勞野 王春陽

摘 要：縱觀20世紀(jì)管理理論與思想史，管理的含義、內(nèi)容、方式及特點(diǎn)都在不斷發(fā)展演變，發(fā)展中國家的政府管理思想也隨之演進(jìn)。文章對20世紀(jì)發(fā)展中國家的傳統(tǒng)管理模式“官僚制”的發(fā)展特點(diǎn)和缺陷進(jìn)行分析，探討引入“公共管理”的必然性及其在發(fā)展中國家產(chǎn)生的新問題，對公共管理在發(fā)展中國家的未來進(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞：發(fā)展中國家;官僚制;公共管理

一、發(fā)展中國家的傳統(tǒng)模式——官僚制

官僚制的概念是指所有大中型組織中由受過訓(xùn)練的專職人員組成的行政管理機(jī)構(gòu)。在分析發(fā)展中國家的傳統(tǒng)模式時，必須找到這個“西方名詞”在發(fā)展中國家對應(yīng)的特點(diǎn)。同時，也要對具體情況進(jìn)行具體分析。

1.官僚制的特點(diǎn)

①大型化組織。②組織中的多數(shù)成員為全職人員。全職人員由于大部分收入都來源于組織中的工作，其成員才能忠于官僚組織，并且具有一定的專業(yè)技能。③人員的雇傭、提升、評估都具有職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。在職責(zé)的基礎(chǔ)上選用人員，而不是按照宗教、宗族、社會階級等其他標(biāo)準(zhǔn)。

2.亞、非、拉的區(qū)別

根據(jù)官僚制的特點(diǎn)來判斷，在亞洲，自中國的科舉制創(chuàng)立后就形成了較為成熟的官僚制度，并深刻影響了東亞其他國家和地區(qū)。例如：日本，在公元7至8世紀(jì)之際，模仿唐制實(shí)行貢舉制度。韓國，從公元958年起至1894年，韓國的科舉制在歷史上存在了936年，成為中國域外實(shí)行科舉制時間最長也最完備的科舉。

非洲各國在20世紀(jì)50年代紛紛獲得民族獨(dú)立，建立起主權(quán)國家和現(xiàn)代政治體制，但國家政治制度和政權(quán)體制相對失衡。時至今日，非洲部分國家仍然有嚴(yán)重的“部落政治”基礎(chǔ)和“殖民政治”基礎(chǔ)。

19世紀(jì)上半葉，拉美國家建國后，對歐美國家政治制度進(jìn)行移植、效仿甚至是復(fù)制。然而，由于其自身專制傳統(tǒng)深厚、缺少社會變革，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，社會分化嚴(yán)重，庇護(hù)主義盛行。

3.發(fā)展情況及影響

①政府的角色——強(qiáng)調(diào)干預(yù)。1929～1933年，世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，反對自由放任主義，主張國家干預(yù)的凱恩斯主義盛行，并在二戰(zhàn)后成為世界主流，提供了積極有效的國家治理模式。政府的觸手遍及各個領(lǐng)域，用“看得見的手”保障經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)，不再單純強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的作用。②“本土化”的官僚制模式。對于西方發(fā)達(dá)國家來說，官僚制是伴隨社會經(jīng)濟(jì)政治結(jié)構(gòu)變遷的一個自然的過程。在發(fā)展中國家官僚制化包含著一定的“被迫”的成分。在此過程中，許多發(fā)展中國家因被殖民，其政府官僚制化都有著濃重的宗主國殖民色彩。③支配地位的公共企業(yè)。國家需要根據(jù)戰(zhàn)略需求有規(guī)劃地進(jìn)行發(fā)展的國有化改革，以國家政權(quán)的力量進(jìn)行資本積累，把數(shù)量有限且分散的資源集中起來，成為一種更為有效的方式。如此，這些國有化的公共企業(yè)對發(fā)展中國家的工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)振興起到了巨大作用。

4.影響

官僚制的普遍建立，為發(fā)展中國家的政治獨(dú)立奠定了基礎(chǔ)，使現(xiàn)代化的政治制度建設(shè)取得了積極效果，也為當(dāng)今世界發(fā)展中國家的崛起打下了良好基礎(chǔ)。

二、官僚制存在的問題

1.設(shè)計的天然缺陷

官僚制設(shè)計初衷是以服務(wù)政府的統(tǒng)治與管理為目的，然而官僚制的缺陷在大部分發(fā)展中國家政府表現(xiàn)得最為明顯。事實(shí)表明，采用了官僚制組織形式的絕大多數(shù)發(fā)展中國家政府行政效率并不高;反之，文山會海式的事務(wù)主義和按章辦事的形式主義等低效率現(xiàn)象普遍存在。政府機(jī)構(gòu)變得臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下。

2.非人性化的中立觀點(diǎn)

人是社會發(fā)展的根本動力和根本目的，人本位才是社會的真正價值取向。官僚制追求的組織是非人格化、機(jī)械化、專業(yè)化，過分集權(quán)和死板的規(guī)章制度壓抑了人的積極性和創(chuàng)新精神，馬克斯·韋伯追求的效率與責(zé)任，反而成為低效率的動力源泉。

三、公共管理的引入

1.全球化的背景

第二次世界大戰(zhàn)后，和平背景下的地區(qū)聯(lián)系不斷增強(qiáng)，全球意識逐漸崛起。全球化、信息化時代不斷增強(qiáng)的公共需求，使傳統(tǒng)官僚制運(yùn)作下的西方政府公共物品供給能力薄弱，無力應(yīng)對自身機(jī)構(gòu)膨脹、財政開支加大的困境更加窘迫。變革成為國際社會普遍而迫切的要求，一場始于英國，來自政府和公共部門內(nèi)部的改革運(yùn)動——新公共管理，拉開了帷幕。隨后在美國，進(jìn)而擴(kuò)大至西方主要發(fā)達(dá)國家，最后又波及許多發(fā)展中國家。

2.角色的轉(zhuǎn)換

新公共管理運(yùn)動以新自由主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)為“最小的政府就是最好的政府”，政府角色從“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”。

3.私有化改革

發(fā)展中國家在私有化進(jìn)程中采取多種改革方式。政策上，進(jìn)行了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)自由化和國有產(chǎn)業(yè)私有化。例如，將石油、電信、鋼鐵等諸多國有企業(yè)轉(zhuǎn)賣給私人;行政方式上，新公共管理運(yùn)動強(qiáng)調(diào)要引入市場化的運(yùn)行模式;在公共機(jī)構(gòu)之間，通過彼此之間的競爭和合作，引入市場機(jī)制，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

4.推進(jìn)法制建設(shè)

在經(jīng)濟(jì)上，開始重視合同的執(zhí)行和產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，著手制定和修訂各項法律法規(guī)，如破產(chǎn)、公司治理、稅收、知識產(chǎn)權(quán)、金融市場等方面，為市場的良好運(yùn)行提供制度的保障;在政治上，真正實(shí)現(xiàn)司法的獨(dú)立，承認(rèn)司法作為一個獨(dú)立的權(quán)威來源，避免官僚把自己的權(quán)力置于法律之上。

5.企業(yè)化改革

在政府組織體制及其管理模式上進(jìn)行再造，將私營企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)和管理方法引入公共部門。如將傳統(tǒng)官僚體制的終身雇傭制轉(zhuǎn)變?yōu)樗綘I部門的合同制，設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)任期制，并且須從應(yīng)聘人員中競爭產(chǎn)生。在公共機(jī)構(gòu)中，引入私營部門的項目，摒棄不再使用官僚制的行政命令方式。在激勵方式上，依據(jù)個人績效進(jìn)行獎懲，明確公職人員的個人責(zé)任和目標(biāo)。

四、“水土不服”的公共管理

1.缺乏制度保障

絕大多數(shù)發(fā)展中國家曾經(jīng)是殖民地或半殖民地，其權(quán)力構(gòu)成受到過強(qiáng)大的外來力量的影響，權(quán)力合法性的混亂更加促進(jìn)了權(quán)力的集中。尤其是不具有西方民主制的傳統(tǒng)，不能像西方那樣合理分配權(quán)力以及制衡權(quán)力。因此，多數(shù)發(fā)展中國家市場缺少公平性，政府也缺少對市場的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)及對市場參與者的保護(hù)。市場在具備諸多因素之后才能有效運(yùn)作，而法律、制度方面的保障是重中之重，如果沒有以上因素的保障，市場必然失效。

2.私營化

在部分發(fā)展中國家，資本市場得到發(fā)展或國內(nèi)企業(yè)成長起來之前，外國公司就取得了壟斷支配地位。而大規(guī)模私營化導(dǎo)致國內(nèi)市場被外資壟斷，喪失了經(jīng)濟(jì)主權(quán)。另外，公共部門的私營化也并非一帆風(fēng)順，依然有加重財政負(fù)擔(dān)、加劇市場壟斷、減弱公共服務(wù)能力等的風(fēng)險。

如馬來西亞曾因試圖通過財政資金投入等收購行為救濟(jì)大企業(yè)，但因高估政府債務(wù)負(fù)擔(dān)能力、私營計劃不明確和壟斷頑疾等原因，最終導(dǎo)致失敗。此外，國營公司在私營化之后陷入無法兼顧公眾利益和企業(yè)盈利的困境。

3.腐敗

從官僚制邁向管理主義模式，并不能避免腐敗的蔓延。在改革中由于人們認(rèn)識的局限性和實(shí)際操作上的難度，盡管政府放棄了大量權(quán)力，但是變革之中各項制度安排和措施不可能同步進(jìn)行，在管理系統(tǒng)內(nèi)部依然有腐敗的機(jī)會。

4.缺乏公民參與意識

人是構(gòu)成社會的主體，不論是制度的發(fā)展還是變革都離不開人的參與。政府績效評估從根本上來說是一種服務(wù)和顧客至上的機(jī)制，公民作為政府的服務(wù)對象，相較于其他評估主體，對政府的績效有著最直接和真切的感受，公民的參與在各國政府績效評估中越發(fā)重要。

五、公共管理在發(fā)展中國家的未來

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，不存在適用任何國家和地區(qū)的單一模式。新公共管理為發(fā)展中國家提供了許多有益經(jīng)驗(yàn)，但不可能解決所有問題。發(fā)展中國家必須堅持法治、維護(hù)公平競爭、專業(yè)的政府雇員等一系列基礎(chǔ)措施，才能保證新公共管理的適用和奏效。歸根結(jié)底，在新公共管理中“把公民放在首位”“公民是政府的主人”的思想理念才是發(fā)展中國家應(yīng)該真正學(xué)習(xí)和努力做到的。

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