的外商成為制度變革的組織者和實(shí)施者，自然而然地在租界的建設(shè)中、在本國理念和文化的指導(dǎo)下移植了本國的做法。這種移植而來的制度一來文化背景不同，二來所對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，因而在制度確立的過程中與中國傳統(tǒng)文化產(chǎn)生了沖突，進(jìn)而出現(xiàn)了一些融合。南通近代工業(yè)的興起和發(fā)展，基本上依賴于張謇。特殊的是，張謇盡管不是當(dāng)?shù)卣賳T，但由于其“末代狀元”的特殊身份以及和一些朝廷大員的良好關(guān)系，使得其擁有聲望并得到地方政府的支持;加之中央政府層面也希望通過變革求存圖強(qiáng)。在這樣的社會(huì)背景下，張謇創(chuàng)辦大生紗廠以“通州民生”、“中國利源”。在這樣一種情懷下，紳商們推動(dòng)了南通的變革。如果說租界的變革是外商為了自身的生活便利而不得不為之，南通的變革則是社會(huì)精英們謀求富國的自覺的變革，20世紀(jì)初的地方自治運(yùn)動(dòng)又進(jìn)一步為這一變革提供了有利的空間。但不論哪種情況，這兩個(gè)城市的制度變革中，政府某種程度上是缺位的。

近代北京和青島，是自上而下的政府推動(dòng)型制度變革。這兩個(gè)城市雖然一個(gè)為中國的首府，一個(gè)是德國強(qiáng)占的租借地，但在這兩個(gè)城市的變革中，國家的力量均是主要因素，但它們?nèi)允怯胁町惖摹１本┘扔兄醒胝钟械胤秸?，國家力量?qiáng)大。盡管在清末，一直有變法與不變法之爭，但城市管理的變革卻是在八國聯(lián)軍入侵、清政府逃亡后，由地方紳董出面成立的“安民公所”開始的。也就是說，暫時(shí)性的政府缺位給了社會(huì)力量空間，而戰(zhàn)后北京的管理癱瘓需要一個(gè)機(jī)構(gòu)對街面進(jìn)行整頓，并保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)。這樣城市管理變革之始的力量是紳董。隨著清政府回京和政府力量的恢復(fù)，急于求存的政府成為推動(dòng)并實(shí)施變革的主要力量，這種變革也是對西方制度的學(xué)習(xí)和模仿。而青島則是德國政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制變革，并因政府力量的強(qiáng)大而很快確立了新的制度。

三、制度變遷的共同點(diǎn)

1．適應(yīng)近代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素基礎(chǔ)

中國傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的自然演進(jìn)由于國門的被迫打開而被中斷。隨著傳統(tǒng)部門的衰落和向近代經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，一些傳統(tǒng)的市鎮(zhèn)衰落的同時(shí)，一批近代城市興起。在我們探討的四種不同類型的城市中，無論是在近代的發(fā)展放緩還是迅速崛起，我們均可以發(fā)現(xiàn)其背后的共同的經(jīng)濟(jì)要素。

在明清后期，隨著手工業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，尤其是在長江三角洲一帶，出現(xiàn)了大量的絲、棉的專業(yè)化生產(chǎn)，這些絲、棉又經(jīng)過長途販運(yùn)輸往全國各地的市場。伴隨著長途貿(mào)易的開展，大量的市鎮(zhèn)興起。這些市鎮(zhèn)的興起雖得益于其良好的農(nóng)業(yè)條件，但更重要的是便利的交通運(yùn)輸條件。閉關(guān)狀態(tài)被打破后，大量的外國商品涌入，對外貿(mào)易加強(qiáng)。國際貿(mào)易的發(fā)展更多地依賴于優(yōu)良的海港、碼頭以及與腹地的便捷交通，這也成為上海、青島被選中的原因和發(fā)展的基礎(chǔ)。同樣，近代天津、廣州、南通也是如此，而北京則無這一便利條件，因而才說中國近代城市“因商而興”。在經(jīng)歷最初的由于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)在文化、規(guī)則等方面的差異而導(dǎo)致的過高的交易成本的阻礙后，隨著內(nèi)地中心城市的被打開，現(xiàn)代金融業(yè)、航運(yùn)業(yè)在這些城市設(shè)立，中國的官辦、民辦工業(yè)開始發(fā)展，新的市場交易規(guī)則也開始在租界城市確立。甲午戰(zhàn)爭后外國對華直接投資的防線被打破，外商投資規(guī)模大幅增長，開始大規(guī)模投資于工礦業(yè)和鐵路等，進(jìn)一步促進(jìn)了近代工商業(yè)的發(fā)展。

在近代興起的這些城市中上海的迅速發(fā)展尤其引人矚目，這仍然與上海特殊的地理位置以及由貿(mào)易促進(jìn)城市發(fā)展的中國近代城市發(fā)展的特點(diǎn)相關(guān)。上海開埠之初，近代工業(yè)發(fā)展薄弱，貿(mào)易的發(fā)展也推進(jìn)了上海和其腹地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，帶動(dòng)了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。一些家庭手工業(yè)破產(chǎn)，大量的剩余勞動(dòng)力、資金涌入上海，為上海近代工業(yè)的發(fā)展提供了充足的資金和剩余勞動(dòng)力。南通憑借著廣大的蘇北農(nóng)場和勞動(dòng)力，借助于同上海的便利交通而成為其近代工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。事實(shí)上，明清時(shí)期經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，江南已興起一批經(jīng)濟(jì)型市鎮(zhèn)，形成了不同于過去的自給型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下的城市發(fā)展模式，以至于有的學(xué)者認(rèn)為:“19世紀(jì)外國資本主義的入侵，并非創(chuàng)造了一個(gè)新的市場體系，不過是利用和部分地改造了中國原有的市場體系來為之服務(wù)。鴉片戰(zhàn)爭后，帝國主義列強(qiáng)選擇的通商口岸都是原來重要的流通樞紐;侵略者的洋貨傾銷和原料掠奪也都是利用了中國原有的市場網(wǎng)絡(luò)?！雹僭S檀:《明清時(shí)期城鄉(xiāng)市場網(wǎng)絡(luò)體系的形成及意義》，《中國社會(huì)科學(xué)》2000年第2期。

2．傳統(tǒng)習(xí)俗和文化理念的影響

在各個(gè)城市的土地管理制度變革中，傳統(tǒng)土地交易中的土地制度均發(fā)生了變化。傳統(tǒng)的土地交易的習(xí)俗越來越不適應(yīng)近代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在近代變革中出現(xiàn)了較多的沖突。一些傳統(tǒng)觀念仍然存在，一些逐漸發(fā)生了近代變革，更多的正式的規(guī)則被制定出來，近代的制度變革呈現(xiàn)出二元特點(diǎn)。

傳統(tǒng)的習(xí)俗、習(xí)慣是與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)秩序、政治格局相適應(yīng)的。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)秩序中，村社經(jīng)濟(jì)是主體，長期以來重農(nóng)抑商，土地主要作為農(nóng)業(yè)用途，對土地的管理主要側(cè)重于稅賦的管理。而且傳統(tǒng)的政治格局中，基本上是皇權(quán)和紳權(quán)共治，紳權(quán)治理在制度上即體現(xiàn)為宗法制。鄉(xiāng)紳以家族為紐帶，實(shí)際上履行著鄉(xiāng)村地區(qū)的治理權(quán)。在基層治理中，主要依靠習(xí)慣來解決。在房地交易的主體——農(nóng)地交易中，因?yàn)榉旨椅霎a(chǎn)、人口增長等因素，土地交易呈現(xiàn)一種小額化的特點(diǎn)，這在宋以后越來越明顯。這種小額化的土地交易使得交易多集中在同村之間。如果土地分散，則會(huì)加大土地勞作的成本和租佃制下地主監(jiān)督的成本，成本的制約使得土地交易市場多為村級市場。而在村級市場中，家族、道德起著很重要的約束作用。宗法力量在基層組織中是維護(hù)穩(wěn)定的重要力量，家族的權(quán)威領(lǐng)袖、當(dāng)?shù)赜型氖考澋绕鹬M織與提供公共服務(wù)、調(diào)停糾紛等作用。在土地交易中由于存在信息不對稱的風(fēng)險(xiǎn)，需要權(quán)威者起著一種降低風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保作用，故而中人一般均由當(dāng)?shù)氐氖最I(lǐng)、熟諳人情世故并負(fù)有公共威信的人物來擔(dān)任;而且為了逃避稅收，交易者更希望回避官府，通過官府解決糾紛的高額交易成本也使得人們更傾向于尋找當(dāng)?shù)氐臋?quán)威者來解決。從傳統(tǒng)的中國政府的管理模式來看，國家的管理更注重稅收和穩(wěn)定，民間的財(cái)產(chǎn)交易并不會(huì)引起社會(huì)動(dòng)蕩，因而如西方觀察家所言:“他們(指中國)的立法者的主要努力，都用在制定鎮(zhèn)壓騷動(dòng)及保護(hù)稅收的法律方面，而把民法、商法或契約法的問題交給地方政府去處理?！雹倮钗闹尉?《中國近代農(nóng)業(yè)史資料》(第一輯)，上海:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1957年，第44頁。地方政府對基層的治理中也依賴于宗法秩序，正是這種治理模式給了大量民間交易習(xí)俗產(chǎn)生和長期存在的空間。千百年來，制度的變革一直是一種路徑依賴基礎(chǔ)上的重復(fù)，在土地產(chǎn)權(quán)交易的具體運(yùn)作中，傳統(tǒng)土地契證種類繁多，土地測量混亂，在交易中存在的一些“找贖”等風(fēng)俗更是導(dǎo)致民間糾紛不斷。盡管國家制定了一些基本法律，但也主要是圍繞著土地稅賦的征收而展開。

隨著越來越多的勞動(dòng)力涌入城市，土地交易頻繁，傳統(tǒng)的交易習(xí)慣的弊端成為土地交易的障礙。在傳統(tǒng)民間交易中，單是土地產(chǎn)權(quán)憑證就存在很多種，甚至還有劈單、爛單等，盡管殘缺，但卻被民間認(rèn)可。這種交易機(jī)制的形成是基于熟人社會(huì)的信用基礎(chǔ)之上的，在交易范圍較小時(shí)，信用治理機(jī)制是主要的交易治理機(jī)制。然而，隨著交易范圍的擴(kuò)大，社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)，嚴(yán)格的家族制度也發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的宗法制度的約束也在減弱。這種非正式層面的道德、習(xí)俗等約束的減弱，客觀上需要正式制度予以補(bǔ)充。近代著名實(shí)業(yè)家穆藕初在他的五十自述中這樣談道:“自成童至今，垂三十余年。此三十余年中，思想變遷，政體改革。向之商業(yè)交際，以信用作保證者，今則由信用而逐漸變遷，側(cè)重在契約矣。蓋交際廣，范圍大，非契約不足以保障之?！雹隈R學(xué)強(qiáng):《從傳統(tǒng)到近代:江南城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)制度研究》，上海:上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2002年，第382頁。穆先生生于1876年，他所講的“三十余年”正是19世紀(jì)末期，穆先生從實(shí)踐中感受到了“信用向契約”的變遷。其實(shí)，信用是一種非正式制度，契約是一種正式制度。在中國傳統(tǒng)的社會(huì)里也存在著各種形式的土地契約，這些契約背后體現(xiàn)的也是中國傳統(tǒng)文化中對于信用的重視，因而近代社會(huì)中的“契約”理念并不能簡單地看成是西方的文化觀念?！靶庞谩焙汀捌跫s”體現(xiàn)了同一種精神，穆氏所講的變遷指的便是在商業(yè)交易中更多地以明文的契約來保證信用，這樣原有的以信用為基礎(chǔ)的不規(guī)范的契約便越來越不適應(yīng)，需要有規(guī)范的契約來保證信用。因而在各地的土地產(chǎn)權(quán)管理制度中，一個(gè)共同點(diǎn)便是土地產(chǎn)權(quán)憑證的變革。原有的形式不規(guī)范的且受制于傳統(tǒng)的習(xí)俗而易致糾紛的契約，被標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的土地契約所取代。這些新式契約克服了傳統(tǒng)土地契約管理混亂的缺點(diǎn)，在管理上也克服了管理規(guī)章缺失、土地丈量不清、交易易受社會(huì)力量干預(yù)的弊端，大大提高了契約的信用，甚至土地契約都能夠作為融資工具，如上海道契。

我們也看到，在土地產(chǎn)權(quán)管理制度的變革中，盡管“親鄰優(yōu)先購買”“找貼”“找贖”等習(xí)俗在近代契約中逐漸減少，牙行等房地交易中介機(jī)構(gòu)也慢慢地、較多地出現(xiàn)在土地契約中，相應(yīng)地政府的管理越來越程序化，政府管理的職能得到了強(qiáng)化，土地糾紛的解決中也開始采用律師等專業(yè)人士，但同時(shí)傳統(tǒng)的一些文化習(xí)俗也并未消亡，并一直被保留和尊重。如無論怎樣開發(fā)土地，對于墳地的保護(hù)以及相應(yīng)的習(xí)俗的尊重，還有傳統(tǒng)的訴訟糾紛解決中更多地是以“禮”為基礎(chǔ)，在很長時(shí)間內(nèi)與以“理”為基礎(chǔ)的近代司法訴訟方式并存，土地的有償征用與鼓勵(lì)士紳捐贈(zèng)的方式并存。在傳統(tǒng)的土地管理中，士紳始終是主要力量，事實(shí)上是基層治理的主要承擔(dān)者。在近代化的轉(zhuǎn)變中，我們也可以看到，這部分紳商團(tuán)體，還是社會(huì)變革的主要推動(dòng)力量。在北京、南通、上海，我們都可以看到士紳的身影。這部分人雖然是傳統(tǒng)社會(huì)的中堅(jiān)力量，但是“家天下”的情懷，始終是傳統(tǒng)知識分子根深蒂固具有的，當(dāng)社會(huì)處于動(dòng)蕩期時(shí)，他們中的精英便會(huì)站出來，成為變革的主要領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)力量。

3．西方文化的傳播

近代西方文化的傳播，是近代制度變革的另一個(gè)主要因素。近代工商業(yè)的興起和國際貿(mào)易的開展，使得西方的一些工商業(yè)規(guī)則和契約理念開始被引入，官方層面的推動(dòng)加劇了這種傳播。清末以來，教會(huì)、政府等成立了同文館、江南制造總局等機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)翻譯了大批的西方書籍，對西方文化進(jìn)行介紹;政府還派遣官員去海外進(jìn)行考察，并派遣留學(xué)生去海外學(xué)習(xí)，這些學(xué)習(xí)和考察更是使得一部分人對西方文化有了更直觀的認(rèn)識和感受，并主動(dòng)加以介紹和傳播。新式學(xué)校也被設(shè)立起來，并開設(shè)一些傳統(tǒng)的教育中所沒有的科目，既有自然科學(xué)的，也有人文法律的。租界等的設(shè)立，使得普通的平民也能直觀地看到西方人的生活方式和習(xí)慣。如我們看到的，文化的接觸必會(huì)留下痕跡，文化的交流必會(huì)相互影響。這些文化的傳播，不僅帶給了人們一些新的事物，還影響到了傳統(tǒng)的習(xí)俗和社會(huì)秩序。

西方文化在近代的傳播，能給傳統(tǒng)制度帶來如此大的沖擊，和近代中國社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序的變革是分不開的。清末期，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域就已存在大量剩余勞動(dòng)力?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，1812年，中國人口已達(dá)33370萬人，而土地卻只有79152萬畝。人均耕地只有2．3畝。這種人地比例表明，整個(gè)社會(huì)的生活水平已下降到‘饑寒界限’(人均4畝)以下，人口數(shù)量已經(jīng)超過社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)載力?！雹僭S紀(jì)霖、陳達(dá)凱:《中國現(xiàn)代化》(第1卷)，上海:學(xué)林出版社，2006年，第34頁。至19世紀(jì)末期，城市中近代工業(yè)的發(fā)展使得大量的人口流向城市，鄉(xiāng)村原有的家族結(jié)構(gòu)遭到破壞。在原有的宗族社會(huì)里，家族以及歷史上各式各樣的保甲制的實(shí)施，使得整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)鄰里及宗族互相監(jiān)督、互相約束，地方士紳予以教化;而人口流動(dòng)的加劇，使得城市里的移民不再受原有的宗族鄰里的約束，尤其是在租界、租借地城市，原有的士紳的教化隨著失去政治權(quán)力的保障，也很難發(fā)揮作用。在這樣的道德約束相對寬松的社會(huì)體系里，又有西方文明的影響和帶有西方觀念的法律、法規(guī)等條令的頒布實(shí)施，使得文化、習(xí)俗相對較快地發(fā)生了改變。

土地管理制度的變革中，較早、較快發(fā)生變革的就是在租界城市和青島等租借地城市，而城市化較慢的、傳統(tǒng)士紳仍掌握著話語權(quán)和在基層治理中發(fā)揮作用的北京，傳統(tǒng)習(xí)俗的改變則要緩慢得多。

四、對后續(xù)城市發(fā)展的影響

1．上海城市發(fā)展的不均衡

近代上海是租界、華界長期并存的城市，租界在土地開發(fā)中確立的新的土地管理制度為后續(xù)的租界開發(fā)、建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。這些制度中以“道契”制度為核心的土地產(chǎn)權(quán)管理制度，體現(xiàn)了西人對私人產(chǎn)權(quán)的尊重和契約精神，并在管理上確立的從土地測量、登記、公示、交易的規(guī)范化等制度，便利了土地交易;土地使用上的分區(qū)規(guī)劃、征地補(bǔ)償保證了租界的開發(fā)和城市空間的相對有序擴(kuò)展，考慮了極差地租的土地估價(jià)、征稅為租界的建設(shè)提供了資金支持。這些管理制度還以法規(guī)的形式予以確立并強(qiáng)制實(shí)施。這樣，至20世紀(jì)初，租界已是“路廣而潔，屋敞而明，列樹道旁，濃蔭蔽日”，而當(dāng)時(shí)的華界卻還是“市街狹隘，行人擁擠，掃除不力，穢氣塞途”。②宣統(tǒng)元年《上海指南》，卷一“總綱”。上海:商務(wù)印書館，第1頁。

租界的開發(fā)、市政建設(shè)及實(shí)施的制度，極大地刺激了華界。自1895年始在官員主導(dǎo)下，建立了南市馬路工程局，進(jìn)行土地開發(fā)，并在機(jī)構(gòu)設(shè)置上仿行租界，開始了地方管理體制的變革，從管理制度上對傳統(tǒng)體制進(jìn)行了突破。但由于清帝國滅亡和北洋軍閥統(tǒng)治的動(dòng)蕩，其未能得到良好的發(fā)育與成長。直到1927年上海特別市政府成立，其市政工程建設(shè)方有了大的發(fā)展。因此，近代上海盡管迅速發(fā)展起來，但租界、華界的發(fā)展速度有很大差異，也沒有統(tǒng)一的城市規(guī)劃，使得城市的發(fā)展處于分割狀態(tài)之下。不同的區(qū)域因文化背景的不同，在制度規(guī)則上也呈現(xiàn)出差異。如公共租界和法租界，前者的開發(fā)相對于后者就要無序一些，在后者的一些征地糾紛的處理中，法領(lǐng)事的干預(yù)也要多一些。而華界則更多地延續(xù)著傳統(tǒng)的方式，如直到20世紀(jì)初的《申報(bào)》的記載中，很多土地糾紛仍然是由于“契據(jù)”引起的，這和傳統(tǒng)的契據(jù)管理混亂以及傳統(tǒng)習(xí)俗中很多社會(huì)力量的干預(yù)是相關(guān)的。但我們也看到在土地糾紛的處理中，雖然依理，但也因循民情，還有一些居民又接受了西方的方式，聘請律師來解決糾紛。同樣，在租界的土地契約管理中，也體現(xiàn)了對某些中國傳統(tǒng)習(xí)俗，如對墳地的看重等的尊重。這些現(xiàn)象的存在，更說明在近代上海不僅因著租界、華界的存在而導(dǎo)致的西方制度和中國傳統(tǒng)制度并存的“二元化”，也說明即使在租界體制內(nèi)或者華界體制內(nèi)，兩種文化亦有融合、并存的“二元化”現(xiàn)象。

在上海的近代制度構(gòu)建中，另外一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象便是土地投機(jī)行為的盛行和土地價(jià)格的飛漲。我們不能忽視，租界在土地價(jià)格的調(diào)控上確實(shí)制定了一些制度，比如成立土地估價(jià)委員會(huì)，定期對土地價(jià)格進(jìn)行評估、征收土地稅，甚至也制定了對工部局內(nèi)部人員利用信息優(yōu)勢炒作土地行為的懲罰機(jī)制，但事實(shí)上工部局董事會(huì)成員也在參與炒作。這固然和上海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相關(guān)，但也和租界設(shè)立的特點(diǎn)相關(guān)。租界的設(shè)立本就是為了外商的經(jīng)濟(jì)利益，外商來華就是為謀利而來，如一位英國商人所言:“我的職責(zé)是盡可能不失時(shí)機(jī)地賺錢發(fā)財(cái)，我把地皮租給中國人，或者造房子租給中國人，從中取得三到四分的利息，那是因?yàn)檫@是我能拿錢來做的最有力的交易。我希望至多二三年內(nèi)發(fā)一筆財(cái)，然后就滾蛋，以后上海是被火燒掉還是被水淹沒，跟我有什么關(guān)系?”①［法］梅朋、傅立德:《上海法租界史》，上海:上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2007年，第216～217頁。這種思想在租界的外商中是相當(dāng)普遍的，而租界當(dāng)局通過征收土地稅，又能成為其財(cái)政收入。這種特點(diǎn)使得上海的房價(jià)飛漲，加劇了城市的貧富分化。

近代上海的發(fā)展直接是近代工業(yè)和國際貿(mào)易的發(fā)展所拉動(dòng)的，但根本上是開埠給了上海發(fā)展的契機(jī)，而整個(gè)城市空間形態(tài)發(fā)生的巨大改變則和制度的變革是分不開的。西方思想、文化的傳入，首先沖擊的便是土地制度，不僅一系列規(guī)則、法規(guī)確立起來，市民的產(chǎn)權(quán)觀念、契約意識等也逐漸發(fā)生了變化。這些觀念的變化同樣適應(yīng)于工商業(yè)的發(fā)展，為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做了文化上的準(zhǔn)備。近代上海能成為“最洋氣”、“最小資”的一座城市，也和這種文化的形成是相關(guān)的。

2．青島的相對有序發(fā)展

青島的制度變革是由德國政府主導(dǎo)的、強(qiáng)力楔入的。其最大特點(diǎn)之一便是制度設(shè)計(jì)的相對完善性及有效實(shí)施性。德租青島之前，青島只是個(gè)小漁村，然而不同于英、法等在上海開辟租界的目的，德強(qiáng)租青島是為了長期經(jīng)營的，因而從強(qiáng)租伊始，便著手制定城市規(guī)劃，并通過一系列法規(guī)確立了一套土地管理制度。這個(gè)制度的確立和實(shí)施有幾個(gè)保障:德政府賦予膠澳的自治;德政府資金、技術(shù)和人才的支持;制度設(shè)計(jì)者單威廉的精心設(shè)計(jì)。為了防止土地被炒作、投機(jī)，德租青島伊始，便宣布了土地的優(yōu)先購買政策，單威廉更是親自走遍青島的35個(gè)村莊，與地主協(xié)商簽訂合同，殖民政府付出大約年租兩倍的價(jià)錢買斷土地承購權(quán)，地主承諾不把土地賣給政府之外的任何人，使得政府以較低的成本獲得了全部土地的控制權(quán)，并通過招標(biāo)的形式將土地進(jìn)行拍賣，從中獲得土地收入。為了防止土地投機(jī)，又與土地稅、土地增值稅相配合，并對土地的使用加以嚴(yán)格監(jiān)管。

德租青島時(shí)期的土地開發(fā)是建立在兩次城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上的。這兩次規(guī)劃分別是1900年和1910年所做的規(guī)劃，先后確立了青島的建港建城及向東向西澳發(fā)展的方向，并確立了青島歐華分區(qū)和南北狹長帶狀的空間結(jié)構(gòu)，為青島未來的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。即使在后來日本占領(lǐng)青島期間，城市規(guī)劃通過市政管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)政策法規(guī)等方式在城市發(fā)展過程中也得以繼承。但是其規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)分治和分化，這個(gè)規(guī)劃理念使得城市的空間布局與社會(huì)等級相關(guān)，比如青島區(qū)是西方人居住區(qū)，臺西鎮(zhèn)是貧民區(qū)，具體到不同區(qū)域的道路密度、公共設(shè)施配置等都不同，從而影響著后來的不同區(qū)域的社會(huì)結(jié)構(gòu)，也影響了各個(gè)區(qū)域發(fā)展中的相互協(xié)調(diào)。隨著青島市人口的增多及中國商人在貿(mào)易中發(fā)揮著越來越大的作用，原有的歐化分區(qū)、分治的制度與各區(qū)間日益密切的聯(lián)系也越來越不適應(yīng)。

政策的制定還需要有效地實(shí)施方能發(fā)揮作用。德統(tǒng)期間，膠澳總督頒布了許多法規(guī)、條例，內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、司法、土地、衛(wèi)生等各個(gè)方面。制度的實(shí)施也并非完全脫離中國的傳統(tǒng)文化，如單威廉對于中國傳統(tǒng)習(xí)俗的了解，鄉(xiāng)村治理中對于中國傳統(tǒng)的族長制、里長制的延續(xù)，也緩解了制度實(shí)施中的矛盾。在管理方法中，對于在實(shí)施中存在問題的制度及時(shí)進(jìn)行調(diào)整也是其制度能有效實(shí)施的基礎(chǔ)。例如，在對土地使用的監(jiān)管中，原規(guī)定若不能按計(jì)劃對土地進(jìn)行開發(fā)，則沒收土地所有權(quán)，只按一半的土地價(jià)格予以支付。但在實(shí)施中，政府調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多業(yè)主沒有按期按計(jì)劃進(jìn)行開發(fā)并非要進(jìn)行投機(jī)，而是缺乏建筑資金，“總督署若毫無顧慮，一概令從前業(yè)主喪失地基，依法律，按情況，均屬過于嚴(yán)酷，由時(shí)始覺舊土地法令，對于政府不能施行，實(shí)屬無謂，對于公眾，亦因過于強(qiáng)迫，發(fā)生惡感，于此之問題，乃加以修改”。②［德］沙美著，朱和中譯:《膠州行政》，上海:民智書局，1923年，第46頁。于是修改了原來的法律。

因此，青島的政府主導(dǎo)的制度變革得以有效地實(shí)施并延續(xù)，與其精密的設(shè)計(jì)以及強(qiáng)制實(shí)施是分不開的。這些規(guī)劃確立了城市的基本性質(zhì)，通過港口、鐵路等的基本建設(shè)，使得青島發(fā)展近代工業(yè)和對外貿(mào)易的潛力發(fā)揮了出來，其貿(mào)易總值從1901年的3，985，845海關(guān)兩，發(fā)展至1913年的60，448，850海關(guān)兩，13年中增長了15倍①王守中、郭大松:《近代山東城市變遷史》，濟(jì)南:山東教育出版社，2001年，第208頁。，至1907年時(shí)已取代煙臺，成為山東的貿(mào)易中心;1911年成為中國排位第6的重要海港，完成了從小漁村到重要的海港城市的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，以上所述只是單純就城市制度規(guī)劃與實(shí)施而言的。德國殖民統(tǒng)治對青島當(dāng)?shù)氐闹鳈?quán)權(quán)益乃至中國的侵害則是多方面的，對此我們應(yīng)有清醒的認(rèn)識。

3．南通城市發(fā)展的非持續(xù)性

上海和青島的發(fā)展都離不開殖民當(dāng)局，但南通乃自開商埠城市，是在以張謇為主的社會(huì)力量的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的制度變革。

19世紀(jì)90年代之前的南通，仍是一個(gè)普通的老縣城，其城市的空間格局仍保持著當(dāng)時(shí)為了兵防和行政管理的需要而建設(shè)的“中軸對稱的方形城廓、十字長街”的空間形態(tài)。但其又有優(yōu)越的地理位置，濱江近海，有優(yōu)越的水運(yùn)條件，其腹地又有豐富的鹽、棉，故而是一個(gè)以兵防、行政功能為主兼有貿(mào)易功能的城市，是區(qū)域性糧食、鹽、棉花和土布的集散中心。可以看到，南通是有經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ摹?9世紀(jì)末，在實(shí)業(yè)救國浪潮中，清末狀元張謇“棄官而營實(shí)業(yè)”，利用其特殊的身份地位及社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，自創(chuàng)辦大生紗廠始，逐漸創(chuàng)辦大生集團(tuán)，進(jìn)而興交通，辦教育，進(jìn)行城市改造，使得南通成為由中國人自主規(guī)劃、建設(shè)的“近代第一城”。在這個(gè)制度變革中，盡管新的城市土地管理的理念在城市規(guī)劃建設(shè)中得以體現(xiàn)，但與青島、上海相比，由于此制度變革并非是由政府主導(dǎo)實(shí)施的，因而更多地體現(xiàn)為自主性，也沒有頒布很多的法規(guī)、條例。其變革的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在:

(1)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村共同發(fā)展的規(guī)劃理念。張謇在創(chuàng)立大生紗廠時(shí)，并沒有建在老縣城或老縣城的旁邊，而是建立在了位于老城西北9公里處的唐閘鎮(zhèn)，將港口區(qū)建在了城西南9公里的天生港，將城南9公里處的狼山區(qū)作為風(fēng)景區(qū)，而將老城作為政治、金融、商業(yè)和文化中心，奠定了現(xiàn)在南通城“一城三鎮(zhèn)”的空間格局。這一城三鎮(zhèn)間互不干擾，以水路和公路交通相連，成為一個(gè)在功能上組團(tuán)的體系。這種分區(qū)的城市規(guī)劃理念常被認(rèn)為與霍華德的“田園城市”的規(guī)劃理念相似?；羰系囊?guī)劃理念本為解決大城市的“城市病”問題，但張謇時(shí)期的南通，城市經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，交通也不便利，分散的布局在當(dāng)時(shí)并不能充分發(fā)揮城市的集聚效應(yīng)。而且這種分散，影響了產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展和城市規(guī)模的擴(kuò)大，在城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰落后，因產(chǎn)業(yè)間缺少內(nèi)在的紐帶，使得城市群的進(jìn)一步發(fā)展缺乏動(dòng)力。它不能使中心城市與周邊市鎮(zhèn)融合成為一個(gè)整體，從而影響城市的發(fā)展。但此區(qū)域共同發(fā)展的理念在當(dāng)時(shí)卻是非常領(lǐng)先的，以工業(yè)化啟動(dòng)了傳統(tǒng)城市的近代化，再啟動(dòng)了農(nóng)村的市鎮(zhèn)化。

(2)以私人企業(yè)的資金來支持社會(huì)的變革。近代南通在城市改造、教育、文化、慈善、市政建設(shè)等方面，多頭并舉，需要雄厚的資金支持。青島發(fā)展之初有德國政府提供的資金，以及土地拍賣的收入;上海租界的建設(shè)最初由外商共同分?jǐn)?，后有多種財(cái)政收入來支持市政建設(shè)。而查南通的史志，至民國六年方列出和土地相關(guān)的收支，如:民國六年，地方收支入款有地蘆、附稅、地蘆特稅、屯雜附稅、漕米附稅、買契特稅、市場折價(jià)契稅附捐、花布三厘、紗厘、畝捐、清丈費(fèi)、屠宰帶收學(xué)捐、過割費(fèi)等項(xiàng)目，共計(jì)137113．36元;地方收支出款有警費(fèi)、教育費(fèi)、駐契費(fèi)、清丈費(fèi)等項(xiàng)，共計(jì)148268．62元②《南通縣志》，第584頁。，收不抵支。張謇以大生集團(tuán)承擔(dān)了諸多應(yīng)由政府承擔(dān)的社會(huì)功能，一方面拖累了企業(yè)的發(fā)展;另一方面，當(dāng)企業(yè)衰敗時(shí)，諸多的社會(huì)事業(yè)難以為繼。

從大生集團(tuán)創(chuàng)立到1926年張謇逝世，在南通形成了以棉紡織業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，以金融、商業(yè)和航運(yùn)業(yè)為主體的第三產(chǎn)業(yè)得到了很大發(fā)展，使南通成為我國沿海重要的民族工業(yè)城市，也使得在南通地區(qū)興起了以南通市為中心的一批市鎮(zhèn)。但大生紗廠衰落后，南通的發(fā)展就再?zèng)]有取得很大的進(jìn)展，也驗(yàn)證了沒有堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)與動(dòng)蕩時(shí)期強(qiáng)有力的政府的推動(dòng)，城市發(fā)展的持續(xù)性將會(huì)很脆弱。

4．北京城市的緩慢發(fā)展

近代北京的制度變革是相對緩慢的。20世紀(jì)30年代之前的變革主要體現(xiàn)在城市改造上，一些條例和規(guī)則在城市改造中頒布實(shí)施。在這個(gè)變革中，道路的開辟、新的商業(yè)區(qū)的開發(fā)建設(shè)使得這個(gè)城市空間從封閉走向開放。

近代北京城市管理制度的改變是由于英法聯(lián)軍入侵北京后，因政府的缺位和社會(huì)秩序的混亂而開始的。隨著近代化的管理機(jī)構(gòu)——市政公所——的成立，市政建設(shè)開始展開，一些初步的城市規(guī)劃開始實(shí)施。在20世紀(jì)初的30年里，北京城內(nèi)重要街道皆已被改造成碎石路和柏油路，許多街道得到了加寬和拓展。在原城墻遺址上、在原暴露污水溝上或穿過新城門的地方也修筑了新街道，同時(shí)原來被視為皇權(quán)特征的皇城城墻和城門被拆除，東西向的交通被打通。尤其是在前門改建工程中，市政公所特意聘用德國的建筑師對整個(gè)前門地區(qū)的改造進(jìn)行設(shè)計(jì)。較為系統(tǒng)的初步的城市規(guī)劃則是香廠地區(qū)的開發(fā)。在這個(gè)規(guī)劃中，市政公所先后頒布《土地開發(fā)法》、《權(quán)利租借法》，并在北洋政府頒布《土地征用法》之后，頒布了具體實(shí)施的《土地征用暫行規(guī)定》，將土地規(guī)劃、土地管理和土地招租結(jié)合起來，建設(shè)商業(yè)區(qū)和居住區(qū)?？梢哉f，北洋政府時(shí)期的新式的土地管理理念主要體現(xiàn)在香廠的開發(fā)中，但這個(gè)開發(fā)畢竟是局部的。

20世紀(jì)初的這些變革，對于北京城的影響主要體現(xiàn)在如下方面:

第一，無論從空間形態(tài)上，還是精神層面上，北京城均從封閉走向了開放。古老的以皇城為中心的空間形態(tài)的改變，不僅便利了交通，促進(jìn)了商業(yè)活動(dòng)，使得一些新的商業(yè)區(qū)開始形成，而且它也標(biāo)志著人們的思想已經(jīng)逐漸打破皇權(quán)的束縛，規(guī)劃理念已從傳統(tǒng)的規(guī)劃理念開始轉(zhuǎn)變。思想上的逐漸開放，使得更多的新事物、新思想更容易被廣泛接受。

第二，財(cái)政上的約束限制了北京的進(jìn)一步開發(fā)。北京是中央政府所在地，中央政府在時(shí)局動(dòng)蕩中，更關(guān)心的是政權(quán)的穩(wěn)定。盡管有了專門的管理機(jī)構(gòu)——市政公所——負(fù)責(zé)市政工程建設(shè)、土地管理等，但同時(shí)還要負(fù)責(zé)社會(huì)救濟(jì)、教育等其他事務(wù)。在這樣的情況下，市政公所能用于市政建設(shè)和開發(fā)的資金緊張，同時(shí)由于近代工業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)不如其他大城市，財(cái)政收入又相對較少，盡管社會(huì)力量也參與進(jìn)來，但是在中央政府力量最強(qiáng)的地方，社會(huì)力量的空間相對較小，不能形成有力補(bǔ)充。