摘要：由于勞動(dòng)分工、知識(shí)分工以及人員力量的限度，依托第三方社會(huì)組織對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行過(guò)程管理已成為實(shí)踐中的普遍做法，形成了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理中的政社合作模式。政社合作模式促進(jìn)了專(zhuān)業(yè)力量、社會(huì)力量及行政權(quán)力在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中的有效互動(dòng)銜接。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理中的政社合作仍然面臨著社會(huì)公眾參與度有限和行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行不足等問(wèn)題。未來(lái)的努力方向是進(jìn)一步提升購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理中的政社合作的公開(kāi)、開(kāi)放和參與程度，將其打造成為政府、社會(huì)組織及社會(huì)公眾有效互動(dòng)合作的制度平臺(tái)。

關(guān)鍵詞：購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；過(guò)程管理；政社合作

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）01—0012—08

一、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與政社合作

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是分立的權(quán)力、社會(huì)、市場(chǎng)和專(zhuān)業(yè)秩序相互交織的領(lǐng)域。進(jìn)入全面深化改革新時(shí)代的國(guó)家治理，無(wú)疑會(huì)繼續(xù)推動(dòng)領(lǐng)域的分離，新的趨勢(shì)則是在領(lǐng)域分離基礎(chǔ)上的治理融合。領(lǐng)域分離集中體現(xiàn)為繼續(xù)推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政社分開(kāi)和政事分開(kāi)，將政府承擔(dān)的過(guò)多的責(zé)任和職能通過(guò)行政審批制度改革、政府權(quán)力清單、責(zé)任清單等具體改革措施削減掉、轉(zhuǎn)移出去。領(lǐng)域分離基礎(chǔ)上的治理融合則是在“四分開(kāi)”的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)、社會(huì)組織及政府等不同組織形態(tài)的特性和優(yōu)勢(shì)，彼此之間圍繞著特定的事項(xiàng)進(jìn)行合作治理。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)將企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性效率、社會(huì)組織的靈活性和非營(yíng)利性?xún)?yōu)點(diǎn)引入服務(wù)的供給過(guò)程，正是在政社領(lǐng)域分離基礎(chǔ)上政 社合作治理的典型體現(xiàn)。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是當(dāng)前從中央到地方各個(gè)層面政府都非常重視的一項(xiàng)創(chuàng)新性活動(dòng)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)促進(jìn)了政府治理模式的重點(diǎn)從內(nèi)部控制轉(zhuǎn)向外部合作，這對(duì)習(xí)慣于科層制的政府提出了全新的要求。政府能否成為精明的購(gòu)買(mǎi)者，是否具備系統(tǒng)有效的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同治理能力，能否恰當(dāng)處理合同執(zhí)行過(guò)程中生產(chǎn)服務(wù)的社會(huì)組織、終端消費(fèi)者及政府職能部門(mén)之間的互動(dòng)關(guān)系，直接決定了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度[1]。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改變了公共服務(wù)供給的流程和環(huán)節(jié)，重塑了公共服務(wù)需求方、提供方、生產(chǎn)方和消費(fèi)方之間的關(guān)系。這些變化要求政府從過(guò)去的命令者、控制者和管理者轉(zhuǎn)變成為需求的有效表達(dá)者、服務(wù)的精明購(gòu)買(mǎi)者[2]（p.145）、績(jī)效的評(píng)價(jià)者和合同的監(jiān)管者，要求政府治理從內(nèi)部控制轉(zhuǎn)向重點(diǎn)協(xié)調(diào)外部合作，從過(guò)去上下級(jí)之間的層層命令、匯報(bào)控制轉(zhuǎn)向更多的橫向溝通、協(xié)調(diào)、談判和監(jiān)管。

受專(zhuān)業(yè)知識(shí)和人力資源的限制，現(xiàn)實(shí)中購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政府部門(mén)一般都與第三方社會(huì)組織合作管理購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程，這就形成了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理中的政社合作。在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的政社合作中，政府與社會(huì)組織之間形成了分工和合作的關(guān)系。其中，政府是決策者，社會(huì)組織是執(zhí)行者。政府是資金提供者，社會(huì)組織是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的操辦者。政府是管理者和監(jiān)督者，社會(huì)組織是專(zhuān)業(yè)評(píng)審力量的組織者。政府是委托者，社會(huì)組織是代理者。政府是責(zé)任的承擔(dān)者，社會(huì)組織就購(gòu)買(mǎi)過(guò)程管理事務(wù)性工作向政府負(fù)責(zé)。

雖然實(shí)踐中出現(xiàn)了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的政社合作，但還沒(méi)有引起學(xué)術(shù)研究的充分關(guān)注。在中國(guó)知網(wǎng)上搜索主題詞“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”，論文共有4473篇，在百度上搜索“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”，共有3870萬(wàn)條信息。然而，這些成果主要集中于購(gòu)買(mǎi)模式的競(jìng)爭(zhēng)性程度，社會(huì)組織參與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)及價(jià)值等方面，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的關(guān)注還比較少，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理中的政社合作研究更少。為了探索政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的政社合作的原因、實(shí)踐模式、面臨的問(wèn)題和完善的對(duì)策選擇，本文從政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的角度探討政社合作關(guān)系。具體而言，從背景的角度提出購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)于既有政府治理模式和能力的挑戰(zhàn)，厘清政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)開(kāi)展過(guò)程管理的必要性。從經(jīng)驗(yàn)的角度梳理中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理中的政社合作實(shí)踐，總結(jié)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的政社合作面臨的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。在理論的指導(dǎo)下，提出完善政社合作治理的政策思考。

二、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)需要過(guò)程管理

新公共管理運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)“掌舵而不劃槳”，公共經(jīng)濟(jì)治理提出“提供”與“生產(chǎn)”可分[3]（p.8），這就為政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等民營(yíng)化途徑重塑公共服務(wù)供給流程提供了可能。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)把政府從眾多公共服務(wù)的事務(wù)性操辦活動(dòng)中解放出來(lái)，聚焦于對(duì)外部合作伙伴關(guān)系的管理，這標(biāo)志著被稱(chēng)為“網(wǎng)絡(luò)治理”或者“合作治理”的新的治理模式的出現(xiàn)。

政府需要對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這種新型的服務(wù)供給過(guò)程進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的管理。所謂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程管理，是指政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程進(jìn)行的一系列管理活動(dòng)，具體包括根據(jù)公眾需求提出購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄和項(xiàng)目目錄的需求管理，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的機(jī)制篩選合適的服務(wù)項(xiàng)目承接組織的決策管理，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督檢查的項(xiàng)目督導(dǎo)管理，以及在項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)反饋的后期管理等。

開(kāi)展專(zhuān)門(mén)的過(guò)程管理主要是由于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性和繁雜性，政府難以對(duì)外部組織進(jìn)行嚴(yán)格的命令控制。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中競(jìng)爭(zhēng)和自律機(jī)制乏力以及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合同管理等方面的原因要求進(jìn)行過(guò)程管理。

購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程的繁雜性需要專(zhuān)門(mén)的過(guò)程管理。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，增加了公共服務(wù)供給流程的專(zhuān)業(yè)化和繁雜程度。傳統(tǒng)的服務(wù)供給流程比較簡(jiǎn)單，主要是決策和執(zhí)行。但引入購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之后，公共服務(wù)供給流程就包括了需求提出、篩選生產(chǎn)者、項(xiàng)目執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估和后期管理等環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的服務(wù)供給模式涉及的行動(dòng)者主要是政府和公民，引入購(gòu)買(mǎi)服務(wù)后，涉及的行動(dòng)者就變成了政府、社會(huì)組織和公民，這將意味著“關(guān)系數(shù)量翻了一番，其復(fù)雜性也將呈指數(shù)遞增”[4]?？偨Y(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的流程大體上可以分為以下六個(gè)階段。一是需求分析階段。該階段的核心任務(wù)是社會(huì)公眾表達(dá)對(duì)公共服務(wù)的偏好和需求，政府通過(guò)民主或調(diào)查機(jī)制聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，以決定購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容；主要行動(dòng)者包括政府部門(mén)和社會(huì)公眾；結(jié)果直接決定了政府所購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)給社會(huì)公眾帶來(lái)的效用、獲得感和滿(mǎn)意度。二是決策安排階段。該階段的核心內(nèi)容是政府根據(jù)財(cái)政預(yù)算，決定融資額度及方式，確定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及購(gòu)買(mǎi)的形式和程序等；主要行動(dòng)者是政府部門(mén)；主要功能是確保購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金到位和購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的順利開(kāi)展。三是篩選生產(chǎn)者階段。該階段的核心內(nèi)容包括發(fā)布購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的目錄和方案等信息，社會(huì)組織撰寫(xiě)項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)，申請(qǐng)相關(guān)項(xiàng)目，政府則組織相關(guān)專(zhuān)家和公眾代表評(píng)審購(gòu)買(mǎi)申請(qǐng)書(shū)，做出購(gòu)買(mǎi)決策，并和相關(guān)的社會(huì)組織簽訂購(gòu)買(mǎi)合同；主要行動(dòng)者包括政府部門(mén)、社會(huì)公眾、專(zhuān)家、新聞媒體；主要功能是挑選合適的公共服務(wù)生產(chǎn)者，并確保能公開(kāi)廉潔地開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)。四是項(xiàng)目實(shí)施階段。該階段的核心內(nèi)容是社會(huì)組織負(fù)責(zé)向社會(huì)公眾生產(chǎn)相關(guān)的產(chǎn)品和組織相關(guān)的服務(wù)活動(dòng)，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)合同內(nèi)容的調(diào)整和動(dòng)態(tài)管理，政府方面則對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行追蹤監(jiān)督；主要行動(dòng)者包括社會(huì)組織、公眾和政府部門(mén)；主要功能是實(shí)現(xiàn)所購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)的有效生產(chǎn)與消費(fèi)。五是績(jī)效評(píng)估階段。該階段的核心內(nèi)容是根據(jù)決策安排階段以及購(gòu)買(mǎi)合同規(guī)定的內(nèi)容評(píng)估購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效；主要行動(dòng)者包括政府部門(mén)、社會(huì)公眾和專(zhuān)家；主要功能是判別社會(huì)組織承擔(dān)的服務(wù)活動(dòng)效果。六是后期管理階段。該階段的核心內(nèi)容是根據(jù)相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估結(jié)果，對(duì)相關(guān)的社會(huì)組織進(jìn)行正向或者負(fù)向的激勵(lì)；主要行動(dòng)者包括政府部門(mén)和專(zhuān)家；主要功能是激發(fā)社會(huì)組織參與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的積極性。上述分析表明，政府對(duì)承包商的不斷依賴(lài)，已經(jīng)產(chǎn)生了交錯(cuò)編織的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)不僅不能管理自己，而且給公共管理人員添加了新的往往是更大的需求，應(yīng)該說(shuō)在私有化理論的外表下面，已經(jīng)產(chǎn)生了巨大而深刻的行政管理挑戰(zhàn)[5]（p.28）。

購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中競(jìng)爭(zhēng)和自律機(jī)制乏力，需要專(zhuān)業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪^(guò)程管理。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不同于私人市場(chǎng)上的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。私人市場(chǎng)中存在著賣(mài)方之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，市場(chǎng)上的賣(mài)方之間能夠因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)而形成一種自律機(jī)制，一般不需要買(mǎi)家對(duì)購(gòu)買(mǎi)的過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。但是，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)性往往不太強(qiáng)。在中國(guó)這樣一個(gè)公民社會(huì)還不是很發(fā)達(dá)的國(guó)家，由于“雙重管理”和“一地一業(yè)一會(huì)”等管制政策的長(zhǎng)期限制，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的市場(chǎng)活動(dòng)主體還不夠發(fā)達(dá)，對(duì)于一些專(zhuān)用性的服務(wù)而言更是如此。因而，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)性，難以形成有效的自律機(jī)制。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的周期一般是一年。一旦簽訂合同，就不存在競(jìng)爭(zhēng)的壓力，社會(huì)組織實(shí)際上是承擔(dān)項(xiàng)目的獨(dú)占者。作為賣(mài)方的社會(huì)組織就可能存在不嚴(yán)格執(zhí)行合同和節(jié)約成本的動(dòng)機(jī)。在這種情況下，競(jìng)爭(zhēng)和自律機(jī)制的作用極其有限。因此，政府需要對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程實(shí)施良好的管理，以彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)和自律機(jī)制的缺位。

合同管理需要對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行過(guò)程管理。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)期的服務(wù)生產(chǎn)通過(guò)委托的形式交給了社會(huì)組織，但并不意味著政府沒(méi)了責(zé)任。政府的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У暮贤芾?。例如，政府是否能夠起草一個(gè)符合要求的合同，是否能夠通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制簽訂合同，是否能夠按照物美價(jià)廉的標(biāo)準(zhǔn)篩選出合同簽訂者，是否有足夠的能力對(duì)合同執(zhí)行的結(jié)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估等。這些都是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理能力的核心內(nèi)容[6]（p.6）。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合同管理應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地對(duì)合同各個(gè)環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制。例如，美國(guó)學(xué)者薩瓦斯將公共服務(wù)合同訂立過(guò)程分為如下12個(gè)步驟：考慮實(shí)施合同外包，選擇擬外包的服務(wù)，進(jìn)行可行性研究，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，了解投標(biāo)意向和資質(zhì)、規(guī)劃雇員過(guò)渡，準(zhǔn)備招標(biāo)合同的細(xì)則，進(jìn)行公關(guān)活動(dòng)，策劃管理者參與的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)施公平招標(biāo)，評(píng)估標(biāo)書(shū)和簽約，監(jiān)測(cè)，評(píng)估和促進(jìn)合同的履行[7]。由此可見(jiàn)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并不是“一買(mǎi)了之”，只是治理的重點(diǎn)從內(nèi)部的科層控制，轉(zhuǎn)向了外部的合同管理。

三、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理需要政社合作

購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理向政府提出的挑戰(zhàn)催生了政社合作。長(zhǎng)期以來(lái)，科層制政府習(xí)慣于自上而下的命令控制，拙于開(kāi)展平等的協(xié)商和合作。面對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的繁雜性和專(zhuān)業(yè)性及自身人力資源的限制，多數(shù)政府部門(mén)都會(huì)選擇與一個(gè)社會(huì)組織合作，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程進(jìn)行管理。這就形成了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理中的政社合作，它主要是指購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政府部門(mén)通過(guò)與一個(gè)社會(huì)組織形成既有分工又有合作的方式，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程進(jìn)行管理。在這種政社合作中，政府負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的戰(zhàn)略、方向、融資及決策，受委托的社會(huì)組織對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的具體操作性事務(wù)進(jìn)行操辦。

就理論的角度而言，降低購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中的外部成本、增強(qiáng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的專(zhuān)業(yè)性及實(shí)現(xiàn)權(quán)力秩序、專(zhuān)業(yè)秩序和社會(huì)秩序的柔性融合互動(dòng)，都是通過(guò)政社合作對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行過(guò)程管理的重要原因。

第一，從成本的角度看，政社合作是降低購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中外部成本的要求。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)際上是將服務(wù)的內(nèi)部供給轉(zhuǎn)換成協(xié)調(diào)更多的外部力量實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給。就服務(wù)供給而言，這本身是一件好事，但前提是政府要有把好事做好的能力、方式和方法。政府做好購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的標(biāo)志就是在降低政府內(nèi)部管理成本的同時(shí)，通過(guò)能力提升，治理方式和方法的創(chuàng)新，降低外部交易成本[8]。因?yàn)橹挥挟?dāng)外部的交易成本小于政府通過(guò)內(nèi)部生產(chǎn)供給服務(wù)的成本時(shí)，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)才是經(jīng)濟(jì)的。如果購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的外部交易成本大于原來(lái)政府內(nèi)部供給服務(wù)的交易成本，那么購(gòu)買(mǎi)服務(wù)就是不經(jīng)濟(jì)，或者是浪費(fèi)的。降低交易成本有兩個(gè)努力的方向，第一個(gè)方向是政府將自己培養(yǎng)成為精明買(mǎi)主，提升過(guò)程管理能力。通常情況下，政府在能力建設(shè)方面的投入并不充足，所以常常在作為精明買(mǎi)主的問(wèn)題上吃盡苦頭。如果政府不開(kāi)發(fā)自己作為精明買(mǎi)主的能力，那么就會(huì)產(chǎn)生第二種成本，那就是既無(wú)效率也無(wú)效力的項(xiàng)目所產(chǎn)生的實(shí)際負(fù)面成本，這種負(fù)面成本還會(huì)影響公眾對(duì)政府的信任和信心[2]（p.156）。要彌補(bǔ)自身在能力建設(shè)方面的投入不足帶來(lái)的負(fù)面效果，政府還可以進(jìn)行第二個(gè)方向上的努力。那就是與外部的專(zhuān)業(yè)力量合作，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程進(jìn)行合作治理。

第二，從專(zhuān)業(yè)的角度看，政社合作是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理中專(zhuān)業(yè)分工與綜合協(xié)調(diào)的要求。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程兼具綜合性和專(zhuān)業(yè)性的特點(diǎn)。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中的合同簽訂、實(shí)施和監(jiān)管，需要法律的邏輯和法學(xué)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中的預(yù)算編寫(xiě)、執(zhí)行及財(cái)務(wù)審計(jì)，需要會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)的邏輯及專(zhuān)業(yè)知識(shí)。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中的項(xiàng)目管理，需要遵從項(xiàng)目管理的邏輯。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中的需求管理和績(jī)效評(píng)價(jià)等，需要遵從公共管理的邏輯。這些專(zhuān)業(yè)性的領(lǐng)域，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程管理者的專(zhuān)業(yè)性知識(shí)和技術(shù)都提出了很高的要求。此外，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理還需要把這些專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力很好地融合在一起。這就要求購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程管理者，既具有專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和能力，又具有綜合性的協(xié)調(diào)能力。實(shí)際上，這些都大大超出了政府的能力范圍。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)涉及的財(cái)務(wù)問(wèn)題、法律問(wèn)題、會(huì)計(jì)問(wèn)題、績(jī)效測(cè)量問(wèn)題，以及各個(gè)服務(wù)項(xiàng)目領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，政府依靠自身的力量是難以解決的。受制于專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力、人力資源和時(shí)間限制，為了更加快速有效地實(shí)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程管理，政府往往會(huì)依賴(lài)于第三方力量，把購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的全部或部分職能委托給一個(gè)社會(huì)組織承擔(dān)。這樣，一方面能夠使得專(zhuān)業(yè)性的力量迅速得到利用，另一方面又能夠使政府超越繁雜的操作性事務(wù)，集中精力進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的籌資、決策、需求管理以及戰(zhàn)略性管理等活動(dòng)。

第三，從秩序的角度看，政社合作是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為多種秩序交織運(yùn)作的要求。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程是權(quán)力秩序、專(zhuān)業(yè)秩序和社會(huì)秩序②的交集領(lǐng)域。社會(huì)組織的服務(wù)代表了社會(huì)秩序，政府的管理代表了權(quán)力秩序，而購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)過(guò)程中的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、項(xiàng)目管理、合同法律、需求管理和績(jī)效評(píng)價(jià)，以及服務(wù)項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，都體現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)秩序的邏輯。在實(shí)踐中，權(quán)力秩序很難在短期內(nèi)轉(zhuǎn)變成專(zhuān)業(yè)秩序和社會(huì)秩序，也很難按照專(zhuān)業(yè)和社會(huì)秩序的邏輯去運(yùn)作。政府通過(guò)內(nèi)部生產(chǎn)供給公共服務(wù)的過(guò)程，遵循的是權(quán)力秩序的運(yùn)作邏輯，也就是政府通過(guò)層層命令控制的辦法去供給服務(wù)。但在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這種模式中，單獨(dú)的權(quán)力秩序就會(huì)失靈。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的辦法供給公共服務(wù)，就需要權(quán)力秩序和社會(huì)秩序之間的互動(dòng)合作。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)企業(yè)力量供給的公共服務(wù)，就要實(shí)現(xiàn)權(quán)力秩序與市場(chǎng)秩序之間的合作互動(dòng)。事實(shí)上，權(quán)力秩序的邏輯、社會(huì)秩序的邏輯、專(zhuān)業(yè)秩序的邏輯和市場(chǎng)秩序的邏輯之間，在一定程度上是有距離的，甚至是相互競(jìng)爭(zhēng)的。所以，要實(shí)現(xiàn)權(quán)力秩序、市場(chǎng)秩序、社會(huì)秩序及專(zhuān)業(yè)秩序之間的合作，就需要在治理結(jié)構(gòu)上搭建權(quán)力組織、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織及專(zhuān)業(yè)組織互動(dòng)融合的制度平臺(tái)。通過(guò)與社會(huì)組織合作對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程進(jìn)行管理是實(shí)現(xiàn)各種秩序融合的有效途徑。合作既能使權(quán)力秩序撬動(dòng)專(zhuān)業(yè)秩序、市場(chǎng)秩序以及社會(huì)秩序的力量，降低購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理中的外部成本，又能使權(quán)力秩序逐步學(xué)會(huì)和適應(yīng)按照專(zhuān)業(yè)、市場(chǎng)以及社會(huì)的運(yùn)行方式合作。通過(guò)與社會(huì)組織合作管理購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程的辦法，逐步地實(shí)現(xiàn)權(quán)力、市場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)以及社會(huì)秩序之間的融合，政府就能學(xué)會(huì)與各種力量開(kāi)展平等合作，那么合作治理和合作型的網(wǎng)絡(luò)就出現(xiàn)了。這就改變了傳統(tǒng)的以縱向命令控制的辦法供給公共服務(wù)的運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)了一種網(wǎng)絡(luò)化和扁平化的公共服務(wù)供給模式。在某種程度上，它不僅僅帶來(lái)了公共服務(wù)供給方式的改變，而且促成了政府治理模式的改變，通過(guò)做事方式的變化，逐步地改變了組織主體的運(yùn)行方式和運(yùn)行邏輯。

政社合作能夠在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中提供專(zhuān)業(yè)化和針對(duì)性的咨詢(xún)服務(wù)。與政府合作對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程進(jìn)行管理的社會(huì)組織，能夠?yàn)槌薪淤?gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的組織提供專(zhuān)業(yè)性的服務(wù)，如可以組織專(zhuān)家對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、執(zhí)行、結(jié)項(xiàng)等環(huán)節(jié)提供具有針對(duì)性和專(zhuān)業(yè)性的輔導(dǎo)和咨詢(xún)服務(wù)，還可以向申報(bào)項(xiàng)目的社會(huì)組織提供項(xiàng)目申報(bào)書(shū)的撰寫(xiě)，項(xiàng)目預(yù)算的編寫(xiě)，以及項(xiàng)目在法律方面的專(zhuān)業(yè)性咨詢(xún)和輔導(dǎo)。即使進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)過(guò)程管理的社會(huì)組織自身沒(méi)有相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)家，他們也可以通過(guò)既有的業(yè)務(wù)領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，獲得專(zhuān)業(yè)性力量的支持。因?yàn)?，借助于政社合作治理的社?huì)組織平臺(tái)，各種專(zhuān)業(yè)性力量和專(zhuān)家，能夠以平等的身份參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程管理，而不是僅與一種權(quán)力的秩序進(jìn)行對(duì)話。所以，這種合作治理模式，有助于促進(jìn)專(zhuān)業(yè)秩序、社會(huì)秩序和市場(chǎng)秩序中的力量與權(quán)力秩序?qū)崿F(xiàn)平等協(xié)作，減少權(quán)力秩序和專(zhuān)業(yè)秩序、市場(chǎng)及社會(huì)秩序之間的疏離感。

四、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中政社合作的過(guò)程和問(wèn)題

經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展后，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)面廣、量大、資金多，因而需要對(duì)其進(jìn)行良好的過(guò)程管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年～2015年，北京市社會(huì)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金投入4.011億元，購(gòu)買(mǎi)社組織服務(wù)項(xiàng)目2732個(gè)，撬動(dòng)配套資金4.34億元。2016年，北京市社會(huì)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金投入6770余萬(wàn)元，購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目491個(gè)[9]。從1994年深圳羅湖區(qū)在環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域引入購(gòu)買(mǎi)服務(wù)至今，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理初步形成了政社合作的模式。

第一，政府確定了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金預(yù)算之后，會(huì)選擇一個(gè)第三方組織作為依托，啟動(dòng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的議題。從實(shí)踐的角度看，由于專(zhuān)業(yè)分工、知識(shí)分工的原因，政府工作人員并不能確切地知道，究竟要去購(gòu)買(mǎi)哪些服務(wù)，也不清楚社會(huì)組織能夠生產(chǎn)哪些服務(wù)。此外，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)涉及眾多繁雜瑣碎的操作性、事務(wù)性工作，工作量巨大，而相應(yīng)政府部門(mén)的工作人員有限。因此，面對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的巨大任務(wù)，負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)的政府部門(mén)通常采用的做法是選擇一個(gè)第三方組織作為依托，運(yùn)行購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的流程。這個(gè)第三方通常是具有比較豐富的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織或高等院?；蚩蒲性核?。第三方的選擇一般是通過(guò)公開(kāi)篩選的方式產(chǎn)生的。例如，在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐中，恩派公益組織發(fā)展中心、北京公益促進(jìn)會(huì)和華北電力大學(xué)社會(huì)企業(yè)研究中心等多個(gè)社會(huì)組織或研究機(jī)構(gòu)就承擔(dān)了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的工作。

第二，政府聯(lián)合社會(huì)組織及專(zhuān)家提出購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄，發(fā)布購(gòu)買(mǎi)公告，召開(kāi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)動(dòng)員培訓(xùn)會(huì)。一般情況下，相關(guān)政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)只有一個(gè)領(lǐng)域性的偏好或者概念，但他們并不清楚具體的服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)該是什么，服務(wù)項(xiàng)目分布的領(lǐng)域是什么，以及承接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)組織的能力和特長(zhǎng)是什么。因此，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政府部門(mén)會(huì)聯(lián)合負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程運(yùn)營(yíng)的社會(huì)組織，通過(guò)咨詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)的方式，提出一個(gè)比較寬泛的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄。在目錄確定的過(guò)程中，政府部門(mén)發(fā)揮掌握方向的作用，負(fù)責(zé)運(yùn)行購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程的社會(huì)組織發(fā)揮橋梁紐帶的作用，一方面要溝通政府意見(jiàn)，另一方面要匯集和吸收專(zhuān)家的意見(jiàn)。來(lái)自社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)等領(lǐng)域的專(zhuān)家則發(fā)揮著提供專(zhuān)業(yè)性咨詢(xún)的作用。為了實(shí)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化運(yùn)作，在公告發(fā)布之后，一般會(huì)組織召開(kāi)面向社會(huì)組織的動(dòng)員培訓(xùn)會(huì)。在動(dòng)員和培訓(xùn)會(huì)上，相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)會(huì)出席并做政策性的講話，同時(shí)又會(huì)組織法律、項(xiàng)目管理、申報(bào)書(shū)撰寫(xiě)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)預(yù)算等方面的專(zhuān)家開(kāi)展專(zhuān)業(yè)方向的培訓(xùn)。負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程運(yùn)營(yíng)的第三方社會(huì)組織，在這里面仍然發(fā)揮著橋梁紐帶的作用，會(huì)務(wù)工作、咨詢(xún)工作、信息平臺(tái)等都由它來(lái)組織，專(zhuān)家的協(xié)調(diào)和安排基本上也由其負(fù)責(zé)。

第三，項(xiàng)目的申報(bào)階段。這是負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的第三方組織與申報(bào)組織之間的互動(dòng)過(guò)程。申報(bào)項(xiàng)目的社會(huì)組織與負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的第三方之間通過(guò)溝通和交流工作，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目申報(bào)書(shū)的收集。一般情況下，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政府部門(mén)會(huì)讓負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的第三方來(lái)與項(xiàng)目申報(bào)方之間進(jìn)行溝通。如果政府關(guān)注度強(qiáng)一些，就會(huì)讓第三方派一個(gè)或幾個(gè)工作人員，在項(xiàng)目申報(bào)期間常駐政府的辦公場(chǎng)所，以實(shí)現(xiàn)申報(bào)期間的常態(tài)化合作。如果政府控制程度弱一點(diǎn)，那么就會(huì)讓第三方獨(dú)立地承擔(dān)申報(bào)管理工作。當(dāng)然，無(wú)論是哪一種情況，政府、第三方及申報(bào)項(xiàng)目的社會(huì)組織之間在項(xiàng)目申報(bào)階段都會(huì)有非常頻繁的溝通、解釋、咨詢(xún)等互動(dòng)活動(dòng)。

第四，以專(zhuān)業(yè)視角審視篩選項(xiàng)目的立項(xiàng)評(píng)審階段。在這個(gè)階段，主要行動(dòng)者是相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家、申報(bào)項(xiàng)目的社會(huì)組織及負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的第三方組織。在這個(gè)過(guò)程中，由于申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量巨大，負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的第三方會(huì)對(duì)申報(bào)的項(xiàng)目從形式合格的角度做出初步的篩選，在這個(gè)過(guò)程中會(huì)篩選掉一些不靠譜的項(xiàng)目，可以看做是項(xiàng)目初審。初審之后進(jìn)入立項(xiàng)評(píng)審階段，一般由負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的第三方組織評(píng)審會(huì)，評(píng)審專(zhuān)家來(lái)自財(cái)務(wù)、社會(huì)學(xué)和公共管理學(xué)等領(lǐng)域。申報(bào)項(xiàng)目的社會(huì)組織進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)答辯，闡述項(xiàng)目的意義與價(jià)值、可行性等。專(zhuān)家則分析判斷項(xiàng)目的必要性、可行性、規(guī)范性和價(jià)值。評(píng)審專(zhuān)家也會(huì)給一些申報(bào)項(xiàng)目提出專(zhuān)業(yè)性的指導(dǎo)意見(jiàn)，有些項(xiàng)目會(huì)得到再度優(yōu)化的機(jī)會(huì)。評(píng)審會(huì)結(jié)束時(shí)，專(zhuān)家評(píng)審對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目做出結(jié)論性意見(jiàn)。負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的第三方社會(huì)組織會(huì)根據(jù)專(zhuān)家的結(jié)論性數(shù)據(jù)提出初步的立項(xiàng)意見(jiàn)，提交購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政府部門(mén)。政府部門(mén)最終確定并正式對(duì)外發(fā)布立項(xiàng)結(jié)果。在這個(gè)階段，政府相對(duì)處于比較超脫的地位。一般而言，政府會(huì)尊重專(zhuān)家的意見(jiàn)和判斷，但也不排除進(jìn)行個(gè)別的干預(yù)或調(diào)整。

第五，社會(huì)組織主導(dǎo)的項(xiàng)目實(shí)施階段。項(xiàng)目實(shí)施階段的內(nèi)容主要集中在項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)控和中期檢查兩個(gè)方面。在項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)控過(guò)程中，控制能力較強(qiáng)的政府部門(mén)會(huì)要求負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程運(yùn)營(yíng)的第三方組織到每一個(gè)項(xiàng)目的執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)走訪1次～2次。走訪基本上是由負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的第三方組織實(shí)施，也不排除邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家到現(xiàn)場(chǎng)走訪調(diào)查。項(xiàng)目的中期檢查多數(shù)采用中期評(píng)審會(huì)的方式。承擔(dān)項(xiàng)目的社會(huì)組織匯報(bào)項(xiàng)目實(shí)施情況、財(cái)務(wù)和面臨的問(wèn)題。評(píng)審專(zhuān)家對(duì)項(xiàng)目實(shí)施狀況進(jìn)行檢查，提出指導(dǎo)性的意見(jiàn)和建議，這是專(zhuān)業(yè)力量提供項(xiàng)目輔助和輔導(dǎo)。

第六，專(zhuān)業(yè)力量主導(dǎo)的結(jié)項(xiàng)評(píng)價(jià)階段。這一階段，負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程運(yùn)營(yíng)的第三方組織相關(guān)專(zhuān)家，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效評(píng)審，一般采用會(huì)議評(píng)審的形式。承接項(xiàng)目的社會(huì)組織撰寫(xiě)績(jī)效報(bào)告及財(cái)務(wù)報(bào)告。在評(píng)審會(huì)上，承接項(xiàng)目的社會(huì)組織說(shuō)明項(xiàng)目績(jī)效并出示證明材料。業(yè)務(wù)專(zhuān)家根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)完成情況及績(jī)效證明材料做出結(jié)論性評(píng)審。財(cái)務(wù)專(zhuān)家從財(cái)務(wù)支出以及票據(jù)處理的規(guī)范性給出結(jié)論。如果項(xiàng)目順利通過(guò)，則給予結(jié)項(xiàng)的意見(jiàn)。如果項(xiàng)目有問(wèn)題，則會(huì)給出整改意見(jiàn)。無(wú)論是結(jié)項(xiàng)還是整改的意見(jiàn)，最終都由購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)政府部門(mén)以他們的名義向社會(huì)組織通報(bào)。該階段評(píng)審會(huì)的組織及大量項(xiàng)目文件數(shù)據(jù)的處理都由負(fù)責(zé)過(guò)程管理的第三方運(yùn)營(yíng)組織負(fù)責(zé)。

綜上，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的政社合作為權(quán)力秩序、專(zhuān)業(yè)秩序、社會(huì)秩序和市場(chǎng)秩序的互動(dòng)合作搭建了一個(gè)制度平臺(tái)，促進(jìn)了專(zhuān)業(yè)秩序、社會(huì)秩序和權(quán)力秩序之間的有效對(duì)接。但政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理政社合作依然面臨著兩個(gè)基本問(wèn)題。一方面，盡管購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量多，規(guī)模大，涉及領(lǐng)域比較多，覆蓋面廣，但社會(huì)公眾獲得感并不很強(qiáng)。另一方面，權(quán)力秩序?qū)τ趯?zhuān)業(yè)知識(shí)和社會(huì)秩序的尊重還有較大的改進(jìn)空間。

從制度結(jié)構(gòu)的角度看，社會(huì)公眾的獲得感不強(qiáng)的主要原因是在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的環(huán)節(jié)中，作為終端消費(fèi)者的社會(huì)公眾是缺位的。在私人服務(wù)供給過(guò)程中，消費(fèi)者是最直接的參與者，他們既參與生產(chǎn)過(guò)程，也參與消費(fèi)過(guò)程，他們擁有服務(wù)的最終選擇權(quán)、判斷權(quán)以及評(píng)價(jià)權(quán)。私人服務(wù)是由消費(fèi)方主導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)的。但在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程管理中，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄的確定遵循的是權(quán)力秩序和專(zhuān)業(yè)秩序的邏輯，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目是由作為賣(mài)方的社會(huì)組織設(shè)計(jì)提出的。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)審，遵循的也是專(zhuān)業(yè)秩序的邏輯?？傮w來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是由供給方主導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)的。在專(zhuān)業(yè)秩序下，做出來(lái)的項(xiàng)目可能專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，形式上很符合規(guī)范，開(kāi)展的活動(dòng)很多，活動(dòng)的記錄材料也很充分。但這些項(xiàng)目和活動(dòng)在改善服務(wù)對(duì)象的生活狀態(tài)中的效用是什么，體現(xiàn)得并不是很充分。效用價(jià)值是主觀的[10]（p.118），專(zhuān)業(yè)秩序和權(quán)力秩序很難替服務(wù)對(duì)象和消費(fèi)者做出消費(fèi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)后效用改善的真實(shí)判斷。直接原因是作為第三方的社會(huì)組織在對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程進(jìn)行管理時(shí)，只是向上對(duì)委托的政府部門(mén)負(fù)責(zé)，沒(méi)有開(kāi)放性地將終端消費(fèi)者納入其中。當(dāng)然，歸根結(jié)底在于政府的治理過(guò)程還沒(méi)有真正地堅(jiān)持“以人民為中心”。

從關(guān)系的角度看，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)出現(xiàn)的問(wèn)題是權(quán)力對(duì)于專(zhuān)業(yè)知識(shí)和社會(huì)秩序的尊重不夠。在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的立項(xiàng)評(píng)審環(huán)節(jié)，制度設(shè)計(jì)上還存在著權(quán)力干預(yù)，或者是改變結(jié)果的作用空間。私人在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，一般情況下采用的是消費(fèi)者直接購(gòu)買(mǎi)的辦法，沒(méi)有多重的委托—代理關(guān)系。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)存在著多重委托代理關(guān)系，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是政府用公共財(cái)政資金，替社會(huì)公眾向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。在這樣一種委托—代理關(guān)系中間，就存在著委托—代理的問(wèn)題。就利益?zhèn)€體而言，政府工作人員存在著謀利的動(dòng)機(jī)。從行為表現(xiàn)看，現(xiàn)實(shí)中也的確出現(xiàn)了形式化購(gòu)買(mǎi)、內(nèi)部購(gòu)買(mǎi)、虛假購(gòu)買(mǎi)和關(guān)聯(lián)交易等問(wèn)題[11]（p.156）。從政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理模式看，不僅官員個(gè)人存在著干預(yù)、改變?cè)u(píng)審篩選結(jié)果的動(dòng)機(jī)與行為，制度環(huán)節(jié)也為權(quán)力干預(yù)留下了作用的空間。

五、引入終端消費(fèi)者并規(guī)范購(gòu)買(mǎi)過(guò)程

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的政社合作是因?qū)I(yè)性、職能分工、知識(shí)分工及政府部門(mén)人員力量不充足等原因而產(chǎn)生的一種合作治理。這為專(zhuān)業(yè)力量、行政權(quán)力和社會(huì)力量的互動(dòng)融合提供了一個(gè)制度平臺(tái)。但這個(gè)制度平臺(tái)還存在一些漏洞，主要表現(xiàn)為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的終端消費(fèi)者缺乏制度化參與的制度空間和政府權(quán)力以及公務(wù)員個(gè)人干預(yù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程。因此，未來(lái)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的政策完善，需要從以下兩個(gè)方面努力。

第一，將公眾參與和終端消費(fèi)者選擇納入購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理制度環(huán)節(jié)。一方面，要將作為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)消費(fèi)的社會(huì)公眾納入購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的環(huán)節(jié)中間去，在需求提出、目錄確定、立項(xiàng)評(píng)審和績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，要讓他們的需求偏好發(fā)揮作用。建議修訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的法規(guī)文件，將公眾參與納入其中。另一方面，要將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的決策、選擇和評(píng)價(jià)權(quán)利盡可能地落到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的最小集體消費(fèi)單位上來(lái)。

第二，建議在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)環(huán)節(jié)中，進(jìn)一步加大專(zhuān)業(yè)力量的作用，讓政府權(quán)力處于更加超脫的地位。一方面，要充分借鑒政府采購(gòu)中招投標(biāo)的模式、經(jīng)驗(yàn)和做法，以最大限度地降低制度創(chuàng)新的成本，提升購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理制度創(chuàng)新的績(jī)效。例如，可以在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程管理中，適當(dāng)?shù)匾脒h(yuǎn)程異地實(shí)時(shí)視頻評(píng)標(biāo)、現(xiàn)場(chǎng)抽取專(zhuān)家、評(píng)標(biāo)篩選過(guò)程全程實(shí)況視頻播放等方法。另一方面，建議采用“陽(yáng)光購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的辦法，將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程置于公開(kāi)監(jiān)督的環(huán)境之中。例如，在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理中引入信息公開(kāi)、社會(huì)公眾參與和媒體參與的辦法，以公開(kāi)消除權(quán)力干預(yù)的空間。

總之，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理中的政社合作有助于權(quán)力秩序、專(zhuān)業(yè)秩序和社會(huì)秩序的互動(dòng)銜接，也有助于進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。本文是基于作者個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)觀察，總結(jié)出了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理中的政社合作的必要性、實(shí)踐過(guò)程及問(wèn)題，采用更多的案例和數(shù)據(jù)對(duì)這些觀點(diǎn)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)是未來(lái)研究可以努力的方向。

注 釋?zhuān)?/p>

①有關(guān)秩序維度分析的理論模型及其相關(guān)應(yīng)用，請(qǐng)參 見(jiàn)毛壽龍：《土地權(quán)利的理論邏輯與政策意蘊(yùn)》，《公共管理與公共政策》2016年第2期；《人類(lèi)秩序、小區(qū)治理與公共參與的純理論》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期；《醫(yī)療服務(wù)的秩序維度：擴(kuò)展秩序、權(quán)利結(jié)構(gòu)與醫(yī)療領(lǐng)域的治道變革》，《學(xué)術(shù)界》2016年第3期；《美國(guó)大選觀察的秩序維度》，《理論探討》2017年第1期。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]

Abstract： Due to the division of labor， the division of knowledge and the limits of personnel strength，relying on third-party social organizations to manage the process of purchasing services by the government has become common in practice，which forms a government—society cooperation model in the management of purchasing services.But this has not yet attracted enough attention from researchers.The government social organization cooperation model promotes the effective interaction of professional power， social forces and administrative power in the process of purchasing services.Despite this，the government social organization cooperation in the management of purchasing service processes still faces problems such as limited public participation and insufficient operational regulation of administrative power.The future direction of efforts should be further to enhance the openness and participation of government social organization cooperation in the management of purchasing service processes， and build it into an effective platform for effective interaction and cooperation between government，social organizations，and the public.

Key words： Purchasing Service， Management Process， Government-Society Cooperation