朱晨旭

（安徽大學(xué) 安徽·合肥 230601）

一、研究背景

隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，帶來了空氣污染、交通堵塞以及能源需求量大與能源緊張的矛盾這樣一系列問題，低碳環(huán)保的理念應(yīng)運而生，人們開始思考替代公交車、地鐵等交通工具更為綠色、健康的出行模式，而共享單車的投入與運營是綠色出行的舉措之一。自行車具有緩解交通擁擠、綠色環(huán)保、便捷靈活等特點，政府和企業(yè)相繼推出方便大眾出行的公共自行車服務(wù)。共享單車的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段，第一個階段是由政府主導(dǎo)、分城市統(tǒng)一管理的有樁自行車，于2007年進(jìn)駐北京，逐漸試點推廣到杭州、武漢、南京、西安等各大省會城市。第二個階段是由企業(yè)主導(dǎo)的有樁自行車。但有樁自行車的建設(shè)費用、運營成本都比較高，還車時還要尋找固定的停車樁位，很不方便。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、線上支付以及衛(wèi)星定位系統(tǒng)的發(fā)展，迎來了共享單車發(fā)展的第三階段，即企業(yè)經(jīng)營為主導(dǎo)的利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的無樁共享單車。這種共享單車與公共自行車所不同的是，它無須辦卡刷卡，也不用去指定“停車樁”還車，只需一部手機即可完成操作，大大方便了居民的出行。共享單車最早在1965年就已經(jīng)誕生，經(jīng)過不斷發(fā)展，在2016年達(dá)到共享單車的租賃熱潮。共享單車首先進(jìn)軍的是高校市場，很快成為師生出行的新寵。隨后其覆蓋范圍迅速擴展，已覆蓋到全國33座主要城市，ofo小黃車、摩拜單車成為共享單車的領(lǐng)軍企業(yè)，在推動共享單車的發(fā)展中起到了一定的帶頭作用。但是，由于作為一個新興事物興起，共享單車在日漸風(fēng)靡的過程中也不可避免地存在一些問題，如何對其進(jìn)行規(guī)范化管理，促進(jìn)其自身更好地發(fā)展成為當(dāng)下面臨的重要問題。

二、共享單車發(fā)展現(xiàn)狀

（一）受眾群體及規(guī)模

如圖1，從用戶的年齡段分布上來看，25-29歲、30-39歲這兩個年齡段的人使用共享單車最多，表明大學(xué)生和上班一族是共享單車的主要受眾群體。年輕人一般精力充沛，更能接受這種運動式的出行方式。共享單車從2014年開始發(fā)展至今，用戶數(shù)量實現(xiàn)了大幅度增加。但至2017年開始，一部分人因押金、安全以及季節(jié)性問題，選擇了其他交通方式，活躍用戶降低。伴隨共享單車行業(yè)不斷去泡沫，用戶數(shù)量由高速增長逐漸趨于平穩(wěn)。

共享單車首先是在大城市投入使用的，如圖2，由于大城市人口相對密集，生活節(jié)奏快，一線、二線城市的共享單車使用人數(shù)相對較多。由圖可以預(yù)測，隨著一、二線城市用戶數(shù)量飽和，共享單車熱潮將會逐漸在三、四線城市蔓延。

圖1：共享單車用戶年齡等級分布

圖2：2018年5月共享單車用戶各級城市分布

（二）經(jīng)濟效益

隨著共享單車的普及，這種出行方式被越來越多人選擇。2017年國內(nèi)共享自行車的市場規(guī)模和用戶規(guī)?？焖贁U張，市場競爭愈加激烈。據(jù)中商產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《2018-2023年共享單車行業(yè)市場前景及投融資戰(zhàn)略研究報告》預(yù)測，2018年國內(nèi)共享自行車市場規(guī)模將達(dá)178.2億元，增速達(dá)73.3%。到2020年，國內(nèi)共享自行車市場規(guī)?；?qū)⑼黄?00億元，如圖3。此外，根據(jù)CNNIC第42次調(diào)查報告顯示，截至2018年6月，共享單車用戶規(guī)模達(dá)到2.45億，占網(wǎng)民總體的30.6%，用戶規(guī)模半年增加2432萬。

圖3：2016—2020年中國共享單車市場規(guī)模情況及預(yù)測

在共享單車行業(yè)取得巨大的經(jīng)濟效益外，同樣也為社會帶來了客觀的經(jīng)濟效益，據(jù)中國信息通信研究院與北大光華—ofo小黃車共享經(jīng)濟研究中心發(fā)布的《2017年共享單車經(jīng)濟社會影響報告》顯示，共享單車在2017年為全社會帶來2213億元的經(jīng)濟影響，拉動就業(yè)39萬人次，拉動信息消費新增長101億元。另外有數(shù)據(jù)顯示，共享單車對用戶出行習(xí)慣的改變和綜合技術(shù)的應(yīng)用，拉動信息服務(wù)消費69億元。

（三）社會影響

1.積極影響

一是提高了人們的生活、工作效率。共享單車對于解決“最后一公里”問題具有積極影響，縮小了人們在途時間，與其他交通工具起到了很好的互補作用。二是有利保護(hù)環(huán)境。共享單車是一種低碳環(huán)保的出行方式，一定程度上減少了汽車尾氣排放對大氣污染的影響。三是可以創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。共享單車的運營推動了一批新興職業(yè)的產(chǎn)生，如共享單車平臺運營人員、共享單車維修人員等。除此之外，還帶動了智能鎖制造廠商、自行車生產(chǎn)商、物流配送企業(yè)以及物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，促進(jìn)相關(guān)從業(yè)人數(shù)的增加，緩解了就業(yè)壓力。四是帶動了共享經(jīng)濟的發(fā)展和社會信用體系的建設(shè)。如共享雨傘、共享汽車、共享紙巾甚至是無人商店，本質(zhì)上都是準(zhǔn)公共物品，實現(xiàn)社會資源的有效整合，推動了資源的合理利用。同時，使用這些物品是建立在共享、誠信的基礎(chǔ)上的，推動了國家信用制度體系的建設(shè)。

2.消極影響

一是公共空間被大量占用。共享單車的“無樁”模式給用戶帶來了更多的停車地點自由，占用人行道、公交站臺等公共區(qū)域等現(xiàn)象十分普遍。二是缺乏用戶行為監(jiān)控。這就導(dǎo)致偷竊、破壞共享單車的現(xiàn)象時有發(fā)生。三是增加城市管理難度。由于共享單車的運營管理涉及車輛多、范圍廣，因此需要消耗大量的人力物力財力，給城市管理帶來了一定的難度。四是安全隱患。隨著單車的使用，車輛也會出現(xiàn)不同程度的損壞。用戶個人信息方面也存在保護(hù)漏洞，這些都埋下了安全隱患。五是滋生灰色產(chǎn)業(yè)鏈。共享單車在設(shè)計上存在漏洞，導(dǎo)致有不法分子借此獲得不合法收入，有一部分人不僅在網(wǎng)上販賣開鎖技術(shù)，甚至針對共享單車在推廣活動時，利用虛擬定位技術(shù)，在網(wǎng)上模擬正常的騎乘套取活動中的獎勵，并且在網(wǎng)上公開交易這種不法技術(shù)[1]。因此在互聯(lián)網(wǎng)中興起一匹?？抗蚕韱诬嚭桶l(fā)財致富的灰色經(jīng)濟鏈。

三、共享單車政府治理問題分析

（一）政府對共享單車缺乏科學(xué)規(guī)劃和監(jiān)管

共享單車市場發(fā)展以來，在方便人們出行、緩解交通壓力的同時，卻也面臨著占道停放、投放混亂、無序競爭、不當(dāng)使用等問題，影響城市正常的生活秩序，也影響市容市貌，給政府的城市管理和市場監(jiān)管帶來了難題。首先，政府缺乏對共享單車的科學(xué)規(guī)劃。主要表現(xiàn)在：一是單車數(shù)量方面，一些交通發(fā)達(dá)路段，隨處可見大面積的共享單車，甚至擁有大量的共享單車“無地可放”，而其他地區(qū)卻陷入“找車難”的境地，暴露出政府對共享單車的投放仍缺乏一定的地區(qū)匹配性和配置流動性。二是城市慢行系統(tǒng)建設(shè)方面，尤其是停車點、充足可用的行車道等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)極為匱乏，導(dǎo)致行人、單車、機動車爭奪路權(quán)問題的出現(xiàn)[2]。其次，政府對共享單車缺乏全面有效的監(jiān)管。共享單車發(fā)展速度之快導(dǎo)致政府的反應(yīng)速度很難跟上其步伐，雖然各地政府都采取了大量措施對共享單車的運營進(jìn)行了規(guī)范，但因政府監(jiān)管范圍和監(jiān)管精力有限，不能保證到城市每一個角落都監(jiān)管到位。而且，當(dāng)共享單車的使用逐漸成為人們習(xí)以為常的事情，不再成為政府治理熱點問題時，政府有可能會疏忽掉對其的監(jiān)管問題[3]。

（二）政府對共享單車的法律制度建設(shè)不足

共享單車的運營中至少存在兩大法律關(guān)系：一是政府和共享單車的經(jīng)營者之間，監(jiān)管和被監(jiān)管的法律關(guān)系；二是共享單車經(jīng)營者和普通用戶之間存在著民事法律合同關(guān)系或還有侵權(quán)等法律關(guān)系。共享單車的可持續(xù)發(fā)展離不開法律制度的保障，然而目前我國在共享單車領(lǐng)域還缺乏一套完善的法律體系與制度。一是規(guī)范共享單車領(lǐng)域的法律文件存在滯后性，政府指導(dǎo)意見或管理規(guī)范的出臺往往是民間倒逼的結(jié)果，且文件效力層級偏低，其權(quán)威性有待考量[4]；二是各地方政府制定的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不一，沒有統(tǒng)一的共享單車的準(zhǔn)入規(guī)則、管理權(quán)屬等問題的規(guī)定，使共享單車企業(yè)在運營中遭到限制，用戶的問題也無法得到很好的解決；三是政府未對共享單車的質(zhì)量與管理標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，難以保證共享單車的質(zhì)量安全和充足的運營維護(hù)措施；四是對用戶的信用管理制度和個人信息保護(hù)制度欠缺，而這兩種制度的建立可以對用戶起到很好的保護(hù)兼制約的作用。

（三）政府對共享單車監(jiān)管的合作機制失靈

共享單車的治理涉及到多個利益主體，包括政府各級職能部門、街道或居委會、共享單車企業(yè)、自行車協(xié)會、用戶及普通群眾等。因此，政府如何實現(xiàn)各利益主體之間的合作是極其重要的[5]。首先，政府與企業(yè)缺乏溝通交流，容易出現(xiàn)企業(yè)與政府的矛盾沖突，如安徽六安的摩拜單車事件。在政府與企業(yè)的合作方面，很多地方政府每年斥巨資補貼傳統(tǒng)公共自行車，但傳統(tǒng)公共自行車在發(fā)展中一再衰敗，政府需要轉(zhuǎn)變經(jīng)營思路和方式。其次，政府沒有發(fā)揮好治理共享單車的社會力量的作用。本該代表市民利益的居民委員會（街道或鎮(zhèn)）在實際運作中變?yōu)檎畬嵤┕蚕韱诬囍卫淼幕鶎硬块T，制約了群眾自治組織作用的發(fā)揮。此外，自行車行業(yè)協(xié)會雖然是社會組織，但其性質(zhì)是協(xié)助政府進(jìn)行行業(yè)管理活動的“官辦”組織，對政府有很強的依賴性，在共享單車治理活動中權(quán)責(zé)難以明晰。

四、完善共享單車政府治理的對策

（一）科學(xué)規(guī)劃共享單車資源及配套設(shè)施，加強引導(dǎo)

考慮到共享單車涉及面廣、治理難度大的問題，對共享單車資源進(jìn)行合理規(guī)劃無疑是解決共享單車治理困境的重要途徑。首先，應(yīng)在限制共享單車數(shù)量的同時，引導(dǎo)企業(yè)根據(jù)GPS精準(zhǔn)定位、云計算等技術(shù)對單車的停放區(qū)域進(jìn)行合理配置，如設(shè)置“電子圍欄”[6]，避免出現(xiàn)共享單車的“馬太效應(yīng)”。其次，應(yīng)該盡快完善自行車道路建設(shè)和相應(yīng)的配套措施，規(guī)劃更加系統(tǒng)、便捷的單車停車點，并將這一過程納入監(jiān)控區(qū)域，同時設(shè)立嚴(yán)厲的懲罰措施。再次，政府應(yīng)設(shè)置專門機構(gòu)和管理人員對停車進(jìn)行監(jiān)督和管理。出行高峰時期，及時出動人員引導(dǎo)用戶合理停車，非高峰時期，加強巡邏和監(jiān)管，及時將無序停放的車輛進(jìn)行調(diào)整。最后，政府還需考慮城市道路交通的規(guī)劃建設(shè)問題，應(yīng)當(dāng)將城市慢行系統(tǒng)納入城市規(guī)劃體系中來，充分考慮城市慢行系統(tǒng)中行人和車輛的路權(quán)分配問題。

（二）主導(dǎo)健全征信體系和舉報制度，倡導(dǎo)誠信

倡導(dǎo)全社會使用共享單車誠信化是政府治理的又一難題，政府應(yīng)主導(dǎo)建立健全共享單車領(lǐng)域的征信體系。一是要注重社會誠信教育，對用車的守信典型和失信典型進(jìn)行宣傳和曝光，提高公民正當(dāng)使用單車的意識，改變不良的用車風(fēng)氣。二是政府應(yīng)加強共享單車租賃服務(wù)的信用治理，完善征信體制建設(shè)和失信懲戒制度，建立信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，記錄企業(yè)和個人的嚴(yán)重失信行為和違法違規(guī)行為，并納入到企業(yè)或個人的信用信息系統(tǒng)[7]。對個人而言，剝奪其使用權(quán)限或者拉入黑名單，對企業(yè)而言，實現(xiàn)守信激勵、失信懲戒的措施。三是實現(xiàn)共享單車信用平臺與其他社會信用平臺的數(shù)據(jù)共享，推動信用數(shù)據(jù)向全社會開放，構(gòu)建互聯(lián)高效、陽光開放的全國信用平臺體系。四是建立用戶監(jiān)督舉報渠道，鼓勵群眾對不良的用車行為進(jìn)行監(jiān)督、舉報，實現(xiàn)共享單車市場更加精細(xì)化的治理標(biāo)準(zhǔn)。

（三）完善保險制度和風(fēng)險管理制度，確保安全

完善共享單車使用的保險制度和風(fēng)險管理制度是保證承租人用車安全的一大舉措。首先，各地方政府要盡快出臺規(guī)范，規(guī)定企業(yè)需為用戶購買人身意外傷害險及第三者責(zé)任險[8]，督促企業(yè)盡快落實到每一位騎行人，建立完善的應(yīng)急處理機制。其次，加強風(fēng)險預(yù)估，對于用戶的個人信息安全，如果不注重保護(hù)，用戶的個人信息很有可能大量泄漏，甚至?xí)Y產(chǎn)造成威脅。此外，政府還要全程監(jiān)控共享單車企業(yè)收集、使用公民信息的行為，健全監(jiān)督約束機制，依法打擊泄露公民信息的行為。對于資產(chǎn)安全，主要表現(xiàn)在押金管理和掃碼用車的支付方面，政府要加強企業(yè)對于用戶的押金監(jiān)管，確保企業(yè)擁有完善的押金退還流程，通過各種手段提醒用戶在掃碼過程中謹(jǐn)防上當(dāng)受騙。對于單車質(zhì)量風(fēng)險，應(yīng)盡快制定共享單車質(zhì)量規(guī)范和管理標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)檢和工商部門應(yīng)嚴(yán)格把控單車的質(zhì)量審批，確保符合國家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)。

（四）完善共享單車相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范治理

政府各部門要加快完善共享單車治理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，并出臺相應(yīng)的實施細(xì)則，明確界定政府、企業(yè)以及公民的責(zé)任。首先，應(yīng)出臺詳細(xì)的單車治理規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，對于共享單車的平臺管理、停車點規(guī)劃、資金補助、監(jiān)管機制、配套設(shè)施建設(shè)、扶持政策等做出統(tǒng)一規(guī)定，明確企業(yè)和用戶在提供和使用共享單車中需要遵循的規(guī)范、規(guī)則。其次，應(yīng)明確相應(yīng)的獎懲制度，以實現(xiàn)政府在共享單車治理中的法治化。針對共享單車市場主體而言，應(yīng)明確其在共享單車的運營過程中承擔(dān)的主體責(zé)任、維護(hù)責(zé)任、管理責(zé)任以及維護(hù)承租人合法權(quán)益的義務(wù)，并規(guī)定承擔(dān)上述責(zé)任與否的獎懲制度；針對承租人而言，應(yīng)明確其在租賃單車過程中出現(xiàn)私自占用、惡意破壞等違法行為的處罰措施，并對積極舉報上述行為的承租人予以一定獎勵[3]。

（五）引入政企合作新模式實現(xiàn)深度治理，提高效率

目前共享單車市場已經(jīng)飽和，應(yīng)該以政府與企業(yè)攜手合作的模式，實現(xiàn)政府治理模式的最優(yōu)化，以提升資源配置的效率[9]。首先，政府應(yīng)該出臺相關(guān)政策法規(guī)，對于市場制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理化指導(dǎo)，提高共享單車準(zhǔn)入門檻，限制共享單車投放市場的數(shù)量，并以稅收優(yōu)惠、財政補貼等方式對共享單車企業(yè)進(jìn)行扶持，允許共享單車企業(yè)通過廣告投放的方式解決其資金問題。其次，企業(yè)作為共享單車的市場主體者與經(jīng)營者，應(yīng)該具備質(zhì)量意識和服務(wù)意識，不斷提高科技能力和管理能力，政府應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)管者的角色，定期進(jìn)行考核。此外，政府可以通過購買公共服務(wù)的方式，向多家共享單車企業(yè)進(jìn)行公開招標(biāo)，從而實現(xiàn)資源的合理利用。最后，創(chuàng)造政府與企業(yè)交流溝通的平臺，創(chuàng)新共享單車行業(yè)的服務(wù)方式，并大力培育與共享單車類似的新產(chǎn)品與新技術(shù)，讓共享單車的發(fā)展更為順暢。

（六）創(chuàng)新共享單車的協(xié)同治理機制，互相監(jiān)督

面對城市共享治理的復(fù)雜性，政府應(yīng)該創(chuàng)新共享單車治理手段，形成政府治理、企業(yè)自律、社會參與的協(xié)同治理機制，形成政府、企業(yè)、公民良性互動、互相監(jiān)督的社會關(guān)系。首先，政府可以聯(lián)合各部門，尤其是交管、城管等各個部門將共享單車的巡視、偵查與監(jiān)督工作作為管理的重要內(nèi)容。線上建立網(wǎng)絡(luò)安全小組，嚴(yán)密監(jiān)控和追蹤信用不良以及網(wǎng)絡(luò)詐騙行為，線下組建整治小組，分工巡查共享單車的運行狀況，各部門及時互通監(jiān)管信息。其次，政府還要充分發(fā)揮社會力量的監(jiān)管職能，包括大眾媒介、專家團體、非政府組織等，賦予其一定獨立性和權(quán)限[3]，提高社會對于共享單車的監(jiān)管力度。最后，還可以建立志愿者服務(wù)制度，并賦予志愿組織一定的治理權(quán)力。通過志愿服務(wù)、宣傳引導(dǎo)等方式，可以有效地彌補其他監(jiān)管力量的不足，營造文明用車的和諧風(fēng)氣。

結(jié) 語

在共享經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大的背景下，共享單車未來所面對的既有機遇也有挑戰(zhàn)。一方面給居民生活帶來了極大便利，同時又產(chǎn)生了一系列積極影響；另一方面又是對個人素質(zhì)、監(jiān)管水平的反映。對于共享單車發(fā)展帶來的消極影響和問題，需要結(jié)合企業(yè)層面、政府層面以及個人層面的力量進(jìn)行治理。本文僅從政府治理的角度出發(fā)，探討政府的責(zé)任以及角色定位，如何發(fā)揮好政府“看得見的手”的作用，又不會阻礙市場正常的發(fā)展。

作為政府，城市管理是一項重要職責(zé)。目前，各地相繼出臺了一些措施來規(guī)制共享單車的發(fā)展。我們也應(yīng)當(dāng)看到，一些不文明的用車行為也應(yīng)該受到政府的監(jiān)管與約束。首先，對于企業(yè)而言，不僅要在一定程度上控制共享單車行業(yè)的惡性競爭，以調(diào)節(jié)好市場上投放的單車數(shù)量，還要給予一定的優(yōu)惠鼓勵政策，促使其不斷提高服務(wù)質(zhì)量和社會效益；還要協(xié)調(diào)好各職能部門，形成協(xié)同治理的機制；其次，對于公民而言，必須要軟約束和硬約束相結(jié)合，普及共享單車的使用規(guī)范和注意事項必不可少，同時又要建立相應(yīng)的約束機制，使公民處于自我約束和政府監(jiān)控的范圍內(nèi)。此外，還要給予用戶相應(yīng)的保險措施和風(fēng)險預(yù)估。最后，對于城市管理而言，在完善各地方對于共享單車的法規(guī)的同時，針對共享單車的停放、地區(qū)配置、監(jiān)督、修理以及維護(hù)等需要提出一系列規(guī)范，設(shè)置專門機構(gòu)和管理人員進(jìn)行監(jiān)督和管理。