劉開君 劉太剛

摘要：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理是治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新與政策創(chuàng)新三者相互影響、相互促進(jìn)，共同形塑了社會治理創(chuàng)新的空間。最根本的理念創(chuàng)新是現(xiàn)代治理理論的運(yùn)用，具體表現(xiàn)為“以人民為中心”“共建共治共享”“底線思維”“依法治理”理念創(chuàng)新成果。制度創(chuàng)新具有多層性和多樣性。從中央到地方的組織體系中，制度規(guī)則呈現(xiàn)從“抽象化”到“具體化”的變化趨勢。不同類型不同領(lǐng)域的制度創(chuàng)新也表現(xiàn)出顯著差異性。政策創(chuàng)新既涉及社會治理主體、治理內(nèi)容、治理范圍等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的創(chuàng)新，也有用于描述治理方法、治理方式、治理經(jīng)驗方面的社會政策創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：社會治理；理念創(chuàng)新；制度創(chuàng)新；政策創(chuàng)新

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）01—0046—07

黨的十八屆三中全會從中央層面提出創(chuàng)新社會治理的時代命題，從創(chuàng)新社會管理到創(chuàng)新社會治理，及時回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期人民群眾的新期待。黨的十九大報告將“建設(shè)平安中國，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定”作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略的重要內(nèi)容，并以專章形式，從教育、就業(yè)和收入分配、社會保障、脫貧攻堅、健康中國等方面進(jìn)行了總體設(shè)計[1]（pp.19-23）。這種轉(zhuǎn)變既是我國經(jīng)濟(jì)體制改革取得重大進(jìn)展之后對社會體制改革的要求，也是后工業(yè)化發(fā)展階段探索新的社會體制的要求[2]。尤其是隨著我國社會主要矛盾的變化，不平衡不充分的發(fā)展已經(jīng)演變?yōu)橹萍s人民日益增長的美好生活需要的主要因素，從平安和諧、民主法治、公平正義、生態(tài)環(huán)境等方面對如何創(chuàng)新社會治理提出了新要求。

習(xí)近平指出：“制定出一個文件，只是萬里長征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實(shí)文件?！盵3]（p.106）理論和實(shí)踐反復(fù)證明，堅持理論與實(shí)踐、中央政策與地方實(shí)際有機(jī)結(jié)合的原則，創(chuàng)造性地執(zhí)行中央的政策精神，是提升政策執(zhí)行績效、建設(shè)高質(zhì)量社會治理體系的根本途徑。在構(gòu)建“共建共治共享”社會治理新格局的進(jìn)程中，究竟應(yīng)該從哪些方面著手加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理呢？本文嘗試從理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新三重維度探尋社會治理的創(chuàng)新空間及其規(guī)律性。

一、理念創(chuàng)新是社會治理創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)

理論是實(shí)踐的指南，實(shí)踐是理論的源泉。從原始部落到現(xiàn)代化國家，從農(nóng)業(yè)社會到后工業(yè)社會，人類社會的生產(chǎn)力水平、組織形式及治理形態(tài)的每一次巨大變革，最初都是從思想領(lǐng)域的變革開始的。因此，在當(dāng)前治理時域呈現(xiàn)即時性、治理空域呈現(xiàn)可擴(kuò)展性、治理方式呈現(xiàn)互動性、治理功能呈現(xiàn)共享性、治理主體多元化、治理環(huán)境泛在化的治理情景下，社會治理創(chuàng)新更加離不開治理理念的不斷創(chuàng)新[4]。

其中，最根本的理念創(chuàng)新就是現(xiàn)代治理理論的運(yùn)用。多樣性是人類文明的基本特征，全球化和“逆全球化”激烈交鋒，工業(yè)化和信息化同步發(fā)展，加速了不同地域、不同文明、不同國家之間在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、技術(shù)等領(lǐng)域的擴(kuò)散與融合，逐漸形成了趨同化與差異化并存的發(fā)展趨勢。因此，20世紀(jì)八九十年代為了應(yīng)對西方世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政府信任危機(jī)、國家治理危機(jī)而誕生的現(xiàn)代治理理論，自然成為當(dāng)前中國社會治理創(chuàng)新可資借鑒的重要理論源泉。

歷史維度是理解治理變遷的重要路徑?？v覽新中國社會變遷歷程，先后經(jīng)歷了政府管控（1949-）、社會管控（1992-）、社會管理（2004-）、社會治理（2012-）四個階段的治理變遷，尤其是從社會管理到社會治理，體現(xiàn)出治理主體、治理范圍、治理方法、治理重點(diǎn)等方面的變化與差異[5]。這種社會治理變遷反映了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的發(fā)展變化以及全面深化改革理念的升華，印證了從管理走向治理的歷史必然性。

俞可平認(rèn)為，治理就是治理主體“在一個既定范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威管理社會政治事務(wù)，維護(hù)社會公共秩序，滿足公眾需要”，體現(xiàn)了一種蘊(yùn)含政治價值的工具理性；有效治理涉及“誰治理、如何治理、依靠什么治理”三個基本問題，從社會管理到社會治理意味著社會秩序維持和公共產(chǎn)品供給的主體、過程、內(nèi)容、方式等維度的變化[6]，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢?？傮w而言，從社會管理到社會治理，意味著從封閉轉(zhuǎn)向開放，從政府本位轉(zhuǎn)向公民本位、社會本位，從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元主體合作治理，從全能政府轉(zhuǎn)向有限政府，從管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。

黨的十八大以來，以人民為中心、共建共治共享、底線思維、依法治理等新理念新思維在社會治理領(lǐng)域得以強(qiáng)化或者應(yīng)用創(chuàng)新，是西方治理理論、中國傳統(tǒng)治國理政經(jīng)驗與社會治理實(shí)踐相融合的產(chǎn)物，是現(xiàn)代治理理念的具體化。作為國家治理現(xiàn)代化的組成部分，創(chuàng)新社會治理需要從此處下功夫，將其貫徹到社會治理的各領(lǐng)域和全部過程，逐步達(dá)致社會治理的善治狀態(tài)。

（一）“以人民為中心”的理念

“以人民為中心”是對人民主體地位的拓展與升華，與黨的宗旨意識一脈相承。2015年底，中央首次使用“以人民為中心的發(fā)展理念”的表述，指出“必須堅持以人民為中心的發(fā)展理念，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”[7]。黨的十九大報告重申“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展”“堅持以人民為中心……把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)”[1]。事實(shí)上，中共中央已經(jīng)將“以人民為中心”的理念融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展、文化發(fā)展、社會治理、生態(tài)文明等各領(lǐng)域各方面。

“以人民為中心”的理念事實(shí)上就是社會治理創(chuàng)新的理論原點(diǎn)。黨的十九大報告以專章形式，對優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)、提高就業(yè)質(zhì)量、優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實(shí)施健康中國戰(zhàn)略等事關(guān)人民群眾切身利益的各項社會事業(yè)進(jìn)行制度安排，其旨趣是用“以人民為中心”的理念統(tǒng)籌社會治理，不斷滿足人民對美好生活的需要。

“以人民為中心”的理念之所以被社會治理研究和實(shí)踐工作者廣泛認(rèn)同和接受，是因為它凸顯了社會治理創(chuàng)新的價值取向，描述了“人民”在社會治理創(chuàng)新實(shí)踐中的地位、作用以及角色，很好地回答了在社會結(jié)構(gòu)、利益格局等治理情境瞬息萬變的時代背景下，“誰治理、如何治理、依靠什么治理”等直接影響社會治理成效的基本問題，為社會治理創(chuàng)新提供了理論指南。因此，在今后推進(jìn)社會治理創(chuàng)新過程中必須堅持和傳承“以人民為中心”的理念。

（二）“共建共治共享”的理念

從本質(zhì)上講，“共建共治共享”的理念是現(xiàn)代治理理論在中國現(xiàn)階段社會治理領(lǐng)域的具體運(yùn)用。黨的十九大報告首次提出要構(gòu)建“共建共治共享的社會治理格局”，體現(xiàn)了執(zhí)政黨對社會治理實(shí)踐認(rèn)識的不斷深化，更是對公共治理理念的認(rèn)同和吸納，反映了上層建筑主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而積極調(diào)整的過程，是國家治理對社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的正向回應(yīng)[8]。

“共建共治共享”的基本意涵是由多元主體共同參與治理，治理成果由全體人民共同享有，是適應(yīng)工業(yè)社會、信息社會和風(fēng)險社會的有效治理方式。我國已經(jīng)進(jìn)入市場化、工業(yè)化、后工業(yè)化相疊加的歷史階段，經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念發(fā)生深刻變化，社會需求和社會矛盾呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性、不確定性、脆弱性等多重特征，市場經(jīng)濟(jì)所蘊(yùn)含的包容、開放、多元、參與等民主理念得到廣泛傳播。風(fēng)險社會將繼續(xù)改變社會變遷和社會治理的邏輯與規(guī)則，系統(tǒng)化地重構(gòu)人類社會的價值理念、行為方式、治理結(jié)構(gòu)[9]。在高度復(fù)雜性和高度不確定性的治理情景下，只有多元主體參與治理，才能延伸政府“有形之手”的長度，提升政府治理能力，從而更好地維持社會秩序穩(wěn)定，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

共建共治是手段和途徑，共享是目標(biāo)，各自側(cè)重點(diǎn)不同。共建共治旨在解決由誰治理、如何治理的問題，強(qiáng)調(diào)在社會治理創(chuàng)新過程中，應(yīng)當(dāng)在黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)政府組織、社會組織、基層自治組織、市場組織等多元主體共同治理，發(fā)揮優(yōu)勢，補(bǔ)齊短板，實(shí)現(xiàn)互利共贏。共享旨在解決治理成果由誰評價、由誰享有的問題，強(qiáng)調(diào)了社會治理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為惠及全體人民的發(fā)展成果[9]。在工業(yè)社會、信息社會、風(fēng)險社會相疊加的發(fā)展階段，“共建共治共享”為開展社會治理創(chuàng)新提供了理論指引，在鄉(xiāng)村振興、社區(qū)治理等基層社會治理以及健康中國、平安中國建設(shè)等社會事業(yè)和民生領(lǐng)域均得到充分體現(xiàn)，成為社會治理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)秉持的理念。

（三）“底線思維”的理念

在2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，習(xí)近平首次將“底線思維”作為治國理政的基本理念，他強(qiáng)調(diào)：“要善于運(yùn)用底線思維的方法，凡事從壞處準(zhǔn)備，努力爭取最好的結(jié)果，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權(quán)?！盵10]黨的十八大以來，“底線思維”的理念被應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)各個領(lǐng)域，由此成為中央應(yīng)對國內(nèi)外復(fù)雜局勢、推動全面深化改革的方法論、辯證法與實(shí)踐論，體現(xiàn)了一種引導(dǎo)治理效果向預(yù)期目標(biāo)靠攏的治理方式和高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。

“底線思維”的理念不僅是現(xiàn)代治理理論的基本要求，也是居安思危的憂患意識、禁忌文化等中華傳統(tǒng)智慧創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展的具體表征[11]。近代工業(yè)社會以來，人類文明和社會治理實(shí)踐就是一個從“突破底線”到“重構(gòu)底線”的歷史過程，在處理人與人、人與物、人與自然關(guān)系的歷史進(jìn)程中，我們逐漸認(rèn)識到底線思維的重要性，從而不斷重構(gòu)曾經(jīng)缺失的道德底線、紀(jì)律底線、規(guī)則底線、生態(tài)底線，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的戰(zhàn)略思維和憂患意識，符合高度復(fù)雜性和高度不確定性背景下的社會治理需求。因此，“底線思維”的理念提出之后，贏得廣泛贊譽(yù)和認(rèn)同。

“底線思維”設(shè)定了不可逾越的臨界點(diǎn)、臨界線、臨界域[12]，在社會治理創(chuàng)新過程中必須傳承和堅守。最近幾年，中央爐火純青地將“底線思維”的理念運(yùn)用到教育事業(yè)、就業(yè)服務(wù)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等民生領(lǐng)域的制度安排治理之中，提出了“宏觀政策要穩(wěn)，微觀政策要活，社會政策要托底”“完善公共服務(wù)，保障群眾基本生活”“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”“精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧”等一系列體現(xiàn)“底線思維”智慧的社會政策。

（四）“依法治理”的理念

依法治理是現(xiàn)代化國家治國理政的基本方式。黨的十八屆四中全會是首次以“法治”為主題的黨代會，明確提出多層次多領(lǐng)域依法治理，指明要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平，將“依法治國”方略提升到前所未有的高度。黨的十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。黨的十九大提出自治、法治、德治“三治融合”的基層社會治理策略，重申了依法治理作為社會治理的基本方略。

依法治理的實(shí)質(zhì)就是對良法善治的價值訴求和對治理規(guī)則的尊崇，是人類政治文明發(fā)展的必然趨勢。改革開放四十年發(fā)展所帶來的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會結(jié)構(gòu)變遷，在帶動滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求的同時，也使之廣泛接受了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法治、平等、公平、正義等現(xiàn)代社會觀念。無論是現(xiàn)代化的國際大都市還是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，公民的法治觀念和依法維權(quán)意識都顯著提升?；鶎诱挥凶杂X強(qiáng)化依法治理的觀念，主動運(yùn)用法治思維、法治方式處理社會事務(wù)、提供公共服務(wù)、化解社會矛盾、推動社會發(fā)展，才能夠為社會大眾認(rèn)可和接受，降低治理成本，提升治理績效。

盡管目前中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強(qiáng)，但必須清醒地意識到，“同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，之間還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題”[13]（p.3）。在社會治理實(shí)踐中，立法、執(zhí)法和守法方面違背法治原則、損害群眾利益、妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展的問題不在少數(shù)，法治建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。因此，社會治理創(chuàng)新必須堅持依法治理的基本方略，將依法治理的理念運(yùn)用到社會治理的各層次各領(lǐng)域。

二、制度創(chuàng)新是社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

（一）制度的內(nèi)涵及外延

近些年，制度主義、新制度主義、制度變遷、制度創(chuàng)新、制度建設(shè)、正式制度、非正式制度等關(guān)涉制度的概念不斷涌現(xiàn)。實(shí)際上，科層組織中的規(guī)章制度是指組織運(yùn)行的管理制度，主要表現(xiàn)為組織賴以運(yùn)行的規(guī)則和程序，對制度內(nèi)涵及外延的各種界定基本圍繞這個原點(diǎn)展開。

道格拉斯·諾思認(rèn)為，制度是“一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的約束”[14]（p.3）?！爸贫韧ㄟ^為人民提供日常生活的規(guī)則來減少不確定性?！盵14]（p.4）“正式制度、非正式制度、實(shí)施的形式與有效性，三者一起決定了一項競賽的完整特征?！盵14]（p.5）在諾思的制度框架中，制度由正式制度、非正式制度以及實(shí)施特征三個部分構(gòu)成，前兩個部分早已成為學(xué)界共識。

在制度分析與發(fā)展框架中，埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，制度是指“有關(guān)什么行動（或結(jié)果）是必須的、禁止的或者允許的，以及不遵守規(guī)則時會受到什么制裁的規(guī)定”[15]（p.39），并將制度劃分為三個層次七種類型。

柯武剛從功能維度來界定制度?！叭祟惖南嗷ソ煌ń?jīng)濟(jì)生活中的交往，都依賴于某種信任。信任以一種秩序為基礎(chǔ)。而維護(hù)這種秩序，就要依靠各種禁止不可預(yù)見行為和機(jī)會主義行為的規(guī)則。我們稱這些規(guī)則為制度?！盵16]（p.3）他將制度的外延劃分為“內(nèi)在制度”和“外在制度”兩種類型，“內(nèi)在制度”是通過漸進(jìn)式反饋與調(diào)整而演化出來的，“外在制度”是因設(shè)計形成并強(qiáng)加于社會、由政府那樣的權(quán)威機(jī)構(gòu)正式執(zhí)行的制度。

由此可見，制度就是規(guī)范社會共同體行為的規(guī)則體系，其作用在于減少不確定性，以維持穩(wěn)定的社會秩序。社會治理領(lǐng)域的制度分為正式制度（或稱外在制度）、非正式制度（或稱內(nèi)在制度）及實(shí)施特征三個部分。正式制度是人為設(shè)計和執(zhí)行的政治行為規(guī)則、指令和程序，包括黨內(nèi)法規(guī)、國家法律法規(guī)規(guī)章、政府政策以及社會組織制定的內(nèi)部規(guī)章制度等多種類型。非正式制度與人的“心智構(gòu)念”密切相關(guān)，是在社會共同體演化過程中形成的非強(qiáng)制性的行為規(guī)則，主要包括三個部分：習(xí)慣；從習(xí)慣、教育和經(jīng)驗中習(xí)得的內(nèi)化規(guī)則；習(xí)俗和禮貌。此外，與正式制度相背離的“潛規(guī)則”實(shí)際上也是非正式制度的一部分，是不被提倡的那部分。而實(shí)施特征則是制度執(zhí)行過程體現(xiàn)出來的差異性，是同樣制度在不同共同體中執(zhí)行產(chǎn)生不同執(zhí)行績效的重要原因。

（二）社會治理制度創(chuàng)新的要義

習(xí)近平常說，制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。社會治理實(shí)際上就是治理社會。在中國治理情境下，社會治理制度就是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，政府吸納社會組織等多元主體共同治理社會的各項制度、機(jī)制。誠如王浦劬所言，“制度對于維護(hù)社會政治制度、安全和穩(wěn)定，對于社會管理有效實(shí)施和運(yùn)行，具有重要的治理基礎(chǔ)、治理規(guī)范和行為約束意義”[17]（p.23）。

制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)就是在堅持國家治理根本制度和基本制度的前提下，排除生產(chǎn)力發(fā)展和社會進(jìn)步要求的體制機(jī)制，創(chuàng)新和釋放社會生產(chǎn)力和社會發(fā)展活力，以增強(qiáng)中國特色社會主義制度的適應(yīng)性和包容性。改革開放四十年以來，推動分配制度和再分配制度、社會保障制度、義務(wù)教育制度、公共安全制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會組織管理制度、戶籍制度等關(guān)涉民生事業(yè)的制度進(jìn)行了根本性變革，有些制度甚至還經(jīng)過多次變革與創(chuàng)新，未來還需要繼續(xù)變革。

社會治理制度的創(chuàng)新具有多層次性和多樣性。從層次性看，埃莉諾·奧斯特羅姆把規(guī)范人類行為的制度劃分為憲政選擇規(guī)則、集體選擇規(guī)則、具體操作規(guī)則三個層次：憲政選擇規(guī)則確定集體活動參與者資質(zhì)以及設(shè)計集體選擇所使用的規(guī)則；集體選擇規(guī)則確定操作活動參與者資質(zhì)以及改變操作規(guī)則；具體操作規(guī)則影響人的行為決策。從多樣性看，她把制度劃分為位置規(guī)則、邊界規(guī)則、權(quán)威規(guī)則、聚合規(guī)則、范圍規(guī)則、信息規(guī)則、收益規(guī)則等[6]（pp.39-49）。不同層次和不同類型的制度規(guī)制的作用在范圍、強(qiáng)度、效果等方面表現(xiàn)出顯著差異性。在從中央政府到地方政府、基層社會所構(gòu)成的“金字塔”式的組織體系中，制度規(guī)則呈現(xiàn)出從“抽象化”向“具體化”的變化趨勢，也就是說，越往高層所應(yīng)關(guān)注的制度越宏觀，越往基層則越具體。中央政府專司制度的頂層設(shè)計，同時應(yīng)該賦予和保持基層政府和人民群眾探索創(chuàng)新的權(quán)限。只有把制定和執(zhí)行具體政策的權(quán)限賦予基層社會共同體，鼓勵不同地區(qū)不同社會共同體結(jié)合實(shí)際開展治理制度創(chuàng)新，才能有效激發(fā)社會活力，促進(jìn)基層社會自治。

社會治理制度創(chuàng)新還體現(xiàn)在非正式制度創(chuàng)新和實(shí)施特征的創(chuàng)新方面。簡言之，對非正式制度的創(chuàng)新就是要實(shí)現(xiàn)正式制度與非正式制度相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。由于非正式制度的變遷與正式制度的變遷并不同步，有時候非正式制度甚至?xí)π聞?chuàng)建的正式制度產(chǎn)生一種持續(xù)的緊張關(guān)系，因而需要通過正式制度的強(qiáng)制執(zhí)行來排擠非正式制度的存在空間。這正是實(shí)施特征發(fā)揮影響的具體表現(xiàn)，為創(chuàng)新社會治理制度提供了空間。

三、政策創(chuàng)新是社會治理創(chuàng)新的重要任務(wù)

“在現(xiàn)代公共治理中，制度、政策和工具三個要素變得日益重要，公共政策是政府最重要的公共品之一?！盵18]（p.17）公共政策的質(zhì)量及其執(zhí)行績效直接影響到社會治理成效?？梢姡邉?chuàng)新是有別于制度創(chuàng)新的又一個重要維度。公共政策的根本屬性就是對社會利益的權(quán)威性分配與調(diào)節(jié)。弗蘭德·古德諾進(jìn)一步闡發(fā)了行政學(xué)鼻祖伍德羅·威爾遜所提倡的“政治—行政”二分法，將政治（國家意志的表達(dá)）等同于政策制定，行政（國家意志的執(zhí)行）等同于政策執(zhí)行。在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，政治與行政二分法具體表現(xiàn)為，中央政府負(fù)責(zé)政策制定，地方政府負(fù)責(zé)政策執(zhí)行，因此政策創(chuàng)新就可以劃分為制定環(huán)節(jié)的創(chuàng)新和執(zhí)行環(huán)節(jié)的創(chuàng)新。也許正是基于這種邏輯推論，美國公共政策學(xué)家托馬斯·R·戴伊指出，政府選擇做或者不做，調(diào)節(jié)社會沖突、分配精神獎勵和物質(zhì)服務(wù)、汲取稅收等影響行為調(diào)節(jié)、官僚機(jī)構(gòu)管理、利益分配的所有活動都是公共政策[18]（p.1）。

綜合“政治一行政”二分、政策過程、政府行為、利益與價值等視角的概念界定以及中國行政管理體制、政策實(shí)踐特征，公共政策可以界定為公共權(quán)力機(jī)關(guān)為解決社會公共問題、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)公共利益等，為實(shí)現(xiàn)一定公共目的而制定的行為準(zhǔn)則或行動方案[19]（pp.33-37），因此法律法規(guī)、行政規(guī)定（或者行政命令）、黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的書面指示（紅頭文件）以及職務(wù)較高的黨政領(lǐng)導(dǎo)講話等都是政策的具體表現(xiàn)形式。從狹義上講，社會治理的政策就是規(guī)制社會事務(wù)、調(diào)節(jié)社會利益、化解社會矛盾、促進(jìn)社會發(fā)展等牽涉社會領(lǐng)域的各種政策類型。

無論是宏觀視角的政策與制度，還是具體場域中的社會政策與社會治理制度均存在交叉包含關(guān)系。二者均屬于規(guī)范共同體行為選擇的規(guī)則。二者的區(qū)別在于，制度更加強(qiáng)調(diào)已經(jīng)成熟的相對比較穩(wěn)定的規(guī)則。為方便理解，公共政策可以用埃莉諾·奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架中“具體操作規(guī)則”類進(jìn)行比擬。政策主要包涵以下兩層內(nèi)含。一是還處于探索過程中，在治理主體、治理內(nèi)容、治理范圍等方面尚未形成比較穩(wěn)定的規(guī)則體系。與制度相比，政策更為具體化。例如，針對交通事故、群體性事件、地質(zhì)災(zāi)害等危機(jī)事件或者特殊治理情境而采取的臨時性管制措施等。二是在治理方法、治理方式、治理經(jīng)驗的話語中使用，側(cè)重描述各層級政府利用相關(guān)制度、機(jī)制管理具體社會事務(wù)以及地方政府執(zhí)行中央政府決策、下級政府執(zhí)行上級政府決策過程中形成的特性鮮明、務(wù)實(shí)管用的一整套工作方法。例如，“楓橋經(jīng)驗”就是以楓橋鎮(zhèn)為代表的基層干部群眾執(zhí)行中央化解基層矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的大政方針過程中形成的一整套工作方法。

總體上，社會政策創(chuàng)新就是社會治理主體以社會治理理念為指導(dǎo)，運(yùn)用中央關(guān)于社會治理的大政方針和制度安排，解決具體社會問題、處理具體社會事務(wù)、提供具體公共服務(wù)的過程。根據(jù)需要有選擇性地通過政策試點(diǎn)開展政策創(chuàng)新，已經(jīng)成為中國治理成功的重要經(jīng)驗之一。如果以政策內(nèi)涵為分類標(biāo)準(zhǔn)，社會政策創(chuàng)新有兩種類型。

第一類政策創(chuàng)新是涉及社會治理主體、治理內(nèi)容、治理范圍等方面實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的創(chuàng)新，是社會治理制度創(chuàng)新的“前身”。這類社會政策創(chuàng)新均涉及具體領(lǐng)域具體內(nèi)容，是政策科學(xué)實(shí)踐取向和問題導(dǎo)向的具體應(yīng)用。例如，針對公平分配問題的工資政策、稅收政策、社保政策、扶貧政策等，針對人口問題的醫(yī)療衛(wèi)生政策、教育政策、就業(yè)政策等，針對社會秩序穩(wěn)定問題的基層社會治理政策等。針對這些具體問題，各層次地方政策在職責(zé)權(quán)限內(nèi)均享有一定的創(chuàng)新空間。

第二類政策創(chuàng)新更多用于描述治理方法、治理方式、治理經(jīng)驗方面的社會政策創(chuàng)新。一是在社會治理創(chuàng)新過程中，逐漸形成了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的治理方法和治理方式，并被確定為推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的重要指南。二是改革開放以后全國各地圍繞城市社區(qū)治理進(jìn)行不斷探索創(chuàng)新，形成了諸如沈陽模式、上海模式、漢江模式、朝陽模式等眾多的地區(qū)性城市社區(qū)治理模式，是中央政策精神和制度安排與各地實(shí)際相結(jié)合而形成的相對固定的不同政策執(zhí)行方法和執(zhí)行方式。三是“行政化推動、項目化運(yùn)作、網(wǎng)格化管理”已經(jīng)演變?yōu)榈胤秸苿由鐣呗涞亍⑻嵘卫砜冃У闹匾椒ê陀行Ы?jīng)驗，抽象的社會政策只有具體化為可以量化、可分解、可考核的政策項目，才有可能得以有效執(zhí)行。

四、 結(jié)論與討論

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理都是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的必然要求，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的題中之義。理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新相互影響、相互促進(jìn)，共同形塑了社會治理創(chuàng)新的空間。一般來說，社會治理制度生成于治理理念和觀念之中，正式的社會治理制度從根本上講就是“心智構(gòu)念”的產(chǎn)物，非正式的社會治理制度是從某些治理理念和觀念的長期存續(xù)和變遷中形成的。社會政策是作為社會治理制度的具體運(yùn)行機(jī)制和結(jié)果而存在的，從奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架解讀，社會治理制度創(chuàng)新與社會政策之間存在交叉關(guān)系；其區(qū)別在于社會治理制度具有相對穩(wěn)定性，更加趨向固定化和抽象化，而社會政策更加趨向靈活性和具體化，比較成熟的社會政策更加容易被復(fù)制和推廣。當(dāng)社會政策創(chuàng)新成果趨于成熟穩(wěn)定之后，就可以逐漸發(fā)展成為相對固定化的制度。反過來，具體的社會政策、治理制度及其創(chuàng)新過程，也都反映著一定的價值理念以及理念創(chuàng)新。因此，理念創(chuàng)新對社會制度創(chuàng)新和社會政策創(chuàng)新具有導(dǎo)向作用，社會制度創(chuàng)新和社會政策創(chuàng)新是理念創(chuàng)新的具體化。在社會治理創(chuàng)新實(shí)踐中，理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新共生共存，不可偏廢。一方面，要開展多層次多維度的治理實(shí)踐創(chuàng)新，用創(chuàng)新的辦法去解決社會治理實(shí)踐中遇到的新問題。另一方面，要及時吸收實(shí)踐創(chuàng)新中產(chǎn)生的新經(jīng)驗、新做法，持續(xù)不斷地推進(jìn)政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]

Abstract： Strengthening and innovating social governance is an important part of governance modernization.Concept innovation， institutional innovation and policy innovation mutually influence and promote each other，and jointly shape the space for social governance innovation.The most fundamental concept innovation is the application of modern governance theory，which is embodied in innovation achievements of “people-centered”，“co-construction and sharing”，“bottom-line thinking” and “governance by law”.Institutional innovation has multiple layers and diversity.From the central to the local organizational system，institutional rules show a trend from “abstraction” to “specification”.Institutional innovations in different types and fields also show significant differences.There are two types of policy innovation：one is innovation involving substantive aspects such as social governance subjects，governance content，and governance scope；the other is social policy innovation describing governance methods， governance styles and governance experience.

Key words： Social Governance， Concept Innovation， Institutional Innovation， Policy Innovation