于 浩，鄭曉軍

（華東師范大學(xué)法學(xué)院，上海200241）

一、問題的提出

《中華人民共和國教師法》（簡稱《教師法》）自1994年施行至今已有二十余年，包括第39條①在內(nèi)的諸多條款已經(jīng)滯后于時代發(fā)展。當(dāng)教師的合法權(quán)益在學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)（簡稱“學(xué)校”）中受到侵犯，理應(yīng)有《教師法》相關(guān)法律規(guī)范作為請求權(quán)基礎(chǔ)。然而令人遺憾的是，現(xiàn)實(shí)中教師工作時間、內(nèi)容、權(quán)利、責(zé)任的邊界并不清晰，教師往往成為有責(zé)無權(quán)的“空心人”和“無限責(zé)任人”[1]，在權(quán)益受損尋求救濟(jì)之時，爭議常以“屬于學(xué)校自主管理范圍”等理由被駁回，致使教師權(quán)利被進(jìn)一步束之高閣。細(xì)究上述現(xiàn)象的緣由，可以發(fā)現(xiàn)，作為教師權(quán)益保護(hù)與救濟(jì)的基礎(chǔ)性法律規(guī)范——《教師法》第39條存在立法缺陷，例如其中的“合法權(quán)益”“處理”等詞言猶不明，使得申訴程序的操作性不強(qiáng)，申訴權(quán)僅是“文本中的權(quán)利”，無法真正成為“行動中的權(quán)利”。

當(dāng)下，提高教育立法質(zhì)量，更好地回應(yīng)教育改革發(fā)展需求，顯得尤為重要。從十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃來看，《教師法》的修訂已提上日程，屬于需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律?！爸挥刑峁┏绦虻穆窂讲拍塬@得救濟(jì)，至于法律的實(shí)體內(nèi)容，只有在進(jìn)入程序之后才能具體地予以確定?！盵2]英美法中“救濟(jì)先于權(quán)利”“程序帶動實(shí)體”等程序中心主義理念為教師行政申訴規(guī)范的修訂提供了借鑒。因此，對教師行政申訴規(guī)范的受理范圍、層級等程序規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視，[3]將教育法律關(guān)系中的實(shí)體價值判斷問題轉(zhuǎn)換為程序問題。依照此種思路對教師行政申訴規(guī)范進(jìn)行修訂，不僅可以避免價值判斷多元導(dǎo)致的立法阻力，還可以在保障法律穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，及時處理和解決新型教育糾紛。在上述背景下，本文嘗試將申訴事項(xiàng)類型區(qū)分作為教師行政申訴制度修訂的起點(diǎn)，以程序理性為程序構(gòu)造提供法律理由，從而在實(shí)現(xiàn)申訴程序自身價值的同時，落實(shí)《教師法》“保障教師合法權(quán)益”的立法目的。有鑒于此，本文主要從以下三個部分展開：第一部分界定教師的法律地位，厘清教師與學(xué)校之間形成的法律關(guān)系，揭示教師行政申訴事項(xiàng)類型區(qū)分的必要性及價值；第二部分通過衡量申訴事項(xiàng)背后權(quán)益的內(nèi)容與邊界，選擇學(xué)校具體行為與抽象行為作為申訴事項(xiàng)的區(qū)分進(jìn)路，并討論抽象行為納入行政申訴程序的可能性；第三部分基于申訴事項(xiàng)類型區(qū)分的前提，對不同類型的申訴事項(xiàng)構(gòu)造相應(yīng)的申訴程序，激發(fā)教師行政申訴規(guī)范保障教師權(quán)益的內(nèi)在能動性。

二、教師行政申訴事項(xiàng)類型區(qū)分的必要性及價值

在探討教師行政申訴事項(xiàng)類型區(qū)分前，有必要從私法與公法角度明確教師的法律地位并厘清教師與學(xué)校之間形成的法律關(guān)系。一般而言，教師可大致分為任命制、聘任制與合同制管理的教師。《教師法》中的教師融私法與公法屬性于一身，屬于特殊勞動者，類似于西方國家的公共雇員[4]。

從私法角度看，將符合公益性的部分教育事務(wù)交由私主體執(zhí)行，這是傳統(tǒng)行政任務(wù)私法化的表現(xiàn)之一。在事業(yè)單位人事制度改革背景下，學(xué)校去編制化改革進(jìn)程正在加速推進(jìn)，逐步實(shí)行教師聘任制。《教師法》和《中華人民共和國高等教育法》（簡稱《高等教育法》）對聘任形式也給予了肯定，作出了“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制”、“高等學(xué)校實(shí)行教師聘任制”等一系列規(guī)定。事業(yè)單位聘任協(xié)議的法律適用模式為《中華人民共和國勞動合同法》與特別規(guī)定相結(jié)合，特別規(guī)定優(yōu)先，[5]所以聘任制教師的法律地位宜定位為勞動者，只是與普通勞動關(guān)系相比，其額外受到教育法律法規(guī)、政策的公法因素干預(yù)。

從公法角度看，《教師法》中的學(xué)校屬于從事教育服務(wù)的公共職能組織，在行使特定職權(quán)時分享行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)，例如高校學(xué)位授予、撤銷權(quán)。當(dāng)下，傳統(tǒng)事業(yè)編制與改革后的聘任制并存，給教師權(quán)利救濟(jì)制度的構(gòu)造帶來困難，亟待厘清《教師法》與現(xiàn)行各類人事管理制度的關(guān)系。根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）②的規(guī)定，強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性是事業(yè)單位改革的主要取向，公益服務(wù)類事業(yè)單位的組織性質(zhì)并沒有發(fā)生顯著變化。在事業(yè)編制模式下，學(xué)校與教師簽訂協(xié)議的目的（實(shí)現(xiàn)教育公共利益與教育行政管理目標(biāo)）、主體（簽訂聘用協(xié)議的一方是學(xué)?；蚪逃姓块T，屬于法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織）、職責(zé)（《教師法》明文規(guī)定“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制”）、方式（雙方意思自治）、內(nèi)容（《教師法》等法律法規(guī)規(guī)定，教師的平均工資水平參照國家公務(wù)員的平均工資水平，教師編制由教育行政部門會同編制、財政等部門確定）符合行政協(xié)議的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。[6]由此，具有事業(yè)編制的教師可以適用《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《事業(yè)單位工作人員申訴案件辦理規(guī)則》等人事管理制度。而非事業(yè)編制的學(xué)校教職工能否適用《教師法》規(guī)定的教師行政申訴程序，需要進(jìn)行具體分析：在學(xué)校直接從事教育、教學(xué)工作的專業(yè)人員承擔(dān)了公共教育服務(wù)職責(zé)，其公益性質(zhì)部分引發(fā)的爭議不應(yīng)僅局限于通過聘任協(xié)議救濟(jì)，[7]具有訴諸教育行政部門的妥當(dāng)性；從事教學(xué)實(shí)驗(yàn)、圖書、電化教育以及衛(wèi)生保健等教學(xué)輔助工作的人員，亦可根據(jù)實(shí)際情況參照《教師法》適用教師行政申訴程序；如果僅是學(xué)校的工勤人員，則不屬于教師行政申訴程序的適格主體。總而言之，判斷教師行政申訴程序的適格主體，應(yīng)當(dāng)在關(guān)注主體履職行為屬性的基礎(chǔ)上，契合教師行政申訴程序的運(yùn)行規(guī)律。

作為教師行政申訴的邏輯起點(diǎn)，申訴范圍的確定與事項(xiàng)類型的區(qū)分，直接關(guān)涉教師能否申請行政申訴以及申訴能否被教育行政部門受理，在申訴程序構(gòu)造中具有舉足輕重的地位?！督處煼ā返?9條對教師行政申訴事項(xiàng)采取概括式的立法模式，導(dǎo)致申訴范圍的解釋空間和實(shí)際效用面臨疑問。與之相對比，現(xiàn)行《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》對受案范圍采取了肯定列舉為主、概括與否定列舉為輔的模式③。有論者指出：“對受案范圍作概括規(guī)定似乎無所不包，又是世界各國的主流做法，但在中國，恐怕無法避免在惡意限縮解釋之下走向‘看起來很美’的窘地。具體列舉固然掛一漏萬，但又具有法定化、明文化的好處?！雹芫彤?dāng)下教師權(quán)益救濟(jì)困難的現(xiàn)狀來看，列舉式的立法模式是權(quán)宜之舉，一定程度上可以實(shí)現(xiàn)申訴事項(xiàng)類型區(qū)分，解決教師行政申訴受理難、審理難等難題。

制度缺陷在糾紛中得以暴露，從過往教師權(quán)益糾紛中探尋教師行政申訴困難的根本原因，對于理解教師行政申訴規(guī)范的內(nèi)涵、改變教師權(quán)益救濟(jì)困難的窘境非常必要。在“丁華鋒訴上海市長寧區(qū)教育局履行職責(zé)案”中，教師丁華鋒請求教育行政部門公開學(xué)校績效工資細(xì)則、年終獎勵發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、個人工資清單等人事管理信息，但教育行政部門作出“事業(yè)單位工作人員對涉及本人的人事處理不服的，可以依照《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》申請復(fù)核，對復(fù)核結(jié)果不服的，可以依照該規(guī)定提出申訴、再申訴”的回復(fù)，并認(rèn)為教師可以通過司法程序解決爭議。之后，教師起訴至法院，請求學(xué)校與教育行政部門履行職責(zé)，但最終被駁回起訴⑤。本案中，教育行政部門接到申訴后未作出處理決定，不關(guān)注也不回應(yīng)教師的實(shí)質(zhì)利益訴求（對申訴作出處理決定），使教師行政申訴程序空轉(zhuǎn)。盡管《教育法》第29條規(guī)定，學(xué)校具有按照章程自主管理、拒絕任何組織和個人對教育教學(xué)活動非法干涉的權(quán)利，但可否以此為由做出“凡屬章程已作出規(guī)定的管理事項(xiàng)，皆屬于學(xué)校自主管理范圍，其他任何組織和個人不得干涉”的解釋？結(jié)合《教育法》第30條中“學(xué)校應(yīng)當(dāng)履行依法接受監(jiān)督的義務(wù)”這一規(guī)定可知，學(xué)校在章程范圍內(nèi)自主管理的事項(xiàng)同樣屬于接受監(jiān)督的范圍，只是需要通過諸如類型學(xué)的思考范式劃定學(xué)校接受監(jiān)督的范圍與限度。

在全面推進(jìn)依法行政的背景下，教育行政部門形式上不作為的可能性較小，但由于教師行政申訴規(guī)范的效力不彰，教育行政部門更多以“形式作為而實(shí)質(zhì)不作為”的隱蔽方式變相剝奪教師行政申訴權(quán)，具體表現(xiàn)為教育行政部門對申訴事項(xiàng)非實(shí)質(zhì)化處理，試圖避免落入司法審查范圍，[8]屬于一種形式合法但實(shí)質(zhì)不正當(dāng)?shù)男螒B(tài)[9]。《教師法》申訴規(guī)范概括式的立法模式存在諸多問題，包括文本與實(shí)踐缺陷，不合理地減輕了教育行政部門、司法部門實(shí)質(zhì)性解決教育糾紛的義務(wù)。從切實(shí)保障教師行政申訴權(quán)的角度而言，申訴事項(xiàng)類型區(qū)分具有舉例與細(xì)化教師行政申訴受案范圍的作用，有助于教師行政申訴規(guī)范走出“看起來很美”的窘地。

教師權(quán)利保障涉及教師權(quán)利與學(xué)校管理權(quán)、教育行政部門監(jiān)督管理權(quán)等多方法律關(guān)系，背后關(guān)涉多元且復(fù)雜的利益。因此，論證教師行政申訴事項(xiàng)類型區(qū)分的必要性，還需要回答教師行政申訴權(quán)與學(xué)校管理權(quán)、教育行政部門監(jiān)督管理權(quán)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以及在教師行政申訴個案中如何制約與平衡各方利益的問題。區(qū)別于片面強(qiáng)調(diào)公權(quán)管理權(quán)能的管理論與片面強(qiáng)調(diào)控制公權(quán)的控權(quán)論，平衡論突破原有單一的權(quán)力視角，以關(guān)系視角研究“權(quán)力—權(quán)利”之間的交互關(guān)系[10]，擺脫了事實(shí)與規(guī)范層面的束縛，注重功能價值的實(shí)現(xiàn)。行政法正義可以被解構(gòu)為程序性的公平與效率正義、實(shí)體性的公平與效率正義，在教師行政申訴程序中具體體現(xiàn)為兩個方面。一方面，僅僅關(guān)注學(xué)校教育行政效率的提高，構(gòu)造簡易的行政申訴程序來便于學(xué)校教育行政管理，在一定程度上會損害教師權(quán)益。如果申訴事項(xiàng)類型區(qū)分不明，實(shí)踐中處理行政申訴遇到困難，極有可能排除教師行政申訴權(quán)的行使，從而降低后續(xù)司法救濟(jì)的可能性。因此，有必要對教師行政申訴事項(xiàng)進(jìn)行類型區(qū)分，并根據(jù)不同類型構(gòu)造相應(yīng)程序，督促教育行政部門切實(shí)履行義務(wù)，實(shí)現(xiàn)申訴規(guī)范程序性的公平與效率正義。另一方面，過度傾斜保護(hù)教師權(quán)益，構(gòu)造煩瑣的行政申訴程序來控制學(xué)校權(quán)力行使，在一定程度上會損害學(xué)校教育行政效率。如果對申訴事項(xiàng)范圍作擴(kuò)大解釋，則意味著教育行政部門可能會過度介入學(xué)校管理，限制學(xué)校自主管理權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致教師與學(xué)校的法律關(guān)系再次失衡。

簡言之，應(yīng)當(dāng)通過教師行政申訴程序的構(gòu)造，更為平衡地調(diào)整教育法律關(guān)系。在規(guī)范范圍上，區(qū)分教師行政申訴事項(xiàng)，不應(yīng)簡單地確認(rèn)教師的所有訴求；在規(guī)范強(qiáng)度上，考量妥當(dāng)?shù)睦婧饬窟吔?，確定申訴事項(xiàng)審查的深度，不能借申訴事項(xiàng)審查為由，反噬學(xué)校自主管理邊界。

三、教師行政申訴事項(xiàng)類型區(qū)分的邏輯進(jìn)路

對象決定方法，教育行政申訴規(guī)范的性質(zhì)與功能決定了教師行政申訴事項(xiàng)類型區(qū)分的邏輯進(jìn)路。教師行政申訴事項(xiàng)的處理，屬于非訴訟法意義上的教師權(quán)益爭議解決方式。鑒于在教育事務(wù)中的管理經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)優(yōu)勢，教育行政部門應(yīng)當(dāng)朝著實(shí)質(zhì)解決教育糾紛的目標(biāo)處理教師行政申訴。為此，申訴事項(xiàng)范圍的界定不能單純套用行政訴訟的受案范圍標(biāo)準(zhǔn)，這是首先需要達(dá)成的一個前提性共識。通過辨析個案中可能引發(fā)教師行政申訴的事由，《教師法》第39條規(guī)定的學(xué)?！扒址笝?quán)益”與教師“對學(xué)校作出的處理不服”等表述存在語義、邏輯等方面的問題，無法完全厘清實(shí)踐中可能引發(fā)的爭議事項(xiàng)。因此，在考察教師權(quán)利救濟(jì)現(xiàn)狀后，本文擬將學(xué)校具體行為與抽象行為作為類型區(qū)分的邏輯進(jìn)路，從方法論層面提高教師行政申訴程序的精密程度，提供申訴事項(xiàng)識別與區(qū)分的操作指引。

（一）衡量申訴事項(xiàng)背后權(quán)益的內(nèi)容與邊界

教師行政申訴事項(xiàng)類型區(qū)分的表象是衡量申訴事項(xiàng)中的權(quán)益內(nèi)容，但實(shí)為實(shí)質(zhì)性地化解申訴事項(xiàng)背后的教育糾紛?！督處煼ā返?條規(guī)定了教師享有教學(xué)活動、學(xué)術(shù)研究、指導(dǎo)評價學(xué)生、獲取報酬與休假、參與民主管理、職業(yè)發(fā)展、權(quán)益保障救濟(jì)等權(quán)利。在這里，可能引發(fā)申訴的爭議可以大致歸納為兩種類型：一是侵權(quán)行為，即學(xué)校的行為不合法，侵犯了教師的法定權(quán)利；二是損益行為，諸如給付、服務(wù)、指導(dǎo)等行為，學(xué)校沒有侵犯教師的法定權(quán)利，但對教師的實(shí)際利益產(chǎn)生不合理的影響，例如教學(xué)活動設(shè)施條件不充分，教師職業(yè)培訓(xùn)體系不完備。

之所以進(jìn)行合法性與合理性的區(qū)分，有多方面的考量。其一是為了防止在行政申訴處理中，因某項(xiàng)合理利益未被法律明確規(guī)定，而導(dǎo)致該項(xiàng)利益被不合理衡量甚至剝奪。相較于其他利益，法定權(quán)利具有優(yōu)先性與反權(quán)衡性。這些利益盡管沒有被《教師法》權(quán)利化，但由于在學(xué)校章程、規(guī)章制度中發(fā)展成為新型權(quán)利⑥，屬于學(xué)校通過契約自治、加大教師權(quán)益保障力度的表現(xiàn)，理應(yīng)納入教師行政申訴范圍⑦。因此，如果學(xué)校侵害法定權(quán)利以外的“契約權(quán)利”，教師應(yīng)當(dāng)可以通過申訴程序進(jìn)行權(quán)益救濟(jì)，只是以上“契約權(quán)利”的保護(hù)程度可能會低于法定權(quán)利的保護(hù)程度，未必能夠獲得行政申訴規(guī)范的充分保護(hù)。其二是從實(shí)質(zhì)性解決教育糾紛的角度考量，當(dāng)下教育糾紛的解決不再只是簡單地符合合法性方面的要求，法律優(yōu)先、法律保留等原則并不能完全有效解決教育糾紛?！昂戏ㄐ耘袛嗖⒉荒苋咳〈?dāng)性的判斷，亦即符合法律并不是正當(dāng)性的全部。”[11]在合法性秩序之外，教師擴(kuò)容合理利益、定紛止?fàn)幍脑V求正在悄然興起。

（二）作為申訴事項(xiàng)類型區(qū)分原點(diǎn)的行為

教師行政申訴事項(xiàng)類型區(qū)分需要找到合適的切口，并以此切口作為教育糾紛實(shí)質(zhì)性處理的思路起點(diǎn)。以學(xué)校行為為原點(diǎn)，可以進(jìn)一步分類為具體行為與抽象行為。本文所指的具體行為主要指學(xué)校針對特定的教師就特定的事項(xiàng)實(shí)施的直接產(chǎn)生法律效果的行為，例如對教師教育教學(xué)、科學(xué)研究能力的考核決定；抽象行為主要指學(xué)校在教育管理過程中針對不特定的教師實(shí)施的具有普遍效力的行為，例如學(xué)校制定教師行為規(guī)范、師德考核實(shí)施辦法等各類校內(nèi)規(guī)范性文件。

1.具體行為分解成作為行為與不作為行為

目前涉及教師行政申訴事項(xiàng)的區(qū)分方法，大多采取主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在美國，高校教師崗位類型較為明確，教師崗位序列僅包括從事教育教學(xué)的教師，并不包括其他研究人員、教學(xué)輔助人員、行政管理人員。[12]例如，美國伊利諾伊大學(xué)芝加哥分校根據(jù)身份類型的不同，將教職工區(qū)分為學(xué)術(shù)型教師與后勤職工和行政教員，并對應(yīng)學(xué)術(shù)委員會與勞動申訴委員會兩種不同的申訴管轄機(jī)關(guān)。[13]在我國教育實(shí)踐中，教師身份具有多樣性，從事教學(xué)科研的教師亦有可能從事行政管理事務(wù)。此外，各地出臺的《教師法》實(shí)施辦法中關(guān)于教師的定義并不完全一致，例如北京市限定為具有教師資格、專門從事教育教學(xué)工作的人員，而天津市則將教育行政管理人員納入規(guī)范對象。由此可見，從事教育行政管理的人員并不一定適用《教師法》規(guī)定的教師行政申訴范圍，以身份類型判斷教師行政申訴的適格主體并不完全符合我國教師人事管理制度，對于《教師法》申訴條款修訂完善的意義并不顯著，但是背后分類、差異管理的思路值得作為參考。

在教育法律關(guān)系中，從教師身份視角轉(zhuǎn)向行為類型考察，可以將職位聘用、福利待遇發(fā)放、評獎評優(yōu)、紀(jì)律處分等可能影響教師權(quán)益的行為區(qū)分為行政管理行為與學(xué)術(shù)管理行為兩類，分別適用不同的糾紛解決程序。例如，在“李丹青與浙江省教育廳、教育部教育行政管理（教育）案”中，法院對原告訴訟請求進(jìn)行類型區(qū)分，對其中第二項(xiàng)訴訟請求（對“違反成果申報程序暗箱操作”的學(xué)術(shù)違法違規(guī)行為進(jìn)行查處）做出如下闡述：“學(xué)術(shù)成果的評價評比及其獎懲，不屬于《浙江省高等學(xué)校學(xué)術(shù)不端行為調(diào)查處理規(guī)程》規(guī)定的學(xué)術(shù)不端行為，不屬于高等學(xué)校或浙江省教育廳調(diào)查處理的管轄范圍。”此外，法院認(rèn)為，在涉嫌學(xué)術(shù)違法違規(guī)行為的性質(zhì)認(rèn)定上，由于學(xué)術(shù)不端行為的認(rèn)定通常需要調(diào)查人員具備相關(guān)研究領(lǐng)域較高的學(xué)術(shù)水準(zhǔn)，所以教育行政部門聘請專家學(xué)者對案件進(jìn)行分析論證，符合正當(dāng)程序之要求⑧。

解決教育糾紛，需要以既有規(guī)范為依據(jù)，但是規(guī)范的實(shí)施離不開個體的具體適用，況且還存在規(guī)范漏洞填補(bǔ)等開放的方法，因此需要通過角色分配，約束不同主體的審查范圍與權(quán)限，避免個體審查過程中的無序。從上述個案中可以發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)務(wù)界希望對教育糾紛事項(xiàng)進(jìn)行類型區(qū)分，只要外觀、形式上符合學(xué)術(shù)特征便認(rèn)定為學(xué)術(shù)活動[14]，具體糾紛中交由學(xué)術(shù)共同體進(jìn)行判斷。但可能會有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政管理行為與學(xué)術(shù)管理行為往往雜糅于一體，完全清晰地比對、區(qū)分糾紛事項(xiàng)的構(gòu)成要件并給出確定的法律效果實(shí)屬不易。確實(shí)，此種考慮具有一定的合理性，但是并不意味著我們一定要對學(xué)術(shù)管理行為采取實(shí)質(zhì)定義，否則在實(shí)踐中極易滋生公權(quán)力“以審查學(xué)術(shù)活動為名，侵犯學(xué)術(shù)自由之實(shí)”的不利情形。由此，從避免公權(quán)力不當(dāng)干預(yù)的角度來看，對學(xué)術(shù)管理行為采取形式定義，對于平衡學(xué)術(shù)管理行為與學(xué)術(shù)自由等權(quán)益至關(guān)重要。

此外，《教師法》第39條規(guī)定，教師對學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴。但是該條款圍繞“作出的處理”這一固定節(jié)點(diǎn)，存在語言表述的“空缺結(jié)構(gòu)”，沒有關(guān)注到行為的動態(tài)性，導(dǎo)致法律適用存在內(nèi)在沖突?！白鞒龅奶幚怼币馕吨绦蚪K結(jié)，學(xué)校已經(jīng)作出實(shí)體決定，但是現(xiàn)實(shí)中存在學(xué)校不作為行為，主要表現(xiàn)為學(xué)校不履行、拖延履行、不完全履行法律、學(xué)校章程、聘用合同中規(guī)定的義務(wù)。此種形式上不為的純粹不作為或者程序未終結(jié)的非純粹不作為方式，隱蔽地對教師權(quán)益產(chǎn)生不利影響。例如，有論者對高校內(nèi)部職稱評審進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)委會員等機(jī)構(gòu)并未公示（或者僅采取內(nèi)部公示的方法）職稱申請人的真實(shí)學(xué)術(shù)成果信息，沒有履行必要的信息公開義務(wù)，侵犯了其他教師從公開渠道獲取相關(guān)信息的權(quán)利。利害關(guān)系人對于評定結(jié)果不服的申訴機(jī)制并不暢通，學(xué)校往往拖延或者根本不履行救濟(jì)義務(wù)。[15]因此，教師行政申訴規(guī)范對于此類“隱蔽性”的不作為行為不能不有所反思，必須對不作為行為進(jìn)行審查。

2.學(xué)校抽象行為納入教師行政申訴程序

教師權(quán)益糾紛不僅產(chǎn)生于學(xué)校具體行為，還可能產(chǎn)生于具體行為產(chǎn)生之前的抽象行為。對于全流程規(guī)范學(xué)校行為而言，學(xué)校抽象行為具有納入行政申訴審查與矯正空間的正當(dāng)性，從而確保從源頭實(shí)現(xiàn)學(xué)校行為的可審查性與教師權(quán)益的可救濟(jì)性，這也正是教師行政申訴規(guī)范引入類型區(qū)分邏輯的意義之一。

有論者認(rèn)為，對于基于學(xué)校規(guī)范性文件作出的處理決定或者侵害權(quán)益行為，教師可以一并提起審查規(guī)范性文件的申訴。[16]本文認(rèn)為，此種附帶審查的解釋變相堵塞了教師尋求行政救濟(jì)的通道，合理性并不完全充分。規(guī)范性文件附帶審查亦稱“具體審查”，背后遵循的是“無個案不審查”的邏輯。[17]在行政訴訟中，采取基于個案的“附帶審查”有多方因素的考量。例如，出于功能分化的考量，為避免司法機(jī)關(guān)陷入行政政策爭論，如果行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件并不合法，司法機(jī)關(guān)只能不將其作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，不能作出規(guī)范性文件無效的審查結(jié)論。而由有權(quán)的行政機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件進(jìn)行直接審查，不依附于具體的行政行為，屬于“抽象審查”。[18]在教育行政申訴程序中，教育行政部門具備較強(qiáng)的教育信息處理能力和事務(wù)管理能力，接受教師對規(guī)范性文件“抽象審查”的申訴請求，并不會造成學(xué)校與教育行政部門的權(quán)責(zé)失衡，反而有助于提升教師行政申訴規(guī)范的能動性與行政內(nèi)部自我監(jiān)督與救濟(jì)的功能⑨。

進(jìn)一步而言，從教育法律關(guān)系來看，教育行政部門與學(xué)校、學(xué)校與教師之間存在不對等的特別權(quán)力關(guān)系，優(yōu)勢方擁有可能侵害教師權(quán)利的“非國家權(quán)力”，弱勢方需要服從特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)部的規(guī)范性文件，所以需要對此種“非國家權(quán)力”進(jìn)行恰當(dāng)規(guī)范甚至采取必要的限制。[19]如果教師沒有擁有向教育行政部門提起審查學(xué)校規(guī)范性文件的申訴資格，那么將導(dǎo)致學(xué)校規(guī)范性文件的監(jiān)管空白?！吧暝V救濟(jì)方式以協(xié)商性、綜合性、非正式及衡平為特點(diǎn)，與司法程序有著明顯的區(qū)別。”[20]教師行政申訴程序，作為教育行政部門內(nèi)部處理教師權(quán)益糾紛的非訴訟糾紛解決機(jī)制，其受案范圍不必照搬《行政訴訟法》受案范圍?！敖⒑屯晟菩姓暝V制度，可以使許多不能納入行政訴訟的糾紛經(jīng)由行政申訴獲得解決。”[21]不能從教師某項(xiàng)權(quán)益不予司法審查，推斷出其不具有進(jìn)入行政申訴程序的正當(dāng)性。換言之，學(xué)校制定、發(fā)布的具有普遍效力的章程、校規(guī)等規(guī)范性文件，即使未對特定教師的實(shí)際權(quán)益造成損害，如果確實(shí)存在違法或者不適當(dāng)?shù)那樾?，教師對此提起行政申訴也同樣具有合理性。

四、教師行政申訴程序構(gòu)造優(yōu)化

即便《教師法》未明確規(guī)定職務(wù)聘用、福利待遇發(fā)放、評獎評優(yōu)、紀(jì)律處分等學(xué)校作為行為的實(shí)體與程序規(guī)范，也并不意味著學(xué)校上述行為不需要受到正當(dāng)程序的控制。當(dāng)學(xué)校行為具有侵犯教師合法權(quán)益可能性的時候，同樣應(yīng)當(dāng)參照正當(dāng)程序原則補(bǔ)足相應(yīng)程序。[22]通過列舉式的立法模式對教師行政申訴事項(xiàng)予以明確，對不同類型的申訴事項(xiàng)構(gòu)造相應(yīng)的申訴程序，具有程序法治之深遠(yuǎn)意義。就程序的內(nèi)在價值而言，精細(xì)且縝密地過濾、分流申訴事項(xiàng)，發(fā)揮不同程序?qū)ι暝V事項(xiàng)的識別功能；對申訴事項(xiàng)繁簡分流，因案配置，解決實(shí)踐中程序冗長等問題。就程序的外在價值而言，順暢行政申訴程序?qū)铀痉ㄔV訟的渠道，實(shí)質(zhì)性地解決教師權(quán)益糾紛，保障教師合法權(quán)益。

（一）在過濾分流基礎(chǔ)上發(fā)揮程序識別功能

分化與獨(dú)立是程序的靈魂。[23]在教師行政申訴程序構(gòu)造中，同樣應(yīng)當(dāng)從這兩個方面進(jìn)行把握。具體而言，應(yīng)當(dāng)根據(jù)教師行政申訴事項(xiàng)的性質(zhì)、影響范圍、被申訴主體級別等要素，構(gòu)造相應(yīng)的過濾分流程序，發(fā)揮行政申訴程序的糾紛識別功能。

一方面，在功能角色分化方面，根據(jù)申訴事項(xiàng)的性質(zhì)，區(qū)分行政管理行為與學(xué)術(shù)管理行為，由不同主體根據(jù)其活動范圍與權(quán)限進(jìn)行審查，避免單個主體在申訴程序中存在的恣意。分權(quán)的目的在于防止選擇與判斷的恣意，并不排除再次審查學(xué)術(shù)管理行為中存在的恣意。校內(nèi)學(xué)術(shù)共同體也可能發(fā)生專業(yè)權(quán)力濫用的情形，導(dǎo)致學(xué)術(shù)自由權(quán)的失范。[24]因此，對于學(xué)術(shù)管理行為引發(fā)的申訴，學(xué)校內(nèi)部已經(jīng)組建學(xué)術(shù)共同體審議，并不意味著學(xué)術(shù)管理行為無法接受行政申訴程序的審查。當(dāng)以上情形存在可能性的時候，教育行政部門可以另行組建臨時性的申訴特別委員會，尋求更高標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)術(shù)協(xié)助。申訴特別委員會組建的總體目標(biāo)是中立且實(shí)質(zhì)性地解決教師與學(xué)校之間的爭議，即根據(jù)申訴教師的學(xué)科方向等申訴事務(wù)性質(zhì)，由申訴教師所在學(xué)校的學(xué)術(shù)委員會成員、非申訴教師所在學(xué)校的相關(guān)學(xué)科方向?qū)＜医M成上述委員會⑩；委員會對學(xué)術(shù)管理行為進(jìn)行必要的論證、提出意見并送達(dá)教師；根據(jù)學(xué)術(shù)管理行為的具體類型，采用多數(shù)決、一致決等表決方式；申訴結(jié)論報告送達(dá)各方當(dāng)事人且爭議期滿后，上述委員會解散，教師對于相同的爭點(diǎn)或基礎(chǔ)事實(shí)不得再次提起行政申訴，保證行政申訴程序的安定性。

另一方面，在決策環(huán)境獨(dú)立方面，在綜合考量申訴事項(xiàng)影響范圍、被申訴對象級別等多方面因素的基礎(chǔ)上，確定教師行政申訴的決策主體。對教師行政申訴程序中的決策主體進(jìn)行恰當(dāng)?shù)目刂?，避免其被無關(guān)因素干擾，有助于保障申訴程序的公平正義與效率正義，切實(shí)維護(hù)申訴程序的運(yùn)作秩序。從非訴訟程序構(gòu)造的自愿、程序便利與適宜原則來看，現(xiàn)行教師行政申訴規(guī)范“由其所在區(qū)域的主管教育行政部門受理”○11雖然遵循了“兩便原則”（便于教師申訴的同時，便于教育行政部門高效處理爭議），但在一定程度上忽視了申訴程序的獨(dú)立性。實(shí)際上，我國公辦高校對應(yīng)不同的行政級別，某些高校對應(yīng)的行政級別可能比所在地的教育行政部門更高，教育行政部門能否客觀中立、不受影響地獨(dú)立做出決定，并非沒有疑問。正是在這樣的背景下，教師行政申訴管轄不僅需要考慮申訴審查的獨(dú)立性與公正性，也需要考慮申訴事項(xiàng)處理的便利性與申訴成本。因此，在確定申訴管轄主體時應(yīng)當(dāng)留有一定的裁量空間，在堅持傳統(tǒng)管轄原則的基礎(chǔ)上，以提級管轄、異地管轄等管轄方式作為傳統(tǒng)管轄的補(bǔ)充。

（二）在程序繁簡分流的同時保障最低限度公正

從成本收益分析方法來看，合理程序的構(gòu)建還應(yīng)當(dāng)關(guān)注程序效率、程序經(jīng)濟(jì)等必要成本，保證程序及時解決糾紛。如果抽象行為進(jìn)入行政申訴程序，那么行政申訴案件的數(shù)量短期內(nèi)將急劇增長。對于學(xué)校抽象行為的審查，可以設(shè)置簡易申訴程序，賦予教師簡易程序選擇權(quán)，解決由申訴程序冗長導(dǎo)致的教師權(quán)益無法得到及時、有效的保障與救濟(jì)的問題。具體理據(jù)有二。其一，從教師參與申訴程序的自愿性看，由于抽象行為大多涉及的是教師群體性權(quán)益，特定教師基于個體權(quán)益受損的有限性，可能并無意愿參與申訴程序的全過程，僅承擔(dān)了提起申訴程序的角色。抽象行為申訴程序啟動后，更多是從是否違背上位法的角度進(jìn)行審查，不會刺激教育行政部門的消極處理情緒，因此教師可能更愿意讓教育行政部門自主審查。其二，從結(jié)果正義實(shí)現(xiàn)的難易程度看，因抽象行為引發(fā)的申訴程序，通過要求學(xué)校提交規(guī)范性文件合法性的書面意見、教育行政部門公開評述并向?qū)W校提出處理意見等配套程序，即可實(shí)現(xiàn)行政申訴程序應(yīng)有的審查功能。

在簡化教師行政申訴程序的同時，又要堅持最低限度的公正○12，不能過分簡化程序甚至突破程序底線。教育行政部門處理一些權(quán)益爭議不明顯的申訴事項(xiàng)，經(jīng)申訴教師同意可以采用簡易程序處理，但應(yīng)當(dāng)保障教師陳述意見、申請利益關(guān)系調(diào)查人員回避等最低限度的程序權(quán)利。以教師提前解聘與期滿續(xù)聘為例，在聘任合同約定的聘期之內(nèi)，基于教師享有的期待利益，學(xué)校決定提前解聘教師的，需要給予教師聽證程序等充分的程序保障，否則解聘行為可能會因程序違法被撤銷。但是，在聘期結(jié)束后，若學(xué)校駁回教師提出的延長聘期請求，并不滿足教師形成的合法期待，所以教師以沒有享受聽證程序而提起請求延長聘期[24]的正當(dāng)性會減弱。

（三）解決行政申訴與司法訴訟對接的程序沖突

行政申訴規(guī)范在教師權(quán)益救濟(jì)中扮演著重要角色，但從分散救濟(jì)途徑單一帶來的功能風(fēng)險來看，不應(yīng)當(dāng)忽視步驟上更成體系、保障上更為有效的司法訴訟程序。程序并不排斥自由選擇，正是自由選擇激發(fā)了程序參與者的積極性，并在利害關(guān)系的基礎(chǔ)上保證了選擇的合乎理性。[23]因此，應(yīng)當(dāng)賦予并保障教師在教育糾紛解決程序上的意志自由與處分權(quán)利，鼓勵教師自主性地選擇糾紛解決程序，從而保證其因選擇此程序而生成高度確定化的結(jié)果。具言之，在既可以行政申訴又可以司法訴訟的情形下，教師自主權(quán)衡利弊后，可以尋求行政申訴程序之外的司法訴訟程序。如果教師選擇了行政申訴程序，但無法獲得救濟(jì)或者救濟(jì)不力，其獲得司法裁判權(quán)的資格仍應(yīng)得到保障。

高校教師職稱評審權(quán)逐漸下放至高校后，教師職稱評審過程中的爭議逐漸涌現(xiàn)，甚至存在因職稱評審糾紛而產(chǎn)生的非正常信訪活動。由于行政申訴、司法訴訟程序無法正常吸納實(shí)體爭議，教師只能被動采取政策博弈、法外解決等非程序化的糾紛處理方式。學(xué)校對教師思想政治表現(xiàn)、職業(yè)道德、業(yè)務(wù)水平和工作實(shí)績進(jìn)行考核后作出聘任或者解聘、晉升、獎勵或者處分的行為，屬于學(xué)校自主管理范圍。在教師行政申訴程序中，當(dāng)申訴事項(xiàng)屬于對于學(xué)術(shù)科研業(yè)務(wù)水平實(shí)績等學(xué)術(shù)管理行為的實(shí)體判斷爭議，在不違背依法治國原則的前提下，教育行政部門應(yīng)保持適當(dāng)?shù)闹t抑，避免僭越學(xué)校學(xué)術(shù)自由之界線。當(dāng)申訴事項(xiàng)屬于對于職稱評審中評審組織組建程序、評審辦法和操作方案等行政管理行為的程序爭議，教育行政部門、司法部門不應(yīng)以爭議事項(xiàng)屬于學(xué)校自主管理的內(nèi)部行為為理由，而放棄對爭議事項(xiàng)的處理。這也符合《高校教師職稱評審監(jiān)管暫行辦法》中“做好高校教師職稱評審權(quán)下放后監(jiān)管工作”的要求，有助于避免因程序不規(guī)范導(dǎo)致教師權(quán)益受損、卻無法通過行政申訴進(jìn)行權(quán)益救濟(jì)的尷尬局面，實(shí)現(xiàn)行政申訴與司法訴訟之間的順暢銜接。

五、結(jié)語

百年大計，教育為本。教育大計，教師為本?！耙癸@教師的主體地位，把尊重和保護(hù)教師的基本權(quán)利、專業(yè)權(quán)利和民主管理與監(jiān)督的權(quán)利放在突出位置。”[25]判斷權(quán)利是否得到法律重視，從權(quán)利規(guī)范的結(jié)構(gòu)形態(tài)、權(quán)利的保障與救濟(jì)途徑切入是妥洽的。教師行政申訴程序作為教師維護(hù)其合法權(quán)益的重要救濟(jì)途徑之一，理應(yīng)得到《教師法》的重視?！敖逃⒎ǖ脑S多條款內(nèi)容含糊籠統(tǒng)，許多規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)不完整，確定性不高，可操作性較差?！盵26]現(xiàn)行《教師法》中教師行政申訴規(guī)范同樣存在上述問題，與“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”的要求仍有不小差距，無法較好地完成教師權(quán)益保護(hù)與救濟(jì)的任務(wù)。

作為良好社會狀態(tài)制度化基石的法律程序，具有開放的結(jié)構(gòu)與嚴(yán)格的過程，其具備的中立性避免了價值判斷的僵局。[23]教師行政申訴規(guī)范要想擺脫束之高閣的處境，需要認(rèn)真對待占據(jù)規(guī)范核心地帶的申訴程序。因此，本文著眼于《教師法》第39條，立足于行政法治的語境，考察立法者對于教師行政申訴規(guī)范的立法原意以及新時代教師權(quán)利保障的方向，厘清行政申訴事項(xiàng)的具體類型并進(jìn)行妥當(dāng)區(qū)分。此種區(qū)分是教師申訴程序保障的起點(diǎn)，一方面直接關(guān)涉申訴程序是否能夠暢通且高效地運(yùn)作，另一方面賦予經(jīng)過申訴程序而作出的實(shí)體決定足夠的權(quán)威。如此一來，在明晰了修訂起點(diǎn)之后，更為縱深的研究需要進(jìn)一步展開。

注釋

①《教師法》第39條規(guī)定：“教師對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出處理?！?/p>

②承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研等公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財政給予經(jīng)費(fèi)保障；承擔(dān)高等教育等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類，根據(jù)財務(wù)收支狀況，財政給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持。參見：中共中央，國務(wù)院.中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見[N].新華每日電訊，2012-04-17（01）.

③例如《行政訴訟法》第12條第1項(xiàng)，“對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的”采取“列舉+概括”立法模式。目前學(xué)界對于行政復(fù)議、訴訟的受案范圍表述形式的討論較多，從價值應(yīng)然、規(guī)范實(shí)證、實(shí)踐可行等層面剖析，得出的結(jié)論也有所不同，大致有概括模式、列舉模式、概括+列舉結(jié)合模式、概括+反向排除模式。有論者認(rèn)為現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍屬于“名為混合、實(shí)為列舉”模式，受案范圍并未實(shí)質(zhì)擴(kuò)大。參見：閆爾寶.行政訴訟受案范圍的發(fā)展與問題[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2015（4）:16-26.何海波.一次修法能有多少進(jìn)步——2014年《中華人民共和國行政訴訟法》修改回顧[J].清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018（3）:26-43.

④李廣宇，王振宇，梁鳳云.行政訴訟法修改應(yīng)關(guān)注十大問題[J].法律適用，2013（3）:69-73.有論者對《行政訴訟法》司法解釋受案范圍采取否定式列舉進(jìn)行了批判，認(rèn)為會因列舉不全而發(fā)生遺漏、無法較好地篩選過濾、傳遞司法保守傾向。參見：譚煒杰.行政訴訟受案范圍否定性列舉之反思[J].行政法學(xué)研究，2015（1）:89-98.但本文認(rèn)為，當(dāng)下教師行政申訴事項(xiàng)的范圍應(yīng)當(dāng)以列舉式為主，明晰不同申訴事項(xiàng)的類型。在申訴規(guī)范發(fā)展到成熟階段后，對列舉的申訴事項(xiàng)根據(jù)規(guī)范追求的目的采取概括主義的法解釋路徑，進(jìn)而彌補(bǔ)列舉式的缺陷。參見：朱芒.概括主義的行政訴訟“受案范圍”——一種法解釋路徑的備忘錄[J].華東政法大學(xué)學(xué)報，2015（6）:60-71.

⑤參見上海市第一中級人民法院行政裁定書，（2016）滬01行終91號。⑥復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)、華東師范大學(xué)等學(xué)校在《教師法》規(guī)定的教師權(quán)利基礎(chǔ)上，在章程中增加了“在品德、能力和業(yè)績等方面獲得公正評價”“知悉學(xué)校改革、建設(shè)和發(fā)展等重大事項(xiàng)”“法律、學(xué)校規(guī)章制度或聘約規(guī)定的其他權(quán)利”等“契約權(quán)利”。

⑦《教師法》第39條“侵犯其合法權(quán)益”的規(guī)范對象包括權(quán)利與利益，所以教師可申訴的事項(xiàng)不僅局限于法定權(quán)利。而之所以在法律中僅規(guī)定了部分權(quán)利，可能是出于這些權(quán)利具有特殊重要性（對于教師基本權(quán)利保障、學(xué)校與教師之間關(guān)系的和諧統(tǒng)一具有重要意義）、容易受侵害性（現(xiàn)實(shí)中此類權(quán)利容易受到較大程度的侵害）以及反權(quán)衡性（在面對不同權(quán)利沖突的時候，法定權(quán)利具有價值判斷的優(yōu)先性，不能隨意進(jìn)行權(quán)衡而被置于弱勢地位）。

⑧參見杭州市中級人民法院行政判決書，（2017）浙01行初212號。原告訴請教育行政部門對“《行》文教學(xué)成果涉嫌抄襲、剽竊、侵吞他人學(xué)術(shù)成果，違反成果申報程序暗箱操作，未參加創(chuàng)作，在他人學(xué)術(shù)成果上署名等學(xué)術(shù)違法違規(guī)行為”履行查處學(xué)術(shù)違法違規(guī)行為的職責(zé)。

⑨對于學(xué)校內(nèi)部規(guī)范性文件產(chǎn)生的權(quán)益侵害可能性，有論者指出，“若不賦予相應(yīng)的救濟(jì)手段，學(xué)校的眾多行為就可能成為‘三不管’的真空地帶——申訴不管、復(fù)議不管、訴訟不管”，并給出了“從申訴制度改革入手，通過受理教師的申訴對校規(guī)合法性及合理性進(jìn)行審查”的前瞻性建議。參見：湛中樂.教師權(quán)利及其法律保障[M].北京：中國法制出版社，2015：498.

⑩此種專家組成方式也就是常說的同行評議制度，目前被廣泛應(yīng)用于學(xué)術(shù)成果評價。但有論者指出，同行評議制度具有不可忽視的缺陷，比如少數(shù)精英主宰學(xué)術(shù)認(rèn)可，因此需要對學(xué)術(shù)共同體內(nèi)部的權(quán)力實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的平衡，防范和避免利益沖突。參見：閻光才.學(xué)術(shù)共同體內(nèi)外的權(quán)力博弈與同行評議制度[J].北京大學(xué)教育評論，2009（1）：124-138.