雙寶 武振國 黨敏愷 張國

內(nèi)蒙古的脫貧攻堅，既是扶貧工作也是民族工作，既是經(jīng)濟問題也是政治問題，關(guān)乎全局、關(guān)乎長遠、關(guān)乎根本。隨著經(jīng)濟社會的全面發(fā)展和脫貧攻堅的深入推進，內(nèi)蒙古脫貧攻堅工作已經(jīng)進入注重貧困退出與強化減貧成效的階段，貧困范圍逐漸縮減至東部地區(qū)和位于東西部臨界帶的烏蘭察布市，及其老區(qū)、牧區(qū)、邊區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)的疊加性貧困地區(qū)。2019年內(nèi)蒙古應(yīng)緊扣貧困特點、扶貧重點和脫貧難點，高質(zhì)量完成貧困人口脫貧、貧困村退出、貧困旗縣摘帽任務(wù)，為如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供堅實的基礎(chǔ)。

黨的十八大以來，內(nèi)蒙古黨委政府搶抓脫貧攻堅機遇，高度重視農(nóng)村牧區(qū)減貧問題，幫助貧困地區(qū)加快發(fā)展和貧困人口脫貧致富，促進地區(qū)社會經(jīng)濟跨越式發(fā)展。在2017年1個國貧旗縣、13個區(qū)貧旗縣退出的基礎(chǔ)上，2018年超額完成20萬人的減貧任務(wù)，實現(xiàn)10個國貧旗縣、13個區(qū)貧旗縣的退出任務(wù)。

內(nèi)蒙古脫貧攻堅基本形勢

2014-2017年，全區(qū)累計脫貧1071169人，脫貧率由19.79%上升至53.05%;31個國家級貧困旗縣建檔立卡貧困人口由2014年的69.91萬人減至2017年的32.28萬人，貧困發(fā)生率由9.7%下降至4.56%，農(nóng)牧民人均可支配收入平均水平由7453.68元增至9571.16元，年均增長8.69%，高于同期全區(qū)水平0.64個百分點。

隨著經(jīng)濟社會的全面發(fā)展和脫貧攻堅的深入推進，內(nèi)蒙古脫貧攻堅工作已經(jīng)進入注重貧困退出與強化減貧成效的階段，貧困范圍逐漸縮減至東部地區(qū)和位于東西部臨界帶的烏蘭察布市，及其老區(qū)、牧區(qū)、邊區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)的疊加性貧困地區(qū)。截至2017年末，內(nèi)蒙古未出列貧困村2013個，建檔立卡貧困人口170316戶377793人，貧困發(fā)生率2.62%，其中位于烏蘭察布市、赤峰市、通遼市、興安盟是全區(qū)貧困人口分布的主要區(qū)域，共有未出列貧困村1727個，占全區(qū)貧困村總數(shù)的85.79%;貧困人口146416戶325412人，占全區(qū)貧困人口總量的86.13%;貧困發(fā)生率3.78%，高出全區(qū)平均水平1.16個百分點。

進一步從老區(qū)、牧區(qū)、邊區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)的貧困現(xiàn)狀來看，內(nèi)蒙古現(xiàn)有老區(qū)旗縣43個，貧困人口115194戶258641人，占全區(qū)貧困人口總量的68.46%，貧困發(fā)生率為2.79%;牧業(yè)旗縣26個，貧困人口54293戶118227人，占全區(qū)貧困人口總量的31.29%，貧困發(fā)生率為3.34%;邊境旗縣13個，貧困人口11561戶27116人，占全區(qū)貧困人口總量的7.18%，貧困發(fā)生率為3.62%;少數(shù)民族聚居地區(qū)37個旗縣，貧困人口85963戶194202人，占全區(qū)貧困人口總量的51.4%，貧困發(fā)生率為3.57%。可見，四種類型區(qū)總體貧困發(fā)生率均高出全區(qū)平均水平，老區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)貧困人口規(guī)模占到全區(qū)貧困人口總量的一半以上。

2018年脫貧攻堅基本成效

（一）突出抓好產(chǎn)業(yè)扶貧

圍繞區(qū)域特色，采取“菜單式”“企業(yè)或合作社帶動”“資產(chǎn)收益”等方式，支持有帶動能力的貧困群眾參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2018年實施特色產(chǎn)業(yè)扶貧項目7290個，較2017年增加275個，覆蓋貧困人口60.75萬人次。農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)與貧困戶有利益聯(lián)結(jié)比例穩(wěn)定在81%以上。在47個貧困旗縣開展電子商務(wù)進農(nóng)村示范縣工程，建成縣級電商公共服務(wù)中心38個，鄉(xiāng)村電商服務(wù)站2688個，實現(xiàn)農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額148億元，服務(wù)建檔立卡貧困戶18萬人次，帶動建檔立卡貧困戶就業(yè)8239人。實施旅游扶貧示范創(chuàng)建項目70個，覆蓋494個嘎查村，帶動3.3萬戶、8.2萬貧困人口增收。2017年100萬千瓦光伏發(fā)電建設(shè)指標(biāo)，建設(shè)集中式光伏扶貧電站31個已并網(wǎng)發(fā)電，覆蓋3.9萬戶無勞動力貧困戶，每戶每年可增收3000元以上;36.8萬千瓦村級光伏扶貧項目，在925個貧困嘎查村建設(shè)村級光伏扶貧電站755座，已全部開工建設(shè)。

（二）大力實施就業(yè)扶貧

增強貧困群眾培訓(xùn)的針對性，提高勞務(wù)輸出組織化程度，增加貧困群眾就業(yè)機會，2018年幫助就業(yè)16581人，其中轉(zhuǎn)移就業(yè)10638人（跨省轉(zhuǎn)移就業(yè)2298人）、公益性崗位安置5447人。圍繞笤帚苗生產(chǎn)、特色種植、食用菌栽培等技術(shù)及焊工、月嫂、保育員、養(yǎng)老護工等工種，培訓(xùn)貧困群眾3472名。圍繞服裝、手工藝品等產(chǎn)業(yè)，興辦“扶貧車間”93個，吸納貧困勞動力5114人?；匾就寥瞬牛噙x致富帶頭人1700人、培訓(xùn)1625人次。

（三）穩(wěn)步推進易地扶貧搬遷

2018年計劃搬遷建檔立卡貧困人口4.93萬人，2.6萬人已搬遷入住。優(yōu)先保障易地扶貧搬遷用地需求，推進貧困旗縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，2018年落實自治區(qū)增減掛鉤指標(biāo)34950畝;申請跨省調(diào)出節(jié)余指標(biāo)3600畝，15個深度貧困旗縣調(diào)入資金總額11.4億元。堅持哪有產(chǎn)業(yè)往哪搬、哪能就業(yè)往哪搬，先后投入各類資金13億元，重點解決后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)問題，確保貧困搬遷家庭至少1個勞動力就業(yè)。

（四）積極開展生態(tài)扶貧

加大貧困地區(qū)生態(tài)保護修復(fù)力度，將70%以上的國家重點林業(yè)生態(tài)工程和建設(shè)資金安排到貧困地區(qū)。2016-2018年，投入28.2億元用于貧困旗縣林業(yè)重點工程任務(wù)，投入46.8億元用于貧困旗縣國家級公益林補償，森林生態(tài)效益補償使7.6萬名貧困人口受益。加大對貧困地區(qū)新一輪退耕還林還草支持力度，符合政策條件的貧困嘎查村、貧困戶實現(xiàn)全覆蓋。落實生態(tài)護林員政策，為1.15萬名貧困人口提供護林員公益性崗位，新增3500名，年人均補貼1萬元。

（五）抓好“三保障”政策落實

一是抓好教育扶貧。2018年落實義務(wù)教育階段建檔立卡貧困家庭學(xué)生資助資金5633萬元，惠及學(xué)生5.5萬人次，貧困旗縣義務(wù)教育階段無因貧失學(xué)輟學(xué)學(xué)生。投入13.78億元在老少邊窮地區(qū)實施義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造和鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)。在31個國貧旗縣實施農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，56個貧困旗縣通過國家義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣評估認定。二是抓好健康扶貧。推進“三個一批”行動計劃和縣域內(nèi)定點醫(yī)療機構(gòu)先診療后付費、一站式結(jié)算服務(wù)，大病救治比例達98%，簽約服務(wù)慢病貧困患者31.3萬人，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和大病保險覆蓋全部貧困人口，貧困旗縣全部實現(xiàn)縣域內(nèi)定點醫(yī)療機構(gòu)先診療后付費和“一站式”結(jié)算政策。所有貧困旗縣綜合醫(yī)院達到二級及以上服務(wù)水平，87%的蘇木（牧業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和所有政府支持的嘎查（意為行政村）村衛(wèi)生室達到硬件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化。三是抓好危房改造。2018年篩查出危房貧困戶3.2萬戶，在完成國家2.29萬戶貧困戶危房改造任務(wù)的基礎(chǔ)上，將可調(diào)節(jié)任務(wù)指標(biāo)全部用于建檔立卡貧困戶和計劃年內(nèi)脫貧旗縣，已開工2.95萬戶，竣工2.84萬戶，剩余2500戶2019年全部改造完成。

（六）做實保障兜底扶貧

推進低保政策與扶貧開發(fā)政策有效銜接，將37.8萬人中符合條件的16.94萬貧困人口全部納入社會保障兜底范疇。為42.47萬名困難人員代繳基本養(yǎng)老保險費，其中符合條件的未脫貧人口17.48萬人，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。實施建檔立卡貧困人口臨時救助2.08萬人次，支出救助資金2241萬元;實施重特大疾病貧困人口醫(yī)療救助14.73萬人次，支出救助資金1.28億元;將6549名貧困人口納入農(nóng)村牧區(qū)特困人員救助范圍。4.8萬名貧困人口享受自治區(qū)困難殘疾人生活補貼，3.2萬名貧困人口享受自治區(qū)重度殘疾人護理補貼，為貧困殘疾人代繳基本養(yǎng)老保險、意外傷害保險、醫(yī)療保險1.6萬人、2.2萬人、3.6萬人。

（七）加快補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板

一是加快解決飲水安全。2018年開展了貧困人口飲水安全現(xiàn)狀核查，確定7.6萬貧困人口未達到國家飲水安全標(biāo)準(zhǔn)，在年內(nèi)解決5.1萬人，剩余2.5萬人在2019年全部解決。二是開展交通扶貧。結(jié)合實施“四好農(nóng)村路”建設(shè)，加大貧困地區(qū)資源路、旅游路和產(chǎn)業(yè)路建設(shè)，國家和自治區(qū)公路補助資金80%以上用于貧困地區(qū)，2018年建成貧困地區(qū)農(nóng)村公路5100公里。三是開展電力扶貧。重點實施貧困旗縣農(nóng)網(wǎng)升級改造，解決網(wǎng)架結(jié)構(gòu)薄弱、低壓電、供電受限等問題。2018年實施動力電扶貧59個貧困嘎查村，受益建檔立卡貧困戶1474戶;解決23個貧困旗縣5132眼機電井高壓配電和7220戶偏遠農(nóng)牧區(qū)新能源互通網(wǎng)電問題，實現(xiàn)了貧困村全覆蓋。四是加強貧困村信息化建設(shè)。2018年，全區(qū)貧困嘎查村通寬帶（包括無線寬帶）3488個，較2017年增加80個，光纖通達3481個貧困嘎查村，較2017年增加80個;4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋3168個貧困嘎查村，213個納入第四批普遍服務(wù)。

（八）扎實推進深度貧困地區(qū)攻堅

2018年投入深度貧困旗縣資金20.1億元。對15個深度貧困旗縣財政專項扶貧資金投入高于全區(qū)平均水平10%，財力性轉(zhuǎn)移支付增幅高于其他旗縣平均增幅85.8%。京蒙扶貧協(xié)作資金投入50661萬元，占年度投入9.3億元的54.5%。向深度貧困旗縣選派干部1108人，其中京蒙協(xié)作選派干部41人、中央定點幫扶選派干部31人、自治區(qū)選派240人、盟市選派796人;選派技術(shù)人員249人，其中京蒙協(xié)作選派技術(shù)人員206人、中央定點幫扶選派12人、自治區(qū)選派7人、盟市選派24人;幫助貧困人口就業(yè)11170人，其中就地就近就業(yè)593人、京蒙勞務(wù)協(xié)作轉(zhuǎn)移就業(yè)323人、區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)9358人、其他省份轉(zhuǎn)移就業(yè)896人。

脫貧攻堅面臨的主要問題

（一）東部盟市脫貧攻堅壓力較大

自2013年開始建檔立卡以來，內(nèi)蒙古東部五盟市建檔立卡貧困人口由2013年底的110.3萬人減少到2017年底的27.3萬人，累計減貧83萬人，貧困發(fā)生率由13.7%下降到3.4%，脫貧成效顯著。但是，全區(qū)57個貧困旗縣中63.2%的貧困旗縣集中在東部五盟市，建檔立卡貧困嘎查村占到全區(qū)的71.15%，建檔立卡貧困人口占全區(qū)的72.3%，脫貧攻堅任務(wù)和壓力較大已經(jīng)成為不爭的事實。2018年全區(qū)23個貧困旗縣摘帽計劃中，涉及東部盟市8個國貧、9個區(qū)貧旗縣，全區(qū)3694個貧困嘎查村，還有2070個未出列，僅東部五盟市就有1557個，占75.2%，47個貧困發(fā)生率在20%以上的重點貧困嘎查村中，83%集中在東部五盟市，脫貧任務(wù)相當(dāng)繁重，而且東部五盟市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，產(chǎn)業(yè)扶貧成本高，區(qū)內(nèi)無法融入呼包鄂發(fā)展契機，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地政策下依然與東北地區(qū)互聯(lián)互通不夠，脫貧難度可想而知。進一步從致貧原因和群體結(jié)構(gòu)看，兜底保障人數(shù)多、比例大，全區(qū)因病致貧9.14萬戶中，東部五盟市6.6萬戶，占72.2%，因殘致貧1.7萬戶中，東部五盟市1.3萬戶，占79%，殘疾人3.1萬人，占全區(qū)的81%，大病患者2.1萬人，占全區(qū)的67.4%，可以說全是“難啃的硬骨頭”，脫貧攻堅戰(zhàn)的貧中之貧、困中之困，再加上東部盟市是少數(shù)民族貧困人口最為集中地區(qū)，97%的少數(shù)民族貧困人口集中在東部五盟市，而且有相當(dāng)一部分貧困人口不通漢語或掌握漢語不熟練，導(dǎo)致他們掌握就業(yè)技能有差距，外出就業(yè)渠道窄、難度大等等，進一步加劇了東部盟市的脫貧難度與攻堅壓力。

（二）深度貧困區(qū)貧困人口內(nèi)生動力不足問題突出

深度貧困區(qū)無業(yè)可扶、無力脫貧的缺乏技能、孤寡殘病等貧困人口占比較大是全國普遍現(xiàn)象。內(nèi)蒙古15個深度貧困旗縣中，邊境旗縣2個，牧區(qū)半牧區(qū)旗縣9個，山老區(qū)旗縣10個，部分旗縣集山老區(qū)、民族牧區(qū)、邊境地區(qū)不同屬性于一體，普遍具有地理位置偏遠、地廣人稀服務(wù)半徑較長、生存條件惡劣、水資源匱乏、生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、致貧因素疊加、返貧現(xiàn)象突出的特點，基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)與全國平均水平相比較差距明顯，貧困程度之深，貧困涉面之廣，脫貧成本之高，脫貧難度之大，可以說是內(nèi)蒙古脫貧攻堅最難啃的硬骨頭，其中最為突出的就是貧困戶普遍存在的“等靠要”思想和脫貧內(nèi)生動力不足的問題。大部分深度貧困的鄉(xiāng)村長期封閉、與外界脫節(jié)，農(nóng)村牧區(qū)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)滯后，陳規(guī)陋習(xí)泛濫，生病亂就醫(yī)、靠信教、做法事，社會文明程度較低，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，深度貧困旗縣的一些貧困村和貧困人口自身發(fā)展意愿不足的問題嚴(yán)峻，一些人的思想安于現(xiàn)狀、缺乏發(fā)展意識，“等靠要”思想和酗酒、賭博等不良嗜好不同程度存在，且教育發(fā)展落后、群眾文化水平低，全區(qū)不含在校生和學(xué)齡前兒童貧困人口共301113人，受教育程度在小學(xué)及以下的貧困人口共200240人，占比高達66.5%，其中文盲半文盲占比10.79%、小學(xué)文化程度占比55.71%，初中學(xué)歷占29.16%，高中及其以上學(xué)歷占比僅為4.34%，貧困戶整體受教育水平較低。更為嚴(yán)峻的是農(nóng)牧區(qū)人情消費在人均消費支出中占比與人均教育消費支出所占比重相當(dāng)，婚喪嫁娶講排場搞攀比，甚至發(fā)現(xiàn)部分貧困家庭不得不貸款舉債辦宴席送人情，已然異化為“人情債務(wù)”，成為貧困戶生產(chǎn)生活的沉重負擔(dān)，貧困代際傳遞現(xiàn)象突出。所以，深度貧困旗縣經(jīng)濟發(fā)展滯后、鄉(xiāng)風(fēng)文明程度低、內(nèi)生動力不足等問題交織疊加，加大了脫貧攻堅的復(fù)雜性和難度，也極易為鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展埋下隱患，加強深度貧困地區(qū)精神扶貧、提升脫貧內(nèi)生動力已迫在眉睫。

（三）滯后的基礎(chǔ)設(shè)施依然是實現(xiàn)穩(wěn)定長效脫貧的短板

貧困地區(qū)是內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)生產(chǎn)生活條件最為孱弱的區(qū)域，尤其是深度貧困旗縣鄉(xiāng)村公路里程短、農(nóng)牧區(qū)科教衛(wèi)生設(shè)施落后，深度貧困旗縣公路里程共計27852公里，公路網(wǎng)密度平均水平16.32公里/百平方公里，比全區(qū)旗縣區(qū)公路網(wǎng)密度低了13%，深度貧困旗縣每萬人鄉(xiāng)村人口享有2個衛(wèi)生所，遠低于全區(qū)旗縣的每萬人鄉(xiāng)村人口享有3個衛(wèi)生所水平?；A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施薄弱，與外界互聯(lián)互通不足，極大地制約著產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷等扶貧工作的推進和持續(xù)發(fā)展，而且這些貧困農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏，不僅會剝奪貧困人口自我發(fā)展的條件和機會、增加其生產(chǎn)和生活成本，而且會制約當(dāng)?shù)匕l(fā)展，進而影響衛(wèi)生習(xí)慣的改善和鄉(xiāng)風(fēng)文明的提升。

從貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件困難情況來看，全區(qū)建檔立卡貧困戶中，3.55%的貧困戶飲水困難或飲水未達到國家安全標(biāo)準(zhǔn)，1.11%的貧困戶未通生活用電，分別有11.43%和31.89%屬于危房貧困戶和無衛(wèi)生廁所貧困戶，而深度貧困地區(qū)飲水困難戶、無安全飲水戶、未通生活用電戶和住房是危房戶比重均占到全區(qū)困難戶總數(shù)的50%以上。分盟市來看，生產(chǎn)生活條件困難貧困戶盟市分布差值較大，但分布規(guī)模較大的盟市基本固定，全區(qū)建檔立卡貧困戶中，烏蘭察布市、赤峰市飲水困難戶、無安全飲水戶、住房是危房戶、無衛(wèi)生廁所戶比例較高，各項指標(biāo)兩個盟市比例之和均超過50%以上。其中各旗縣貧困戶當(dāng)中，鄂倫春旗無衛(wèi)生廁所戶占其貧困戶總數(shù)比例高達86.59%，四子王旗住房是危房戶占其貧困戶總數(shù)比例最高43.42%，正鑲白旗無安全飲水戶和未通生活用電戶占其貧困戶總數(shù)比例分別為20.75%和18.8%，足見貧困地區(qū)特別是深度貧困旗縣基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展滯后是當(dāng)前脫貧攻堅戰(zhàn)中必須直面加以解決的突出短板問題。

（四）因病致貧返貧人口的脫貧任務(wù)艱巨

在貧困旗縣，需要特別關(guān)注因病致貧問題，全區(qū)衛(wèi)生資源有著總量相對不足且分布不均衡的特征，而貧困旗縣的衛(wèi)生資源特別是優(yōu)質(zhì)資源更為匱乏，貧困群眾的健康意識和衛(wèi)生意識缺失，“小病拖、大病扛、病危往醫(yī)院抬”的思想普遍，再加上農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療保障救助工作機制仍不夠完善、健全，醫(yī)療救助對象認定程序復(fù)雜、運行效率偏低，醫(yī)療費用負擔(dān)過重、收入的大部分用來看病吃藥等，嚴(yán)重影響著貧困人群的抗病能力，因病致貧返貧可能性有增無減。數(shù)據(jù)顯示因病致貧是深度貧困地區(qū)家庭致貧的主要因素，2017年，全區(qū)建檔立卡貧困人口中，因病成為最突出的致貧原因，高達53.8%，而且深度貧困旗縣因病致貧共36083戶，占深度貧困地區(qū)貧困戶總戶數(shù)比例高達50.64%，其中因病致貧戶比重最高的旗縣高達66%。近年數(shù)據(jù)顯示內(nèi)蒙古的貧困人口中貧困與疾病呈現(xiàn)出一種正相關(guān)的態(tài)勢，因病致貧的比例會隨著脫貧攻堅進程的推進越來越大，2017年較2016年，深度貧困地區(qū)因病致貧戶比重由40.35%增加至50.64%，增幅高達10.29個百分點?？梢妱?chuàng)新健康扶貧，解決貧困戶在醫(yī)療方面的支出難題，充分提高貧困地區(qū)特別是深度貧困旗縣的醫(yī)療服務(wù)水平，長效解決“因病致貧返貧”的問題已然刻不容緩。同時從幫扶措施來看，享受政策兜底的貧困人口占比由2015年的16.56%上升至2017年的29.53%，針對因病致貧是內(nèi)蒙古深度貧困地區(qū)出現(xiàn)頻度最高的致貧原因，盡管社會兜底人數(shù)占比增加可以在一定程度上緩解這一問題，但是幫扶措施有必要緊盯貧困家庭首要致貧原因，醫(yī)療救助幫扶才更能體現(xiàn)出對內(nèi)蒙古深度貧困地區(qū)貧困脆弱性的積極影響，未來的幫扶政策設(shè)計需要針對貧困家庭的首要致貧原因，精準(zhǔn)扶貧，凸顯幫扶措施的精度和成效。

（五）特殊群體的貧困問題亟需加大力度予以解決

隨著脫貧攻堅進程的不斷深入，現(xiàn)在農(nóng)村牧區(qū)深度貧困家庭大多數(shù)是缺乏勞動能力的老弱病殘?zhí)厥馊后w，而且這些特殊貧困群體的比例還會越來越高，貧困程度深，減貧成本高，脫貧的難度也很大。從內(nèi)蒙古貧困人口群體結(jié)構(gòu)來看，國家建檔立卡貧困人口中，殘疾人3.8萬人，大病患者3.1萬人，60歲以上老年人14.2萬人，均是貧困人口中的弱勢群體，該部分特殊群體扶貧兜底保障人數(shù)多、比例大、返貧風(fēng)險高等諸多問題，還面臨著“脫貧不解困”、養(yǎng)料照護需求迫切、基本公共服務(wù)能力薄弱等諸多困難，亟需進一步健全貧困殘疾人等特殊群體穩(wěn)定脫貧的長效機制，以更加精準(zhǔn)幫扶措施，加快推動解決。應(yīng)該說在農(nóng)村牧區(qū)這些特殊貧困群體，無論是老年人、殘疾人還是大病人群，很多都不具備自我發(fā)展能力和條件，無業(yè)可扶或沒有產(chǎn)業(yè)能帶動，同時自己也無力可扶，以殘疾人群體為例，國家建檔立卡貧困殘疾人中有50.44%是重度殘疾人，有迫切的照料護理和康復(fù)需求，由于照料護理和康復(fù)成本支出大，又普遍捆綁了家庭有限勞動力外出務(wù)工增收，造成家庭貧困程度進一步加重，“照看一個人，拖累一群人”。而一戶多殘、以老養(yǎng)殘的貧困家庭脫貧解困問題更加突出，有的貧困重度殘疾人家庭算收入賬雖然已經(jīng)脫了貧，可實際生活狀況和家庭貧困情形與扶貧脫貧前幾乎沒有太大變化，呈現(xiàn)重度殘疾人“脫了貧，也解不了困”的突出矛盾?？梢婇_發(fā)式扶貧難以發(fā)揮作用，必須調(diào)整攻堅的打法，從以開發(fā)式扶貧為主向堅持開發(fā)式和保障性扶貧相統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，正如習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障來兜底，確保他們病有所醫(yī)、殘有所助，基本生活有保障，實現(xiàn)脫貧。所以如何重點針對那些完全喪失勞動能力或部分喪失勞動能力，且無法依靠產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶脫貧的貧困人口建立以社會保險、社會救助、社會福利制度為主體，以慈善幫扶、社工助力為輔助的綜合保障體系亟需加大解決力度。

對策建議

內(nèi)蒙古要深入貫徹落實習(xí)近平總書記考察內(nèi)蒙古重要講話和參加十三屆全國人大一次會議內(nèi)蒙古代表團審議時的重要講話精神，緊扣內(nèi)蒙古貧困特點、扶貧重點和脫貧難點，高質(zhì)量完成2019年貧困人口脫貧、貧困村退出、貧困旗縣摘帽任務(wù)，為如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供堅實的基礎(chǔ)。

（一）牢記使命，準(zhǔn)確把握脫貧攻堅的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、要義和責(zé)任要求，做到脫真貧、真脫貧

習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，脫貧攻堅的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、要義和責(zé)任機制已有明確規(guī)定，就是“兩個確?！薄皟刹怀钊Ｕ稀薄傲鶄€精準(zhǔn)”和“黨政一把手負總責(zé)”。因此，首先要強化自治區(qū)負總責(zé)、盟市旗縣抓落實的工作機制和黨政一把手責(zé)任制，壓實行業(yè)部門、脫貧攻堅工作總隊、駐村工作隊和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村的責(zé)任，增強和發(fā)揮脫貧攻堅系統(tǒng)新動能。其次，要準(zhǔn)確把握“兩個確保”目標(biāo)和“兩不愁、三保障”標(biāo)準(zhǔn)，因戶因人落實產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、易地搬遷、生態(tài)、教育、健康、危房改造、社會保障兜底等幫扶措施，做到脫真貧、真脫貧。其三，強化支撐保障體系，加大資金投入力度、金融扶貧力度、項目布局傾斜力度和基層組織建設(shè)力度，為扎實推進脫貧攻堅提供支持。

（二）聚力“兩個關(guān)鍵攻克”，重點解決好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、務(wù)工就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、醫(yī)療保障等問題，確保到2020年農(nóng)村牧區(qū)貧困人口穩(wěn)定脫貧、貧困旗縣全部摘帽

習(xí)近平總書記指出，對內(nèi)蒙古來講，打好脫貧攻堅戰(zhàn)，關(guān)鍵是攻克深度貧困地區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn);打好深度貧困地區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)，關(guān)鍵是攻克貧困人口集中的鄉(xiāng)（蘇木）村（嘎查）。因此，首先要促進“兩個關(guān)鍵攻克”與產(chǎn)業(yè)扶貧有效銜接，形成優(yōu)勢特色種養(yǎng)業(yè)、加工、旅游、電商、光伏等業(yè)態(tài)并舉的多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，健全利益聯(lián)結(jié)機制，發(fā)揮各類經(jīng)營主體的帶動輻射作用，增強產(chǎn)業(yè)扶貧的帶貧減貧效應(yīng)。其次，要促進“兩個關(guān)鍵攻克”與就業(yè)扶貧有效銜接，重點擴大就業(yè)培訓(xùn)和對接服務(wù)，對不便離開鄉(xiāng)村的勞動力，通過培育一批家庭工場、手工作坊、鄉(xiāng)村車間，以及參與基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的建設(shè)和管護來實現(xiàn)務(wù)工就業(yè)。第三，要促進“兩個關(guān)鍵攻克”與補短板有效銜接，重點補齊公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境短板，增強貧困地區(qū)自我連接力和發(fā)展力。第四，要促進“兩個關(guān)鍵攻克”與特殊貧困群體脫貧有效銜接，對于老年人、殘疾人和重病人等特殊困難群體要通過社會保障兜底的同時，推行土地托管、牲畜托養(yǎng)、耕地草牧場經(jīng)營權(quán)入股等方式，激活他們的土地草場等資源，增加其財產(chǎn)性收入。第五，要促進“兩個關(guān)鍵攻克”與構(gòu)建大扶貧格局有效銜接，堅持自我發(fā)力與向外借力并舉，形成專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧有機結(jié)合、互為支撐的“三位一體”大扶貧格局。

（三）聚焦因病致貧返貧，推進健康扶貧行動計劃，既要解決好眼下問題，更要形成可持續(xù)的長效機制

習(xí)近平總書記強調(diào)，要完善大病兜底保障機制，解決好因病致貧問題，既要解決好眼下問題，更要形成可持續(xù)的長效機制，打好健康扶貧這場關(guān)鍵戰(zhàn)役。因此，全面推進“三個一批”健康扶貧行動計劃及其重點傳染病防控攻堅行動、免疫規(guī)劃管理專項行動、慢性病地方病綜合防治行動、嚴(yán)重精神疾病服務(wù)管理鞏固提高行動、疾控能力提升和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)行動以及全民健康素養(yǎng)促進行動等助力健康扶貧攻堅行動，探索建立可持續(xù)的長效機制，實現(xiàn)貧困人口少得病、得病早發(fā)現(xiàn)早治療。加大保險支持深度貧困區(qū)力度，推進貧困人口參加政策性農(nóng)業(yè)保險、民生保險、健康保險三大類保險保費特惠政策，減少貧困戶因故、因災(zāi)和因病致貧返貧的風(fēng)險。改善貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施條件，實施家庭醫(yī)生簽約服務(wù)提質(zhì)增效行動、提升基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)能力和服務(wù)水平，搞好京蒙醫(yī)療機構(gòu)對口支援和城鄉(xiāng)對口支援，做好已納入的23種大病集中救治工作。

（四）直面發(fā)展不平衡不充分，把脫貧攻堅同實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結(jié)合起來，把廣大農(nóng)牧民的生活家園全面建設(shè)好

習(xí)近平總書記強調(diào)，要把脫貧攻堅同實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結(jié)合起來，推動鄉(xiāng)村牧區(qū)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，把廣大農(nóng)牧民的生活家園全面建設(shè)好。首先，要做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃銜接、政策配套、機制整合和工作統(tǒng)籌，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和配套政策優(yōu)先向深度貧困地區(qū)傾斜，重點解決貧困地區(qū)“兩不愁三保障”及補齊基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)短板，夯實特色現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，以鄉(xiāng)村振興鞏固脫貧攻堅成果。其次，要尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，推進貧困地區(qū)人居環(huán)境整治行動，守住“綠水青山”，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和扶貧脫貧一個戰(zhàn)場、兩個戰(zhàn)役的雙贏。第三，以鄉(xiāng)風(fēng)文明鄉(xiāng)村治理來推動脫貧攻堅，堅持扶貧與扶志扶智相結(jié)合，加強教育引導(dǎo)、改進幫扶方式、發(fā)揮村規(guī)民約作用，提高貧困群眾脫貧致富意識和能力，形成“幸福都是奮斗出來的”正確導(dǎo)向，使脫貧攻堅具有可持續(xù)的內(nèi)生動力。第四，研究制定2020年后減貧戰(zhàn)略，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)扶貧為主導(dǎo)，住房、教育、醫(yī)療等措施為一體的綜合性開發(fā)保障體系，探索建立權(quán)責(zé)清晰、共同參與、協(xié)同治理、持續(xù)發(fā)展的長效機制，推動扶貧向治貧有序延伸，促進城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。

（五）加強作風(fēng)建設(shè)，開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項治理，堅決剎住形式主義、官僚主義、弄虛作假歪風(fēng)

習(xí)近平總書記強調(diào)，2018年是脫貧攻堅作風(fēng)建設(shè)年，要認真開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項治理，加強扶貧資金管理，對挪用、貪污扶貧款項的行為嚴(yán)懲不貸。因此，貧困地區(qū)黨委政府要牢固樹立“四個意識”，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平扶貧思想，落實盟市旗縣抓落實、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)嘎查村抓具體責(zé)任機制，明確目標(biāo)，增強責(zé)任、強化落實，取消不必要的填表報數(shù)和檢查評估工作，防止與脫貧攻堅無關(guān)的搭車項目，糾正脫離實際的過高標(biāo)準(zhǔn)，做到抓住重點輕裝上陣。要加強扶貧資金和項目管理，健全公告公示制度，接受群眾和社會監(jiān)督，對扶貧領(lǐng)域腐敗問題，發(fā)現(xiàn)一起，嚴(yán)肅查處問責(zé)一起，做到陽光扶貧、廉潔扶貧。防范產(chǎn)業(yè)扶貧市場風(fēng)險、金融扶貧風(fēng)險、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險和社會風(fēng)險。重點要防范化解扶貧產(chǎn)業(yè)應(yīng)對自然災(zāi)害能力弱、小額信貸還款難風(fēng)險。實施嚴(yán)格的考核評估，建立集中考核和日常管控相結(jié)合的監(jiān)督機制，及時通報考核評估結(jié)果，對綜合評價好的給予表揚獎勵，對綜合評價較差且問題突出的要約談問責(zé)。