陳向芳，江勝超

（1．福州大學(xué)至誠學(xué)院，福建福州，350002；2．福建省司法廳，福建福州，350003）

一、問題的提出

權(quán)責(zé)清單是近年來中央和地方各級(jí)政府著力推行的一項(xiàng)重大制度，也是深化行政管理體制改革的一個(gè)重要抓手，旨在推進(jìn)簡政放權(quán)和規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行。與權(quán)責(zé)清單相比，“三定”規(guī)定具有一定的歷史沿革，它是在20世紀(jì)80年代的行政體制改革實(shí)踐中逐漸形成的，旨在界定黨政機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍、核定其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，是一項(xiàng)具有中國特色的行政管理制度。“三定”規(guī)定和權(quán)責(zé)清單都以現(xiàn)行行政管理法律法規(guī)規(guī)章為依據(jù)制定，都以部門職責(zé)為規(guī)制對(duì)象，都具有規(guī)范職責(zé)邊界的功能作用，屬于可以配套使用的兩項(xiàng)制度，因而存在銜接的必要性。黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同“三定”規(guī)定有機(jī)銜接。這是中央文件首次提出這個(gè)問題，將其作為推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的一項(xiàng)重要任務(wù)。

“三定”規(guī)定作為黨內(nèi)文件，向來為組織人事部門所掌握，對(duì)學(xué)者而言是個(gè)比較陌生的事物，而權(quán)責(zé)清單制度的推行及受到學(xué)界關(guān)注也只是近幾年的事情。因此，學(xué)界專門針對(duì)權(quán)責(zé)清單和“三定”規(guī)定之關(guān)系的討論幾乎空白。由于對(duì)“三定”規(guī)定和權(quán)責(zé)清單制度的理論研究尚且不夠深入，兩項(xiàng)制度的有機(jī)銜接更無先例可供遵循，實(shí)踐中各地只能邊推進(jìn)改革邊自行探索。《福建省政府工作部門權(quán)責(zé)清單管理辦法》規(guī)定：“權(quán)責(zé)清單的編制要嚴(yán)格以法律法規(guī)規(guī)章以及政府工作部門‘三定’規(guī)定為依據(jù)?！盵1]《深圳市政府部門權(quán)責(zé)清單管理辦法》規(guī)定：“各實(shí)施部門依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章、部門‘三定’方案和相關(guān)規(guī)范性文件”[2]，編制本部門權(quán)責(zé)清單。以上兩個(gè)《辦法》都規(guī)定部門“三定”規(guī)定作為權(quán)責(zé)清單的編制依據(jù)。而廣西編辦制定的《結(jié)合權(quán)責(zé)清單工作改版完善政府部門“三定”規(guī)定試點(diǎn)方案》則規(guī)定：“將權(quán)責(zé)清單作為設(shè)置機(jī)構(gòu)、配備編制和劃分部門間職責(zé)的重要依據(jù)?！盵3]可見，對(duì)于兩項(xiàng)制度的價(jià)值定位問題，各級(jí)各地在制度設(shè)計(jì)上存在差別，在具體操作上各有各的模式，這在一定程度上影響了制度實(shí)施的效果。因此，如何推進(jìn)權(quán)責(zé)清單和“三定”規(guī)定的有機(jī)銜接，讓兩項(xiàng)制度在作用和功能上實(shí)現(xiàn)融合，產(chǎn)生政策疊加效果，避免改革走入誤區(qū)，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革必須解決的一項(xiàng)具體任務(wù)。

二、權(quán)責(zé)清單和“三定”規(guī)定的結(jié)構(gòu)特征

實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單和“三定”規(guī)定的有機(jī)銜接，就是要讓兩項(xiàng)制度在功能作用上實(shí)現(xiàn)互相融合、相互促進(jìn)。為此，運(yùn)用結(jié)構(gòu)功能主義的方法，客觀分析權(quán)責(zé)清單和“三定”規(guī)定的結(jié)構(gòu)特征，揭示其各自的性質(zhì)與功能，給予它們恰如其分的制度定位，對(duì)做好兩項(xiàng)制度的有機(jī)銜接不無裨益。

（一）“三定”規(guī)定的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)與功能

所謂“三定”規(guī)定，就是規(guī)定某個(gè)政府機(jī)構(gòu)職責(zé)配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制的文件，主要包含機(jī)構(gòu)規(guī)格、職責(zé)調(diào)整、主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其具體職責(zé)、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等方面內(nèi)容。從本輪機(jī)構(gòu)改革后國家部委新“三定”規(guī)定來看，國家衛(wèi)生和健康委員會(huì)、人力資源和社會(huì)保障部、國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等部委“主要職責(zé)”部分，增加了“職能轉(zhuǎn)變”和“有關(guān)職責(zé)分工”兩塊內(nèi)容，充分體現(xiàn)了改革設(shè)計(jì)者對(duì)轉(zhuǎn)變職能和厘清部門職責(zé)邊界的重視?！叭ā敝校氊?zé)配置是內(nèi)在核心要素，機(jī)構(gòu)和編制是外在表現(xiàn)形式?！叭ā币?guī)定一般以各級(jí)黨委政府辦公廳（室）聯(lián)合行文或者以各級(jí)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的名義下發(fā)，具有一定的規(guī)制效力，其性質(zhì)為行政規(guī)范性文件。

從行政管理實(shí)踐的角度看，“三定”規(guī)定主要起到三個(gè)方面的作用：一是在行政管理法律法規(guī)表述的主管部門與現(xiàn)實(shí)的政府機(jī)構(gòu)之間建立關(guān)聯(lián)，將法律責(zé)任賦予具體的政府機(jī)構(gòu)。各級(jí)各地黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量和機(jī)構(gòu)名稱是由機(jī)構(gòu)改革方案確定的，各機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的工作職責(zé)則由“三定”規(guī)定來明確，編制管理機(jī)關(guān)根據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案和“三定”規(guī)定對(duì)新組建的機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，核發(fā)組織機(jī)構(gòu)代碼證或者統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證，一個(gè)新的國家機(jī)構(gòu)、新的法律主體正式產(chǎn)生。一方面，由于機(jī)構(gòu)編制數(shù)的限制，法律法規(guī)規(guī)定的許多行政管理領(lǐng)域無法設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來承擔(dān)；另一方面，由于行政管理的復(fù)雜性，某個(gè)領(lǐng)域的行政管理任務(wù)可能要由不同的機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。實(shí)踐中，一個(gè)機(jī)構(gòu)管理多個(gè)領(lǐng)域和多個(gè)機(jī)構(gòu)共管一個(gè)領(lǐng)域，都是客觀存在的情況。以農(nóng)業(yè)行政管理領(lǐng)域?yàn)槔?，國?wù)院《獸藥管理?xiàng)l例》和《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》分別規(guī)定了“獸醫(yī)行政管理部門”和“飼料管理部門”，但許多地方并沒有專門設(shè)置這兩個(gè)機(jī)構(gòu)，這兩項(xiàng)職責(zé)通常由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)局（有的叫農(nóng)林局、農(nóng)牧局）承擔(dān)。顯然，將法律層面的“管理部門”具體化為特定的政府機(jī)構(gòu)，指定農(nóng)業(yè)局作為獸醫(yī)行政管理部門或飼料管理部門，需要在制度上作相應(yīng)的過渡、銜接。這個(gè)制度銜接是由“三定”規(guī)定來完成的。二是在政府職能與部門職責(zé)之間建立關(guān)聯(lián)，將各級(jí)政府承擔(dān)的行政職能分解到工作部門，轉(zhuǎn)化為具體部門的職責(zé)。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外，中央和地方各級(jí)政府都是由其成員單位即工作部門組成的，這些部門通常稱為職能部門。政府職能也叫行政職能，是指“行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題”[4]，它具有整體、概括、抽象、非規(guī)范性的特征，必須轉(zhuǎn)化為組成部門的個(gè)體職責(zé)，體現(xiàn)為部門的行政管理和公共服務(wù)活動(dòng)，才能得到切實(shí)的履行，產(chǎn)生實(shí)際效果。比如，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能包括宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和提供公共服務(wù)等方面，實(shí)際體現(xiàn)為計(jì)劃、工商、財(cái)政、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、質(zhì)量監(jiān)督、金融監(jiān)管、房地產(chǎn)管理等諸多部門的職責(zé)。三是彌補(bǔ)國家法律在反映和規(guī)定社會(huì)治理任務(wù)上存在的局限性。雖然“職責(zé)法定”是行政法治的原則要求，但是成文法具有穩(wěn)定、滯后的特征，難以及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型變革時(shí)期層出不窮的新情況新問題，政府職責(zé)完全由法律作出規(guī)定是不現(xiàn)實(shí)的。在法律未完全到位的情況下，“將行政系統(tǒng)應(yīng)該管但沒有管或未來將要管的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)納入‘三定’規(guī)定，彌補(bǔ)快速轉(zhuǎn)型時(shí)期法治動(dòng)態(tài)性、靈活性不足之弊端”[5]，有效平衡改革的緊迫性與立法的滯后性之間存在的張力，是符合我國國情的理性選擇。在我國，地方政府的職責(zé)來源是比較廣泛的，不僅包括法律法規(guī)規(guī)章明確規(guī)定的責(zé)任，還包括上級(jí)政府交辦、下放的事務(wù)和本級(jí)政府根據(jù)當(dāng)前行政管理需要自行確定的任務(wù)。這些職責(zé)任務(wù)都要體現(xiàn)在“三定”規(guī)定當(dāng)中，轉(zhuǎn)化為政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)，便于考核評(píng)價(jià)和督促執(zhí)行。

（二）權(quán)責(zé)清單的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)與功能

權(quán)責(zé)清單通常以表單目錄的形式來體現(xiàn)，每個(gè)權(quán)責(zé)事項(xiàng)包含事項(xiàng)名稱、事項(xiàng)類型、實(shí)施部門、設(shè)定依據(jù)、追責(zé)情形等要素。其中，事項(xiàng)類型根據(jù)其法律性質(zhì)又分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)等多個(gè)類別。設(shè)定依據(jù)包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件。實(shí)施部門包括各政府部門、部門管理機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位等，其主體資格依據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案和部門“三定”規(guī)定來確定。筆者認(rèn)為，權(quán)責(zé)清單只是信息載體，并非行政規(guī)范性文件，更不是國家法律，對(duì)公民、法人和其他組織不具有法律約束力，不能作為行政執(zhí)法的依據(jù)。第一，權(quán)責(zé)清單文本所列舉的是高度簡化的權(quán)責(zé)事項(xiàng)。由于體例結(jié)構(gòu)的限制，權(quán)責(zé)清單所羅列的設(shè)定依據(jù)只是一兩個(gè)法律條款，而不是整個(gè)部門法體系，這些孤立的條款遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能表達(dá)出權(quán)責(zé)事項(xiàng)的全貌。一個(gè)完整的權(quán)責(zé)事項(xiàng)至少還要包括實(shí)施對(duì)象、條件、程序等要素，而這些要素顯然不在權(quán)責(zé)清單的范疇之內(nèi)。第二，權(quán)責(zé)清單只是權(quán)責(zé)事項(xiàng)的索引。權(quán)責(zé)清單不創(chuàng)設(shè)權(quán)責(zé)事項(xiàng)，只是匯集權(quán)責(zé)要素的載體。如同規(guī)章制度匯編一樣，只是法律文件的載體，本身不具有法律效力。權(quán)責(zé)清單的功能和價(jià)值主要是匯集和公示部門的權(quán)責(zé)事項(xiàng)，描繪和展示某個(gè)部門的權(quán)責(zé)邊界，起到公開權(quán)責(zé)信息的作用。在權(quán)責(zé)清單制度推行過程中，由于理論研究滯后、媒體過度渲染等原因，權(quán)責(zé)清單的地位和作用被不同程度地人為拔高。某個(gè)政府部門的權(quán)力和責(zé)任都是法定的，不會(huì)因?yàn)闄?quán)責(zé)清單的制定而增加或減少。所謂“依清單行政”“清單之外無權(quán)力”等說法，把權(quán)責(zé)清單等同于法律，顯然是違背法理的，但此種情形卻常見于媒體報(bào)道、領(lǐng)導(dǎo)講話甚至紅頭文件中，反映了在權(quán)責(zé)清單的功能定位上行政思維代替了法律思維。

綜上，雖然權(quán)責(zé)清單與“三定”規(guī)定都有界定政府部門職責(zé)邊界的功能作用，但是兩種之間的差異也是客觀存在的。（1）規(guī)范要素不同。“三定”規(guī)定主要包括部門職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等內(nèi)容；權(quán)責(zé)清單主要包括事項(xiàng)名稱、事項(xiàng)類型、實(shí)施部門、實(shí)施依據(jù)和追責(zé)情形等內(nèi)容。（2）規(guī)制的側(cè)重點(diǎn)不同?！叭ā币?guī)定主要關(guān)注部門職責(zé)，側(cè)重于規(guī)范行政資源分配；權(quán)責(zé)清單主要關(guān)注部門職權(quán)，側(cè)重于規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行。（3）細(xì)化程度不同?！叭ā币?guī)定對(duì)部門職責(zé)的表述比較原則、籠統(tǒng)；權(quán)責(zé)清單對(duì)權(quán)責(zé)事項(xiàng)的列舉比較具體、明確，事項(xiàng)逐一編號(hào)，“可視化”程度較高。這些差異點(diǎn)也是推進(jìn)兩項(xiàng)制度銜接工作必須考慮的因素。

三、制度銜接相關(guān)問題分析

（一）權(quán)責(zé)清單和“三定”規(guī)定的效力位階問題

所謂“銜接”，具有對(duì)接、靠攏、統(tǒng)一、調(diào)適等含義。這就存在一個(gè)主次或者優(yōu)先問題，也就是誰向誰靠攏、誰統(tǒng)一誰的問題。當(dāng)然，也可能是雙方朝著同一方向作位移，實(shí)現(xiàn)平行對(duì)接。根據(jù)權(quán)責(zé)清單和“三定”規(guī)定的性質(zhì)和功能，筆者認(rèn)為，兩者在效力上存在次序，“三定”規(guī)定高于權(quán)責(zé)清單。這是因?yàn)椋旱谝唬叭ā币?guī)定將法律上的行政主體與某一特定的政府機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來，規(guī)定特定政府機(jī)構(gòu)的具體工作職責(zé)，是確定該政府機(jī)構(gòu)職責(zé)的唯一依據(jù)；第二，“三定”規(guī)定與其他行政行為一樣，承載著行政機(jī)關(guān)的意志，具有公定力和確定力，不僅對(duì)該行政機(jī)構(gòu)本身具有約束力，而且對(duì)公民、法人和其他組織也有約束力和公信力；第三，在我國當(dāng)前的行政管理實(shí)踐中，它實(shí)際發(fā)揮著部門組織法的作用，是溝通制度與現(xiàn)實(shí)的橋梁，對(duì)于行政管理組織機(jī)構(gòu)建設(shè)是必不可少的一環(huán)；第四，相比之下，權(quán)責(zé)清單只是一種信息載體，它如同規(guī)章制度匯編一樣，并非具體行政意志的表達(dá)，對(duì)公民、法人和其他組織不具有約束力。

（二）權(quán)責(zé)清單的制度定位問題

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出推行權(quán)力清單制度，得到中央和地方國家機(jī)關(guān)積極響應(yīng)。各級(jí)各地政府積極探索，紛紛制定公布各自的權(quán)力清單目錄。此后，一些地方又繼續(xù)探索，制定了責(zé)任清單、負(fù)面清單、公共服務(wù)清單、收費(fèi)項(xiàng)目清單、專項(xiàng)資金清單等清單目錄。2016年以來，一些地方著手推進(jìn)權(quán)力清單和責(zé)任清單“兩單”融合，編制政府部門權(quán)責(zé)清單。但是，由于對(duì)權(quán)責(zé)清單的制度定位不明確，加上國家層面對(duì)權(quán)責(zé)清單結(jié)構(gòu)體例未作規(guī)定，各地在探索過程中形成帶有各自鮮明特色的清單模式。不同模式的權(quán)責(zé)清單具有各自的著力點(diǎn)，充分展現(xiàn)了編制者的創(chuàng)新思路和價(jià)值偏好，但同時(shí)也存在標(biāo)準(zhǔn)不同、口徑不一的問題。突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是權(quán)責(zé)依據(jù)的掌握標(biāo)準(zhǔn)不同。除了法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件是否能夠作為依據(jù)，或者能夠作為哪類事項(xiàng)的依據(jù)，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。二是權(quán)責(zé)類型的界定標(biāo)準(zhǔn)不一。目前，行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等三種權(quán)力類型分別有專門法律予以規(guī)范，其內(nèi)涵外延相對(duì)明確。而其他行政權(quán)力類型，如行政確認(rèn)、行政給付、行政指導(dǎo)等，均缺乏法律上的明確界定。理論層面尚且難以準(zhǔn)確把握，實(shí)踐中界定行政權(quán)力屬性的難度更大。三是行政權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系還有討論空間。行政權(quán)力與責(zé)任事項(xiàng)的外延是否對(duì)應(yīng)，權(quán)責(zé)清單所謂的“責(zé)”是指積極意義上的行政義務(wù)還是消極意義上的法律后果，這些問題都有待厘清?？傊?，權(quán)責(zé)清單本身尚未成熟定型，“權(quán)”與“責(zé)”的內(nèi)涵及相互關(guān)系有待明晰，這必然在一定程度上影響其與“三定”規(guī)定的銜接融合。

（三）“三定”規(guī)定的形式合法性問題

“三定”規(guī)定以正式文件的形式確立了政府部門的職責(zé)權(quán)限、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，從根本上規(guī)定了政府部門的事權(quán)、規(guī)模和執(zhí)政資源，實(shí)際上起到部門組織法的作用。然而，“三定”規(guī)定的產(chǎn)生過程缺乏必要的民主程序，主要體現(xiàn)在：參與制定文件的主體僅有編制管理機(jī)關(guān)和部分行政部門，缺乏其他社會(huì)主體參與，難以充分體現(xiàn)民意；制定過程中缺乏必要的第三方論證和公開征求意見程序，不符合行政管理的科學(xué)規(guī)律；成文后的“三定”規(guī)定公開透明度不夠，有的還設(shè)定為秘密文件，對(duì)世效力有待檢討；從“三定”規(guī)定的發(fā)文機(jī)關(guān)和編號(hào)來看，它通常作為黨內(nèi)文件來管理，難以納入到國家法律框架之內(nèi)。總之，“三定”規(guī)定的產(chǎn)生過程與其在行政管理中的重要性極不匹配，必須付諸流程再造，以程序上的公開透明來消除人們對(duì)其合法性的質(zhì)疑。

（四）兩項(xiàng)制度推行范圍存在差異

“三定”規(guī)定作為一項(xiàng)比較成熟的編制管理制度，各級(jí)各地的黨政機(jī)關(guān)都在其規(guī)制范圍之內(nèi)。黨委機(jī)構(gòu)、政府組成部門、政府直屬機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)，都在上級(jí)規(guī)定的機(jī)構(gòu)限額之內(nèi)，都制定了相應(yīng)的“三定”規(guī)定，沒有任何例外。權(quán)責(zé)清單作為一個(gè)新生事物，目前只推行到政府部門和政府直屬行政機(jī)構(gòu)層面，有的地區(qū)權(quán)力清單與責(zé)任清單尚未融合，未制定一體化的權(quán)責(zé)清單。部分承擔(dān)行政職能的黨委機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織沒有納入權(quán)責(zé)清單制度推行范圍，未編制和公布權(quán)責(zé)清單文本，自然談不上制度銜接問題。

四、推進(jìn)制度銜接的思路與建議

從《決定》內(nèi)容來看，“實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同‘三定’規(guī)定有機(jī)銜接”，既是“加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”的一項(xiàng)具體任務(wù)，也是“規(guī)范和約束履職行為，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”的一個(gè)重要手段。筆者認(rèn)為，要緊緊圍繞促成兩項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，提高黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)邊界的制度化和透明度，來推進(jìn)兩項(xiàng)制度的有機(jī)銜接。

（一）依據(jù)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度全覆蓋

目前，中央機(jī)構(gòu)改革任務(wù)已全面完成，地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)也基本落實(shí)到位。本輪機(jī)構(gòu)改革力度之大，是歷次機(jī)構(gòu)改革中少有的?！凹訌?qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)”是深化改革的首要任務(wù)，與這一任務(wù)相適應(yīng)，黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置，機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)籌使用，部分黨的機(jī)構(gòu)同其他部門合并設(shè)立、合署辦公，部分黨的工作機(jī)關(guān)承擔(dān)了行政管理職能。從中央和各地公布的機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案來看，黨政機(jī)構(gòu)職能一體化趨勢(shì)明顯，黨的機(jī)構(gòu)比過去承擔(dān)了更多的國家治理任務(wù)，是國家治理體系的重要組成部分。根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的要求，黨的機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織與政府機(jī)構(gòu)一樣，需要根據(jù)“三定”規(guī)定制定和公布本機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)清單，以建立陽光透明的現(xiàn)代政府。從法理上說，未被法律賦予行政權(quán)力的機(jī)構(gòu)無需編制權(quán)力清單。但是，所有承擔(dān)行政職能的機(jī)構(gòu)，不管歸口黨委系列還是政府系列，都分擔(dān)了一定的社會(huì)治理任務(wù)，都有自己的職責(zé)范圍，都應(yīng)當(dāng)制定公布責(zé)任清單。

（二）細(xì)化部門職責(zé)，推進(jìn)“三定”規(guī)定轉(zhuǎn)型升級(jí)

在歷次機(jī)構(gòu)改革中，機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案和部門“三定”規(guī)定都是機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)容和重要成果。長期以來，“三定”規(guī)定作為各級(jí)政府分配行政資源的制度載體，在體制內(nèi)具有天然的權(quán)威性和公信力，在界定部門職責(zé)、明細(xì)職責(zé)邊界、減少職責(zé)交叉等方面發(fā)揮著重要作用。但是，作為黨內(nèi)規(guī)范性文件，“三定”規(guī)定存在著制度定位不明確、內(nèi)容過于原則性等問題，限制了其作用的充分發(fā)揮。筆者認(rèn)為，鑒于“三定”規(guī)定的功能作用在體制內(nèi)已然得到普遍尊重和認(rèn)可，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院組織法和地方各級(jí)人民政府組織法中明確“三定”規(guī)定的法律地位。具體的思路是：從國家當(dāng)前和今后一段時(shí)期的整體職能出發(fā)，將黨和政府所承擔(dān)的國家治理職能轉(zhuǎn)化為地方各級(jí)黨委政府的事權(quán)；在制定和修訂行政管理法律法規(guī)時(shí)，從法律源頭上區(qū)分中央事權(quán)和地方事權(quán)，地方事權(quán)盡可能表述到具體層級(jí)，而不是籠統(tǒng)地規(guī)定“地方各級(jí)”；按照各級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案確定的機(jī)構(gòu)數(shù)，各級(jí)政府將本級(jí)事權(quán)進(jìn)行分解，成為部門承擔(dān)的責(zé)任；部門承擔(dān)的責(zé)任以“三定”規(guī)定的形式明確下來，繼續(xù)分解到部門直屬單位和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，部門職責(zé)與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相互印證，盡可能做到細(xì)化、周延，每個(gè)方面的事務(wù)都表述到位；同時(shí)，要將多部門共同管理的事項(xiàng)中各相關(guān)部門的職責(zé)邊界明確寫入“三定”規(guī)定中，力圖解決職責(zé)交叉、關(guān)系不順、推諉扯皮的問題。

（三）按職責(zé)定權(quán)限，優(yōu)化權(quán)責(zé)清單結(jié)構(gòu)

推行權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)務(wù)部門，要本著科學(xué)務(wù)實(shí)的理念，找準(zhǔn)權(quán)責(zé)清單的功能定位，突出權(quán)責(zé)清單在界定部門職責(zé)邊界的作用。要堅(jiān)持以責(zé)定權(quán)、責(zé)在權(quán)先，堅(jiān)持以職責(zé)為綱、以權(quán)力為目，構(gòu)建完整、科學(xué)、細(xì)致、明細(xì)的權(quán)責(zé)清單模式。權(quán)責(zé)清單是以部門為單位進(jìn)行編制的，包括權(quán)力和責(zé)任兩個(gè)方面的內(nèi)容。列舉權(quán)力事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，才符合職權(quán)法定的行政法律原則。而確定部門所承擔(dān)的職責(zé)，除了依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章外，還應(yīng)當(dāng)依據(jù)上級(jí)規(guī)范性文件和本部門“三定”規(guī)定。具體到清單結(jié)構(gòu)的安排上，至少要包含部門職責(zé)、行政權(quán)力、實(shí)施主體（細(xì)化到直屬單位和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）、實(shí)施依據(jù)等要素。當(dāng)前，各地公布的權(quán)責(zé)清單通常包括“追責(zé)情形”。但筆者認(rèn)為，“追責(zé)情形”所列舉的情形屬于消極行政法律責(zé)任，即義務(wù)不履行導(dǎo)致的法律后果，它與積極意義上的部門職責(zé)即作為義務(wù)是完全不同的，與界定部門職責(zé)邊界這一任務(wù)毫不相干，不宜作為權(quán)責(zé)清單的組成部分。

（四）運(yùn)用權(quán)責(zé)清單編制成果，科學(xué)分配行政資源

近年來，各級(jí)編制管理部門牽頭編制政府部門權(quán)責(zé)清單，從而較為全面地掌握了各部門權(quán)責(zé)數(shù)量、工作重心，基本摸清了各部門的“家底”，避免了過去信息不對(duì)稱的問題，在與職能部門就編制分配問題進(jìn)行協(xié)商的過程中，其談判能力將大幅度提升，有利于壓縮機(jī)構(gòu)規(guī)模，精簡機(jī)構(gòu)和人員。筆者認(rèn)為，編制管理部門將權(quán)責(zé)清單作為核定職能部門編制資源的重要依據(jù)，在部門職責(zé)、工作量與其機(jī)構(gòu)編制之間建立相對(duì)務(wù)實(shí)科學(xué)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，可以“破解編制管理有定性無定量，編制配備有數(shù)量無標(biāo)準(zhǔn)的難題”[6]。首先，根據(jù)部門權(quán)責(zé)規(guī)模、布局及其實(shí)際發(fā)生的業(yè)務(wù)量，客觀、科學(xué)、準(zhǔn)確地評(píng)估部門的工作量；其次，根據(jù)部門工作量、業(yè)務(wù)的綜合性和復(fù)雜程度，核定所需的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)；最后，修改完善部門“三定”規(guī)定，完成定崗定編。如此，政府職責(zé)體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置就能對(duì)應(yīng)、統(tǒng)一，“三定”規(guī)定與權(quán)責(zé)清單切實(shí)就能做到有機(jī)銜接，從而形成科學(xué)合理的機(jī)構(gòu)編制和資源配置新格局。

（五）全面公開部門“三定”規(guī)定和權(quán)責(zé)清單

根據(jù)《政府信息公開條例》對(duì)信息公開范圍的規(guī)定，“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的”和“反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的”信息，都屬于主動(dòng)公開的政府信息。向全社會(huì)公開部門“三定”規(guī)定和權(quán)責(zé)清單，既是履行法定職責(zé)的要求，也是接受人民群眾監(jiān)督、讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行的重要方式。當(dāng)前，權(quán)責(zé)清單的公布已經(jīng)在各級(jí)各地全面實(shí)施，只是公布的方式、載體、范圍還需改進(jìn)優(yōu)化，方便社會(huì)各界查閱和使用。“三定”規(guī)定的公開尚未完全形成共識(shí)，有的地方政府遮遮掩掩，沒有主動(dòng)公開或者公開的內(nèi)容不全面、不完整，有的地方政府甚至把一些部門的“三定”規(guī)定定為秘密文件。筆者認(rèn)為，各級(jí)編制管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)編制和公布本級(jí)黨政機(jī)構(gòu)名冊(cè)，集中公布黨的工作機(jī)關(guān)、政府機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織的“三定”規(guī)定，各部門也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開本部門“三定”規(guī)定。放眼未來，在“三定”規(guī)定實(shí)現(xiàn)普遍公開的條件下，可以考慮將權(quán)責(zé)清單作為“三定”規(guī)定的附錄一并公布。當(dāng)然，法律規(guī)定的涉密部門和涉密事項(xiàng)除外。

結(jié)語

“三定”規(guī)定和權(quán)責(zé)清單制度，兩者的功能各有側(cè)重?！叭ā币?guī)定主要是科學(xué)界定政府部門職能職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)配置機(jī)構(gòu)編制等執(zhí)政資源。權(quán)責(zé)清單主要功能在于梳理并公開政府部門權(quán)責(zé)事項(xiàng)，并在此基礎(chǔ)上建立審批事項(xiàng)辦事指南等權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制。在政府治理體系現(xiàn)代化的背景下，“三定”規(guī)定與權(quán)責(zé)清單制度都是推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、責(zé)任、權(quán)限法定化的良好的制度載體，有利于規(guī)范政府行為邊界，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。