摘要：本文首先通過梳理金融扶貧的制度和歷史發(fā)展，重述金融扶貧的概念，總結(jié)金融扶貧的特點，接著對金融扶貧供給體系進(jìn)行匯總，并且總結(jié)出實踐應(yīng)用中的金融扶貧模式，通過對已有金融扶貧模式的分析，找出阻礙金融扶貧發(fā)展的三大因素：目標(biāo)制定缺乏大局觀和系統(tǒng)性、農(nóng)業(yè)保險制度落后、農(nóng)村金融體制改革不完善;最后，根據(jù)問題成因，總結(jié)出當(dāng)前我國金融扶貧模式創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：金融扶貧 實施模式 體制改革 模式創(chuàng)新

一、引言

改革開放的30多年，也是我國扶貧開放取得階段性勝利的發(fā)展過程。1978-2015年間，貧困人口減少了7.1億，但是，截至2017年，我國仍有5千萬農(nóng)村貧困人口未能脫貧，要實現(xiàn)2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的目標(biāo)，我國扶貧工作時間緊、任務(wù)重。金融扶貧作為扶貧開發(fā)的重要手段，能夠有效提高扶貧的準(zhǔn)確性和持續(xù)性，當(dāng)前，我國農(nóng)村地區(qū)金融扶貧任務(wù)依然十分艱巨。為此，政府陸續(xù)出臺《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010 -2020 ）》（2011）、《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（2013）、《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（2014）等政策[1]支持農(nóng)村金融扶貧工作。此外，農(nóng)村金融扶貧供給體系方面，除傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)外，陸續(xù)實施了改革農(nóng)村信用社、批準(zhǔn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、組建小額貸款公司、資金合作社等一系列農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革政策。一系列強(qiáng)有力的政策推動下，我國農(nóng)村金融扶貧正在進(jìn)入新階段。

傳統(tǒng)金融扶貧理論較少討論政府和市場的平衡問題，一般認(rèn)為金融扶貧體系中政府主導(dǎo)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)占多數(shù)，不重視發(fā)揮資金互助組織等內(nèi)生性金融機(jī)構(gòu)在扶貧工作中的重要作用。本文通過對內(nèi)生性金融機(jī)構(gòu)形成的機(jī)理進(jìn)行理論分析，創(chuàng)新點主要包括兩個方面：一是本文通過對已有金融扶貧實踐進(jìn)行分析，較為全面的歸納總結(jié)出了我國農(nóng)村主要金融扶貧模式;二是從政府和市場兩方的邊界界定角度，提出在現(xiàn)有金融扶貧體系中引入市場競爭機(jī)制的具體舉措，對后續(xù)研究具有一定的借鑒意義。

二、我國農(nóng)村金融扶貧的概念和實踐探索

（一）金融扶貧的概念界定

金融扶貧是相較于財政扶貧而言的。在已有理論和實踐研究基礎(chǔ)上， 可以總結(jié)出金融扶貧的框架性概念界定。金融扶貧是指通過信貸、保險等金融產(chǎn)品滿足貧困地區(qū)貧困人民生產(chǎn)型資金需求的扶貧模式[1]。發(fā)揮金融杠桿作用，實現(xiàn)“造血式”扶貧模式，以緩解貧困地區(qū)資金投入問題，提升貧困人民自我發(fā)展能力，從根本上改變貧困面貌。

在理解定義的基礎(chǔ)上，結(jié)合金融扶貧的目的，可以總結(jié)出金融扶貧以下特征：

（1） 主體特殊性

金融扶貧以金融系統(tǒng)為主要依托，又遍布村鎮(zhèn)的政策性、商業(yè)性金融服務(wù)網(wǎng)點所組成系統(tǒng)的金融服務(wù)體系，通過小額信貸和項目貸款等形式，解決貧困地區(qū)資金需求問題。

（2） 可持續(xù)性

與財政扶貧中政府的政策性行政干預(yù)不同，金融機(jī)構(gòu)以盈利為生存本能。在保證扶貧資金可收回條件下，實現(xiàn)可持續(xù)性盈利是根本。

（3） 創(chuàng)新性

一方面，金融扶貧的根本目的是通過解決貧困地區(qū)資金需求，使貧困人民自我增值、自我發(fā)展，實現(xiàn)“輸血式”脫貧。另一方面，扶貧金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)扶貧地區(qū)特色創(chuàng)新扶貧金融產(chǎn)品，提供特色針對性的金融服務(wù)。金融扶貧的這些特征對于金融扶貧效果的發(fā)揮至關(guān)重要。

（二）我國農(nóng)村金融扶貧的歷史回顧

從上世紀(jì)80年代中期以來，我國便開始了對金融扶貧模式的探索。黨中央、國務(wù)院一直高度重視農(nóng)村脫貧問題，不斷發(fā)布相關(guān)政策支持和引導(dǎo)金融扶貧工作的開展，貧困地區(qū)也不斷對金融扶貧的具體路徑進(jìn)行探索。從時間上看，我國的金融扶貧經(jīng)歷了三個階段：探索階段、全面發(fā)展階段、優(yōu)化階段

1、金融扶貧的三個階段

（1）金融扶貧探索階段：1986年——2000年

這一階段也被稱為福利性金融扶貧的推進(jìn)和終結(jié)階段[2]。我國于1994年開始實施信貸扶貧的政策，雖然當(dāng)時扶貧效果較好，但卻無法從根本上克服救濟(jì)式扶貧的缺點，并且這種扶貧方式通常由政府主導(dǎo)。扶貧貸款的投量、對象、利率和期限等完全由政府決定，銀行的自主性差，積極性不高[3]。1994年到2000年的“八七”扶貧攻堅階段中，小額信貸得到國家認(rèn)可。在政府主導(dǎo)下，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等廣泛開展了較大范圍的“到村入戶”扶貧小額信貸。由于貧困農(nóng)村地區(qū)信用環(huán)境較差，回款率較低，加之農(nóng)業(yè)銀行等大型銀行撤并，此階段金融扶貧效果有限。

（2）金融扶貧全面發(fā)展階段：2000年——2010年

這一階段也被稱為制度性金融扶貧的探索時期[4]，國家開始重視金融扶貧的作用。首先，2004-2010年歷年中央“一號”文件都明確提出要改革農(nóng)村金融體制[5]。積極發(fā)展多形式的農(nóng)村金融組織，提供多樣化金融服務(wù)。積極探索更加完備的農(nóng)村金融體系，其次放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村信用社進(jìn)行改革，成立中國儲蓄銀行，完善農(nóng)村金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。再次，對扶貧貼息貸款管理體系進(jìn)行改革，將管理權(quán)限下放到基層，從而提高金融機(jī)構(gòu)參與到金融扶貧的積極性。最后，金融扶貧的模式呈現(xiàn)多樣化發(fā)展，主要有：“獎補(bǔ)資金”模式、“擔(dān)保基金”模式、“民間金融中介”模式、“國際援助”模式等。

（3）金融扶貧優(yōu)化階段：2011年——至今

2011年11月，國家對扶貧標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革，按照先標(biāo)準(zhǔn)，目前全國人有1億多人口處于貧困線之下，因此，新時期必須加大扶貧力度。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020）》和2013年中央“一號”文件都明確提出加強(qiáng)對農(nóng)村金融扶貧相關(guān)政策的引導(dǎo)和扶持，要充分發(fā)揮合作性、政策性金融與商業(yè)性金融相互合作的作用，加強(qiáng)對于金融扶貧模式的重視程度，開啟了金融扶貧模式發(fā)展的新篇章。

（三）農(nóng)村金融扶貧發(fā)展的現(xiàn)狀分析

經(jīng)過30余年的探索發(fā)展，我國扶貧工作成效顯著。從1978年到2015年，農(nóng)村扶貧人口減少約7.1億人。但是截至2014年，仍有14個地區(qū)存在連片特困的情況、12.8萬個建檔貧困村以及7016萬貧困人口，扶貧工作任務(wù)依然十分艱巨。

1、金融扶貧供給體系

通過多年的改革和發(fā)展，我國正逐步形成正規(guī)金融和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)共同組成的多層次、多元化的農(nóng)村金融服務(wù)體系。系統(tǒng)性金融服務(wù)框架基本建立，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性金融，農(nóng)行、郵政儲蓄銀行等商業(yè)性金融、和村級資金互助組織、互助社等合作性金融機(jī)構(gòu)功能互補(bǔ)、協(xié)作發(fā)展。自2006年，銀監(jiān)會采取措施逐步放寬非銀行金融機(jī)構(gòu)以及農(nóng)村地區(qū)銀行的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)依賴，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)如雨后春筍般出現(xiàn)，主要有村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司和資金合作社等形式。截止2014年末，全國已有1045個縣（市）核準(zhǔn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，縣域覆蓋率54.57%;共有小額信貸公司8791家，同比增長12.1%;正規(guī)及非正規(guī)資金合作組織超過5000家。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)通過服務(wù)于特定類型的貧困農(nóng)戶，融入到地域扶貧事業(yè)中，進(jìn)一步豐富了農(nóng)村金融體系。

2、金融扶貧實施模式

（1）扶貧貼息貸款模式[6]

扶貧貼息貸款[6]是金融扶貧的主要方式之一。在不斷加大扶貧貼息貸款支持力度的同時，不斷推動管理體制改革和貼息機(jī)制創(chuàng)新。從“到戶貸款”、“項目貸款”到“獎補(bǔ)資金”;從下放管理權(quán)限、擴(kuò)寬承貸主體、豐富本金籌集方式到自主決定貸款利率等方面，實現(xiàn)了政策性貸款到商業(yè)性貸款的轉(zhuǎn)變，激勵了各利益主體參與信貸扶貧的積極性，提高了扶貧效果。各地在信貸扶貧貸款的實踐中進(jìn)行了積極的探索和創(chuàng)新，結(jié)合當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)戶實際需求，形成了多種多樣的信貸扶貧模式。

農(nóng)業(yè)價值鏈融資模式

這種模式在扶貧實踐中得到廣泛應(yīng)用。金融機(jī)構(gòu)利用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游主體的商業(yè)關(guān)系提供信貸資金，以規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的信用為保障，通過與相關(guān)企業(yè)簽訂簽訂農(nóng)產(chǎn)品買賣協(xié)議的農(nóng)戶提供信貸支持的方式提供信貸支持[7]。這種模式在基本保障信貸資金安全的基礎(chǔ)上，為農(nóng)戶解決資金需求?！邦I(lǐng)頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”、“企業(yè)+資金合作社+農(nóng)戶”等形式都是這種模式的不同形式。

“五權(quán)二指標(biāo)”抵押擔(dān)保模式

農(nóng)戶以“五權(quán)二指標(biāo)”（農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋民有權(quán)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)）抵押擔(dān)保融資，實現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)等流轉(zhuǎn)[8]。部分地區(qū)正逐步探索將存貨、機(jī)器設(shè)備等農(nóng)戶特有資產(chǎn)納入抵押品范圍，盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)。

1.3新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中介模式

這種模式主要有兩種實現(xiàn)形式：一種是“農(nóng)戶+專業(yè)合作社+村鎮(zhèn)銀行”，即農(nóng)戶入股專業(yè)合作社，并將股金存放村鎮(zhèn)銀行。合作社為社員擔(dān)保，農(nóng)戶獲得村鎮(zhèn)銀行貸款[9]。另一種是“銀行+農(nóng)民資金互助組織+農(nóng)戶”，即銀行以中介金融機(jī)構(gòu)（例如農(nóng)民資金互助組織）為橋梁，向農(nóng)民發(fā)放貸款，然后農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)再將資金貸給農(nóng)民。

（2）征信信貸模式

征信信貸是基于農(nóng)戶信用的貸款扶貧模式，有以下三種方式：一是建立農(nóng)戶信用征集信息系統(tǒng)。通過建立市級征信中心、縣級征信中心以及鄉(xiāng)村服務(wù)站，建立農(nóng)戶信用檔案，優(yōu)先給信用良好的農(nóng)戶提供貸款。信用體系建設(shè)是金融扶貧實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根基，但由于農(nóng)村信用環(huán)境限制，目前這種方式在實踐中應(yīng)用較少。二是成立信用自律組織。根據(jù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)化特點，利用熟人社會的資源，成立信用自律組織，征集農(nóng)戶信用狀況，最大程度降低信息不對稱，保障資金安全[10]。例如，成立信用協(xié)會等。三是以聯(lián)保形式提供貸款擔(dān)保。河北省巨鹿縣“干部擔(dān)保、農(nóng)戶互?！钡碾p保險模式是其中典范。由公職人員自愿組成“扶貧信貸擔(dān)保自愿者組織”以個人工資為農(nóng)戶擔(dān)保，貧困農(nóng)戶組成“貧困村誠信自律折聯(lián)誼會”輔之以信用聯(lián)保，雙保險下向金融機(jī)構(gòu)申請貸款。

（3）保險扶貧模式

保險作為金融扶貧的重要手段，故有“金融扶貧、保險先行”的說法[11]。目前主要有兩種形式：一是農(nóng)業(yè)保險。除財政補(bǔ)貼險種外，各地方還開發(fā)試點了特色險種，扶植地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足特色需求。例如，甘肅首次試點中藥材產(chǎn)值保險，發(fā)展藏區(qū)牦牛、藏系羊保險等。二是貸款保證保險。農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村信貸結(jié)合，分散信貸風(fēng)險。例如保險公司推出信貸保險保證產(chǎn)品，政府或擔(dān)保機(jī)構(gòu)、保險和銀行三方合作，共擔(dān)融資風(fēng)險。

三、我國農(nóng)村金融扶貧存在的主要問題及成因

（一）農(nóng)村金融扶貧存在的主要問題

1、目標(biāo)規(guī)劃問題

通過對上述金融扶貧模式的分析可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前模式多以信貸資金發(fā)放為主，個別創(chuàng)新模式仍處于局部試點階段。扶貧模式呈現(xiàn)短期、孤立和各自為林的特點，缺乏長期規(guī)劃和綜合目標(biāo)。金融扶貧不僅要解決貧困地區(qū)基本生活需求，也要注重產(chǎn)業(yè)扶貧、智力扶貧和公共設(shè)施扶貧等目標(biāo)的實現(xiàn)。既要解決當(dāng)下資金需求問題，又要面對影響金融扶貧可持續(xù)發(fā)展的信用體系建設(shè)、抵押擔(dān)保等長期問題。如果政府不能統(tǒng)籌多目標(biāo)，規(guī)劃總方案，極易造成資源浪費，扶貧舉措缺乏持續(xù)性，造成脫貧后返貧現(xiàn)象的發(fā)生。另外，金融扶貧涉及多個扶貧相關(guān)機(jī)構(gòu)，在政策指引前提下，基于功能定位，形成各自獨立目標(biāo)，造成協(xié)調(diào)和組織不暢，有礙扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)。

2、金融生態(tài)環(huán)境問題

貧困地區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境是一個綜合體系，落后的金融生態(tài)環(huán)境也是金融扶貧發(fā)展的限制因素之一。首先，農(nóng)村信用環(huán)境有待改善。受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)村傳統(tǒng)的信用范圍狹窄，在市場經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)戶商業(yè)化信用意識淡薄，難以與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)形成契約化信用關(guān)系。一旦發(fā)生還貸困難，多選擇違約，增加了信用交易成本。

其次，農(nóng)業(yè)保險滯后。第一，保險覆蓋面窄。中央財政農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品品種僅16類，與美國的130余種相去甚遠(yuǎn)，茶葉、藥材、水果等重要的農(nóng)牧漁產(chǎn)品生產(chǎn)以及地方特色農(nóng)業(yè)保險均為納入中央補(bǔ)貼范圍。農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼品種有待豐富。第二，保障程度低。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算，2012-2014年全國需要補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)作物損失約5997.8億元，通過農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)償565.4億元，僅占9.4%，而美國農(nóng)業(yè)保險的賠付率高達(dá)90%以上。我國農(nóng)業(yè)保險保障程度較低。第三，農(nóng)業(yè)保險結(jié)構(gòu)單一。

3、金融供給體系結(jié)構(gòu)問題

在我國現(xiàn)行的金融扶貧體系中，以政府主導(dǎo)的“外生性”金融機(jī)構(gòu)為主[12]。從表4-1中可以看出，只有資金合作社這一種內(nèi)生性金融組織，被政府認(rèn)可的僅有49家。

已有研究表明[13][14]，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)在貸款扶貧過程中容易發(fā)生目標(biāo)偏移，服務(wù)對象多為較富裕農(nóng)戶、龍頭企業(yè)和各種開發(fā)項目，貧困農(nóng)戶、低收入人群則獲取的資助偏低。資金自助組織等內(nèi)生性金融機(jī)構(gòu)為社員提供金融服務(wù)，目標(biāo)精準(zhǔn)，并且可以避免逆向選擇和道德風(fēng)險。所以，我國應(yīng)鼓勵內(nèi)生性金融組織的發(fā)展，逐步調(diào)整農(nóng)村金融扶貧的供給機(jī)構(gòu)。

（二）對農(nóng)村金融扶貧問題的成因分析

1、目標(biāo)制定缺乏大局觀和系統(tǒng)性

政府在制定扶貧目標(biāo)時，缺乏長遠(yuǎn)眼光，為在有限任期內(nèi)創(chuàng)業(yè)績，實施表象治理方針，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。造成扶貧資金缺乏沉淀，無法從加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)民生活條件、提升公共服務(wù)水平等方面激發(fā)貧困農(nóng)戶脫貧的內(nèi)在機(jī)制，實現(xiàn)“造血式”扶貧，斬斷貧困代際傳遞，徹底脫貧。

2、農(nóng)業(yè)保險制度落后

農(nóng)業(yè)保險是金融扶貧的重要保障?？梢詮囊韵路矫娣治鲛r(nóng)業(yè)保險制度落后的原因：一是農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼制度不健全。財政補(bǔ)貼保險品種有限，補(bǔ)貼形式單一（保費補(bǔ)貼），力度不足;農(nóng)業(yè)再保險制度落后。二是宣傳力度不夠。當(dāng)?shù)卣捅ｋU公司對農(nóng)業(yè)保險的宣傳不足，加上農(nóng)戶保險意識薄弱，導(dǎo)致農(nóng)民對保險政策和保險產(chǎn)品缺乏了解，無法形成保險需求。三是由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險的復(fù)雜性和較高的系統(tǒng)性風(fēng)險，使得農(nóng)業(yè)保險具有高費率特點，與農(nóng)村低收入形成對比，難以開展市場化農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。

3、農(nóng)村金融體制改革不完善

目前我國農(nóng)村金融供給體系中以政府主導(dǎo)下的外生性金融機(jī)構(gòu)為主，商業(yè)銀行在農(nóng)村的下沉機(jī)構(gòu)較少，農(nóng)村金融體制改革不完善。一是政府定位不準(zhǔn)確。政府利用行政力量增加的外生性金融機(jī)構(gòu)在貸款過程中容易發(fā)生目標(biāo)偏移，瞄準(zhǔn)效果較差，農(nóng)戶自發(fā)成立的資金合作社能解決這一問題，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。目前，政府對此類資金合作社的審核嚴(yán)格，被政府認(rèn)可的數(shù)量仍較少。二是農(nóng)村金融體制中缺乏競爭機(jī)制，政府干預(yù)仍是主要手段。

四、我國農(nóng)村金融扶貧模式創(chuàng)新的關(guān)鍵

農(nóng)村扶貧是一項綜合工程，金融扶貧作為其中的重要組成部分，其內(nèi)涵十分豐富，在實施過程中，首先要樹立全面的大局觀，從長遠(yuǎn)處考慮制定綜合策略;其次，要時刻防范金融風(fēng)險，避免改革過程中出現(xiàn)混亂;重視市場與政府的邊界重構(gòu)，立足于開發(fā)式扶貧，主要通過市場運作實現(xiàn)，政策支持作為支撐。另外，從農(nóng)村基礎(chǔ)金融配套體系以及金融服務(wù)供給體系入手，為相關(guān)政策的實施做好保障工作。

（一）著眼長遠(yuǎn)，樹立大局觀

金融扶貧是個長期過程，應(yīng)著眼長遠(yuǎn)，樹立大局觀。首先，涉農(nóng)扶貧部門之間應(yīng)加強(qiáng)溝通，統(tǒng)籌規(guī)劃，制定綜合目標(biāo)。其次，金融扶貧是個系統(tǒng)工程，不能急于求成，要從基礎(chǔ)扶貧做起。注重農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。再次，金融扶貧是開發(fā)式扶貧，要注重產(chǎn)業(yè)扶貧和智力扶貧。將扶貧資金與種植業(yè)、林業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)項目相結(jié)合，真正實現(xiàn)農(nóng)民增收。同時繼續(xù)加大對教育和培訓(xùn)項目的扶貧資金投入，切實提高農(nóng)戶自我發(fā)展能力，實現(xiàn)徹底脫貧。

（二）重建風(fēng)險防范機(jī)制

1、提高農(nóng)村信用環(huán)境，建立農(nóng)村信用體系

提高農(nóng)村信用環(huán)境，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)戶及農(nóng)村企業(yè)的信用意識。第一，政府加強(qiáng)對信用知識的宣傳和教育工作，強(qiáng)調(diào)信用風(fēng)險的重要性，讓農(nóng)戶了解到信用的重要性和價值。第二，開展信用村、信用戶、信用企業(yè)活動，通過榜樣宣傳推動農(nóng)村信用工程縱向發(fā)展。第三，給予守信客戶以精神或者經(jīng)濟(jì)獎勵，失信客戶再貸款受限等懲罰措施，讓農(nóng)戶實際體會信用價值。

建立農(nóng)村貧困農(nóng)戶信用數(shù)據(jù)庫。通過設(shè)立各級征信機(jī)構(gòu)建立農(nóng)戶個人信用檔案，進(jìn)行信用評級，動態(tài)管理，并實現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)對接平臺，實現(xiàn)信息共享。嘗試引入互助組織信用管理，貧困農(nóng)戶通過一定標(biāo)準(zhǔn)組建互助組織，以互助小組信用為擔(dān)保申請貸款?；ブM織成員不僅受金融機(jī)構(gòu)信用風(fēng)險監(jiān)督，同時受到小組內(nèi)其他成員的道德風(fēng)險監(jiān)督，提高違約成本。

2、建立健全農(nóng)業(yè)保險，提高農(nóng)業(yè)保障水平

（1）建立健全農(nóng)業(yè)保險制度體系

為逐步完善農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，我國自2013年3月1日起開始實施《農(nóng)業(yè)保險條例》，財政部于2013年12月8日印發(fā)《農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金管理辦法》。

（2）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險宣傳

加大對于農(nóng)業(yè)保險的宣傳，讓農(nóng)戶了解農(nóng)業(yè)保險的保障作用，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，積極參加農(nóng)業(yè)保險。

（3）豐富農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)

政府繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼農(nóng)作物種類，豐富農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。鼓勵地方保險機(jī)構(gòu)開放特色保險產(chǎn)品，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險體系。

政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合

政府通過財政補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠等措施吸引商業(yè)保險加入農(nóng)業(yè)保險，解決政策性農(nóng)業(yè)保險保險產(chǎn)品有限、保障力度不夠等問題。另外，鼓勵成立互助合作保險組織。

（三）重視政府和市場的邊界重構(gòu)

金融扶貧應(yīng)立足于開發(fā)式扶貧，以市場運作為主，政策支持為支撐。堅持市場化和政府扶持相結(jié)合。為實現(xiàn)金融扶貧的可持續(xù)發(fā)展，需要重視政府和市場的邊界重構(gòu)，針對金融扶貧的不同模式，采取差異化制度安排。

一般地，貧困地區(qū)的金融扶貧工作首先需要政策性金融機(jī)構(gòu)引導(dǎo)，吸引商業(yè)性金融組織進(jìn)入，隨著金融市場的發(fā)展，商業(yè)性金融組織運行成熟，政策性金融組織退出。以小額信貸為例。從拉格萊珉銀行[16]小額信貸的經(jīng)驗可以看出，扶貧小額信貸是商業(yè)性金融組織可以進(jìn)駐的領(lǐng)域。政府應(yīng)鼓勵設(shè)立商業(yè)性小額信貸公司或資金互助組織等形式專營扶貧小額信貸，實行市場化運營。政府通過財政補(bǔ)貼、利率優(yōu)惠和給予專項扶貧再貸款等方式加大貨幣政策支持力度，但不干預(yù)實際運營過程，充分發(fā)揮其自主性。

（四）健全農(nóng)村金融服務(wù)體系

1、進(jìn)一步改善農(nóng)村基礎(chǔ)金融配套體系

推進(jìn)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵大型商業(yè)銀行到縣、鄉(xiāng)鋪設(shè)網(wǎng)點，建立村鎮(zhèn)銀行，構(gòu)建社區(qū)金融服務(wù)網(wǎng)點。加強(qiáng)行政村銀行電子設(shè)備配備，實現(xiàn)基礎(chǔ)金融服務(wù)全覆蓋。建立鄉(xiāng)村綜合金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。地方政府在鄉(xiāng)村設(shè)立綜合金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，為所在鄉(xiāng)村提供基礎(chǔ)金融服務(wù)，主要功能有：一是提供貸款、保險、存儲等咨詢服務(wù)，成為農(nóng)戶身邊的金融服務(wù)窗口。二是建立或者協(xié)助建立農(nóng)村信用體系，為農(nóng)戶申請金融機(jī)構(gòu)貸款提供中介服務(wù)。三是開展農(nóng)村金融知識普及宣傳服務(wù)。通過發(fā)放宣傳手冊或者舉辦講座等形式普及金融知識，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶金融知識水平。

2、豐富金融服務(wù)供給體系

為更好的發(fā)揮商業(yè)銀行的積極作用，使其經(jīng)營中心下移，參與金融扶貧服務(wù)供給，需要政府制定強(qiáng)制支農(nóng)政策。要求在商業(yè)銀行中設(shè)立專門扶貧部門，保持支農(nóng)貸款存量，保證一定比例用于農(nóng)業(yè)扶貧。適當(dāng)放松農(nóng)業(yè)金融準(zhǔn)入門檻，鼓勵發(fā)展多形式的新型金融機(jī)構(gòu)。創(chuàng)新農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)間的合作方式，例如農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村信貸協(xié)同發(fā)展、農(nóng)業(yè)保險與資金互助組織合作等。

通過法律約束和政策引導(dǎo)，規(guī)范農(nóng)村非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)資金合理流動。充分發(fā)揮非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)對正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的輔助作用。

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作者簡介：

安奇，系中科人才技術(shù)交流發(fā)展中心副主任兼綜合業(yè)務(wù)部主任，高級經(jīng)濟(jì)師。