姜秀敏

摘要：社區(qū)是各種利益的交織點、各種矛盾的匯聚點、各類人群的落腳點，做好社區(qū)治理工作是完善社會治理的基礎(chǔ)和攻堅克難的關(guān)鍵點。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和全面深化改革的不斷推進，社區(qū)環(huán)境發(fā)生了深刻變化，社區(qū)承接了越來越多的社會管理職能。面對日益復(fù)雜化的社區(qū)環(huán)境，日趨多樣化的利益訴求，傳統(tǒng)粗獷的行政管理類社區(qū)治理模式已力不從心、難以為繼，新時代呼喚社區(qū)治理新模式。構(gòu)建以社區(qū)黨組織為治理核心，以社區(qū)自治為前提，政府、社區(qū)組織、企業(yè)、居民等多方交流、多元參與的“一核多元”社區(qū)治理模式。明確“一核多元”各自主體職責(zé)，政府部門明確自身職責(zé)不越位，居委會要認清自身性質(zhì)不錯位，社會組織發(fā)揮自身作用不缺位；建立議事平臺，拓展參與渠道；推進協(xié)調(diào)聯(lián)動，匯聚治理合力。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理模式；社會組織；“一核多元”；社區(qū)黨組織

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）01—0038—08

目前學(xué)術(shù)界比較一致地認為社區(qū)是在一定地理范圍內(nèi)、具有共同意識和共同利益的社會生活共同體。我國城市社區(qū)建設(shè)始于2000年，經(jīng)過實踐探索，社區(qū)治理模式發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，由政府作為單一治理主體的行政化治理模式逐漸演變?yōu)槎嘣餐卫淼男履Ｊ?。近年來，隨著經(jīng)濟體制與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)加快調(diào)整、全面改革不斷深化、發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，社會結(jié)構(gòu)也隨之改變，急需社區(qū)承接更多的社會治理職能。2017年6月，中共中央、國務(wù)院提出要健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制。習(xí)近平在黨的十九大報告中著重強調(diào)：要加強社區(qū)治理體系建設(shè)，充分發(fā)揚社會組織在體系建設(shè)中的作用，達成政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自我治理間的良好協(xié)作。新時代的發(fā)展對社區(qū)治理提出了新要求、新考驗，建立更加完善的社區(qū)治理模式，健全社區(qū)治理體系、提升治理能力，既是追求“社區(qū)善治”的內(nèi)在條件，也是適應(yīng)時代發(fā)展步伐的現(xiàn)實需要。

加強和創(chuàng)新社會治理，既是黨的十八屆三中全會在社會體制改革問題上提出的有力決策，又是黨的十九大提出改善民生問題目標(biāo)的重要內(nèi)容。社區(qū)是構(gòu)成城市肌體最基礎(chǔ)的單元，社區(qū)治理是創(chuàng)新社會治理工作最關(guān)鍵的基石和內(nèi)容，是社會治理向基層下移的具體承接主體。本文著眼于我國社區(qū)治理過程中多元化主體發(fā)展問題，聚焦社區(qū)治理主體之間的互動作用，并借鑒國內(nèi)外社區(qū)治理的優(yōu)秀經(jīng)驗，創(chuàng)新社區(qū)治理模式，完善社區(qū)治理體系，進一步提升社區(qū)治理能力，使社區(qū)能夠更好地服務(wù)群眾，以更好地滿足人們?nèi)找嬖鲩L的對美好生活的需要。

一、學(xué)術(shù)界關(guān)于社區(qū)治理的理論探討

（一）國外研究綜述

“社區(qū)”概念是由德國社會學(xué)家滕尼斯于1887年首次提出的。隨著工業(yè)和城市發(fā)展進程的快速推進，社會生活中的諸多矛盾漸漸暴露出來，社區(qū)受到越來越多的關(guān)注，社區(qū)問題成為研究的重點，這極大地豐富了有關(guān)社區(qū)治理的理論和內(nèi)涵。根據(jù)社會學(xué)家所主張和探究社區(qū)方向的不同，關(guān)于社區(qū)的定義及相關(guān)理論也各不相同。

1.關(guān)于社區(qū)概念的研究。滕尼斯最早對“社區(qū)”進行定義，他主張社區(qū)是在親族血緣關(guān)系的基礎(chǔ)上結(jié)合成的一種社會聯(lián)結(jié)[1]（pp.2-6）；波普林從純粹的人文地理角度出發(fā)，將社區(qū)定義為社會或地理性單位，可依據(jù)大小進行分類；戴維斯從地理與社會特性的角度定義，主張社區(qū)涵蓋居民日常生活的方方面面，是最小的地理團體；普斯頓從共同性與團體交流兩方面出發(fā)，主張社區(qū)是一種有共同關(guān)系與效用的鄰近區(qū)域；還有學(xué)者從心理與社會互動角度把社區(qū)定義為具有共同目標(biāo)、共同利益和共同背景的一個區(qū)域，也稱為“精神社區(qū)”或利益社區(qū)。

2.關(guān)于社區(qū)理論的研究。一是區(qū)位理論（又稱人文區(qū)位理論）。這是由芝加哥學(xué)派開創(chuàng)，經(jīng)過長期的豐富、完善和發(fā)展，具有以下四個基本特征：注重研究環(huán)境因素對社區(qū)的影響；將人口作為研究問題的出發(fā)點；把社區(qū)視為一個完整的人口單元或自給自足的整體；社區(qū)區(qū)域位置的各個部分的相互關(guān)系經(jīng)常處于不平衡—平衡的變動狀態(tài)中。二是社會體系理論。把社區(qū)作為一個龐大的社會體系進行剖析，I.T.桑德斯是運用帕森斯理論的代表者之一，他提出“社區(qū)作為一個龐大的系統(tǒng)，涵蓋的主要系統(tǒng)涉及生活中的方方面面，而每一個主要系統(tǒng)又囊括多個次級系統(tǒng)”[2]（pp.81-86）。該理論的基本主張是：強調(diào)社區(qū)的社會要素，把社區(qū)看作往來交流的場所；把社區(qū)當(dāng)作整個大社會系統(tǒng)的一個次級系統(tǒng)；分析社區(qū)的縱向布局與橫向布局，即社區(qū)內(nèi)部包含的各類社會組織和次級系統(tǒng)同社區(qū)外諸系統(tǒng)之間的關(guān)系，以及他們彼此之間的關(guān)系。三是社會互動理論。注重剖析社區(qū)住戶的往來交流行為及社區(qū)住戶與家庭、宗教、政治、教育、經(jīng)濟等規(guī)制的關(guān)系。社會互動理論伴隨著時代的變化而產(chǎn)生，隨著社區(qū)生活日益繁復(fù)冗雜以及社區(qū)縱向格局的不斷成長，探究者將探究重點放在社區(qū)沖突和社區(qū)行動兩個方面。社區(qū)沖突理論著眼于在社區(qū)范疇內(nèi)對社會沖突展開分析探究，產(chǎn)生沖突的原因包括經(jīng)濟、政治、價值觀等。社區(qū)行動理論則注重研究具備參與性并與社區(qū)生活有直接聯(lián)系的社會活動或行為，目標(biāo)在于解決社區(qū)生活中的共性問題。

總之，國外關(guān)于社區(qū)的理論和實踐已經(jīng)從最初的社會學(xué)理論探究，發(fā)展成為融合政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、人口學(xué)等為一體的多領(lǐng)域、多視角、多學(xué)科的交叉探究，相對趨于成熟，值得學(xué)習(xí)和比較。

（二）國內(nèi)研究綜述

1.關(guān)于社區(qū)概念的研究。我國最早關(guān)于“社區(qū)”的概念，是費孝通于1933年翻譯滕尼斯著作時的首創(chuàng)，他結(jié)合我國實際，將社區(qū)理解為“多個社會群體（家庭、氏族）或社會組織（機關(guān)、團體）匯集在某一區(qū)域里，形成的在生活上互相聯(lián)系的大團體”[3]（pp.23-28）。徐永祥將社區(qū)界定為：“社區(qū)，是指由一定數(shù)量居民構(gòu)成的地域性的生活組織，同時它也具備內(nèi)在互動關(guān)系以及貫穿文化的功能；地域、人口、組織結(jié)構(gòu)和文化便成為了是組建社區(qū)的基本要素?！盵4]（pp.27-31）民政部于1987年首次引用“社區(qū)”這一概念，并于2000年將其界定為：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。城市社區(qū)的范圍，指經(jīng)過社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)。”①

2.關(guān)于社區(qū)理論的研究。國內(nèi)對于社區(qū)的研究十分熱烈，總體來看傾向于社區(qū)治理的內(nèi)容范疇和制度模式。在我國經(jīng)濟社會快速轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景下，城市社區(qū)隨之產(chǎn)生巨大變化，過去的單位體制由于和居民生活發(fā)展趨勢不相適應(yīng)而逐漸解體，街居制面對日益復(fù)雜的社會環(huán)境、多元觀念和利益訴求也陷入了治理困境。因此，研究構(gòu)建一種全新的治理體系和組織形態(tài)來擔(dān)負整理合并社會的效用，就成為時代的要求和發(fā)展的需要。魏娜對我國城市基層治理體制進行了深入研究。何海兵提出我國已經(jīng)歷單位制、街居制和社區(qū)制三次演變，并把這種發(fā)展和變遷總結(jié)歸納為以下三種：一是在單位制體系下政府當(dāng)“老大”的治理方式，即行政型社區(qū)；二是在單位體制逐漸解體以及社區(qū)體制不斷強化的背景下，政府和社區(qū)關(guān)系由上下隸屬轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)合作，從而形成的政府處于指導(dǎo)地位與社區(qū)擁有自我治理能力二者相聯(lián)合的模式，即合作型社區(qū)；三是由社區(qū)組織、社會團體作為主體，政府提供支持與社區(qū)處于主導(dǎo)地位相結(jié)合的模式，即自治型社區(qū)[5]。劉君德在20世紀(jì)90年代首次提出構(gòu)建社區(qū)治理新體系的兩種有效方案：一種是適合在區(qū)域、人口規(guī)模比較龐大的城市實施的新型“行政區(qū)—社區(qū)”治理體系，主要特點是將街道作為一級政府機關(guān)，構(gòu)建以市（政府）、區(qū)（派出機關(guān)）、街區(qū)（政府）、社區(qū)（自治組織）為主體的“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的治理體系；另一種是適合在規(guī)模較小的中等城市實施的新型“行政區(qū)—社區(qū)”治理體系，主要特點是將“街道社區(qū)化”，構(gòu)建以市（政府）、區(qū)（政府）、社區(qū)（自治組織）為主體的“兩級政府、兩級管理”的治理體制。王邦佐等率先提出城市社區(qū)居委會組織這一課題，并對城市社區(qū)居委會組織以及城市社區(qū)管理進行系統(tǒng)全面的研究，從政府角度深入分析城市社區(qū)居委會的組織體系、社會網(wǎng)絡(luò)等四個方面的體系革新。馮靈從經(jīng)濟體系的演變以及對城市社區(qū)治理產(chǎn)生效用這一角度著手，對我國社區(qū)治理模式進行研究，提出社區(qū)治理主體亟須堅持多元化的治理思路。李強等在繼承和發(fā)揚楊開道、許仕廉等社會學(xué)家“清河實驗”精神的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國當(dāng)前“從農(nóng)村社會走向城市社會”這一新時期的特征和使命要求，創(chuàng)造性開展“新清河實驗”，通過“組織再造”和“社區(qū)提升”兩個實驗，致力于構(gòu)建一種全新的社區(qū)治理體制機制和組織架構(gòu)，以期改進和提升社區(qū)的人居環(huán)境和治理水平，同時也提出了專家型社區(qū)治理模式的概念、架構(gòu)和特點[6]。通過對國內(nèi)外現(xiàn)有文獻的梳理可以發(fā)現(xiàn)，對于社區(qū)解析和定義各不相同，本文在研究過程中采用中辦、國辦關(guān)于社區(qū)的官方界定。

社區(qū)治理是治理理論在社區(qū)內(nèi)的實際應(yīng)用，國內(nèi)外學(xué)者都對社區(qū)治理的內(nèi)涵做過界定：在社區(qū)的范疇內(nèi)對公共事務(wù)進行治理。具體而言，社區(qū)內(nèi)的多個部門單位（政府或非政府），依據(jù)正式的法律、法則以及非正式的社區(qū)章程、條約、規(guī)定等，通過商榷洽談、和諧互動、共同行動等活動對關(guān)聯(lián)到社區(qū)共同利益的公共事務(wù)進行有效管理，從而增進社區(qū)團結(jié)，提高社區(qū)成員社會福利水平，加快推進社區(qū)成長進程。

通過對社區(qū)治理內(nèi)涵的理解，可以概括出它的三個典型特征。一是治理主體多元化。主體不再是單一的政府，還有企業(yè)、社會團體、私人機構(gòu)甚至是個人的加入。二是治理結(jié)構(gòu)多維化。社區(qū)治理區(qū)別于行政管理，不是通過行政式的發(fā)號施令、制定政策等方式方法來達到最終目標(biāo)，而是強調(diào)通過協(xié)商、參與達成共識。三是治理內(nèi)容豐富化。社區(qū)治理內(nèi)容涵蓋社區(qū)內(nèi)的綜治平安、社會服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、福利保障等多個方面，關(guān)乎社區(qū)居民的實際利益。本文將社區(qū)治理模式理解為維系社區(qū)正常有效運轉(zhuǎn)的治理方式，是其組織結(jié)構(gòu)、體制機制、方式方法等因素的有機統(tǒng)一。國內(nèi)一些學(xué)者圍繞政府、市場、社會三大治理主體，抽象出四類社區(qū)治理模式，即政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)、社會自治以及專家參與，但在實踐中，一個社區(qū)內(nèi)部通常會存在多種治理主體和治理機制。

二、國內(nèi)外社區(qū)治理的典型模式

（一）國外社區(qū)治理的主要模式

國外對社區(qū)治理的研究和實踐起步較早、發(fā)展迅速，受政治制度、發(fā)展水平、地理環(huán)境、人文習(xí)俗等因素的影響，各個國家的模式各具特點。本文根據(jù)治理主體所發(fā)揮作用的差異，著重分析三種具有代表性的模式。

1.美國：社區(qū)自治模式。美國社區(qū)并不作為政府的一級管理單元存在，政府行為和社區(qū)自身行為相對獨立，并且各地的社區(qū)治理形式不盡相同且各有特點。但總體來看，基本采取“政府肩負策劃引導(dǎo)和資本支持，社區(qū)組織肩負具體實踐”的運行方式。美國政府負責(zé)宏觀調(diào)控，通過制定政策、鼓勵支持社區(qū)組織和企業(yè)并建立合作伙伴關(guān)系、監(jiān)督評估社區(qū)運行及服務(wù)情況并據(jù)此決定財政撥款等方式，引導(dǎo)、影響和推動社區(qū)的發(fā)展。社區(qū)組織、第三部門、社區(qū)企業(yè)等相關(guān)機構(gòu)共同負責(zé)處理社區(qū)內(nèi)的具體事務(wù)。社區(qū)組織行使社區(qū)管理職能，主要是制定社區(qū)規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)，因其是由社區(qū)居民代表通過選舉來組建形成的，權(quán)力來自于社區(qū)居民，因此最大限度地保證了社區(qū)居民的相關(guān)利益，是一種自下而上的民主參與管理模式。第三部門是指非政府非企業(yè)的機構(gòu)，如慈善組織、社區(qū)志愿者等，是美國社區(qū)治理的支柱力量，承擔(dān)著大量具體的社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容和項目。社區(qū)企業(yè)主要為居民帶來一些經(jīng)營性質(zhì)的私人化市場服務(wù)。美國的社區(qū)自治模式，各個主體根據(jù)職能的不同進行清晰的分工，各盡其責(zé)且密切配合，治理主要不是依靠政府，而是依靠社區(qū)居民、公共服務(wù)性單位和機構(gòu)按照積極主動、自由平等的原則參與其中，更加重視社區(qū)和社區(qū)居民的自我約束、自我進步和自我提高能力。

2.新加坡：政府主導(dǎo)模式。新加坡采取的是由政府來發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局作用的方式，政府行為和社區(qū)行為緊密結(jié)合，社區(qū)的行政、活動、專項等各類經(jīng)費、生活配套設(shè)施、社會福利與保障等都由政府提供，社區(qū)居民很少參與社區(qū)的各項管理工作，政府采用在物資、行為方面對社區(qū)提供扶持和指引的方式來把控社區(qū)前進和發(fā)展的大方向。新加坡建立了非常完善的組織保障體系，確保社區(qū)治理模式能夠正常運作，政府設(shè)立了國家住宅發(fā)展局，承擔(dān)對社區(qū)各項事務(wù)引導(dǎo)和約束的職能，社區(qū)內(nèi)實行委員會制，建有多個委員會組織，承擔(dān)社區(qū)具體事務(wù)的組織實施職能。新加坡模式的最大特點是社區(qū)事務(wù)主要由政府統(tǒng)領(lǐng)全局，社區(qū)組織行政化，結(jié)構(gòu)清晰、權(quán)責(zé)明確，較為穩(wěn)定。

3.日本：混合治理模式?；旌夏Ｊ降淖畲筇厣钦芾砼c居民自治融合在一起，政府按照職能劃分設(shè)立相關(guān)部門，主要負責(zé)策劃、引導(dǎo)并進行經(jīng)費扶持，政府對社區(qū)各項事務(wù)的干涉程度不高，社區(qū)能夠得到充分的自由發(fā)展。日本的社區(qū)治理主要實行地域中心管理模式，政府在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立地域中心作為行政管理機構(gòu)，主要職責(zé)是對本地區(qū)相關(guān)工作與事務(wù)進行管理，同時也為本地區(qū)居民提供各項服務(wù)，隸屬于政府地域中心部。社區(qū)居民自發(fā)建立住區(qū)協(xié)議會，以幫助地域中心的工作順利展開，并及時將居民意愿反饋給政府，官方機構(gòu)和民間組織齊驅(qū)并進，共同為人民服務(wù)。日本社區(qū)混合治理模式的主要特點是政府不直接參與社區(qū)的治理，而是通過間接方式進行社區(qū)管理，居民積極主動參與社區(qū)多項事物的管理，趨于民主化、自治化，但政府要對社區(qū)建設(shè)進行指導(dǎo)支持和監(jiān)督，政府和社區(qū)自管機構(gòu)相互配合和制衡，共同做好社區(qū)的管理和服務(wù)工作[7]。

（二）國內(nèi)典型的社區(qū)治理模式

20世紀(jì)90年代，我國著手實施社區(qū)治理改革，北京、上海、沈陽等作為先行試點，積累了豐富的經(jīng)驗，尤其是在社區(qū)服務(wù)項目完善、社區(qū)服務(wù)組織優(yōu)化等方面都取得了一定的實踐成果，具有研究價值。

1.上海：行政主導(dǎo)治理模式。上海社區(qū)治理的典型特點是在推進“兩級政府、三級管理”體制改革時，在街道設(shè)立了社區(qū)，并組建社區(qū)管理委員會，由社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)管理，以街道辦事處為中心，把社區(qū)相關(guān)單位和部門組合在一起，共同處理和協(xié)調(diào)日常事務(wù)。參與社區(qū)治理的主體主要有社區(qū)黨組織、街道辦、居委會、業(yè)委會以及專業(yè)的服務(wù)公司。上海社區(qū)治理模式是體制改革背景下的產(chǎn)物，政府掌握了雄厚的財力、物力和豐富的社會資源，非政府組織也和政府保持著密切聯(lián)系，在政府的支持幫助下成長和發(fā)展，因此在社區(qū)治理中政府表現(xiàn)出統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。上海模式的優(yōu)點是可以集中力量，短時間內(nèi)快速推動一些社會問題的解決和社區(qū)的發(fā)展，如上海建立的社區(qū)服務(wù)中心體系基本覆蓋全部街道，不僅提供了大量社區(qū)工作崗位，更為社區(qū)培養(yǎng)了大批實踐經(jīng)驗豐富的服務(wù)管理者和社工團隊，有利于提高社區(qū)治理的工作效率和服務(wù)水平。

2.沈陽：居民自治模式。沈陽市從1997年開始加強居委會建設(shè)，明確提出居委會工作要以社區(qū)建設(shè)為中心，經(jīng)過“探索—實踐—總結(jié)—再實踐”的不斷發(fā)展完善，逐漸建立了更加注重居民自治、更加注重居民和社會組織參與互動的治理模式。沈陽市政府將社區(qū)界定在街道辦事處與居委會之間的位置，并建立了社區(qū)成員代表大會、社區(qū)管理委員會、社區(qū)協(xié)商議事委員會和新的社區(qū)黨組織等新型社區(qū)組織體系。成員代表大會每年定期召開會議，選舉產(chǎn)生管理委員會，推薦產(chǎn)生議事協(xié)商委員會，商討評價社區(qū)建設(shè)等事宜；管理委員會承擔(dān)提供社區(qū)服務(wù)、處理社區(qū)事務(wù)的職能和責(zé)任，維持社區(qū)的正常運作；協(xié)商議事委員會通過監(jiān)察督促管理委員會的工作來提出相關(guān)建議；社區(qū)黨組織在社區(qū)內(nèi)處于主導(dǎo)地位，負責(zé)社區(qū)范圍內(nèi)黨的政策引導(dǎo)和貫徹。沈陽模式通過對社區(qū)體制改革，使社區(qū)自治組織真正承擔(dān)起社區(qū)治理的職責(zé)和使命，充分發(fā)揮了社區(qū)居民和社區(qū)組織的自治權(quán)利。

3.清河：專家參與模式。“清河實驗”是清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院2014年6月在海淀區(qū)清河街道開展的社區(qū)治理創(chuàng)新改革試點工作，專家組選擇了清河街道的毛紡南社區(qū)、橡樹灣社區(qū)、陽光社區(qū)三個試點。第一階段是在專家組主導(dǎo)、地方政府支持以及廣泛宣傳動員下，通過社會再組織實驗變更社區(qū)居委會成員，選舉產(chǎn)生社區(qū)議事委員，并確定議事規(guī)則，明確改組后的社區(qū)居委會既是“議”的機構(gòu)，又是“行”的機構(gòu)，議事委員定期開會對社區(qū)公共事務(wù)進行討論，議題范圍必須在事前經(jīng)過居民需求調(diào)查確定，議事會在居委會主任的帶領(lǐng)下展開，議事委員參與集體決策[8]。第二階段開展社區(qū)提升實驗，主要開展議事委員培訓(xùn)、民主協(xié)商討論以及社區(qū)環(huán)境整治三方面工作，通過議事委員帶領(lǐng)居民進行民主議事和決策，產(chǎn)生以居民需求為主要發(fā)展方向的社區(qū)發(fā)展議案，由專家組組織關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的專家進行技術(shù)與資源等方面的整合，居民參加且監(jiān)督整個過程，實現(xiàn)社區(qū)改造和提升。專家參與模式的最大特點是專家學(xué)者與政府合作，由專家組主導(dǎo)構(gòu)建以居民自治為主的社區(qū)治理模式[9]。

（三）幾點啟示

國外三種代表性治理模式強調(diào)，政府對社區(qū)治理采取不直接干預(yù)或者較少干預(yù)的方式，以社區(qū)自治為主。新加坡對社區(qū)全面掌控的治理模式是由特殊的歷史條件、經(jīng)濟情況、地理面積、人口規(guī)模等因素決定的，在管理方式上可以學(xué)習(xí)借鑒，整體模式不可生搬硬套。國內(nèi)兩個地區(qū)的治理模式符合我國“以基層黨組織為中心”的治理要求，雖然也存在著政府干預(yù)過多的通病，但其創(chuàng)新做法和成功經(jīng)驗仍可吸收借鑒。

1.堅持多元治理，理順主體權(quán)責(zé)。實踐證明，在政府、市場和社會三大機制日趨完備的背景下，單個主體的單一治理模式已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展的步伐，多元共治既是提高社區(qū)治理效率、化解利益矛盾的必然選擇，也是時代發(fā)展的內(nèi)在要求。堅持多元治理的重點是要理順各治理主體間的權(quán)力與責(zé)任，黨的組織與政府要突出宏觀管理和服務(wù)，社區(qū)內(nèi)的具體事務(wù)交由社區(qū)自治組織負責(zé)，企業(yè)提供幫助，居民積極參與，不爭權(quán)奪利、不推諉扯皮，治理主體各負其責(zé)、密切配合、共建共享[10]。

2.建立保障機制，切實減負提效。成功的社區(qū)治理模式一定有成熟的運行機制作為保障。一方面要強調(diào)自治。政府要尊重社區(qū)組織的自治權(quán)，堅持兩者間的“引導(dǎo)與扶助，服務(wù)與監(jiān)督”，通過自我改革、自我約束，退出對社區(qū)微觀事務(wù)的管理，減少行政攤派，真正做到減少社區(qū)的行政壓力。另一方面要強調(diào)公平。各治理主體都要受到相關(guān)規(guī)定的限制和庇護，社區(qū)內(nèi)部的各項事務(wù)要謹遵規(guī)定開展治理。

3.優(yōu)化管理體制，激發(fā)主體活力。社區(qū)治理的效果，與社區(qū)的管理機制有著直接聯(lián)系，如上海的社區(qū)服務(wù)中心制度、沈陽的自治制度等，都對社區(qū)的治理和發(fā)展起到了積極作用。一套行之有效的管理制度，能夠激發(fā)各方參與治理的積極性，提高管理方的工作效率，提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，增強社區(qū)公民參與社區(qū)治理工作的熱情等。由社區(qū)自治的性質(zhì)決定，其管理機制必然突出對話、協(xié)商、共同行動，強制性、命令式的官僚型管理機制難以適應(yīng)新形勢發(fā)展需要，行止有度、獎懲分明合作協(xié)同治理型機制能夠有效激發(fā)主體活力。

4.培育社區(qū)新風(fēng)，促進居民自治。國外社區(qū)治理模式的一個顯著特點是社區(qū)居民參與治理的熱情高漲，對于社區(qū)的認同感、歸屬感十分強烈，不僅自發(fā)地組成一些非營利性組織和志愿者服務(wù)隊伍開展活動，而且對社區(qū)政治性的事務(wù)也主動參與，給整個社區(qū)治理帶來自身獨有的作用和影響。但我國居民參與社區(qū)治理的意識略顯薄弱，大多停留在自上而下的“運動式”治理，個別想要主動參與的居民也沒有合適的途徑，居民自治能力亟待加強。

三、構(gòu)建“一核多元”社區(qū)治理新模式

通過研究國內(nèi)外典型社區(qū)治理模式，結(jié)合我國社區(qū)發(fā)展的實際情況，本文提出在上級政府組織的指導(dǎo)支持下，構(gòu)建以社區(qū)黨組織為治理核心，各社區(qū)自治組織為治理主體，駐區(qū)單位參與服務(wù)，社區(qū)企業(yè)提供幫助的“一核多元”社區(qū)治理模式。

（一）厘清“一核多元”各種主體的地位

上級政府組織主要指街道黨委、政府，負責(zé)制定宏觀規(guī)劃，提供指導(dǎo)幫助、財政支持，組織協(xié)調(diào)以及培育社會組織等。社區(qū)黨組織是社區(qū)治理的中樞，擔(dān)負宣揚落實黨的方針政策，落實上級機構(gòu)決議決定的職責(zé)，同時引導(dǎo)、支持和監(jiān)督社區(qū)自治組織開展工作，協(xié)調(diào)各方利益矛盾，與群眾保持密切聯(lián)系，反饋居民的看法和需求，保護居民正當(dāng)權(quán)益，提供社區(qū)服務(wù)等[11]。社區(qū)自治組織包括居委會、業(yè)委會等協(xié)商議事機構(gòu)，參與社區(qū)治理的社會團體、社區(qū)志愿者團隊等服務(wù)性團體，是社區(qū)自治的主要力量，負責(zé)召集業(yè)主或業(yè)主代表參加社區(qū)大會，聽取居民意見和建議，協(xié)助街道、社區(qū)黨組織開展各項社區(qū)日常事務(wù)。駐社區(qū)單位與社區(qū)自治組織互相幫助、互相監(jiān)察督促，共同處理社區(qū)的各項事務(wù)。二者相得益彰、相輔相成。一方面，社區(qū)自治組織為駐社區(qū)單位創(chuàng)造優(yōu)越的工作和經(jīng)營環(huán)境；另一方面，駐社區(qū)單位為社區(qū)提供人力、物力、財力、智力資源援助。社區(qū)企業(yè)則幫助社區(qū)發(fā)展，為社區(qū)或居民提供相關(guān)法規(guī)政策咨詢、場地共享、金融服務(wù)等。

從我國的基本國情、推動治理體系現(xiàn)代化建設(shè)帶來的新變化以及我國社區(qū)發(fā)展的實際情況出發(fā)，需要明晰“一核多元”主體在治理框架中的地位，梳理社區(qū)黨組織、政府部門、社區(qū)自治組織、駐社區(qū)單位和社區(qū)企業(yè)多元主體之間的關(guān)系，使主體之間協(xié)調(diào)一致。

1.政府部門明確自身職責(zé)不越位。政府在社區(qū)治理中扮演的是指導(dǎo)者的角色，而不是領(lǐng)導(dǎo)者的角色，主要負責(zé)確定治理方向、起草公共政策、融合治理資源，協(xié)調(diào)好多元主體利益和矛盾，將多元的治理力量整合成統(tǒng)一有效的治理結(jié)構(gòu)。要進一步深化行政體制改革，不僅在思想觀念上實現(xiàn)從“無限政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變，最大程度推行社區(qū)自主治理，降低政府對社區(qū)具體事宜的干涉程度，同時降低社區(qū)對政府的依賴程度；還要整合政府部門在社區(qū)的辦事機構(gòu)、人員和辦公設(shè)施，明確社區(qū)日常工作流程，建立科學(xué)合理的社區(qū)工作考核體系，減少不必要的考核項目，確保社區(qū)工作推進有力、獎罰有序。要著重突出黨的建設(shè)引領(lǐng)，讓社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的中樞地位得到充分施展，將服務(wù)放在工作中的更高位置，讓社區(qū)黨員干部的表率楷模作用得到充分施展，在職黨員更要結(jié)合自身特長、資源優(yōu)勢，根據(jù)服務(wù)清單認領(lǐng)崗位、認領(lǐng)服務(wù)，讓服務(wù)更有針對性，更有效，真正做到緊密聯(lián)系群眾，切實排民憂、解民難，出實招、求實效，維護好群眾的利益。

2.居委會要認清自身性質(zhì)不錯位。要加大宣傳普及力度，使社區(qū)組織和社區(qū)居民都清楚地認識到，居委會既不是政府組織，也不是事業(yè)單位或營利企業(yè)，而僅僅是一個自治組織，徹底糾正“居委會是一級政府”的錯誤觀念。要尊重居委會的自治權(quán)力，上級政府對居委會只有指導(dǎo)的自治權(quán)力，上級政府對居委會只有指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，不得侵害居委會的財產(chǎn)權(quán)、自治權(quán)、內(nèi)部事務(wù)決策權(quán)、人事任免權(quán)等。要出臺相關(guān)文件，明確社區(qū)權(quán)力清單，在制度上為社區(qū)拒絕不合理工作提供支持和保障，進一步推動街道和社區(qū)“雙向評估”制度的落實和完善，提升社區(qū)自治能力，增強自治權(quán)威。

3.社會組織發(fā)揮自身作用不缺位。要加大對社會組織成立和發(fā)展的支持力度，對于慈善類、福利類、服務(wù)類社會組織給予相關(guān)政策支持，降低準(zhǔn)入門檻。要引導(dǎo)社會團體主動加入社區(qū)治理，對于進社區(qū)提供服務(wù)的社會團體要提供經(jīng)費、場地等支持。要進一步優(yōu)化市場環(huán)境，放開服務(wù)市場，激勵各種組織機構(gòu)為社區(qū)群眾提供有償服務(wù)項目，實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)市場化。建立相對完善的多層級社區(qū)服務(wù)體制，同時要注重規(guī)范市場秩序，構(gòu)建服務(wù)項目的準(zhǔn)入、評價、退出機制，強化對市場化服務(wù)主體的監(jiān)督，服務(wù)質(zhì)量達不到要求時要及時清退。

（二）建立議事平臺，拓展參與渠道

參與社區(qū)治理的主體，要堅持民主協(xié)商的原則，建立議事機制，搭建協(xié)商平臺，確保社區(qū)組織和居民等參與社區(qū)治理的渠道暢通。要制定出臺民主議事相關(guān)規(guī)定：建立黨建聯(lián)席會議機制，社區(qū)黨組織與社區(qū)自治組織、共建單位、駐區(qū)單位等就共駐共建、聯(lián)動互動進行協(xié)商，社區(qū)黨組織要充分體現(xiàn)引導(dǎo)調(diào)解作用，并根據(jù)參與社區(qū)共建的各組織各機構(gòu)職能的不同，充分施展其特點和優(yōu)勢，同時結(jié)合社區(qū)及群眾的切身要求，明確工作職責(zé)和服務(wù)內(nèi)容，簽訂共建協(xié)議；建立矛盾調(diào)和解決機制，調(diào)整解決各種沖突紛爭；建立自治協(xié)商機制，以社區(qū)、業(yè)主、物管三方代表為主體就社區(qū)物業(yè)管理、環(huán)境衛(wèi)生等事項進行商議，通過分類界定議事范圍，保證各項民主議事有條不紊地進行。

（三）推進協(xié)調(diào)聯(lián)動，匯聚治理合力

要依靠并深化社區(qū)黨組織的帶領(lǐng)作用，提高社區(qū)自治組織對社區(qū)內(nèi)重大事宜的籌劃、協(xié)調(diào)和指引能力，有效實現(xiàn)信息平臺互聯(lián)、信息資源共享、組織意圖與群眾利益有機統(tǒng)一。社區(qū)民主議事由黨組織進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各類會議也由黨組織書記或指定相關(guān)人員召開和主持，討論成果及執(zhí)行情況由黨組織考核把關(guān)，社區(qū)居委會等各相關(guān)機構(gòu)、責(zé)任主體依據(jù)職能進行分工協(xié)作。同時，建立議事團隊和志愿者團隊，使社區(qū)治理的機構(gòu)體系得以健全[12]。

結(jié) 論

改革開放以來，我國基層治理體制歷經(jīng)一系列的變革和發(fā)展，逐步形成了政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治相結(jié)合的治理框架。從社區(qū)治理發(fā)展的趨勢看，政府正在加快推進行政體制改革，實現(xiàn)由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)型，未來社區(qū)治理體系將更加注重社區(qū)組織和居民的自我治理水平和能力。因此，合理弱化社區(qū)治理中的“行政色彩”，提高社區(qū)組織在政治、經(jīng)濟等方面的獨立性，加快社區(qū)自我治理建設(shè)，是現(xiàn)階段研究社區(qū)治理模式的方向和關(guān)鍵。

聯(lián)系當(dāng)前社區(qū)發(fā)展的實際，在社區(qū)治理中突出黨建引領(lǐng)，并把基層黨組織放在領(lǐng)導(dǎo)中樞的位置，注重發(fā)揮引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)作用，削減政府在某些社區(qū)事務(wù)上的直接干涉，并采取網(wǎng)格化的方式推進社區(qū)治理，這既符合我國基本國情，又順應(yīng)時代發(fā)展需要，是對社區(qū)治理模式革新的有效嘗試。但這種社區(qū)治理模式仍未徹底解決政府領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)以及社區(qū)對政府高度依賴等問題，本文嘗試構(gòu)建“一核多元”社區(qū)治理模式，并探討健全社區(qū)治理體系、增強社區(qū)獨立發(fā)展能力、推動多元參與、增加居民參與度的可行路徑。

社區(qū)治理牽涉到基層治理的體制和結(jié)構(gòu)，是一項龐大且復(fù)雜的工程，完善社區(qū)治理對于國家建設(shè)具有重大意義，社區(qū)治理研究任重而道遠。如何真正協(xié)調(diào)好社區(qū)治理“一核”與多元主體之間的關(guān)系，在參與、自治與共治中實現(xiàn)社區(qū)“善治”，需要持續(xù)深入研究和思考。

注 釋：

①參見民政部：《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》（中辦發(fā)〔2000〕23號）， 2000年11月19日。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]

Abstract： The community is the intersection of all kinds of interests， all kinds of contradictory convergence points， and the foothold of all kinds of people.Good community governance is the key to perfecting social governance and solving key problems.With the rapid development of economic society and continuous deepening the reform in an all-round way， the community environment has also undergone profound changes.The community has been assuming more and more social management functions.In the face of increasingly complicated community environment and increasingly diversified interest demands，the traditional rough management model of community-based administration has been unable to sustain and continue to perform its duty.The new era calls for a new model of community governance.It is necessary to build a community governance model in which the community party organization is the core；community self-government is the prerequisite； governments，community organizations， enterprises and residents play their role of respective subject responsibilities through systematic theoretical research concerning Chinas national condition and development reality， establishing a platform and participation channels for discussion and promoting coordination linkage and joint efforts in governance.

Key words： Community Governance Pattern， Social Organization，One Core with Diversity， CPO