黃學(xué)賢 李凌云

一、引 言

“行政措施”一詞,常見于我國(guó)憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件。憲法第89條第1項(xiàng)規(guī)定,國(guó)務(wù)院“根據(jù)憲法和法律,規(guī)定行政措施,制定行政法規(guī),發(fā)布決定和命令”?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》第82條第5款規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)?！薄兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（簡(jiǎn)稱“地方組織法”）第59條第1項(xiàng)規(guī)定,縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議,以及上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令,規(guī)定行政措施,發(fā)布決定和命令”。由此可以推定,規(guī)定行政措施是憲法和法律賦予行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的重要職權(quán),亦符合“行政機(jī)關(guān)只有在法律授權(quán)情況下才能實(shí)施相應(yīng)行為（法律保留原則）”①參見翁岳生:《行政法》,中國(guó)法制出版社2002年版,第271頁(yè)。的要求。行政措施作為政府應(yīng)對(duì)行政事務(wù)的重要管理手段,關(guān)涉公民權(quán)利義務(wù)的決定與處置。良善的行政措施,有助于政府通過高效的職能為公民服務(wù);若措施不當(dāng),則可能使這一愿望落空。

針對(duì)行政措施的概念,目前學(xué)界尚無統(tǒng)一的界定,并存在將行政措施與行政強(qiáng)制措施混用的情況。②參見王春業(yè):《法律視角下的行政措施》,載《民主與法制時(shí)報(bào)》2018年9月13日。在實(shí)踐中,“行政措施”一詞有被泛化使用的趨勢(shì),即在寬泛意義上被理解為行政機(jī)關(guān)實(shí)施的能夠產(chǎn)生法律效果的行政行為。③參見樊勇:《滯納稅款的法律責(zé)任與行政措施》,載《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》2015年1月21日。該文認(rèn)為,“對(duì)稅款滯納行為采取行政措施的復(fù)合模式,能夠體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、行政強(qiáng)制和行政處罰的綜合功能”。另見于安:《強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能的重要行政措施》,載《中國(guó)政府采購(gòu)》2007年第5期。該文提出,“財(cái)政部關(guān)于執(zhí)行科技自主創(chuàng)新政策的三個(gè)《辦法》是實(shí)施自主創(chuàng)新科技政策的重要行政措施”。另見夏斌:《行政措施不能扭曲市場(chǎng)信號(hào)》,載《人民日?qǐng)?bào)》2011年7月20日。該文將“行政措施視作與市場(chǎng)、法律相沖突的手段”。另見陳鵬:《界定行政處罰行為的功能性考量路徑》,載《法學(xué)研究》2015年第2期。該文討論了是否將某項(xiàng)爭(zhēng)議的行政措施視作行政處罰的問題。近年來,不時(shí)有地方政府通過采取限制措施的方式實(shí)施行政管理。例如,北京市政府曾發(fā)布《關(guān)于2008年北京奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)期間對(duì)本市機(jī)動(dòng)車采取臨時(shí)交通管理措施的通告》,在奧運(yùn)會(huì)期間首次實(shí)行機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行的交通管理措施。2016年杭州市政府在G20峰會(huì)召開前夕發(fā)布決定,對(duì)會(huì)議期間的本地及外地機(jī)動(dòng)車針對(duì)性地采取臨時(shí)交通管理措施。此外,地方政府采取限行、限購(gòu)等管理措施的做法已經(jīng)屢見不鮮,甚至有愈演愈烈之勢(shì),如多地出臺(tái)了涉及樓市調(diào)控措施的文件通知。然而,這些充斥著限制屬性的措施也面臨“正當(dāng)性”判斷,抑或是“合法性”拷問。④參見周許陽:《公物理論視角下的尾號(hào)限行——反思與重塑》,載《行政法學(xué)研究》2016年5期;莫紀(jì)宏:《機(jī)動(dòng)車限行必須要有正當(dāng)?shù)墓怖妗?載《法學(xué)家》2008年5期;劉麗、周甜甜:《H省C市住房限購(gòu)令決策程序的合法性考量》,載《時(shí)代法學(xué)》2018年第4期。顯然,有關(guān)政府發(fā)布的此類文件不屬于規(guī)章的范疇,與立法法第82條中的“規(guī)章所規(guī)定的行政措施”不一致,但似乎符合行政規(guī)范性文件的特征。那么,此種文件所規(guī)定的各項(xiàng)具體措施屬于行政措施嗎？其與行政規(guī)范性文件、發(fā)布決定和命令是什么關(guān)系？行政措施本質(zhì)何在？政府如何規(guī)定行政措施才算合理？對(duì)于上述疑問,當(dāng)前學(xué)理和實(shí)務(wù)上未能作出充分回應(yīng)。對(duì)此,本文在梳理行政措施的現(xiàn)實(shí)狀況之后,嘗試對(duì)其性質(zhì)界定及應(yīng)對(duì)策略加以討論。

二、行政措施的面相與功能

盡管行政措施的概念無法準(zhǔn)確定義,其性質(zhì)也尚未完全厘清,但基于零碎化的現(xiàn)實(shí)狀況,我們還是能夠?qū)ζ渥鞒鲽B瞰式描摹與類型化梳理。法律類型化的本質(zhì),意味著某一法律術(shù)語的核心意涵相對(duì)明確,但其可能擴(kuò)散的范圍及具體行為方式則不明確。行政措施作為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的職權(quán)這一核心意涵是明確的,只是擴(kuò)散的外延可能存在與具體行政行為、行政決定和命令等相互交叉抑或迥異的現(xiàn)象。以行政措施表現(xiàn)出的內(nèi)容屬性為導(dǎo)向,通過梳理法律、行政法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件的規(guī)定,可初步將之劃分為限制型、應(yīng)急型和發(fā)展型三種主要類型,盡管這存在不完全列舉的弊端。當(dāng)然,行政措施的復(fù)雜多樣性也決定了此種分類并不能窮盡所有,但不失為增強(qiáng)對(duì)行政措施認(rèn)知的可行舉措。

第一,限制型措施。此種限制分為價(jià)值中立和價(jià)值否定兩種取向。就價(jià)值中立的行政措施而言,筆者認(rèn)為,上文提及的承載限行、限購(gòu)措施的通告或通知應(yīng)為行政規(guī)范性文件,而作為具體內(nèi)容的限行、限購(gòu)等單個(gè)行為則歸為此類行政措施。北京市政府曾對(duì)車輛的限行范圍和時(shí)間作出交通管理措施:“本市其他機(jī)動(dòng)車（含已辦理長(zhǎng)期市區(qū)通行證的外省、區(qū)、市進(jìn)京機(jī)動(dòng)車）試行按車牌尾號(hào)每周停駛一天（法定節(jié)假日和公休日除外）,限行范圍為五環(huán)路以內(nèi)道路（含五環(huán)路）,限行時(shí)間為6時(shí)至21時(shí)?！雹輩⒁姟侗本┦腥嗣裾P(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告》（京政發(fā)〔2008〕39號(hào),2008年9月27日）。針對(duì)此類限制措施,學(xué)界存在將之納入某一行政行為概念的觀點(diǎn),以對(duì)其行為性質(zhì)和權(quán)力來源作出辨析。如有觀點(diǎn)認(rèn)為,尾號(hào)限行是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益,以直接約束物權(quán)行使自由為內(nèi)容的、非懲罰性的不利行政行為,是通過行政行為而非事實(shí)行為對(duì)物權(quán)施加的約束。⑥參見胡建淼、張效羽:《有關(guān)對(duì)物權(quán)行政限制的幾個(gè)法律問題——以全國(guó)部分城市小車尾號(hào)限行為例》,載《法學(xué)》2011年第11期。又比如,近年來針對(duì)民用小型航空器管制問題,有的地方政府作出了相應(yīng)的行政措施。⑦參見《福建省人民政府關(guān)于對(duì)民用小型航空器和空飄物采取臨時(shí)性行政措施的決定》（省政府令第186號(hào),2017年4月18日）。為防止自然災(zāi)害發(fā)生,行政機(jī)關(guān)還會(huì)在特定領(lǐng)域作出限制規(guī)定。例如防洪法第59條規(guī)定,對(duì)城市建設(shè)擅自填堵原有河道溝叉、貯水湖塘洼淀和廢除原有防洪圍堤的行為,城市人民政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為,限期恢復(fù)原狀外,還有權(quán)采取其他補(bǔ)救措施。而就價(jià)值否定的行政措施來說,比較典型的是黑名單制度。譬如,國(guó)家體育總局將嚴(yán)重違反法律規(guī)定的體育從業(yè)人員列入了體育市場(chǎng)黑名單,對(duì)其實(shí)施信用約束、聯(lián)合懲戒等措施。⑧參見李安:《〈體育市場(chǎng)黑名單管理辦法〉發(fā)布八類情形將列入黑名單》,載《中國(guó)體育報(bào)》2018年9月3日。黑名單制度通過披露當(dāng)事人不誠(chéng)信行為,將其信譽(yù)貶損事實(shí)公之于眾,用以規(guī)范社會(huì)秩序,構(gòu)建社會(huì)誠(chéng)信體系。

第二,應(yīng)急型措施。根據(jù)國(guó)家緊急權(quán)理論、行政應(yīng)急型原則及相關(guān)實(shí)證法規(guī)定,規(guī)定行政措施的重要功能之一就是在緊急情況下創(chuàng)設(shè)應(yīng)急型行政措施。⑨參見柳硯濤:《論“規(guī)定行政措施”的法律規(guī)制》,載《齊魯學(xué)刊》2007年第3期。從常態(tài)化行政擴(kuò)展到臨時(shí)性行政,行政措施的應(yīng)急功能得到凸顯,業(yè)已成為現(xiàn)代行政的重要內(nèi)容。在面對(duì)自然災(zāi)害、公共安全事故的突發(fā)性問題時(shí),行政機(jī)關(guān)需要隨時(shí)做好準(zhǔn)備。例如,為應(yīng)對(duì)特大安全事故的處理,國(guó)務(wù)院作出規(guī)定,地方各級(jí)人民政府及政府有關(guān)部門“應(yīng)當(dāng)采取行政措施,對(duì)本地區(qū)實(shí)施安全監(jiān)督管理,保障本地區(qū)人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)安全,對(duì)本地區(qū)或者職責(zé)范圍內(nèi)防范特大安全事故的發(fā)生、特大安全事故發(fā)生后的迅速和妥善處理負(fù)責(zé)”。⑩參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第302號(hào),2001年4月21日）。應(yīng)急型行政措施的屬性,表現(xiàn)出情勢(shì)緊急情況下臨時(shí)作出應(yīng)急處置的特性。當(dāng)此類特定緊急事件消除之后,相對(duì)應(yīng)的特定措施可能會(huì)隨之停止適用。2003年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第37條賦予了衛(wèi)生行政主管部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)傳染病等緊急事件時(shí)能夠采取控制措施的權(quán)限。這是在遭遇2003年“非典”危機(jī)突襲后,行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)能力和機(jī)制上所進(jìn)行的反思。

第三,發(fā)展型措施。行政機(jī)關(guān)規(guī)定的很多行政措施,亦契合了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的主題。比如,武漢市第十四屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過《關(guān)于授權(quán)市人民政府為加強(qiáng)長(zhǎng)江新城規(guī)劃建設(shè)管理工作規(guī)定臨時(shí)性行政措施的決定》,規(guī)定武漢市政府可以在不與法律法規(guī)相抵觸的前提下,通過規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域規(guī)定臨時(shí)性行政措施。?參見《武漢市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)市人民政府為加強(qiáng)長(zhǎng)江新城規(guī)劃建設(shè)管理工作規(guī)定臨時(shí)性行政措施的決定》,2017年8月23日。而在陜西,省政府為大力推進(jìn)西咸新區(qū)一體化建設(shè),規(guī)定了健全基礎(chǔ)設(shè)施體系、加強(qiáng)規(guī)劃銜接等方面的措施。?參見《陜西省人民政府印發(fā)關(guān)于深入推進(jìn)西咸一體化若干政策措施的通知》（陜政發(fā)〔2017〕24號(hào),2017年7月3日）。在科學(xué)技術(shù)發(fā)展中,同樣能夠見到行政措施的運(yùn)用。國(guó)務(wù)院于2006年公布了《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》,其中在“若干重要政策和措施”一節(jié)規(guī)定了實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略和先進(jìn)適用技術(shù)推廣等方面的措施,用以增強(qiáng)科技領(lǐng)域的自主創(chuàng)新能力。?參見《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》,載科技部官網(wǎng),http://www.most.gov.cn/mostinfo/xinxifenlei/gjkjgh/200811/t20081129_65774.htm,最后訪問日期:2018年10月24日。

行政措施,滿足了行政機(jī)關(guān)在行政管理方式創(chuàng)新方面的需求,屬行政決策的范疇,有助于行政機(jī)關(guān)科學(xué)行政與合理行政。行政機(jī)關(guān)之所以作出相關(guān)行為,核心宗旨是實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更高效的管理效果。根據(jù)上述對(duì)行政措施類型化羅列,無論是限制型、應(yīng)急型還是發(fā)展型措施,都不難發(fā)現(xiàn)其背后所彰顯的功能主義考量。具體可從以下兩方面略加敘說。

一是貫徹政策和法律的功能。長(zhǎng)期以來,“宜粗不宜細(xì)”是立法工作的普遍理念。在法律、行政法規(guī)及規(guī)章中,涉及國(guó)家民生及本地重大問題的立法內(nèi)容,法律條文一般比較原則抽象,無法對(duì)社會(huì)生活方方面面作出細(xì)致、可操作性的規(guī)定。這時(shí),就需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定相應(yīng)的行政措施。行政機(jī)關(guān)在依法履行職責(zé)過程中,考慮社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、風(fēng)俗習(xí)慣等因素,制定和落實(shí)符合實(shí)際需要的行政措施。通過此種方式,對(duì)國(guó)家的方針政策和法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化,以增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。故行政措施可以視作法律和政策的延伸,在調(diào)整社會(huì)關(guān)系方面發(fā)揮獨(dú)特功能。

二是創(chuàng)新社會(huì)治理方式的功能。行政機(jī)關(guān)在日常行政管理活動(dòng)中,需要處理紛繁復(fù)雜的事務(wù),這是行政機(jī)關(guān)的任務(wù)所在。隨著社會(huì)變遷,行政機(jī)關(guān)的任務(wù)形態(tài)也隨之發(fā)生變化,進(jìn)而要求高效作出應(yīng)對(duì)。行政任務(wù)的緊急屬性,有時(shí)無法適時(shí)通過法律、行政法規(guī)及規(guī)章所規(guī)定的傳統(tǒng)方式得以完成,法律規(guī)定不可避免會(huì)滯后于現(xiàn)實(shí)需要。新時(shí)代社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)對(duì)行政機(jī)關(guān)的履行職責(zé)行為提出了更高要求,此種改變客觀要求行政機(jī)關(guān)為完成任務(wù)而亟須更多可操作性的行政措施。同時(shí),行政措施的高效特性,實(shí)質(zhì)上為創(chuàng)新行政管理手段提供了可能性。社會(huì)治理是以維護(hù)公民權(quán)利為宗旨,積極應(yīng)對(duì)治理實(shí)踐所面臨問題的過程。?參見姜曉萍:《國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)治理體制創(chuàng)新》,載《中國(guó)行政管理》2014年第2期。通過規(guī)定行政措施,行政機(jī)關(guān)在社會(huì)治理能力自主提升上更有作為。

三、行政措施的現(xiàn)狀分析

關(guān)于行政措施的現(xiàn)狀,有必要從立法和實(shí)踐兩方面作出梳理,以明晰完善的可能方向。檢視行政措施的實(shí)際狀況,可發(fā)現(xiàn)其在立法和實(shí)踐兩方面都存在不足。

（一）行政措施立法上的不足

綜觀涉及行政措施的規(guī)定,除憲法和地方組織法已作出規(guī)定外,其他相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件等各個(gè)層級(jí)的文件也存在行政措施的身影。但是,一方面,行政措施在立法邏輯上并不順暢。根據(jù)憲法第89條規(guī)定,行政法規(guī)作為行政立法行為,在法位階效力上只低于法律,但是行政措施卻又處于行政法規(guī)之前,憲法和法律之后。基于法釋義學(xué)視角下的體系解釋方法,上述規(guī)定不免令人產(chǎn)生疑惑,為何在立法形式上行政措施會(huì)處于比行政法規(guī)、行政決定和命令都更高的地位？至于立法法第82條第5款之規(guī)定,實(shí)際是以人大立法形式,框定了行政機(jī)關(guān)通過規(guī)章實(shí)施行政措施的范圍和界限。地方政府規(guī)章存在的用意,是執(zhí)行法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)的規(guī)定,落實(shí)已由法律法規(guī)所創(chuàng)設(shè)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容,或者規(guī)定本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項(xiàng)。就這個(gè)角度而言,行政措施作為規(guī)章內(nèi)部所蘊(yùn)含的范疇,實(shí)際已承擔(dān)了規(guī)章本身的使命。當(dāng)然,行政措施仍然無法與作為整體的規(guī)章等量齊觀、相互并列。憲法第89條中關(guān)于國(guó)務(wù)院“規(guī)定行政措施”,似乎是將行政措施所能發(fā)揮的功能與“制定行政法規(guī)”“發(fā)布決定和命令”相互平行。那么,在憲法上位于行政法規(guī)之前的行政措施,在立法法上卻又成了規(guī)章所規(guī)定的內(nèi)容,只是規(guī)章下面的一個(gè)子屬性,這就凸顯了行政措施在立法邏輯上的某種混亂。行政措施與行政法規(guī)、行政決定和命令相互之間的界限模糊,不免會(huì)造成上述行為內(nèi)部秩序混亂。

另一方面,行政措施還存在定位不明的缺陷。例如,《中華人民共和國(guó)刑法》第96條規(guī)定:“本法所稱違反國(guó)家規(guī)定,是指違反全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定,國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令?！焙苊黠@,國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令的行為具有普遍約束力,屬于抽象行政行為的范疇。故從此處可以推出,將行政措施界定為抽象行政行為也是可行的。綜觀行政行為的譜系,其模式和分類方法可謂是百家爭(zhēng)鳴。如域外行政行為的學(xué)理分類并不相同。在法國(guó),萊昂·狄驥明確主張抽象行政行為與具體行政行為的分類方法。?參見［法］萊昂·狄驥:《憲法論》,錢克新譯,商務(wù)印書館1962年版,第236頁(yè)。德國(guó)行政法學(xué)者奧托·邁耶則僅將行政行為界定為我們所討論的具體行政行為。?參見［德］奧托·邁耶:《德國(guó)行政法》,劉飛譯,商務(wù)印書館2004年版,第97頁(yè)。在我國(guó)行政行為理論中,實(shí)際已類型化了行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等具體行政行為和行政法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件等抽象行政行為,這遵循了行政相對(duì)人是否特定、針對(duì)事項(xiàng)是否特定等標(biāo)準(zhǔn),并得到了1989年行政訴訟法的肯認(rèn)。上述刑法第96條的立法本意是從國(guó)家規(guī)定層面劃分出幾類形態(tài),并重復(fù)了憲法第89條的內(nèi)容,卻又將行政措施放在了行政法規(guī)之后。而地方組織法第59條的規(guī)定,賦予了縣級(jí)以上的地方各級(jí)政府規(guī)定行政措施的職權(quán)。同樣是地方組織法,其第61條涉及鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府職權(quán)條款中,只有發(fā)布決定和命令,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化等工作事項(xiàng),卻未見行政措施。對(duì)這兩條法律條文進(jìn)行對(duì)比,可以看出只有縣級(jí)以上地方政府才有權(quán)規(guī)定行政措施。因?yàn)樾姓胧o法出現(xiàn)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi),故能夠說明行政措施在實(shí)施主體上層次較高。

同樣,除國(guó)務(wù)院發(fā)布決定和命令屬于抽象行政行為之外,學(xué)理上還存在將行政決定和命令視作具體行政行為的觀點(diǎn)。關(guān)于行政決定和命令的性質(zhì)何在,不妨先看域外的學(xué)理解讀。行政決定源于德國(guó)行政法學(xué)者奧托·邁耶運(yùn)用概念法學(xué)所提煉的行政行為概念,是指“歸屬于行政的獨(dú)斷權(quán)力主張,在個(gè)案中為被統(tǒng)治者確定權(quán)利與義務(wù)”。?參見前引?,邁耶書,第97頁(yè)。將行政決定歸入個(gè)案的表述,實(shí)質(zhì)上是將其性質(zhì)視作具體行政行為。在國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界,同樣有將之界定為具體行政行為的觀點(diǎn)。比如有學(xué)者提出,任何具體行政行為從本質(zhì)上都是行政決定,行政強(qiáng)制就是一種強(qiáng)制決定,行政處罰就是一種處罰決定,行政裁決就是一種裁決決定。即行政決定是根據(jù)功能的差異才形成不同的具體行政行為,具體行政行為是行政決定的形態(tài)。?參見胡建淼:《行政法學(xué)》,法律出版社2015年版,第212頁(yè)。還有學(xué)者提出,行政命令屬于行政機(jī)關(guān)的一種具體行政行為,但它表現(xiàn)為通過指令相對(duì)人履行一定的作為或不作為的義務(wù)而實(shí)現(xiàn)行政目的,而不是由自己進(jìn)行一定的作為或不作為。?參見姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社2011年版,第265頁(yè)。當(dāng)然,上述關(guān)于行政決定、命令內(nèi)涵的觀點(diǎn),或許是從特定角度作出的解讀。但當(dāng)某項(xiàng)行政決定和命令具有普遍約束力時(shí),其屬于和行政法規(guī)、規(guī)章性質(zhì)相一致的抽象行政行為,新行政訴訟法第13條將具有普遍約束力的行政決定和命令排除在行政案件受案范圍之外可加以佐證。

但是,國(guó)務(wù)院組織法第10條規(guī)定,國(guó)務(wù)院組成部門在工作中的方針、政策、計(jì)劃和重大行政措施,需向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告,并報(bào)國(guó)務(wù)院決定。在這里,行政措施又與方針、政策等非法律行為相提并論。2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第4條規(guī)定,“地方各級(jí)人民政府及政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,采取行政措施”,據(jù)此規(guī)定可以看出該行政法規(guī)未將行政措施視作抽象行政行為。防洪法第63條的規(guī)定將行政措施與作為具體行政行為的行政處罰并列在一起。由國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)、公安部發(fā)布的1982年的勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法曾將勞動(dòng)教養(yǎng)界定為行政措施,國(guó)務(wù)院新聞辦公室于1991年發(fā)布的《中國(guó)的人權(quán)狀況》白皮書卻又將勞動(dòng)教養(yǎng)定性為行政處罰。綜上,行政措施的內(nèi)涵與外延究竟是什么,其性質(zhì)是具體行政行為還是抽象行政行為難以定性,至少?gòu)南嚓P(guān)立法中無法清晰可辨。因而,行政措施在性質(zhì)上有游走于抽象行政行為與具體行政行為之間的困惑。

（二）行政措施實(shí)踐中的問題

首先是行政措施的程序缺失。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是規(guī)定程序,二是實(shí)行程序。程序的普遍形態(tài)是,按照某種標(biāo)準(zhǔn)和條件整理爭(zhēng)論點(diǎn),公平地聽取各方意見,在使當(dāng)事人可以理解或認(rèn)可的情況下作出決定。?參見季衛(wèi)東:《程序比較論》,載《比較法研究》1993年第1期?？疾旆?、法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件,此類文件出臺(tái)都會(huì)遵循特定的程序。法律的制定需要遵守憲法和立法法規(guī)定的程序,制定行政法規(guī)和規(guī)章應(yīng)當(dāng)分別遵循《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中相關(guān)的程序規(guī)定,從而以規(guī)范制定程序的方法保障內(nèi)容質(zhì)量。但是,涉及規(guī)定行政措施的程序卻付之闕如,這使得其比飽受爭(zhēng)議的“紅頭文件”的程序失范更為隨意?！靶姓胧┑囊?guī)定隨意性較大,往往是就事論事,隨機(jī)擬用,越權(quán)、濫定職權(quán)的條款屢見于行政措施之中。”?參見莊維霖:《行政措施的合法性及其判定》,載《法學(xué)雜志》1990年第11期。其中有不少的行政措施只通過非正式會(huì)議作出,甚至因?yàn)榍樾尉o急只是由行政首長(zhǎng)簽署,未經(jīng)過備案程序。面對(duì)門類繁多的行政措施,該運(yùn)用何種程序作出規(guī)定,當(dāng)前缺乏統(tǒng)一規(guī)范的程序規(guī)定。在實(shí)施程序上,行政措施的突襲實(shí)行使行政機(jī)關(guān)面臨程序質(zhì)疑,損害了公民的合法預(yù)期。以2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間的限行措施為例,相關(guān)措施隨奧運(yùn)會(huì)閉幕而停止適用,但是僅過了七天,北京市政府卻又規(guī)定了新的限行措施。對(duì)于此種涉及不特定公眾重大利益的措施而言,時(shí)間可能過于倉(cāng)促,留待公眾發(fā)表意見的空間有限。這既不利于誠(chéng)信政府建設(shè),又會(huì)使公民無所適從。背后的原因之一,與行政措施裁量權(quán)過大不無關(guān)系。

其次是行政措施的裁量權(quán)失范。行政機(jī)關(guān)在依法行使職權(quán)時(shí),需要具備相應(yīng)的裁量權(quán)。這既有助于實(shí)現(xiàn)個(gè)案的公正,也為了促進(jìn)一定社會(huì)目標(biāo)和政策的實(shí)現(xiàn)。?參見王貴松:《行政裁量的構(gòu)造與審查》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版,第21頁(yè)。規(guī)定行政措施也概莫能外。但是,行政措施是行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理的現(xiàn)實(shí)需要適時(shí)規(guī)定的舉措,但現(xiàn)實(shí)為行政機(jī)關(guān)預(yù)留了較大的裁量權(quán)。與地方組織法第59條規(guī)定的“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議,以及上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”相比較,“規(guī)定行政措施”體現(xiàn)出地方政府更大的裁量權(quán),存在隨意規(guī)定措施的空間,并可能成為行政機(jī)關(guān)為規(guī)避被訴而在規(guī)定行政措施上尋求司法外空間的可能性。就執(zhí)行上級(jí)決定和命令而言,地方政府的裁量權(quán)則相對(duì)較小。例如,《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)大氣污染防治法〉辦法》規(guī)定,政府采取限制措施的根據(jù)為“大氣環(huán)境質(zhì)量狀況”,言下之意是北京市政府有權(quán)以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作出限制規(guī)定,但是作為限制前提依據(jù)的“大氣環(huán)境質(zhì)量狀況”卻顯得流于抽象,亟待其他文件進(jìn)行細(xì)化。此種“大氣環(huán)境質(zhì)量狀況”為實(shí)施行政措施的啟動(dòng)條件,實(shí)際屬于不確定法律事實(shí)的范疇,此種張力為裁量權(quán)的濫用提供了某種基礎(chǔ)。

最后是行政措施欠缺監(jiān)督機(jī)制?？疾煊嘘P(guān)法律法規(guī),都規(guī)定了相應(yīng)的監(jiān)督與救濟(jì)制度。但是,行政措施卻未存在合理的監(jiān)督機(jī)制。隨意的行政措施,卻缺乏監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制,將導(dǎo)致公民無所適從。在行政領(lǐng)域,行政機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)存在著行政監(jiān)督機(jī)制。如國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、委員會(huì)以及地方各級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令,縣級(jí)以上的地方各級(jí)政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。同時(shí),行政監(jiān)督方面還存在備案審查和法規(guī)清理制度,定期對(duì)行政法規(guī)與規(guī)章的不當(dāng)或違法問題加以糾正。但是,此種監(jiān)督只是整體的。具體到其中內(nèi)容的行政措施,此種監(jiān)督機(jī)制很難發(fā)揮作用。在司法審查中,行政訴訟受案范圍并未明文規(guī)定將行政措施囊括在內(nèi)。當(dāng)公民面對(duì)此類行政措施時(shí),能做的更多是服從,呈現(xiàn)出高權(quán)行政下命令—服從的關(guān)系。

四、行政措施的性質(zhì)界定

行政措施立法之不足,是引發(fā)其運(yùn)行狀況紊亂的原因。而確定行政措施的性質(zhì),是對(duì)其實(shí)踐困境加以改進(jìn)或規(guī)制的前提。

（一）關(guān)于行政措施性質(zhì)的幾種學(xué)說

有關(guān)行政措施的性質(zhì),行政法學(xué)界存在不同的看法,主要有五種代表性觀點(diǎn):一是將行政措施等同于行政行為,即“行政措施中既包括某些具體行政行為,也含有大量的抽象行政行為”。?參見應(yīng)松年主編:《行政行為法》,人民出版社1993年版,第307頁(yè)。二是認(rèn)為行政措施乃具體行政行為的同義詞。比如,《中國(guó)大百科全書·法學(xué)卷》將行政措施等同于行政處分,是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)既定的行政法規(guī)范,行使國(guó)家行政權(quán),針對(duì)特定的、具體的事項(xiàng),單方面采取的行政行為。?參見《中國(guó)大百科全書·法學(xué)卷》,中國(guó)大百科全書出版社1984年版,第671頁(yè)。三是認(rèn)為將行政措施視作抽象行政行為比較合適,因?yàn)闊o論是憲法還是組織法,關(guān)于行政措施的規(guī)定均出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的抽象行政行為權(quán)部分,與行政立法和制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令相并列。?參見柳硯濤:《質(zhì)疑“規(guī)定行政措施”》,載《行政法學(xué)研究》2007年第3期。四是將行政措施等同于行政規(guī)范性文件,“制定行政規(guī)范性文件的行為,是指行政機(jī)關(guān)或者被授權(quán)的組織為實(shí)施法律或者執(zhí)行政策,在法定權(quán)限之內(nèi)制定、發(fā)布的除行政法規(guī)和規(guī)章之外的具有普遍約束力的決定、命令、指示和行政措施等規(guī)范性文件的行為”。?參見前引?,姜明安主編書,第203-211頁(yè)。五是將行政措施視作行政管理的手段,有學(xué)者在解讀憲法第89條第1項(xiàng)所規(guī)定的國(guó)務(wù)院的“行政措施”時(shí)提出,行政措施是指“國(guó)務(wù)院為執(zhí)行憲法、法律和履行國(guó)際條約所采取的具體辦法和步驟。如國(guó)務(wù)院為發(fā)展經(jīng)濟(jì),保證國(guó)家財(cái)政收入,采取稅收制度改革的措施……行政措施是行政管理的重要手段”。?參見蔡定劍:《憲法精解》,法律出版社2006年版,第381頁(yè)。從上述觀點(diǎn)看出,行政法學(xué)界的看法分歧較大。那么,在擱置上述爭(zhēng)議觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上,先行明晰行政措施與相關(guān)行為的關(guān)系,在相對(duì)確定范圍內(nèi)明確對(duì)比的縱橫關(guān)系,不失為探明其性質(zhì)所在的有益舉措。

（二）行政措施與相關(guān)行為的區(qū)別

1.行政措施與行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制措施,并非行政措施在“強(qiáng)制”領(lǐng)域的限定。也即,二者的關(guān)系不僅在實(shí)施手段上存在差異,而且在屬性和內(nèi)涵上亦有不同。根據(jù)行政強(qiáng)制法第2條規(guī)定,行政強(qiáng)制措施“是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中,為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形,依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制,或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為”。行政強(qiáng)制措施作為具體的行政行為,表現(xiàn)出特定性、限制性及可訴性的特征。行政強(qiáng)制措施是對(duì)特定公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)及人身作出的強(qiáng)制,屬于典型的侵益性行政行為,必須經(jīng)由法律、法規(guī)加以設(shè)定,其他行政規(guī)范性文件無此權(quán)限。而行政措施不僅具有限制性的特征,還具有發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的面相。以立法法第82條第5款為觀察點(diǎn),可以體現(xiàn)行政措施具有反復(fù)適用、適用于不特定主體之特征。另外,諸多行政規(guī)范性文件也有權(quán)設(shè)定行政措施。

2.行政措施與行政法規(guī)、規(guī)章。以有權(quán)制發(fā)主體為視角,可以對(duì)三者的關(guān)系作出一定區(qū)分。首先,國(guó)務(wù)院為制定行政法規(guī)的唯一主體,其他行政機(jī)關(guān)都無權(quán)制定,這是作為法律淵源性質(zhì)的行政法規(guī)與行政措施的區(qū)別所在。根據(jù)立法法第80條、第82條的規(guī)定,國(guó)務(wù)院組成部門及具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu),省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)政府所在地的市和設(shè)區(qū)市的人民政府,有權(quán)在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。簡(jiǎn)言之,規(guī)章是上述行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)或?qū)嵤┍拘姓^(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)而制定的規(guī)范性文件。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第7條規(guī)定,規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”“辦法”,但不得稱“條例”。具體到行政措施,地方組織法第59條第1項(xiàng)賦予了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府“規(guī)定行政措施”的職權(quán)。這里“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府”,包括縣級(jí)人民政府在內(nèi)。

3.行政措施與行政規(guī)范性文件。關(guān)于行政規(guī)范性文件的含義、制發(fā)主體、程序、權(quán)限以及審查等,我國(guó)均尚無全面、統(tǒng)一的規(guī)定。?參見江必新主編:《中華人民共和國(guó)行政訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》,中國(guó)法制出版社2015年版,第243頁(yè)。行政規(guī)范性文件,是行政機(jī)關(guān)及被授權(quán)組織為實(shí)施法律和執(zhí)行政策,在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)或規(guī)章以外的決定、命令等具有普遍約束規(guī)則的總稱。行政措施與行政規(guī)范性文件具有一定相似之處,都是具有普遍約束力的行為。但是,二者也并非一碼事。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》,行政規(guī)范性文件是除國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外,在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。?參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào),2018年5月16日）。行政規(guī)范性文件的公文特點(diǎn),決定了其規(guī)定的事項(xiàng)內(nèi)容繁多。而從形式上看,行政措施則并不能體現(xiàn)出公文的特點(diǎn),如水利部《水政監(jiān)察工作章程》第9條規(guī)定,水政監(jiān)察隊(duì)伍具有“對(duì)水事活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查,維護(hù)正常的水事秩序。對(duì)公民、法人或其他組織違反水法規(guī)的行為實(shí)施行政處罰或者采取其他行政措施”的職責(zé)。我們從中能夠發(fā)現(xiàn),行政措施更多體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)實(shí)施單一行政行為的特質(zhì)。

4.行政措施與行政事實(shí)行為。何為行政事實(shí)行為,行政法學(xué)界對(duì)其判斷標(biāo)準(zhǔn)同樣存在爭(zhēng)議。?參見王鍇:《論行政事實(shí)行為的界定》,載《法學(xué)家》2018年第4期。當(dāng)然,對(duì)行政事實(shí)行為也存在一定的共識(shí)。以行政行為對(duì)外是否發(fā)生法律效力,則可劃分出行政法律行為和行政事實(shí)行為。行政事實(shí)行為與行政法律行為的區(qū)別在于,前者不能產(chǎn)生、變更或者消滅行政法律關(guān)系。改革開放后我國(guó)第一本行政法教科書《行政法概要》對(duì)行政事實(shí)的定義如下,“國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行為,有的直接發(fā)生法律效果,稱為法律的行為;有的不直接發(fā)生法律的效果,稱為事實(shí)的行為”。?參見王珉燦主編:《行政法概要》,法律出版社1983年版,第97頁(yè)。閆爾寶教授認(rèn)為,“行政事實(shí)行為是指行政主體在實(shí)施行政管理、履行服務(wù)職能過程中作出的不以設(shè)定、變更或消滅行政法律關(guān)系為目的的行為”。?參見閆爾寶:《行政行為的性質(zhì)界定與實(shí)務(wù)》,法律出版社2010年版,第54頁(yè)。還有學(xué)者提出,行政事實(shí)行為是由具有行政權(quán)的機(jī)構(gòu)實(shí)施的對(duì)自然人、法人或其他組織具有利害影響的不具行政法律效果的行為。?參見豆星星、王少俊:《“行政事實(shí)行為”概念辨析》,載《當(dāng)代法學(xué)》2003年第6期。行政法學(xué)界更多是從學(xué)理上對(duì)行政事實(shí)行為進(jìn)行分析,在實(shí)定法上基本沒有這一概念。行政法學(xué)界之所以對(duì)其關(guān)注頗多,或許是起源于國(guó)家賠償法第3條第3項(xiàng)中“以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的”這一條款所表現(xiàn)出的事實(shí)行為。無論是理論還是實(shí)踐,都否定了行政事實(shí)行為的法律關(guān)系或效果。具體到行政事實(shí)行為與行政措施的區(qū)別,依舊可以以立法法第82條第5款規(guī)定為切入點(diǎn)作出判定。地方政府規(guī)章能夠規(guī)定行政措施,行政措施也能夠產(chǎn)生行政法律關(guān)系或效果。這便是二者的區(qū)別之處。

從上文行政措施與行政強(qiáng)制措施的區(qū)別,還不能得出行政措施是否為何種行政行為的觀點(diǎn)。地方組織法將規(guī)定行政措施的主體限定為縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)的第59條、第61條,根據(jù)上文提及管制民用小型航空器等行政措施表現(xiàn)出的普遍性、不可訴性等特征,已然能夠否定行政措施為具體行政行為的判斷。在區(qū)分行政措施與行政規(guī)范性文件的差異后,能夠得出行政措施并非行政規(guī)范性文件的結(jié)論。行政措施與行政事實(shí)行為在能否形成法律關(guān)系上的區(qū)別也是明顯的。那么,行政措施到底屬于什么性質(zhì)呢？

（三）行政措施性質(zhì)的雙重界定

我們有必要從宏觀上對(duì)行政措施的性質(zhì)作出初步概況,在一定范圍內(nèi)明確其面貌。行政措施,是作為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的職權(quán)而存在,當(dāng)屬行政行為的范疇。國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界主流學(xué)說認(rèn)為,行政行為是行政主體運(yùn)用行政權(quán),實(shí)現(xiàn)行政目的的一切活動(dòng)。?參見前引?,姜明安主編書,第152頁(yè)。在19世紀(jì)法國(guó)行政法中,關(guān)于“行政行為是指行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)所作出的一切行為”的行為主體說,?參見王名揚(yáng):《法國(guó)行政法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版,第131頁(yè)。同樣也可以說明行政措施屬于行政行為。在此基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為將行政措施界定為抽象行政行為較為恰當(dāng)。從行政措施在憲法、立法法中的序列來看,將其與行政法規(guī)、行政決定和命令規(guī)定在同一款法律條文中,在立法本身就能夠體現(xiàn)出其異于具體行政行為的獨(dú)特屬性。關(guān)于抽象行政行為,有觀點(diǎn)認(rèn)為,針對(duì)未來的一般性的事項(xiàng)制定和發(fā)布具有普遍約束力的行為準(zhǔn)則,具有廣泛性和長(zhǎng)期性,就是抽象行政行為。?參見張樹義主編:《行政法學(xué)》,北京大學(xué)出版社2005年版,第149頁(yè)。而行政措施限制型、發(fā)展型的面相,決定了其確屬普遍約束力的行為準(zhǔn)則。應(yīng)急型行政措施雖體現(xiàn)出緊急性、臨時(shí)性的特征,但相較于具體行政行為卻又呈現(xiàn)更長(zhǎng)的周期。若想要繼續(xù)辨明行政措施的性質(zhì),還需要再回溯到法律條文本身,從法律解釋上對(duì)“規(guī)定”和“采取”兩個(gè)維度上的“行政措施”作出解讀。

1.“規(guī)定行政措施”的性質(zhì)。從語法上講,憲法第89條中的“規(guī)定行政措施”是一個(gè)動(dòng)賓結(jié)構(gòu),因而排除了“規(guī)定”作為名詞使用時(shí)所蘊(yùn)含的“規(guī)定的內(nèi)容”的意蘊(yùn)。?參見前引?,柳硯濤文。同樣,第89條中的“制定行政法規(guī)”“發(fā)布決定和命令”也是動(dòng)賓結(jié)構(gòu),這里的“制定”和“發(fā)布”是國(guó)務(wù)院的行為,而“行政法規(guī)”與“決定和命令”都是作為結(jié)果而存在。但是“規(guī)定行政措施”并非上述“行為+結(jié)果”的模式。這是因?yàn)?將“規(guī)定”和“行政措施”進(jìn)行二分法后發(fā)現(xiàn),“規(guī)定”應(yīng)當(dāng)是作為動(dòng)詞的含義在適用,而動(dòng)詞意義上的“規(guī)定”一般是指“對(duì)某一事物作出關(guān)于方式、方法或數(shù)量、質(zhì)量的決定”。?參見《現(xiàn)代漢語詞典》,商務(wù)印書館1983年版,第416頁(yè)。那么,若純粹從詞義出發(fā),將行政措施理解為“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理事項(xiàng)所作出的關(guān)于方式、方法的決定”或許是妥當(dāng)?shù)?。這里的“行政措施”側(cè)重于結(jié)果的內(nèi)容,所以“規(guī)定行政措施”所呈現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)是“行為+結(jié)果”內(nèi)容的模式。有學(xué)者曾以行政立法為標(biāo)準(zhǔn),從行政法規(guī)與規(guī)章中區(qū)分出行政規(guī)范性文件,提出行政規(guī)范性文件是行政立法之外,行政機(jī)關(guān)制定決定、命令的抽象行政行為。?參見湛中樂:《論行政法規(guī)、行政規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件》,載《中國(guó)法學(xué)》1992年第2期。此種劃分方法具有可取之處,較好區(qū)別了抽象行政行為在立法與非立法方面所體現(xiàn)出的實(shí)踐樣態(tài)。從上文對(duì)行政措施與行政法規(guī)、規(guī)章的區(qū)別出發(fā),能夠作出“規(guī)定行政措施”并非行政立法行為的判斷。

概而言之,回歸到“規(guī)定行政措施”本身,其性質(zhì)既是與法律、行政法規(guī)、規(guī)章等行政立法行為相區(qū)別的一種非立法性抽象行政行為,同時(shí)也與行政規(guī)范性文件這一非立法性抽象行政行為相區(qū)別?？梢哉f,行政措施是行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律、行政法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件,在職權(quán)范圍內(nèi)所規(guī)定的能夠反復(fù)適用且具備普遍約束性的行為。因此,行政措施與上述文件是具體與原則、小范圍與大范圍的關(guān)系。雖然行政規(guī)范性文件與行政措施同屬非立法性抽象行政行為的范疇,但二者在具體形態(tài)上又出現(xiàn)了分野。行政規(guī)范性文件體現(xiàn)為靜態(tài)文本的特點(diǎn),而行政措施更多表現(xiàn)出動(dòng)態(tài)的實(shí)施過程。

2.“采取行政措施”的性質(zhì)。行政措施的存在方式,便是以法律、行政法規(guī)、規(guī)章乃至行政規(guī)范性文件中所規(guī)定的具體內(nèi)容出現(xiàn),其亦屬于上述承載媒介所規(guī)定或創(chuàng)制的行為。一項(xiàng)行政措施,需要在實(shí)踐中得以實(shí)施才具有生命力。在具體的實(shí)施形態(tài)上,因制定法律、行政法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件同時(shí)也會(huì)在其內(nèi)容部分規(guī)定相應(yīng)的行政措施。行政機(jī)關(guān)依據(jù)規(guī)定的行政措施運(yùn)用到具體治理活動(dòng)中去,這便是“采取行政措施”的范疇。正如有學(xué)者提出,行政措施是按照法定程序制定的,指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)的行政管理規(guī)范。?參見門中敬:《規(guī)范行政保留的憲法依據(jù)》,載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。此種觀點(diǎn)或許存在合理性,可作為行政措施形態(tài)的解讀。英國(guó)學(xué)者的有關(guān)論述亦有助于提升行政措施的辨識(shí)度,“所謂行政措施（adminishitrative measures）,我們通常所指的是那種為可以辨別的群體提供某些服務(wù)而支配或運(yùn)用特定資源的措施”。?［英］弗里德利?！ゑT·哈耶克:《法律、立法與自由》（第1卷）,鄧正來等譯,中國(guó)大百科全書出版社2000年版,第219頁(yè)。胡建淼教授也認(rèn)為,行政措施是指縣級(jí)以上各級(jí)人民政府為執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議或上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決議和命令而規(guī)定的各種辦法和手段。?參見胡建淼:《行政法學(xué)》,法律出版社2003年版,第195頁(yè)。

因此,將“采取行政措施”理解為行政管理的行為或手段,是沒有疑問的。如行政處罰法第51條,是將申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行、拍賣查封的財(cái)物等措施作為行政處罰決定的輔助手段。又如,某項(xiàng)行政規(guī)范性文件規(guī)定,房地產(chǎn)管理局可對(duì)違法、違規(guī)的當(dāng)事人采取除行政處罰以外的責(zé)令停止、責(zé)令修復(fù)或責(zé)令補(bǔ)辦手續(xù)等行政措施。?參見《天津市房地產(chǎn)管理局行政措施和行政處罰程序的規(guī)定》（津房法〔2003〕39號(hào)）。行政機(jī)關(guān)通過采取相關(guān)的行政措施,既是在釋放行政管理手段的功能,也是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政資源達(dá)至良善治理目的并服務(wù)一般民眾的行政過程。這便是行政措施獨(dú)具特色的品性所在。

五、行政措施的規(guī)制策略

在梳理出行政措施的問題,界定好行政措施的性質(zhì)之后,我們有必要通過合理策略對(duì)不規(guī)范的行政措施加以規(guī)制。

（一）行政措施規(guī)定程序的匹配

“程序不是次要的事。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng),只有依靠程序公正,權(quán)力才可能變得讓人能容忍。”?［英］威廉·韋德:《行政法》,徐炳等譯,中國(guó)大百科全書出版社1997年版,第94頁(yè)。為規(guī)范行政措施的規(guī)定活動(dòng),確保規(guī)定出科學(xué)合理的行政措施,行政機(jī)關(guān)勢(shì)必需要經(jīng)過正當(dāng)程序的檢驗(yàn)。正當(dāng)程序的運(yùn)用,將能夠在源頭上規(guī)范行政措施的規(guī)定行為,貫徹以預(yù)防為主的事先規(guī)制原則,確保不會(huì)出臺(tái)違反治理規(guī)律的措施。在規(guī)定行政措施時(shí),行政機(jī)關(guān)根據(jù)措施性質(zhì)的種類,在步驟、順序及方式上作出相應(yīng)的安排,實(shí)現(xiàn)規(guī)定行政措施法治化的規(guī)范表達(dá)。很多行政措施類型散見于各項(xiàng)規(guī)范性文件中,應(yīng)對(duì)的是方方面面的事項(xiàng),行政管理對(duì)象的不同決定了行政措施的不同,行政措施的差異決定了具體規(guī)定程序也需“對(duì)癥下藥”。首先需要明確,當(dāng)前黨政機(jī)構(gòu)合署辦公的改革舉措確實(shí)能夠進(jìn)一步加強(qiáng)黨的權(quán)威,但黨政機(jī)關(guān)通過聯(lián)合會(huì)議發(fā)布的措施不屬于行政措施,行政措施仍屬于行政權(quán)的范疇。以行政措施的應(yīng)急型、限制型和發(fā)展型特征為出發(fā)點(diǎn),從源頭上分別規(guī)定相應(yīng)的程序。

就應(yīng)急型行政措施而言,出于行政效能的需要,規(guī)定行政措施需要短時(shí)間內(nèi)作出回應(yīng),行政措施的承載媒介涵蓋了各個(gè)層級(jí)的行政立法行為和非行政立法行為,但行政效率與公民權(quán)益之間還需做到平衡。緊急狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)規(guī)定行政措施,是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的常態(tài)。當(dāng)然,在緊急情況結(jié)束后,理應(yīng)將涉及行政措施的文件提交政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查,用以評(píng)估合理性,為后續(xù)的措施清理和行政管理積累經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),規(guī)定行政措施的行為還需納入政府績(jī)效考核指標(biāo),督促行政機(jī)關(guān)提高質(zhì)量。

就限制型行政措施而言,基于此類措施涉及公民權(quán)利的限制,其公共利益的正當(dāng)性需要同樣不能成為行政機(jī)關(guān)規(guī)避監(jiān)督的托詞。根據(jù)法律保留原則,對(duì)于限制性強(qiáng)、對(duì)公眾影響大的行政措施,除伴隨行政法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件中的制定程序,并對(duì)其合法性進(jìn)行審查外,還需要通過特定程序增強(qiáng)措施的合理性。涉及限制公民權(quán)利的相關(guān)行為,在行政措施正式出臺(tái)前需經(jīng)歷對(duì)事項(xiàng)設(shè)定、草案準(zhǔn)備及公眾參與討論等環(huán)節(jié),并充分吸納公民合理的意見,構(gòu)筑更為堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。當(dāng)然,程序法定旨在決定的是規(guī)定程序的形式問題;為確保行政措施的合理,還需要規(guī)定程序符合正當(dāng)目的,即規(guī)定行政措施的正當(dāng)程序。這也是中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》所提出的要求。

就發(fā)展型行政措施而言,由于其并不像限制型、應(yīng)急型措施那么急迫,那么可以考慮通過專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方式增強(qiáng)行政措施的科學(xué)性。面對(duì)涉及公民切身利益的行政措施,行政機(jī)關(guān)應(yīng)組織專家論證會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,將行政措施的具體方式、時(shí)間、地點(diǎn)等主要內(nèi)容作出科學(xué)評(píng)估。同時(shí),地方的行政措施還需要與國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng),契合央地關(guān)系下的政治邏輯與治理邏輯。

（二）行政措施實(shí)施過程的控制

在行政措施發(fā)揮作用的時(shí)候,需要對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行控制。行政措施實(shí)施過程隨意性及裁量權(quán)過大問題,是值得作出規(guī)制的地方。而改良的方式,無疑需要比例原則的運(yùn)用。比例原則在行政措施的引入,對(duì)于行政措施中裁量權(quán)過大的問題具有良好的規(guī)制效果。行政機(jī)關(guān)采取何種行政措施,不僅取決于維護(hù)公共安全這一目的的實(shí)現(xiàn),而且還受比例原則即保護(hù)公眾權(quán)利和自由這一要求的限制。?參見葉必豐:《大型公共活動(dòng)中政府維護(hù)公共安全職責(zé)的履行》,載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2008年第2期。比例原則作為約束行政權(quán)力違法的最有效的原則,其在行政法中所扮演的角色,可比擬誠(chéng)信原則在民法中居于“帝王條款”的地位。所以,學(xué)界將比例原則稱為行政法中的“帝王條款”當(dāng)不為過。

在現(xiàn)行立法中,實(shí)際亦能發(fā)現(xiàn)比例原則的蹤跡。根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第11條規(guī)定所確立的比例原則,即相關(guān)行政主體在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所采取的措施應(yīng)該和突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害程度及范圍相匹配;有多種措施可供選擇時(shí),應(yīng)選擇能夠最大程度保障公民、法人和其他組織利益的措施,需要在維護(hù)社會(huì)秩序與保障公民權(quán)益之間形成平衡。在涉及實(shí)施已有的行政措施時(shí),行政主體的裁量權(quán)過大,但不能漫無邊際。例如在涉及舉辦重大會(huì)議時(shí),行政機(jī)關(guān)實(shí)施相應(yīng)的限行措施當(dāng)屬必要。但實(shí)行此類措施是否可能通過合理優(yōu)化路段等方式,以其他對(duì)車輛使用權(quán)限制更小的程度去作出應(yīng)對(duì),在必要性、適當(dāng)性和損害最小方面達(dá)至平衡。在行政措施實(shí)施過程,也是行政機(jī)關(guān)的程序運(yùn)用過程中,也能夠見到比例原則的適用。例如《湖南省行政程序規(guī)定》（2008）中要求,“行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法目的和原則,采取的措施應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng);行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種措施實(shí)現(xiàn)行政目的的,應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人或者其他組織權(quán)益的措施”。這凸顯了比例原則所蘊(yùn)含的法益相稱性格局。

（三）行政措施監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化

這里的監(jiān)督,可從內(nèi)外兩方面加以詮釋。在內(nèi)部監(jiān)督方面,需增強(qiáng)對(duì)行政措施的決策監(jiān)督與內(nèi)部控制。先前,對(duì)法律、行政法規(guī)、規(guī)章存在備案審查制度,行政措施鑲嵌在此類文本中,故能夠?qū)徱曅姓胧┑暮戏ㄐ?但此種制度更多體現(xiàn)的是形式法治范疇,是從行政措施的權(quán)源合法要素所作出的審視。源于行政措施規(guī)定過程中存在的多元利益、自由裁量及社會(huì)公共性等要素,單純審視其形式合法性可能無法滿足現(xiàn)實(shí)需要。隨著現(xiàn)代行政演變下的法治要求,由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治變遷,形式合法并非合法性的唯一內(nèi)涵。行政機(jī)關(guān)不應(yīng)局限于形式合法上,而是需要乘勢(shì)而上,積極謀求實(shí)質(zhì)合法化的實(shí)現(xiàn)。這需要專業(yè)型法制機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制機(jī)制,實(shí)現(xiàn)行政措施的實(shí)質(zhì)法治化。規(guī)定行政措施,涉及多元利益衡量,實(shí)質(zhì)屬于行政決策的范疇,即行政機(jī)關(guān)能夠在一定范圍內(nèi)決定措施的內(nèi)容與種類。行政決策的合法性,而非僅僅是合法律性,應(yīng)當(dāng)是立法應(yīng)對(duì)的最終目標(biāo)和根本追求。?韓春暉:《行政決策的多元困局及其立法應(yīng)對(duì)》,載《政法論壇》2016年第3期。行政決策是內(nèi)含科學(xué)機(jī)制與先進(jìn)技術(shù)的決定輸出過程,此過程首先需要行政機(jī)關(guān)在行政目的指引下實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制與養(yǎng)成。為實(shí)現(xiàn)行政目的,故需要政府法制機(jī)構(gòu)把關(guān),對(duì)即將規(guī)定和實(shí)行的行政措施進(jìn)行備案審查,實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部的科學(xué)決策。此種科學(xué)決策,主要是具備形式合法性與實(shí)質(zhì)合法性兩個(gè)要素。法制機(jī)構(gòu)圍繞行政措施的形式合法問題,確保行政措施不會(huì)和法律、行政法規(guī)及規(guī)章相抵觸。法制機(jī)構(gòu)圍繞行政措施的實(shí)質(zhì)合法問題,全面衡量此項(xiàng)措施所涉及的各種利害關(guān)系。而衡量的手段,便是運(yùn)用“成本—效益”分析,以衡量某項(xiàng)措施的行政成本、社會(huì)成本以及預(yù)期獲得的社會(huì)效果。賦予法制機(jī)構(gòu)綜合作出審查意見的效力,供政府機(jī)關(guān)決策時(shí)參考。

在外部監(jiān)督方面,主要是司法審查機(jī)制。在將行政措施界定為抽象行政行為后,從司法上似乎并不能對(duì)其作出規(guī)制。其實(shí)不然,2014年行政訴訟法修改時(shí),在第53條新增了公民在提起行政訴訟時(shí),可以一并請(qǐng)求對(duì)規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件作出審查。行政規(guī)范性文件作為行政措施的承載對(duì)象之一,法院審查規(guī)范性文件當(dāng)然就是審查其中的內(nèi)容。此時(shí),行政措施就被納入行政訴訟司法審查的視野。目前行政規(guī)范性文件的審查權(quán)及審查規(guī)則已逐步明確,法院在裁判文書的裁判理由部分可以說明審查的過程、結(jié)果和理由。?參見黃學(xué)賢:《行政規(guī)范性文件司法審查的規(guī)則嬗變及其完善》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第2期。涉及司法審查的技術(shù),需要構(gòu)建司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。具體的標(biāo)準(zhǔn),首先體現(xiàn)在合法性上,行政措施的種類不能突破法律保留的邊界,內(nèi)容不能隨意克減公民的權(quán)利、增設(shè)義務(wù)。在職權(quán)上,從縱橫兩方面考察是否抵觸了上級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。在合目的上,行政措施是否能夠有效實(shí)現(xiàn)行政目的。至于法律、行政法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的行政措施,更側(cè)重于行政立法程序及內(nèi)部備案審查方面的完善。

六、結(jié) 語

行政措施作為一類行政管理實(shí)踐常用的手段,承載著落實(shí)國(guó)家政策和法律規(guī)范的功用。行政措施的應(yīng)急型、臨時(shí)型和發(fā)展型面相,決定了其在助益行政機(jī)關(guān)提高行政效能的同時(shí),也可能會(huì)面臨程序隨意、裁量權(quán)失范、監(jiān)督機(jī)制欠缺等問題。行政措施作為具體的行政管理手段,是法律、行政法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件等媒介承載的內(nèi)容,適時(shí)滿足了國(guó)家和地方治理的實(shí)際需要。行政措施體現(xiàn)出的是單一行政行為特質(zhì),與規(guī)定事項(xiàng)繁多的法律、行政法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件有所不同,二者是具體與原則的關(guān)系。行政措施既會(huì)依托于法律、行政法規(guī)、規(guī)章等立法性抽象行政行為,也會(huì)出現(xiàn)于行政規(guī)范性文件這一非立法性抽象行政行為之中。同時(shí),基于非立法性和適用對(duì)象不特定的雙重特點(diǎn),使得行政措施與行政規(guī)范性文件在行政行為譜系內(nèi)同屬于抽象行政行為,而從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)上又能發(fā)現(xiàn)兩者在具體形態(tài)上的分野。因此,在語義用法上,需將行政措施和寬泛意義上的行政行為加以區(qū)分,在性質(zhì)上需從“規(guī)定”和“采取”兩個(gè)階段對(duì)行政措施加以理解。應(yīng)該指出,完備的法律、行政法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件,離不開內(nèi)部存在合理可行的行政措施,二者實(shí)乃雙向互動(dòng)關(guān)系。我們需理順行政措施的意涵,辯證認(rèn)識(shí)其本質(zhì)所在,并通過合理的規(guī)制策略,使之在法律規(guī)范和實(shí)踐理性的框架下發(fā)揮積極作用。