劉傳春,劉寶平

(華中科技大學馬克思主義學院,湖北武漢430074)

中國對外合作機制是中國以構建者身份主動建立的、旨在協(xié)調(diào)穩(wěn)定中國與合作各方關系的國際機制。以2001年上海合作組織成立為標志,中國對外合作機制實現(xiàn)了大發(fā)展,2001—2012年間,中國建立了博鰲論壇(2001)、中阿合作論壇(2004)、金磚國家會議(2009)、中國東歐國家領導人會議(2012)等。2013年,中國正式提出“一帶一路”倡議;2015年,中國發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》明確指出,要積極利用現(xiàn)有雙多邊合作機制,推動“一帶一路”建設,促進區(qū)域合作蓬勃發(fā)展。由此,中國對外合作機制建設進入新起點。一方面,“一帶一路”倡議為中國對外合作機制提供了“更大發(fā)展空間”[1];另一方面,中國對外合作機制通過落實“一帶一路”倡議而成為“一帶一路”建設的重要平臺[2]。但是,“一帶一路”建設依舊面臨“機制匱乏的風險”[3]。本文擬通過梳理“一帶一路”倡議下中國對外合作機制建設的進展,全面了解中國對外合作機制如何將沿線80多個國家和國際組織聯(lián)結在一起而成為“一帶一路”建設的重要平臺,深入分析“一帶一路”倡議下中國對外合作機制建設面臨的問題并提出對策建議。

一、“一帶一路”倡議下中國對外合作機制建設進展

隨著“一帶一路”倡議的提出及實施,中國對外合作機制發(fā)展迅速并成為“一帶一路”建設的重要平臺。

(一)通過拓展合作空間,中國對外合作機制將“一帶一路”沿線國家聯(lián)結為一個點面交織的區(qū)域大合作網(wǎng)絡

第一,對外合作機制“點”的建設。主要表現(xiàn)為三方面:一是建立行業(yè)領域的新機制,包括為加強互聯(lián)互通而建立互聯(lián)互通伙伴對話機制(2014)、為解決互聯(lián)互通中的資金問題而建立亞洲基礎設施投資銀行(2016)、召開“一帶一路”國際合作高峰論壇(2017)等。二是在已有合作機制內(nèi)建立聚焦于具體問題領域的衍生性機制。如在亞太經(jīng)合組織建立互聯(lián)互通伙伴對話會(2017),上海合作組織內(nèi)召開各種經(jīng)濟論壇、地方領導人論壇、人民論壇、政黨論壇及婦女論壇(2018),中國中東歐合作內(nèi)組建16+1交通基礎設施合作聯(lián)合會和16+1物流合作聯(lián)合會(2015),中非合作論壇內(nèi)舉辦中非區(qū)域航空合作論壇(2015)和世界交通運輸大會“一帶一路”中非交通基礎設施合作論壇(2015),中阿合作論壇內(nèi)建立中阿北斗合作論壇(2017)、中阿改革發(fā)展研究中心(2017)等。三是已有機制的升級或擴員,如中非合作論壇部長級會議升級為峰會(2015);上海合作組織正式接納印度和巴基斯坦為成員國(2017)。

第二,對外合作機制“以點帶面”的建設。主要表現(xiàn)為加強中國對外合作機制與亞非歐區(qū)域內(nèi)乃至全球性機制的聯(lián)系,形成覆蓋亞、歐、非的合作面。例如,以上海合作組織為圓點,加強上海合作組織與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟、東亞峰會、東盟、亞信會議等機制的跨區(qū)域合作;以瀾湄合作機制為圓點,加強瀾湄合作機制與東盟、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作、湄公河委員會等機制的區(qū)域內(nèi)合作;以亞投行為圓點,加強亞投行與亞開行、世界銀行等機制在金融領域內(nèi)的合作;以“16+1合作”機制為圓點,加強“16+1合作”機制與歐盟的合作;以中阿合作論壇部長級會議為圓點,加強中阿合作論壇部長級會議與阿盟、海灣阿拉伯國家合作委員會的合作;以中非合作論壇為圓點,加強中非合作論壇與非盟的合作。

第三,對外合作機制“從線到片”的建設。主要表現(xiàn)為兩條途徑,一是通過已有機制的擴員來實現(xiàn),如印度和巴基斯坦加入上海合作組織后,上海合作組織的活動區(qū)域由中亞擴展到南亞,使“一帶一路”的中亞線與南亞線相聯(lián)成片。二是建立新次區(qū)域合作機制,如瀾湄合作機制以瀾滄江—湄公河流域為線而使“一帶一路”的東南亞線呈片式發(fā)展。

(二)以共同發(fā)展為主題,中國對外合作機制積極推進“一帶一路”倡議的落實

1.共同發(fā)展是中國對外合作機制議程設置的主題

隨著人類命運由“付出代價的相互依賴”[4]9進入到利益交融、安危與共的相互依存階段,“既要讓自己過得好,也要讓別人過得好”[1]的共同發(fā)展觀逐漸成為中國發(fā)展對外合作關系的動力,并作為中國對外合作機制的議程主題來推進“一帶一路”建設(見表1)。

表1 2015—2018年中國為主場的對外合作機制會議主題及對“一帶一路”倡議的推進

2.中國對外合作機制推動各國發(fā)展規(guī)劃的有效對接

21世紀以來,面對經(jīng)濟困境,“一帶一路”沿線國家大都根據(jù)本國國情制定發(fā)展規(guī)劃,由于發(fā)展目標一致、發(fā)展優(yōu)勢互補、發(fā)展道路相通,這些發(fā)展規(guī)劃均可實現(xiàn)對接。通過共商、制定合作規(guī)劃、簽訂合作協(xié)議,中國對外合作機制成為“一帶一路”倡議與沿線國家發(fā)展規(guī)劃有效對接的平臺(見表2)。

表2 中國為主場的對外合作機制會議通過的合作規(guī)劃協(xié)議

表3 2015—2018年中國通過對外合作機制制定“一帶一路”共建項目

3.中國對外合作機制推動合作規(guī)劃轉化為合作行動

一方面,將機制簽訂的合作規(guī)劃劃整為零。如2015年“16+1合作”領導人蘇州會議后,中國與16個中東歐國家全部簽署了“一帶一路”合作文件,推出了200多項具體實施舉措。2017年“一帶一路”國際合作高峰論壇上,中國政府與11個國家政府簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄、與10個國際組織簽署“一帶一路”合作文件。另一方面,制定了中國與沿線國家的共建項目以促進合作(見表3)。

(三)建立政府主導、包容協(xié)調(diào)的決策程序,中國對外合作機制為“一帶一路”倡議的實施提供制度保障

政府主導是指決策主體的構成,主要有四個層次:最高層是國家領導人會議,包括領導人峰會和領導人會議,主要進行決策的頂層設計;次高層是外長會議,主要進行政策規(guī)劃和整體協(xié)調(diào);第三層是高官會議,包括政府部長會議及副部長級會議,主要制定政策;第四層是工作組會議,主要就具體問題展開研究并制定行動方案。在中國對外合作機制建設中,四個層次的運作分為自下而上和自上而下兩個緯度。自下而上是工作組會議→高官會議→外長會議→領導人會議的運行路徑,瀾湄合作機制的建立即是如此,從2014年11月中國政府提出建立瀾湄合作機制倡議后,中國與湄公河國家召開了三次工作組會議,三次高官會議(2015年4月、2015年8月、2016年2月),一次外長會議(2015年11月),2016年3月,瀾滄江—湄公河合作首次領導人會議召開,正式宣布建立瀾湄合作機制。自上而下是領導人會議下設高官會議、工作組的運行路徑,如“一帶一路”國際合作高峰論壇設有領導人圓桌峰會,1+6個高官會議(一場高級別全體會議和六場平行主題會議),以及成立論壇咨詢委員會、論壇聯(lián)絡辦公室等具體工作組。

包容協(xié)調(diào)是指決策的廣泛協(xié)商。以亞投行的建立為例,從2013年中國倡議籌建亞投行到亞投行開業(yè),不到三年的時間內(nèi),中國與有意參加亞投行的各國共舉行了八次談判代表會議,就議事規(guī)則和工作計劃、亞投行籌建臨時多邊秘書處的組建方案、工作程序、亞投行章程草案審議修訂、組織結構、人力資源政策等諸多事項進行協(xié)商,在達成共識的基礎上于2015年6月29日啟動《亞洲基礎設施投資銀行協(xié)定》簽署議程,12月31日,57個意向創(chuàng)始成員國全部簽訂《亞洲基礎設施投資銀行協(xié)定》,2016年1年16日,亞投行正式營業(yè)。

二、“一帶一路”倡議下中國對外合作機制建設面臨的問題

在實施“一帶一路”倡議的過程中,“對現(xiàn)有機制的運用是‘一帶一路’倡議興旺的力量之一”[5]。但因國際社會存在對“一帶一路”倡議的質(zhì)疑,中國對外合作機制仍然面臨如下建設問題。

(一)人類命運共同體理念轉化為機制共識性原則的問題

從黨的十八大報告倡導人類命運共同體意識到2015年習近平主席在聯(lián)合國大會上正式提出打造人類命運共同體的“五位一體”布局,人類命運共同體成為中國外交的一項新理念。人類命運共同體理念以人類相互依存為前提、以共同發(fā)展為動力、以平等合作為路徑、以公正國際秩序建設為目標,是“一帶一路”倡議下中國對外合作機制建設的指導原則。但是,由于國際社會質(zhì)疑“一帶一路”的中國倡議,認為其是“支撐中國想創(chuàng)造一個以中國為中心秩序的大國野心”[6],作為合作平臺的對外合作機制因此面臨著人類命運共同體理念轉化為機制共識性原則的問題,這主要表現(xiàn)為中國與沿線國家在人類命運共同體理念的四個構成要素上存在分歧(見表4)。

總的來說,中國與沿線國家圍繞人類命運共同體成為機制共識性原則而存在的分歧,其實質(zhì)是對中國將通過對外合作機制謀求在亞歐區(qū)域領導權的擔憂。

(二)中國對外合作機制建設面臨的議程設置問題

議程設置作為機制建設的核心,主要通過確立會議主題、制定運行規(guī)則和決策程序,進而形成明確合作各方責任與義務的合作規(guī)范。由于質(zhì)疑“一帶一路”倡議是中國借助經(jīng)濟力量追求自身優(yōu)勢的最大化[7],中國對外合作機制面臨著通過議程設置謀取機制主導權的問題。

第一,指責中國在會議主題方面重經(jīng)濟議題。一方面,認為從2013—2018年,中國參與或主場的機制會議多以經(jīng)濟發(fā)展為主題,面對因歷史、宗教、資源等因素導致“一帶一路”沿線一些國家內(nèi)部沖突頻發(fā)的現(xiàn)狀,如果不關注安全議題,或僅僅力圖運用經(jīng)濟吸引力來“來處理(與周邊國家的)安全問題”[5],不僅使經(jīng)濟議題難以落實,還可能導致中國對外合作機制不穩(wěn)固的“空心化的危險”[8];另一方面,認為中國在設置經(jīng)濟議題時,注重“一帶一路”倡議與經(jīng)濟聯(lián)系緊密的沿線國家間發(fā)展規(guī)劃的對接,對于一些彼此經(jīng)濟聯(lián)系不大的國家,特別是“經(jīng)濟發(fā)展歷程很難找到高認同感”[9]的國家之間的發(fā)展規(guī)范對接欠缺議題設置,導致這些國家可能因此在機制中被邊緣化。

第二,指責在機制規(guī)則方面重中國標準。二戰(zhàn)結束以來,“國際機制是按照霸權國能在其中發(fā)揮關鍵作用的行為標準建構的”[10]168。中國除了面臨以中國標準謀求霸權的指責外,還面臨如下挑戰(zhàn):首先,經(jīng)過多年運行,西方國家制定的規(guī)則在很大程度上已內(nèi)化為一些國家的國際行為依據(jù),包括“一帶一路”沿線國家,這些沿線國家可能以西方大國標準來審視中國標準[11];其次,西方國家極力助推中國接受西方標準,如參與亞投行的歐洲國家提出歐盟應協(xié)調(diào)統(tǒng)一立場,“努力推進歐盟標準進入到亞投行之中”[12];再次,中國標準與西方標準不同引發(fā)競爭,以援助為例,相對于西方大國主導的國際機制將民主等政治性事務視為條件,中國堅持“不附加政治條件”,西方國家認為中國“不附加政治條件”的援助可能導致無序的惡性競爭。

第三,指責在決策程序方面重中國權力。一方面,認為中國在決策中擁有主導權;以亞投行為例,中國是亞投行最大的股東,擁有最大投票權,“主導作用超過了現(xiàn)有多邊開發(fā)分行中的美、日等發(fā)達國家”[13]。另一方面,認為中國對外合作機制的協(xié)商程序不完善;以亞投行《環(huán)境與社會框架》草案為例,存在磋商時間短(2小時)、語言受限(僅英語)、方式單一(視頻電話會議、書面提交意見)等問題,亞投行為此被要求“重新設計協(xié)商流程,以體現(xiàn)透明、參與及對權利的尊重”[14]。

(三)中國對外合作機制面臨合作規(guī)劃轉化為有效行動的問題

對于如何落實中國對外合作機制簽訂的一系列合作規(guī)劃,國外媒體和學者持審慎態(tài)度[15]。這主要來自于對中國能力的質(zhì)疑,認為“北京的實力和實現(xiàn)目標的能力方面存在鴻溝”[7],表現(xiàn)為如下方面:

一是合作規(guī)劃制定與實施的錯位。首先,機制會議通過的合作規(guī)劃往往是宏觀的頂層設計,缺乏相配套的具體舉措。其次,復雜性、多樣性、差異性是“一帶一路”沿線國家的突出特征,合作規(guī)劃因不能反映多樣、復雜、差異的現(xiàn)實訴求而缺乏可行性和可操作性。再次,中長期規(guī)劃與短期規(guī)劃未能相得益彰,如有的機制峰會周期太長且無法做到常態(tài)化,導致只有中長期規(guī)劃而無短期規(guī)劃;有的機制則專注短期收益、缺乏中長期的合作設計。因上述原因導致合作規(guī)劃流產(chǎn)的事例屢屢發(fā)生,而解決合作規(guī)劃制定與實施的錯位問題考驗著“中國的良好意愿、耐心、決心和外交技巧”[16]。

二是合作規(guī)劃的實施面臨著與其他國際機制的競爭。中國對外合作機制加強與其他國際機制的合作,但彼此仍競爭激烈。如隨著擴員完成,上海合作組織必須協(xié)調(diào)其合作規(guī)劃與俄羅斯主導的歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟規(guī)劃、印度主導的南盟規(guī)劃之間的對接。在對接中,俄方已積極回應“一帶一路”倡議,但印度持觀望態(tài)度,其因在于“一帶一路”倡議與印度在東南亞項目存在競爭,“中、印都明顯在東南亞施加競爭性的經(jīng)濟和戰(zhàn)略影響”[17]。同時,隨著以基礎設施投資為目標的亞投行建立,世界銀行、亞開行也加大了在發(fā)展中國家的基礎設施建設投資力度,2014年,世界銀行審批通過的基礎設施融資金額提升了45%,達到了242億美元,2013年是167億美元[18]。2015年,亞開行總會決定,將每年的融資能力提高1.5倍,達到每年200億美元,顯然,“此舉或意在拉攏相繼支持中國主導的亞洲基礎設施投資銀行的新興市場國家”[19]。

三是機制的決策與執(zhí)行力不強。其一,由于中國對外合作機制決策普遍采取的是協(xié)商一致原則,只要有一個成員國反對,決議就無法通過,“這必然會導致決策遲滯、議題分散,組織運轉低效”[20]。其二,秘書處作為機制的常設機構進行機制的日常工作管理,但已有機制的秘書處卻存在人員配備不足、配置不當?shù)葐栴},決策的執(zhí)行效力欠缺。其三,有的機制建立了協(xié)調(diào)人制度,即機制成員國派協(xié)調(diào)人與機制秘書處舉辦例會,就相關事務進行協(xié)調(diào)溝通,但例會不固定,沒有充分發(fā)揮協(xié)調(diào)人的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和信息共享功能。

三、加強“一帶一路”倡議下中國對外合作機制建設的對策建議

面對中國對外合作機制建設中存在的問題,有必要從深化中國與沿線國家利益融合、加強議程設置能力、充分發(fā)揮中國特色大國的引領作用三個方面推進“一帶一路”倡議下的中國對外合作機制建設。

(一)深化利益融合,增強人類命運共同體共識

首先,自“一帶一路”倡議實施以來,中國與沿線國家的利益日漸深度融合。2013—2017年,已有80多個國家和國際組織與中國簽訂“一帶一路”合作協(xié)議,中國已與包括聯(lián)合國的工業(yè)發(fā)展組織、開發(fā)計劃署等國際組織簽署了“一帶一路”合作文件。據(jù)統(tǒng)計,2017年,中國對“一帶一路”沿線國家的進出口總額為73 745億元,比上年增長17.8%;中國企業(yè)對“一帶一路”沿線的59個國家新增投資143.6億美元,占同期總額的12%;“一帶一路”沿線國家對華直接投資金額374億元,對華直接投資新設立企業(yè)3 857家,增長32.8%[21]。同時,一個以鐵路、港口、管網(wǎng)為內(nèi)容的“復合型基礎設施網(wǎng)絡”[22]正在形成,金融合作網(wǎng)絡也初具規(guī)模。2018—2023年,中國將進口超過8萬億美元商品,對外投資總額將超過7 500億美元,這將進一步推動中國與沿線國家的利益融合。

其次,以日漸深入的利益融合為基礎,增強人類命運共同體共識。自“一帶一路”倡議實施以來,人類命運共同體逐漸成為中國與沿線國家的建設目標(見表5)。

隨著中國與沿線國家利益關系的日漸融合,各國發(fā)展理念的共性因素將不斷增加,中國對外合作機制作為平臺的交流溝通作用將顯著提升,以共同發(fā)展為核心內(nèi)容的人類命運共同體共識將更為清晰明確。

(二)加強中國對外合作機制的議程設置能力,提高機制的運行效率

首先,精心設計議題、推進各國發(fā)展規(guī)劃更加有效地對接?！耙粠б宦贰背h的成功依賴于其他國家的積極回應,“如果得不到其他國家的回應,‘一帶一路’倡議就是脆弱的”[23]。要推動“一帶一路”倡議得到其他國家的回應,必須將其與其他國家的發(fā)展規(guī)劃進行對接。如何進行有效的對接?精心設計機制議題是重要路徑。從合作期限來看,可分短期(5年以內(nèi))、中期(5—10年)、長期(10年以上)議題進行設計;從合作領域來看,可分優(yōu)先領域、重點推進領域和可深入推進領域進行設計。其中,進行議題設計時,經(jīng)濟發(fā)展與安全穩(wěn)定要置同等地位,不可偏廢。如上海合作組織起始于安全建設,安全一直是建設重心,但是,2018年上海合作組織青島峰會在批準《〈上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約〉實施綱要(2018—2022年)》等一系列安全規(guī)劃的同時,通過強調(diào)遵循《上合組織至2025年發(fā)展戰(zhàn)略》、發(fā)表《上海合作組織成員國元首關于貿(mào)易便利化的聯(lián)合聲明》、制定《上海合作組織成員國糧食安全合作綱要》草案等舉措,首次在國際社會倡導“開放融通互利共贏”的新合作觀,實現(xiàn)經(jīng)濟合作與安全合作的有機統(tǒng)一。

表5 中國與沿線國家的人類命運共同體建設目標

其次,促進各國政策規(guī)則的聯(lián)動?！罢咭?guī)則的聯(lián)動”[24]包含三個層面含義:一是正視規(guī)則的差異并相互尊重彼此規(guī)則;二是通過溝通、協(xié)商,推動各國相關規(guī)則的有效聯(lián)結;三是制定能包容各方的新規(guī)則。在政策規(guī)則的聯(lián)動中,應學習借鑒現(xiàn)有國際機制的規(guī)則?，F(xiàn)有國際機制如世界銀行、國際貨幣基金組織等在規(guī)則的制定與運用方面積累了豐富的專業(yè)技能和實踐經(jīng)驗,學習、參考、借鑒其運行模式和規(guī)則指標體系,有助于制定更符合中國與沿線國家需求的合作規(guī)則。

最后,提高機制運行的效率。中國對外合作機制的政府主導、包容協(xié)調(diào)的決策程序既要能保證機制運行的效率,又要能最大程度尊重成員的權利。為此,在決策程序建設中,一方面要增進決策透明度,建立各方利益需求通暢表達的渠道,包括制定更為詳盡的明確各方權利與義務的規(guī)章、設定更具包容性的協(xié)商時間、語言選擇更為多樣、投票程序更加規(guī)范、規(guī)劃決議公開并接受監(jiān)督,等等。另一方面要加強常設機構的組織建設,明確秘書處的組織功能、人員配備、經(jīng)費使用,并建立相應的監(jiān)督考核制度。同時加強協(xié)調(diào)人制度建設,包括單個協(xié)調(diào)人的組織建設、協(xié)調(diào)人與協(xié)調(diào)人之間的交流機制建設、協(xié)調(diào)人與秘書處的組織建設等,使協(xié)調(diào)人與秘書處共同作為機制的日常運行組織機構,真正發(fā)揮保證機制穩(wěn)定有效運行的功能。

(三)充分發(fā)揮中國特色大國的引領作用,完善中國對外合作機制的“X+”合作架構

其一,中國在對外合作機制中發(fā)揮著引領性的建設作用。引領性的建設作用是在機制建設初期為保證機制運行而發(fā)揮的引導作用,并非決定性的主宰。以亞投行為例,盡管中國在亞投行持有的股本占比高達30.34%,投票權占總投票權的26.06%,但這“是一種階段性現(xiàn)象,隨著更多國家加入亞投行,中國在其中占有的股本和投票權都將會逐步稀釋”[25]。

其二,在發(fā)揮引領性建設作用中,中國應大力提供公共產(chǎn)品。一方面,中國通過機制為“一帶一路”建設提供公共產(chǎn)品,如2014—2018年中國通過機制為“一帶一路”建設提供大量資金(見表6);另一方面,中國也為機制自身建設提供公共品(見表7)。

其三,在大力提供公共產(chǎn)品中,推進中國對外合作機制的“X+”合作架構。中國對外合作機制的“X+”合作架構既指中國對外合作機制已與其他國際機制建立的區(qū)域內(nèi)及跨區(qū)域合作,如“上海合作組織+”“瀾湄合作機制+”等,也包括問題領域的合作,如中阿合作論壇部長級會議確立的“油氣+”、亞投行的“金融+”等。中國在大力提供公共產(chǎn)品的同時,應以項目合作為重心,進一步推進中國對外合作機制“X+”合作架構向縱深方向發(fā)展。以亞投行為例,中國作為亞投行的最大出資方,積極推動亞投行與其他多邊開發(fā)銀行聯(lián)合融資,截止2017年底,已完成16個項目,其中8個與世界銀行聯(lián)合融資、3個與國際金融公司聯(lián)合融資、3個與亞行聯(lián)合融資、與歐洲投資銀行和歐洲復興開發(fā)銀行聯(lián)合融資項目各1個[26]。通過類似融資項目的合作,包括亞投行在內(nèi)的中國對外合作機制將吸引更多國家和國際機制開展基于項目建設的務實合作行動,進一步凸顯中國的引領性作用,即“引導者通過率先投資來協(xié)調(diào)其他國家的行動,促使其他國家成為公共產(chǎn)品的貢獻者”[27]。

表6 2014—2018年中國通過對外合作機制提供“一帶一路”建設資金

表7 2014—2018年中國為機制自身建設提供公共品

綜上所述,“一帶一路”倡議謀求中國與沿線國家更大范圍、更高水平、更深層次的合作,但合作“并不意味著利益的和諧,而是一個討價還價、充滿爭議、相互協(xié)調(diào)的過程”[10],正是在這種討價還價、充滿爭議、相互協(xié)調(diào)的合作進程中,中國對外合作機制作為“一帶一路”倡議實施的重要平臺,不僅通過制定合作規(guī)劃并督促規(guī)劃的實施獲得新的發(fā)展空間,而且成為推進“一帶一路”建設的有效路徑,促進了區(qū)域合作的蓬勃發(fā)展。