董濤 白玉虎

[摘 要]2017年9月，國務院下發(fā)《關于支持山西省進一步深化改革促進資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2017〕42號文），《意見》明確提出“推動太原國家創(chuàng)新型城市建設”;同時，財政部下發(fā)87號文等一系列限制地方政府負債的相關文件。在此背景下，一方面，地方政府融資渠道和來源單一，創(chuàng)新型城市建設資金捉襟見肘;另一方面，金融機構(gòu)與政府的合作點似乎越來越少。文章以此為研究目的和擬解決的問題，以開發(fā)性金融機構(gòu)支持太原建設國家創(chuàng)新型城市為出發(fā)點，從引入和延伸創(chuàng)新型城市的概念和構(gòu)建要素入手，結(jié)合太原構(gòu)建要素的對比分析，總結(jié)其建設創(chuàng)新型城市的優(yōu)勢和薄弱點，嘗試提出太原市政府加快建設創(chuàng)新型城市的相關建議，并找出開發(fā)性金融對接創(chuàng)新型城市建設的契合點，同時給出相應的對接模式和融資路徑設計，力求解決創(chuàng)新型城市建設過程中的融資瓶頸，并為政銀合作形成可復制、可推廣的經(jīng)驗和策略。

[關鍵詞]開發(fā)性金融;創(chuàng)新型城市;對接路徑設計

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.09.001

1 引 言

1.1 研究背景

2006年，黨中央、國務院提出建設創(chuàng)新型國家的重大戰(zhàn)略決策，指出要以技術創(chuàng)新作為經(jīng)濟社會發(fā)展核心驅(qū)動力。2017年10月，習近平主席在黨的十九大報告中提出“加快建設創(chuàng)新型國家”的要求，將創(chuàng)新作為引領發(fā)展的第一動力和戰(zhàn)略支撐，同時，“創(chuàng)新驅(qū)動”作為社會主義事業(yè)的重要發(fā)展戰(zhàn)略也被寫入黨章。創(chuàng)新型國家將是我國未來發(fā)展定位和實現(xiàn)“中國夢”的重要舉措。

作為創(chuàng)新型國家的基本元素和重要組成部分，創(chuàng)新型城市是我國建設創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略的實施載體和落實創(chuàng)新驅(qū)動的具體切入點，創(chuàng)新型城市已成為國內(nèi)許多大中型城市建設的重要目標。2016年12月，科技部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合下發(fā)《關于印發(fā)建設創(chuàng)新型城市工作指引的通知》，《通知》中列出61個創(chuàng)新型試點城市，太原是山西省內(nèi)唯一列入試點的城市。2017年9月，國務院下發(fā)《關于支持山西省進一步深化改革促進資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2017〕42號文），《意見》明確提出“推動太原國家創(chuàng)新型城市建設”?？梢姡瑖覍μ鞘邪l(fā)展已提出新的定位和要求，即通過建設創(chuàng)新型城市加快實施創(chuàng)新型發(fā)展戰(zhàn)略，促進新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換，探索城市創(chuàng)新發(fā)展路徑和核心動力，并率先打造區(qū)域創(chuàng)新示范高地，引領和帶動全省資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展?？梢哉f，太原作為山西的省會和中心城市，其創(chuàng)新型城市建設不只是自身發(fā)展的需要，更是助力全省走出一條轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新路的內(nèi)在要求，任務艱巨，意義重大。

從2010年的國務院19號文、2014年的國務院43號文到2017年的財政部87號文，地方政府債務風險越來越受到國家高層的重視，其也無法再依靠傳統(tǒng)的融資平臺或政府購買服務籌集城市建設所需資金。對金融機構(gòu)來說，除棚改和扶貧外，和地方政府的合作點似乎越來越少;對地方政府來說，融資渠道和來源單一，城市建設資金捉襟見肘。

1.2 研究目的

國家開發(fā)銀行作為履行政府戰(zhàn)略意圖的開發(fā)性金融機構(gòu)，在助推太原加快創(chuàng)新型城市建設進程、幫助地方政府解決在此過程中遇到的資金瓶頸是其不可推卸的職責;同時，尋求開發(fā)銀行自身業(yè)務持續(xù)發(fā)展的增長點和與政府合作的契合點，也是現(xiàn)階段急需解決的課題。

本課題研究著重于解決：對太原建設創(chuàng)新型城市提出建設性的建議;從開發(fā)性金融的角度，尋求雙方合作的契合點;開展相應的對接路徑設計。

通過上述三個問題的解決，一方面，切實發(fā)揮開發(fā)性金融在太原建設創(chuàng)新型城市進程中的融資、融智、融制的作用;另一方面，為分行的持續(xù)發(fā)展提供項目儲備和具備可操作性的路徑選擇。

1.3 研究思路

本課題采用理論研究與實際分析相結(jié)合的方法，即在收集相關理論概念、研究成果的基礎上，對創(chuàng)新型城市的內(nèi)涵、構(gòu)建要素及發(fā)展模式予以延伸、歸納和提煉，同時結(jié)合對太原經(jīng)濟財力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及各構(gòu)建要素的對比分析，總結(jié)太原建設創(chuàng)新型城市的優(yōu)勢和薄弱點，旨在解決“是什么”“為什么”的問題。

以上述研究分析為基礎，嘗試提出太原市政府加快建設創(chuàng)新型城市的相關建議，并找出開發(fā)性金融對接創(chuàng)新型城市建設的契合點，同時給出相應的對接模式和路徑設計，即解決“做什么”“怎么做”的問題。

2 創(chuàng)新型城市

2.1 定義及內(nèi)涵

城市作為人類經(jīng)濟和社會活動的集聚空間和載體，生產(chǎn)力及生產(chǎn)方式的變化是其發(fā)展的根本動力。回顧城市發(fā)展歷史，經(jīng)歷了原始城市、農(nóng)業(yè)城市、工業(yè)城市等階段，進入21世紀以來，城市經(jīng)濟功能呈現(xiàn)出由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向高新產(chǎn)業(yè)、由制造轉(zhuǎn)向研發(fā)、由生產(chǎn)轉(zhuǎn)向服務的趨勢，城市尤其是中心城市日益成為信息、技術、品牌、知識、人才等創(chuàng)新資源的集聚地，由此，城市功能和創(chuàng)新的關系開始受人們關注。創(chuàng)新型城市是從工業(yè)文明向知識經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的新型城市，是城市發(fā)展理念和模式的一種創(chuàng)新。世界銀行在2005年發(fā)表了一份關于“東亞創(chuàng)新型城市”的研究報告指出，創(chuàng)新型城市是在新經(jīng)濟條件下，以創(chuàng)新為核心驅(qū)動力的一種城市發(fā)展模式。它強調(diào)以科技創(chuàng)新為核心，以提高自主創(chuàng)新能力為主要內(nèi)容，推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，提高城市整體競爭力，從而實現(xiàn)城市社會、政治、經(jīng)濟、科技、文化、教育、生態(tài)、城市地域的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

2006年，黨中央、國務院提出了建設創(chuàng)新型國家的重大決策，而城市作為國家和地區(qū)中具備完整社會系統(tǒng)功能的基本組成單元，其創(chuàng)新能力的強弱和創(chuàng)新水平的高低將直接影響到整個國家或地區(qū)的綜合競爭實力。2008年，深圳在國內(nèi)率先啟動了國家創(chuàng)新型城市的試點工作。2016年12月，科技部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《建設創(chuàng)新型城市工作指引》（以下簡稱《指引》），《指引》確定全國61座城市列入創(chuàng)新型市建設試點名單，并將創(chuàng)新性城市定義為：是以科技創(chuàng)新為經(jīng)濟社會發(fā)展的核心驅(qū)動力，擁有豐富的創(chuàng)新資源、充滿活力的創(chuàng)新主體、高效的創(chuàng)新服務和政府治理、良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，對建設創(chuàng)新型省份和國家發(fā)揮顯著支撐引領作用的城市。同時，《指引》給出創(chuàng)新型城市建設的原則，包括：①創(chuàng)新驅(qū)動，把創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展作為城市經(jīng)濟社會發(fā)展的核心戰(zhàn)略。②突出特色，根據(jù)不同城市的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特征、區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)展水平等基礎條件，明確不同類型城市的發(fā)展方向和重點任務。③地方主體，鼓勵地方積極探索。④綠色低碳，營造優(yōu)良的人居環(huán)境和城市生態(tài)。

從上文提及的創(chuàng)新型城市的概念及《指引》要求的建設原則，可以看出，創(chuàng)新型城市建設不僅僅局限于科技研發(fā)或高科技企業(yè)范疇，尤其是在經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型背景下，其強調(diào)的是創(chuàng)新發(fā)生在經(jīng)濟、社會各個領域的復雜活動，并以創(chuàng)新為驅(qū)動，通過建立可持續(xù)的城市經(jīng)濟發(fā)展模式，最終實現(xiàn)區(qū)域的示范帶動作用和地方居民的宜居生活。

2.2 構(gòu)建要素

創(chuàng)新型城市是系統(tǒng)的概念、有機的整體，其中包含著多要素多方面的創(chuàng)新，更是體現(xiàn)各要素之間的整合和協(xié)同作用的系統(tǒng)工程。

（1）創(chuàng)新主體。創(chuàng)新體現(xiàn)在人類生產(chǎn)、生活的方方面面，城市的“創(chuàng)新”更是貫穿于產(chǎn)、學、研各環(huán)節(jié)，因此創(chuàng)新活動必須借助于行為主體實現(xiàn)，且可以包括企業(yè)、政府、大學等科研機構(gòu)、中介服務機構(gòu)及創(chuàng)新型人力資源等諸多方面。其中：

——企業(yè)是最活躍、最核心的部分，它承擔著部分創(chuàng)新決策、投資、研發(fā)及風險收益的職能。

——政府是創(chuàng)新型城市重要的推動者，其作用體現(xiàn)在城市基礎設施建設，營造生態(tài)環(huán)境、服務支撐體系，推動創(chuàng)新文化、氛圍及機制的建設，并配置一定的創(chuàng)新資源。

——大學等科研機構(gòu)，承擔基礎研究及對國民經(jīng)濟、社會發(fā)展或國家綜合實力有廣泛影響的技術開發(fā)，同時承擔知識創(chuàng)新、知識傳播及與教學相關的基礎研究。

——中介服務機構(gòu)，有利于信息資源的流通與整合，促進科技成果的轉(zhuǎn)化及再利用，對具有共用及實用價值的科技創(chuàng)新成果進行廣泛的推廣應用。

——創(chuàng)新型人力資源，作為知識的載體和經(jīng)濟活動的實踐者，其是上述各主體組成的基本元素。

（2）創(chuàng)新資源。創(chuàng)新資源是創(chuàng)新活動的基礎和物質(zhì)保障。主要包括城市基礎設施、科技研發(fā)、資金供給等方面。

——城市基礎設施。城市承擔著人類大部分的活動，毋庸置疑，一個生態(tài)環(huán)境良好、基礎設施完善的現(xiàn)代化城市既是產(chǎn)生創(chuàng)新思想、實踐創(chuàng)新行為的重要支撐，也是吸引創(chuàng)新型企業(yè)、高科技人才及高校、研發(fā)機構(gòu)等各類行為主體進駐的關鍵因素。據(jù)研究，在城市綜合競爭力的貢獻彈性數(shù)值中，基礎設施占第一位。

——科技研發(fā)。知識經(jīng)濟背景下，科技競爭逐漸成為國家和地區(qū)綜合實力競爭的焦點，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、緩解資源和環(huán)境的壓力、提高人的生活水平等各方面都比以往更需要有力的科技支撐。

——資金供給。創(chuàng)新型城市的建設離不開大量的資金投入，這就需要完善的投入機制、多元化的投融資渠道、多層次的投融資體系提供資金保障。地方財政、銀行及相關金融機構(gòu)應該建立相關的機制、研究模式、配套政策，以保證資金的供給。

（3）創(chuàng)新制度。創(chuàng)新型城市的建設涉及政府職能轉(zhuǎn)變、推進行政管理體制改革、打造服務型政府;涉及深化國有企業(yè)改革、促進資源要素的高效流轉(zhuǎn);涉及企業(yè)提升研發(fā)能力和自主創(chuàng)新、促進科技成果的轉(zhuǎn)化、知識產(chǎn)權(quán)的保護及技術咨詢、轉(zhuǎn)讓等中介服務;涉及建立科學的人才評價機制、激活人才成長潛能。以上這些，更多的需要有一系列制度去規(guī)范和指導、約束，因此創(chuàng)新制度建設是保障產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和城市各方面創(chuàng)新的基礎性因素和前提條件。

（4）創(chuàng)新文化。創(chuàng)新文化，是維系和促進創(chuàng)新的基本環(huán)境，包括城市文化觀念、創(chuàng)新氛圍等軟環(huán)境，及參與國際競爭與合作的開放的外部環(huán)境。例如深圳，作為全國改革開發(fā)放的最前沿陣地，最早經(jīng)受市場經(jīng)濟文化的沖擊，加之其毗鄰香港放眼世界的區(qū)位特點帶來的國際化視野及年輕化人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的“移民文化”，使深圳有著敢為天下先的勇氣和魄力及“開放、競爭、多元、包容”的特區(qū)文化，這些文化元素有利于創(chuàng)新活動得到鼓勵、創(chuàng)新成果得到肯定，當形成一種氛圍甚至價值觀時，創(chuàng)新型城市建設就更容易持續(xù)、健康地推進。

上述提及的四項創(chuàng)新要素中，一方面，其創(chuàng)新活動主要由創(chuàng)新主體完成，因此是創(chuàng)新型城市建設中最重要的能動要素;另一方面，創(chuàng)新資源、創(chuàng)新制度及創(chuàng)新文化共同構(gòu)成了創(chuàng)新型城市建設的環(huán)境，它們是城市建設主體發(fā)揮能動性的基礎。而這些環(huán)境條件又可以分為兩類：一類是硬條件，主要指創(chuàng)新資源要素，是物質(zhì)來源;另一類是軟條件，由創(chuàng)新制度和創(chuàng)新文化組成，為創(chuàng)新型城市建設提供文化及制度上的支撐。

2.3 發(fā)展模式

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的社會背景下，政府和市場是推動創(chuàng)新型城市發(fā)展的兩種主要外部推動力，根據(jù)兩種驅(qū)動力的不同組合，創(chuàng)新型城市建設可以分為三種模式（毛艷華、姚華松，《創(chuàng)新型城市理論研究的發(fā)展》，2014）。

（1）政府主導型模式。即在城市發(fā)展過程中，政府制定明確的創(chuàng)新型城市發(fā)展戰(zhàn)略，制定和頒布相關的政策措施，加大基礎設施及科研投資，支持和鼓勵創(chuàng)新主體間形成互動關系和信息共享，營造創(chuàng)新文化氛圍，引導各創(chuàng)新要素參與城市建設。政府主導型發(fā)展模式主要依靠自上而下的力量，發(fā)展中國家一般采用此模式。

（2）市場導向型模式。在市場配置資源的前提下，圍繞營造城市發(fā)展的創(chuàng)新環(huán)境引導創(chuàng)新要素和產(chǎn)業(yè)要素集中，創(chuàng)新主體在各自的利益需求和市場競爭壓力下，尋求技術上的突破和科技創(chuàng)新，并自發(fā)地形成產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新集群及體系。市場導向型發(fā)展模式主要來自自下而上的力量，發(fā)達工業(yè)國家一般采用此種模式。

（3）混合型模式。是在創(chuàng)新型城市建設中同時吸引政府與市場兩種力量，一方面利用市場機制推動創(chuàng)新要素的集聚與流動，另一方面利用政府促進城市公共設施的完善、制度的制定及文化氛圍的塑造，建設有利于創(chuàng)新主體發(fā)揮能動性的支持體系。西方市場經(jīng)濟國家越來越重視有目的的城市規(guī)劃制定，說明政府導向作用在增強;同時，政府導向性強的國家也越來越重視市場導向因素。城市作為公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的統(tǒng)一體，越來越多的城市建設和發(fā)展趨向于混合型模式。

創(chuàng)新型城市發(fā)展模式的確定，是依據(jù)城市資源稟賦、規(guī)模和地位、主導產(chǎn)業(yè)和文化背景多種因素作用的結(jié)果，且隨著城市發(fā)展條件和環(huán)境的變化而不斷演進。在這個過程中，處理好政府與市場的關系對城市的創(chuàng)新發(fā)展有十分重要的意義。

3 對太原建設創(chuàng)新型城市的現(xiàn)狀分析及建議

如上文所述，創(chuàng)新型城市的建設是一項包含經(jīng)濟、社會、基礎設施、文化等各要素相互整合、互相作用的系統(tǒng)工程，綜觀國內(nèi)、外創(chuàng)新型城市的發(fā)展，其建設路徑與城市的資源稟賦、規(guī)模和地位、支柱產(chǎn)業(yè)及文化背景密切相關。因此，沒有簡單復制的創(chuàng)新型城市建設路徑可以遵循，基于此，本文在分析和對比太原各構(gòu)建要素的基礎上，總結(jié)其優(yōu)劣勢，并嘗試性提出創(chuàng)建型城市建設的策略和路徑。

3.1 太原建設創(chuàng)新型城市條件分析

（1）經(jīng)濟實力對比分析。本部分筆者抽取太原若干具有代表性的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，與中部地區(qū)其他5個省會城市進行比對，如下表所示。

從上表可以看出，與中部其他5個省會城市相比，太原的經(jīng)濟與財政實力均排名靠后，且增速也不具備優(yōu)勢。其中需要提到的“上市公司總市值/GDP”是股市一般用來判斷市場估值高低的指標，太原這個指標較高，說明區(qū)域內(nèi)的上市公司估值過高，存在一定的投資風險，但同時也反映了太原的公司資本市場深度較高，可以充分利用直接融資的渠道?！埃ㄒ话泐A算收入-支出）/GDP”是反映地方財政收支平衡的指標，中部6省會城市均存在一定的自身財政收入無法滿足支出的問題，太原此方面的矛盾更明顯些。

（2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)太原市2016年提出的《十三五規(guī)劃綱要》，政府提出未來五年經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標是：經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得到新優(yōu)化，地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長7.5%以上，到2020年經(jīng)濟總量突破4000億元。發(fā)展空間得到優(yōu)化，投資效率和企業(yè)效率明顯上升，消費的基礎作用進一步增強，出口進一步擴大。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競爭力不斷增強，新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展水平不斷提高，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程不斷加快，經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益穩(wěn)步提高?？萍紕?chuàng)新能力顯著增強，力爭成為國家創(chuàng)新型城市。人才強市建設邁出新步伐。

根據(jù)《2017年太原市政府工作報告》，政府提出未來五年經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標是：經(jīng)濟結(jié)構(gòu)達到新優(yōu)化，創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型升級成效顯著，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，先進制造業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、新能源、新材料、現(xiàn)代服務業(yè)成為主引擎。地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長7.5%以上，第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長3%以上，規(guī)模以上工業(yè)增加值年均增長7.5%以上，服務業(yè)增加值年均增長8%以上、占地區(qū)生產(chǎn)總值的60%以上。

可見，太原市政府已將經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型升級列為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主方向，并將新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展作為推動城市經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的主引擎。

（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及支柱產(chǎn)業(yè)。根據(jù)太原市《2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，太原產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是“三、二、一”的格局，三次產(chǎn)業(yè)分別拉動經(jīng)濟0.04個、2.73個、4.73個百分點。第三產(chǎn)業(yè)比重占到62.6%，且仍有上升趨勢。支柱產(chǎn)業(yè)方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以煤焦冶電為主，裝備制造業(yè)則是拉動非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長的主要動力，其占到非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增加值的70%，占全市工業(yè)增加值的50%，主體地位明顯。

（4）創(chuàng)新要素。如上文所述，創(chuàng)新要素包括主體、資源、制度、文化四方面，是城市創(chuàng)新發(fā)展能力的前提和基礎。對于主體和資源，筆者選取具有代表性的數(shù)據(jù)，與中部的武漢、鄭州2個省會城市進行對比和定量分析，但制度及文化是“軟條件”，對其更多偏重于定性分析。

從上表可以看出，太原市各創(chuàng)新要素指標較武漢差距較大，但部分要素與鄭州相接近，有些甚至好于鄭州。其中，創(chuàng)新主體方面，太原基礎研發(fā)機構(gòu)設立數(shù)目等指標稍高于鄭州，但企業(yè)主體數(shù)量較少，說明作為老牌工業(yè)城市，太原具備一定的研發(fā)基礎，但缺乏市場活力;創(chuàng)新資源方面，R&D經(jīng)費占GDP比重高于鄭州，但有效發(fā)明專利量較武漢、鄭州差距很大，說明創(chuàng)新主體研發(fā)能力較弱，科技產(chǎn)出、成果轉(zhuǎn)化率較低;基礎設施配套方面，雖然城鎮(zhèn)化率最高，但在中國社科院發(fā)布的《中國289座城市綜合競爭力排行榜》中，排名卻遠落后于其他2個城市，說明太原需要進一步提高基礎設施品位、優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量、增加其城市競爭力。

創(chuàng)新制度、文化要素方面，太原市委、市政府先后出臺了《關于加快建設一流自主創(chuàng)新基地的實施意見》《關于深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施意見》等一系列促進科技創(chuàng)新的政策措施，提出到2020年，基本建立具有太原特色和比較優(yōu)勢的區(qū)域科技創(chuàng)新體系，創(chuàng)新績效大幅提升，力爭成為國家創(chuàng)新型城市，并擬訂“市級財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案”及“科技計劃管理聯(lián)席會議制度”“科技項目申報評審辦法”等配套管理制度，圍繞新興產(chǎn)業(yè)領域和科技創(chuàng)新工作開展課題研究。同時通過開展科技政策的宣講、解讀、落實服務、組織舉辦“雙創(chuàng)”科技成果展等重點活動，運用媒體廣泛宣傳科技創(chuàng)新領軍人才及團隊、重大科技成果和創(chuàng)新型企業(yè)，營造尊重知識、崇尚創(chuàng)新的社會氛圍。

3.2 優(yōu)劣勢分析

通過上文對太原經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)及創(chuàng)新要素、資源的對比分析，可以總結(jié)出在創(chuàng)新型城市建設進程中，太原具備如下優(yōu)劣勢：

（1）優(yōu)勢。第一，全面實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。太原市政府主動適應經(jīng)濟新常態(tài)，在其《“十三五”規(guī)劃綱要》及《2017年政府工作報告》中均將“創(chuàng)新驅(qū)動”作為城市未來發(fā)展的戰(zhàn)略指導思想，并出臺《關于深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施意見》、編制太原《科技創(chuàng)新“十三五”規(guī)劃》，明確了建立以科技創(chuàng)新為主的全面創(chuàng)新體系的主要目標及重要任務，為建設創(chuàng)新型城市奠定了較好的思想基礎和體系框架。第二，創(chuàng)新資源集聚。太原作為國家老工業(yè)基地，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)基礎扎實，為新能源、新材料和高端裝備制造業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了良好支撐。同時，太原憑借省會城市的地位，集聚了山西全省70%以上的創(chuàng)新資源，包括一批地方企業(yè)總部、科研院所、高等院校等創(chuàng)新主體資源均落戶太原，具備一定的基礎科研優(yōu)勢，這些是區(qū)域創(chuàng)新體系建設的前提和基礎。第三，創(chuàng)新構(gòu)建要素快速提升。太原市政府近幾年高度重視創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，在引進高新技術企業(yè)、健全創(chuàng)新服務供給、增加科技研發(fā)投入等方面取得突破，創(chuàng)新構(gòu)建要素均得到快速提升?！笆濉蹦?，太原經(jīng)認定的國家高新技術企業(yè)數(shù)量是“十一五”末的 2.94 倍;高新技術產(chǎn)業(yè)增加值占 GDP 的 9.1%，比“十一五”末提高 1.5 個百分點;R&D經(jīng)費投入年均增長 13%;授權(quán)專利 16904 件，比“十一五”增長130.4 %;技術合同成交額 324.8 億元，比“十一五”增長 222%。

同時，太原以建設新型工業(yè)基地、特色文化名城和現(xiàn)代宜居城市為著力點，大力推進基礎設施建設，通過城中村改造、立體交通規(guī)劃建設、主干路網(wǎng)提質(zhì)改造及相關配套工程，使城市綜合承載能力進一步增強。2016年年末，太原常住人口城鎮(zhèn)化率達到84.55%，在中部六省會城市中排名首位。特別是轉(zhuǎn)型綜改示范區(qū)的設立，為太原的創(chuàng)新驅(qū)動提供了有力的載體和平臺。

（2）劣勢。第一，經(jīng)濟實力較弱，增長缺乏支撐。太原的經(jīng)濟與財政實力較弱，增速也不具備優(yōu)勢，位居中部六省會城市最末。太原以煤冶焦電為主的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)資源依賴性較大，在我國“供給側(cè)改革”的大背景下，其優(yōu)勢逐步減弱。第二，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量與速度不統(tǒng)一。近幾年，太原城鎮(zhèn)化步伐加快，與同類省會城市比較，城鎮(zhèn)化率排名居于前列。但城市發(fā)展質(zhì)量與速度不匹配，產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障等方面發(fā)展滯后，城市競爭力排名落后于中部六省會城市。第三，創(chuàng)新動力不足。體現(xiàn)在高新技術企業(yè)數(shù)量少，規(guī)模小，尚無法引領太原的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。科技產(chǎn)出與資金、資源的投入不成正比，發(fā)明專利授權(quán)量和技術合同成交額等指標與同類型城市相比，差距較大，創(chuàng)新能力不強，成果轉(zhuǎn)化率較低。

3.3 對太原建設創(chuàng)新型城市的建議

（1）明確“創(chuàng)新型城市”對城市化發(fā)展的規(guī)劃引領定位。創(chuàng)新型城市中的“創(chuàng)新”是廣義的概念，不能僅局限于高新技術企業(yè)或研發(fā)機構(gòu)的科技創(chuàng)新，而是通過技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、城市管理方式的創(chuàng)新等方面，實現(xiàn)城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，進而帶動城市形態(tài)的重新定位，建立健康、可持續(xù)的城市化進程。因此，應該將“創(chuàng)新型城市”作為太原城市形態(tài)的定位及城市化發(fā)展的引領，以此統(tǒng)領城市的經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。

同時，需要成立由市級領導組，除由市級領導擔任組長外，市發(fā)展改革委、財政、科技、規(guī)劃、工商、經(jīng)信委及開發(fā)區(qū)、綜改區(qū)負責人為小組成員，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)創(chuàng)新型城市建設工作，以此解決由于條塊分割、部門掣肘、力量分散可能帶來的矛盾。

（2）“創(chuàng)新型城市”發(fā)展模式的選擇。太原創(chuàng)新型城市建設起步于傳統(tǒng)老工業(yè)城市，高新技術企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，高新技術產(chǎn)業(yè)增加值尚無法引領GDP的增長，創(chuàng)新能力不強，科技投入與產(chǎn)出不成正比、成果轉(zhuǎn)化率不高，城市綜合競爭力排名相對靠后，轉(zhuǎn)型綜改示范區(qū)剛剛起步，綜合上述因素，目前太原還處于創(chuàng)新型城市建設的“初級或起步階段”。這個階段，應該采用“政府主導型模式”推動太原的創(chuàng)新型城市發(fā)展，即地方政府發(fā)揮更為主動的作用，出臺并推動落實一系列吸引創(chuàng)新主體、引導創(chuàng)新行為、激發(fā)創(chuàng)新活力、營造創(chuàng)新文化的政策;加大對提升人居環(huán)境和生活、工作滿意度的相關基礎設施和民生工程的建設力度;加大財政投入，并引導信貸、社會資金投入創(chuàng)新活動;整合地方創(chuàng)新資源、促進創(chuàng)新信息共享，培育創(chuàng)新能力的提高。

待創(chuàng)新能力進一步增強、創(chuàng)新環(huán)境更為完善、創(chuàng)新資源更加豐富、新興產(chǎn)業(yè)能夠有力支撐地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展時，可以逐漸過渡到以“混合型模式”推動創(chuàng)新型城市的建設。即由政府和市場“雙引擎”引導，讓市場發(fā)揮更為積極主動的作用，推動創(chuàng)新要素向城市集聚和流動、創(chuàng)新主體內(nèi)部驅(qū)動力和彼此間的互動合作加強、社會資源參與新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換過程的自覺性和熱情提高。隨著創(chuàng)新型城市建設所處階段的不同，發(fā)展模式也應該由“政府主導”向“混合型模式”轉(zhuǎn)變，采取自上而下和自下而上的有機結(jié)合。

（3）產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與城市化的互動。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面，太原應結(jié)合當?shù)氐馁Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎定位創(chuàng)新發(fā)力點，這不是因循守舊，而是在眾多城市發(fā)展的熱潮中更明確自己的比較優(yōu)勢和職能定位，以避免同質(zhì)化競爭和陷入“盲目招商引資、無序投資拉動”的怪圈。具體來說，需要延伸煤、電、冶、焦等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈條，強化清潔生產(chǎn)技術改造，按需控制總量、提高質(zhì)量，推動電力、煤炭和高載能產(chǎn)業(yè)的互動發(fā)展，實現(xiàn)能源就地消納增值，促進以煤為基的綜合發(fā)展。同時，充分利用太原在裝備制造行業(yè)多年的經(jīng)驗積淀和人才儲備，以“中國制造2025”為契機，以創(chuàng)新為驅(qū)動，加強信息化與裝備制造業(yè)的融合，實現(xiàn)智能制造。以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)為基礎，拓展新材料、旅游、物流等新興產(chǎn)業(yè)，形成特色產(chǎn)業(yè)鮮明、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)清晰、多點產(chǎn)業(yè)支撐、多極市場承載的產(chǎn)業(yè)體系。

城市化方面，在拓展城市發(fā)展空間、提高城鎮(zhèn)化率的同時，重點兼顧城市化質(zhì)量。具體來說，即構(gòu)建功能互補的立體交通體系，加快建設地鐵及輕軌項目;加快建設海綿城市，完善排水防澇體系等建設，擴大地下管廊的覆蓋區(qū)域;加快建設智慧型城市，推進“互聯(lián)網(wǎng)+”與居民生活生產(chǎn)、公共服務設施的深度融合;以“資源型城市升級轉(zhuǎn)型”為主題，圍繞面臨的水、大氣污染等可持續(xù)發(fā)展瓶頸問題，實施水環(huán)境重構(gòu)和生產(chǎn)生活用能方式綠色改造;加強“以人為核心的城市化”，推進城市化與醫(yī)療、教育、文化等公共服務的統(tǒng)籌發(fā)展，最終目的是提高城市居民生活、工作的滿意度和便利率，提高城市的綜合競爭力和魅力指數(shù)。

2017年12月20日結(jié)束的中央經(jīng)濟工作會議提出，我國經(jīng)濟發(fā)展的特征已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量的城市化正是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與城市化互相促進、密不可分的融合過程。便利的公共服務、綠色的生態(tài)環(huán)境、有利于創(chuàng)新體系建立的基礎設施和制度文化環(huán)境提高了城市的品位和魅力指數(shù)，有利于吸引人力、資金、企業(yè)等創(chuàng)新要素的集聚;以創(chuàng)新驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，使城市的經(jīng)濟健康、持續(xù)發(fā)展，對優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加居民就業(yè)機會和收入、改善人居環(huán)境、營造開放的城市文化和管理理念又具有“反哺”作用，最終通過兩者的良性互動實現(xiàn)居民的安居樂業(yè)和城市綜合競爭力的提升。

（4）以山西轉(zhuǎn)型綜改示范區(qū)的設立為契機，打造高規(guī)格的創(chuàng)新載體。產(chǎn)業(yè)集群是形成區(qū)域創(chuàng)新體系的重要模式。2016年，山西省委、省政府做出建設轉(zhuǎn)型綜改示范區(qū)的重大戰(zhàn)略部署，為太原形成產(chǎn)業(yè)集群、轉(zhuǎn)型綜改、創(chuàng)新驅(qū)動提供了重大機遇。太原應以綜改示范區(qū)的設立和建設為契機，高起點、高標準地做好統(tǒng)籌規(guī)劃，先行先試，將區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入一個綜合框架，做到有高度、有深度的整體策劃，為區(qū)域創(chuàng)新提供引擎動力和經(jīng)驗借鑒。

——高標準的產(chǎn)業(yè)定位。本著“有所為有所不為”的原則，科學論證綜改示范區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局，高標準地明晰產(chǎn)業(yè)定位，將綜改示范區(qū)作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和新興產(chǎn)業(yè)集群的主陣地。

——建立產(chǎn)學研一體的創(chuàng)新機制。推動高新技術企業(yè)、高等院校、科研院所等創(chuàng)新主體的集聚，通過常態(tài)化的產(chǎn)學研供需對接機制、產(chǎn)業(yè)集群技術聯(lián)盟、重點行業(yè)共性技術開發(fā)等方式促進創(chuàng)新主體間的合作與資源共享，建立產(chǎn)學研一體的創(chuàng)新機制。

——產(chǎn)城融合。完善功能分區(qū)，推動綜改區(qū)功能向企業(yè)總部、教育科研、金融、科研服務平臺等高端環(huán)節(jié)集聚，提升基礎設施建設水準，對標蘇州工業(yè)園區(qū)推動產(chǎn)城融合。

——建立完善科技創(chuàng)新過程的服務體系。建設一批科技成果轉(zhuǎn)化、交易、科技資源共享等服務于高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共設施以及具備中間實驗及二次開發(fā)功能的技術中介，為產(chǎn)學研各主體的科技創(chuàng)新活動提供便利服務。

（5）強化與金融機構(gòu)的合作，為創(chuàng)新型城市建設提供資金保障。創(chuàng)新型城市建設各構(gòu)建要素需要與經(jīng)濟資源相結(jié)合才能建立與完善，功能完備、優(yōu)質(zhì)高效的金融支持系統(tǒng)是影響創(chuàng)新型城市建設的關鍵。一個健全的金融市場不僅能夠為創(chuàng)新型城市建設提供資金供給、優(yōu)化資源配置，還能夠促進融資機制的建立、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，太原市政府應制定有效的金融政策和營造良好的金融生態(tài)環(huán)境，這對于金融資本介入創(chuàng)新型城市建設有重要的引導和指導作用。

——“兵馬未動，糧草先行”。建立與金融機構(gòu)的日常聯(lián)系機制，邀請金融機構(gòu)共同參與制訂太原建設創(chuàng)新型城市實施方案和融資規(guī)劃，并與之匹配重大項目儲備庫，從源頭落實資金配置和金融服務。

——建立政府增信和引入風險分擔機制。聯(lián)合開展PPP融資模式和政府增信機制的專項課題研究，進一步做實區(qū)域政策性擔保機構(gòu)，推動設立科技型企業(yè)發(fā)展專項風險補償金，探討通過龍頭企業(yè)統(tǒng)貸或地方金融機構(gòu)轉(zhuǎn)貸的模式開展對科技型中小企業(yè)的融資支持，通過建立政府增信和引入風險分擔機制克服高科技企業(yè)高投入、高風險的弊端，激發(fā)金融機構(gòu)對創(chuàng)新主體提供融資服務的信心和積極性。

——針對高科技企業(yè)固定資產(chǎn)少、知識產(chǎn)權(quán)多的特點，加快建立成熟的科技成果交易市場，使知識產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)化為具備公允價值、可交易、可用于融資抵質(zhì)押的資產(chǎn)。簡化股權(quán)、土地、在建工程、知識產(chǎn)權(quán)的抵質(zhì)押登記流程，為金融機構(gòu)融資提供便利、優(yōu)質(zhì)的環(huán)境。

——推動成立科技型引導基金，用于高科技企業(yè)在創(chuàng)業(yè)前期所需的天使資本。允許、鼓勵和引導多元化的社會資本設立風險投資機構(gòu)，克服高科技企業(yè)在創(chuàng)業(yè)初期面臨的融資難的尷尬、改善創(chuàng)業(yè)投資環(huán)境。

——為金融機構(gòu)風險防控和不良化解創(chuàng)造健康的外部環(huán)境。指定政府職能部門落實逃廢債務黑名單同業(yè)共享信息制和同業(yè)聯(lián)合制裁制度，定期約談逃廢債企業(yè)，弘揚誠實守信的信用風氣。開展一次清理金融行業(yè)積案專項行動，實行金融訴訟案件定時辦結(jié)制度，簡化涉案抵質(zhì)押資產(chǎn)凍結(jié)流程和條件，利用華融晉商資產(chǎn)管理公司等本土金融資產(chǎn)管理公司屬地化化解不良資產(chǎn)，建立健康、可持續(xù)的金融生態(tài)環(huán)境。

4 開發(fā)性金融對接創(chuàng)新型城市建設的著力點

4.1 開發(fā)性金融

“開發(fā)性金融”的概念在國際上由來已久，在國內(nèi)，是由國家開發(fā)銀行于2000年3月首次提出。2015年3月，在國務院批復《國家開發(fā)銀行深化改革方案》中，正式明確了其開發(fā)性金融的定位。

開發(fā)性金融是以服務國家戰(zhàn)略為宗旨，以中長期投融資為手段，依托國家信用，通過市場化運作，緩解經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸制約。開發(fā)性金融既不同于傳統(tǒng)政策性金融，也不同于商業(yè)性金融。與傳統(tǒng)政策性金融相比，開發(fā)性金融更強調(diào)運用開發(fā)性方法和市場化運作，更加注重風險控制，通過開展規(guī)劃先行、銀政合作，依據(jù)國家政策導向面向市場自主開發(fā)項目、主動推進市場建設、信用建設。與商業(yè)性金融相比，開發(fā)性金融以服務國家戰(zhàn)略和政策任務為目標，資本運作保本微利，主要支持經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸和薄弱環(huán)節(jié)，通過建設和培育市場，引領商業(yè)金融和社會資金跟進。

因此，開發(fā)性金融是政府與市場、宏觀與微觀、看得見的手與看不見的手、有償與無償?shù)慕Y(jié)合體，其具有金融性和政策性的雙重特征，在實現(xiàn)政府發(fā)展目標、彌補市場失靈、提高社會資源配置效率、熨平經(jīng)濟周期性波動等方面具有不可替代的作用。

4.2 對接創(chuàng)新型城市建設的著力點

創(chuàng)新型城市建設過程中，無論是基礎研發(fā)平臺的設立、新興產(chǎn)業(yè)的區(qū)域布局或是生態(tài)環(huán)境、基礎設施等創(chuàng)新資源的提升，都具有長期性、風險性和外部性的天然屬性，而這些屬性與商業(yè)金融所要求的安全性、流動性和營利性有著不可調(diào)和的矛盾。同時，這些領域又因為符合政策導向、關系到經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型發(fā)展、市場失靈等特點，正是屬于開發(fā)性金融發(fā)力的“藍?！?。

在過去15年時間里，國開行與太原市政府進行了深入、長期的合作，先后支持了軌道交通、棚改、城市道路、教育等多個城市基礎設施和公共服務設施領域的建設，累計承諾用于太原城市建設的貸款授信約800億元，投放信貸資金260億元，有力推動了太原城市化進程。在未來創(chuàng)新型城市建設過程中，開發(fā)性金融在以下幾個方面可發(fā)揮其優(yōu)勢。

（1）創(chuàng)新主體建設。一是行業(yè)龍頭企業(yè)的升級改造，包括支持煤炭產(chǎn)能的減量置換和減量重組;助力冶金產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，建設高質(zhì)量的鋼鐵、鋁材生產(chǎn)體系;圍繞“中國制造2025”，推動做大做強軌道交通裝備制造、煤機和煤化工成套設備等裝備制造產(chǎn)業(yè)。二是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高端化延伸和互動發(fā)展。推動煤—電—化、煤—焦—化、煤—電—材等以煤為基的綜合發(fā)展，支持煤、電、煤化工等產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)重組整合，實現(xiàn)能源的就地消納增值。三是新能源、新材料、旅游、物流等新興產(chǎn)業(yè)的區(qū)域戰(zhàn)略布局。支持建設煤層氣、風能、太陽能等新能源發(fā)電及依托于此的新能源汽車產(chǎn)業(yè)基地;推進新型不銹鋼及深加工、化工新材料的鞏固提升;支持以電子信息產(chǎn)品制造業(yè)為基礎、云計算、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)等新興業(yè)態(tài)為支撐的信息產(chǎn)業(yè)基地建設;助力地方文化旅游產(chǎn)業(yè)的做大做強及旅游資源整合。四是高新技術企業(yè)主導的重大科技項目。支持成長性好的高科技企業(yè)對關鍵技術和創(chuàng)新產(chǎn)品的研制，對接招商引智行動，推進省外高科技企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的引進和科技項目的落地，培育具備核心競爭力的本土科技型企業(yè)。五是促進創(chuàng)新主體的集聚，提升主體創(chuàng)新能力、建立產(chǎn)學研一體的創(chuàng)新機制。支持推動高等院校、科研院所等研發(fā)機構(gòu)集聚的園區(qū)建設，促進有實力的行業(yè)龍頭企業(yè)建設高水平的科研基地和中試基地，按照市場機制與研發(fā)機構(gòu)協(xié)同、建立產(chǎn)學研一體化的戰(zhàn)略聯(lián)盟。

（2）提高城市化質(zhì)量與品位的相關基礎設施建設。一是繼續(xù)加大對太原2018—2020年棚戶區(qū)改造項目的融資支持，以“騰籠換鳥”的思維加快老城區(qū)的有機更新、挖掘城市的空間潛力。二是推進城市軌道、城市快速路、市域輕軌等快速立體公共交通網(wǎng)絡建設，拓展城市發(fā)展空間，為居民日常出行提供便利。三是支持地下綜合管廊、供水水源、給排水、供熱、供氣、垃圾處理等城市基礎設施建設，進一步改善居民生活條件、提高城市承載能力。四是促進教育、醫(yī)療、公共交通、住房租賃、智慧城市等公共服務設施的布局與建設，凸顯“以人為本”的服務理念，提升居民的獲得感與幸福感。

（3）人居環(huán)境提升工程。一是支持結(jié)合自然形態(tài)進行保護和整治的城市河流治理水網(wǎng)工程，以及改善水環(huán)境、修復水生態(tài)為目標的綜合治理工程。具體包括城市排水防澇設施、污水管網(wǎng)及處理設施的建設、河流湖泊等水體自然形態(tài)的保護和修復等。二是推進生產(chǎn)生活用能方式綠色改造項目，具體包括集中供熱的“全覆蓋”、煤改電、煤改氣、新能源公共交通及充電樁的配套建設、軌道交通，龍頭企業(yè)生產(chǎn)流程的提標改造及重污染企業(yè)的搬遷。三是加大以恢復植被、提升綠化覆蓋率為主要內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境建設工程。

（4）創(chuàng)新載體的轉(zhuǎn)型升級。一是支持綜改示范區(qū)的土地收儲、整理、成片開發(fā)，推動起步區(qū)的建設工作。二是支持示范區(qū)的道路、水系統(tǒng)循環(huán)等基礎設施建設和綠化體系建設、海綿化改造等園區(qū)生態(tài)環(huán)境治理。三是促進示范區(qū)科技型小企業(yè)孵化基地、科技成果轉(zhuǎn)化中試基地、科創(chuàng)成果交易市場體系、科技資源數(shù)據(jù)庫和信息共享平臺的等服務于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)服務設施建設。

（5）國有資本間的并購重組。以促進國有資本向戰(zhàn)略性關鍵性領域、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚為目的的國有資本投資，具體包括：中央、省屬企業(yè)對地方國有企業(yè)的并購重組;省屬、太原市屬國有企業(yè)間的相互參股、持股及若干重大企業(yè)的聯(lián)合重組。

5 開發(fā)性金融對接太原建設創(chuàng)新型城市路徑設計

5.1 銀政合作、規(guī)劃引領、制度建設，加強頂層設計

（1）推動太原市政府成立創(chuàng)新型城市建設領導小組，建立與領導小組的日常溝通機制，定期召開高層聯(lián)席會議，將開行的融資優(yōu)勢與地方政府的組織優(yōu)勢相結(jié)合，共同推進城市建設與經(jīng)濟發(fā)展。

（2）從規(guī)劃合作入手，從金融功能輻射角度出發(fā)，參與制訂太原建設創(chuàng)新型城市相關政策、規(guī)劃，著眼于長遠、利用專業(yè)優(yōu)勢編制相匹配的融資規(guī)劃，在此基礎上，梳理并建立重大項目庫，根據(jù)投資建設時序安排測算資金需求空間、設計資金來源渠道，幫助地方財政有計劃地管理未來一段時期內(nèi)的政府債務余額控制和支出責任。

（3）運用“治理結(jié)構(gòu)建設、法人建設、現(xiàn)金流建設、信用建設”的開發(fā)性金融機制建設理論、策劃以PPP運作機制為重點的項目策劃。上述理論曾廣泛適用于政府融資平臺的建設，在現(xiàn)今政府融資模式、監(jiān)管環(huán)境發(fā)生變化的背景下，它們?nèi)钥梢浴袄掀垦b新酒”，用來指導融資平臺轉(zhuǎn)型、PPP項目主體的建設。①治理結(jié)構(gòu)建設、法人建設。積極推動和介入項目主體的設立和建設工作，在其成為擁有合理公司治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代企業(yè)法人前提下，保證社會資本對項目公司的控制權(quán)和地方政府對其的監(jiān)管權(quán)。謀求項目主體健康、持續(xù)運營、維系政府與社會資本“婚姻”穩(wěn)定。同時，金融機構(gòu)的提早介入，可以使項目主體與生俱來具備融資的合規(guī)性和便利性。②現(xiàn)金流建設。對于使用者付費難以全部覆蓋建設運營成本及收益或政府付費型項目，開行積極介入項目前期包裝、策劃，力求通過項目的實施帶動片區(qū)的土地出讓收入或稅收的增加，減輕財政的額外支出壓力。如運用棚戶區(qū)改造與城市的布局更新、土地整理出讓相結(jié)合;軌道交通線路建設與配套物業(yè)開發(fā)相結(jié)合;綜改區(qū)基礎設施建設、土地收儲整理與未來土地出讓收入、企業(yè)入駐帶動的經(jīng)營性物業(yè)收費及財稅的增加等，都可以實現(xiàn)項目廣義的“自平衡”。③信用建設。通過政府組織增信機制建設、項目主體信用道德建設及整個社會信用環(huán)境的塑造，優(yōu)化融資環(huán)境、減小金融信貸風險。④與財政部門、融資平臺及科技龍頭企業(yè)等開展有關PPP融資模式、科技型中小企業(yè)統(tǒng)貸、轉(zhuǎn)貸方面的課題研究，開展投融資模式的創(chuàng)新試點，提煉、宣介可復制、可推廣的經(jīng)驗。

5.2 分類精準施策、構(gòu)建融資體系、彌補市場失靈，引導商業(yè)金融和社會資金參與

（1）政府投資類的公共基礎設施項目。自國發(fā)43號文、財政部87號文后，傳統(tǒng)的以政府融資平臺、政府購買服務為主的地方融資模式已叫停，除棚戶區(qū)改造、扶貧易地搬遷項目仍可以沿用政府購買模式外，其余原由政府單一投資開發(fā)建設的公共基礎設施類項目需要采用以引入社會資本、民營資本，并以其為主體的PPP模式建設運營。

①關于社會資本方。依據(jù)國辦發(fā)〔2015〕42號文、財政部財建〔2017〕743號文，在社會資本的選擇方面，除不同級政府的國有企業(yè)及民營資本外，也可根據(jù)項目的屬性引入已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的融資平臺或同級政府控制的國有企業(yè)參與PPP項目的招標。一方面可以支持地方國有企業(yè)、特別是融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展;另一方面有利于地方政府對PPP項目未來運營及利潤的統(tǒng)一管理和控制。

②規(guī)范PPP項目運作流程。2017年11月，財政部發(fā)布財辦金〔2017〕92號文、進一步規(guī)范了PPP項目運作流程及項目庫的管理。依據(jù)文件，要審慎開展（但非禁止）政府付費型項目;強化項目主體對PPP項目的后期運營管理，建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的政府付費機制，確保項目建設成本與績效考核結(jié)果掛鉤部分不低于30%;隔離財政對項目債務的還款責任;杜絕由債務性資金充當資本金或第三方代持社會資本股份的情況，以保證PPP模式健康、可持續(xù)的發(fā)展。

③社會資本的退出。依據(jù)財政部財金〔2017〕55號文及國家發(fā)展改革委發(fā)改投資〔2016〕2698號文，在不改變社會資本控股地位的前提下，通過引入資產(chǎn)證券化、基礎設施類REITs（不動產(chǎn)投資信托基金）等金融產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓PPP項目的部分股權(quán)、收益權(quán)，以克服公共基礎設施投資數(shù)額大、回收期長的不足，盤活基礎設施存量資產(chǎn)，為社會資本退出提供有效途徑，從而增強社會資本循環(huán)投資能力。

（2）企業(yè)投資類項目。對于成長型企業(yè)，可探索先期以天使投資、科技型基金股權(quán)投入引導，同時開行以批發(fā)類信貸資金進入，通過地方投資類企業(yè)（如華融晉商資產(chǎn)管理有限公司）統(tǒng)貸或轉(zhuǎn)貸、地方商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸等形式，與政策性擔保機構(gòu)、科技型企業(yè)發(fā)展專項風險補償金建立風險分擔機制的方式提供支持。

對于成熟型龍頭或優(yōu)質(zhì)企業(yè)，建立正面清單，采用直貸模式，并運用“投貸債租證”綜合金融服務、聯(lián)動支持企業(yè)的科創(chuàng)研發(fā)、轉(zhuǎn)型升級及做大做強。

5.3 發(fā)揮“投貸債租證”業(yè)務協(xié)同優(yōu)勢，拓展多元化、多層次的融資體系

僅僅依靠信貸資金，無法解決創(chuàng)新型城市建設的龐大資金需求，而且也不符合國家“去杠桿”的政策要求，因此有必要建立一個多層次的融資市場體系和互為補充的籌資渠道。國開行自2008年開始搭建集團組織架構(gòu)，目前已經(jīng)建立了 集“銀行、債券、投資、租賃、證券”為一體的綜合金融服務平臺。

（1）貸款方面，發(fā)揮開發(fā)性金融長期、大額融資優(yōu)勢，秉持“保本微利”的經(jīng)營原則，以銀政合作為重要抓手，推進市場、制度、信用的建設，為創(chuàng)新型城市的建設提供資金來源和融資模式。

（2）投資方面，推動國開金融與太原市政府聯(lián)合設立成長科技型基金，以其作為母基金引導私人資本、產(chǎn)業(yè)資本及各種社會資本等設立子基金、進入私募股權(quán)投資或風險投資領域，發(fā)揮基金在科技型企業(yè)孵化成長期對充實企業(yè)資本、滿足項目前期投入的作用。

（3）債券方面，運用國開行、國開證券在債券承銷領域的成熟經(jīng)驗，推動符合條件的成熟企業(yè)利用債券市場拓寬直接融資渠道、降低融資成本。

（4）融資租賃，通過國銀租賃基礎設施租賃、設備租賃等業(yè)務品種優(yōu)化金融服務，推動高科技型企業(yè)向“輕資產(chǎn)、重資本、重研發(fā)”的方向發(fā)展，支持通過售后回租等融資類產(chǎn)品幫助地方政府或企業(yè)盤活流動性差的存量資產(chǎn)。

（5）證券業(yè)務，對于發(fā)展前景較好高科技企業(yè)，可通過國開證券提供IPO、股改、掛牌交易等方面的業(yè)務咨詢和跟蹤培育服務，支持成長型、成熟型企業(yè)在主板、新三板、中小板塊上市和交易。對于有穩(wěn)定預期收益的PPP項目公司，國開證券可提供資產(chǎn)證券化、REITs等金融產(chǎn)品，助力社會資本的股權(quán)退出和基礎設施資產(chǎn)的盤活。

5.4 因勢利導、創(chuàng)新驅(qū)動，為創(chuàng)新型城市建設提供優(yōu)質(zhì)服務

降低融資成本。爭取棚改、地下管廊PSL資金在規(guī)模上給予太原適度傾斜，爭取總行允許分行在單筆貸款綜合收益率不低于盈虧平衡利率的前提下，擴大分行自主定價權(quán)。

爭取軟貸款回收再貸與國開發(fā)展專項建設基金規(guī)模，以低成本的資金來源拓展重點項目資本金補充機制。

發(fā)展知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、高新技術企業(yè)股權(quán)質(zhì)押融資，引進中債信用增進公司等信用增信機構(gòu)，建立適用于高科技企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)的風險分散分擔機制。

創(chuàng)新評審方法，在合規(guī)前提下擴大與政府合作空間。如棚改項目可優(yōu)先使用騰空土地出讓收入等政府基金予以還款安排，對于基金未能覆蓋的還款資金再計入PPP或政府購買服務等支出;根據(jù)財政部《對十二屆全國人大第五次會議第2587號建議的答復》（財金函〔2017〕85號），明確PPP模式中“10%上限控制的僅是一般公共預算中安排的支出責任”，通過評審時點或PPP合同等有效法律文件中明確和區(qū)分政府付費、可行性缺口補助等財政支出來源（一般公共預算和非一般公共預算）等措施，都可以擴大與政府的合作空間。此外，通過將無收益的公共基礎設施建設與有收益的土地開發(fā)整理、行業(yè)經(jīng)營等整體開發(fā)、打包評審，實現(xiàn)公共基礎設施正外部性最大限度的“內(nèi)部化”，培養(yǎng)項目自身的“造血”功能。

5.5 推動政府增信、共建風險管控體系

（1）通過計劃管理管控風險。對于政府投資的項目，通過前期參與編制融資規(guī)劃、與財政部門共同梳理重大項目庫，從開始就介入融資模式設計，明確項目還款來源及地方財政的支出責任，根據(jù)財政實力滾動擬訂政府類投資項目的融資計劃。

（2）通過模式創(chuàng)新管控風險。對高科技企業(yè)貸款實施差別化的信貸管理和監(jiān)管，探索通過地方投資類企業(yè)（如華融晉商資產(chǎn)管理有限公司）統(tǒng)貸、地方商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸等模式開展業(yè)務。推動太原市金融辦、中小企業(yè)局設立科技型中小企業(yè)“融資應急周轉(zhuǎn)”專項資金，確保企業(yè)在續(xù)貸時點避免資金鏈斷裂的風險。

（3）建立風險分擔機制管控風險。推動太原市政府拓展現(xiàn)有政策性擔保機構(gòu)擔保范圍，通過采取政府注資、引導地方國有企業(yè)、社會投資機構(gòu)投資入股等方式做大做強擔保機構(gòu)。由市財政設立科技型企業(yè)發(fā)展專項風險補償金，用作貸款風險緩釋措施。

（4）通過社會信用體系建設管控風險。推動地方政府落實逃廢債務黑名單同業(yè)共享信息機制和同業(yè)聯(lián)合制裁制度，定期約談逃廢債企業(yè)，實行金融訴訟案件定時辦結(jié)制度，發(fā)展本土金融資產(chǎn)管理公司屬地化化解不良資產(chǎn)，弘揚誠實守信的社會風氣，建立健康的金融生態(tài)環(huán)境。

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[作者簡介]董濤，國家開發(fā)銀行山西省分行客戶一處，高級經(jīng)濟師;白玉虎，國家開發(fā)銀行山西省分行，客戶一處處長。感謝匿名評審人提出的修改建議，筆者已做了相應修改，本文文責自負。